農地管理政策與農地興建農舍問題之研究 305
作者感謝行政院農業委員會的經費補助。
*作者為國立中興大學農業暨自然資源學院應用經濟學系教授。
**作者為國立中興大學農業暨自然資源學院應用經濟學系副教授。
農地管理政策與農地興建農舍 問題之研究
劉 健 哲 * 黃 炳 文 **
摘 要
我國之農地政策，已由過去的「農地農有與農地農用」調整為「農地農用」， 並且准許農民在其自有農地上興建農舍，以改善生活。照顧農民改善其生活，
雖為社經發展之必然趨勢，惟在農地上興建農舍能否真正改善農民生活之品 質，增進農民之福祉？其與農地農用之落實以及生產、生態環境及農村景觀之 維護是否有所衝突？值得關切。根據本研究調查結果，有關農地興建農舍之法 規合理性方面，大部分受訪者認為年齡、地籍與戶籍登記年限、無自用農舍、
農地未興建農舍及土地移轉 年限等規範尚屬合理；至於允許興建農舍最小面積 (不得小於 0.25 公頃)之規定，則認為較不合理。農地興建農舍的需要程度相 當高，主要原因為：為方便就近從事農業經營、原住處已老舊且原地改建有困 難、農家子弟已成年需另組家庭。此外，集村興建農舍之需要程度亦頗高，大 部分的受訪者認為宜將農村社區更新與農地重劃結合辦理。受訪者普遍認為，
農地興建農舍在農業生產、農村生態均會造成負面影響，而對農民生活的改善 有正面影響。未來若能透過農地管理政策與農村發展規劃的密切配合，將有助 於化解農地興建農舍的的問題，以落實照顧農民生活，促進農業與農村之發展。
關鍵詞：農地興建農舍、農地管理
306 經社法制論叢 第 34 期 中華民國 93 年 7 月
壹、緒論
貳、農地興建農舍的概況與相關議論 參、農地興建農舍法規合理性之分析
肆、農地興建農舍需求面與影響面之 探討
伍、農地管理政策方向 陸、結論
壹、緒論
一、研究動機與研究目的
雖然「農業發展條例」修正案，於在民國 89 年元月三讀通過，但有關農地可 以興建農舍的問題，仍引起各界議論。有關農地興建農舍的修正案，似乎在迎合 農民對興建農宅的需求。然由於農地開放興建農舍不僅牽涉農地管理政策的變 革，同時也關係到國土利用與保育，以及農村發展政策的調整，尤其是農地不僅 是農業生產的基礎，而且是具稀少性及不可再生之資源，其在維護自然景觀與生 態環境以及確保吾人自然生活基礎等方面的功效，更具積極之意義。因此農地開 放興建農舍是否違背農地農用之精神？是否會影響農村生態與農村景觀？均值得 關切。換言之，如何在兼顧農民生活之農舍需求，同時降低其興建對農業生產與 農村生態之不利影響，亦值得深思。
儘管農民可以在自有農地興建農舍，但是仍需受到相關法規的規範，諸如農 業發展條例、農業用地興建農舍辦法、集村興建農舍獎勵及協助辦法、都市計劃 法省（市）施行細則、實施區域計畫地區建築管理辦法等等，此間含括諸多興建 農舍的條件。按理而言，此等規範試圖兼顧農民生活、農業生產與農村生態。然 就農民的觀點，此等規範的合理性將影響其興建農舍的權益；假若此等規範不盡 合理，難免引起民怨，甚或進一步採行政治經濟學之「競租」（rent seeking）行為，
亦即透過國會遊說或遊行抗爭。基此，有必要瞭解農民對於農地興建農舍相關規 範合理性之看法，俾供未來相關規範修訂之參考。
農地興建農舍牽涉甚廣，除關係到農業生產、農民生活、農村生態、興建條 件外，亦關係到農地分割、農地重劃、農村規劃等相關課題，此等均與農地管理
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政策密切關聯。直言之，對農地興建農舍之探討，必須一併考量農地管理政策，
例如配合適切的農地重劃與農村規劃，可滿足農民興建農舍的需求，又能改善農 民生活環境及確保農業生產。因此，就農地管理政策之觀點，如何將農地興建農 舍納入農村發展規劃並加以規範？以解決農地管理與農村發展之問題，亦為各界 關注之重點。
根據上述，本研究之目的主要在探討農地興建農舍之需求，並且檢討當前相 關法規之合理性，及農地興建農舍可能衍生的影響；研析農地管理政策，以及農 村整體發展之策略，以同時解決農地利用、農民需求與農業與農村發展之問題；
進而研議發展政策供作政府決策之參考，以促進農地利用，達成發展農業與農村 的目標。
二、研究方法與資料來源
為達上述研究目的，首先研讀相關文獻以瞭解農地管理政策之要義，及農地 興建農舍之相關爭議，蒐集有關次級資料以探索目前農地利用及農舍興建之情 況。繼而進行實地調查，據以評量農地興建農舍相關法規合理性，及其可能產生 的影響。再依訪查資料，顧及農民住宅用地之需求，以及興建農舍應考量之要件，
作為研擬農地管理政策之依據，最後配合農業與農村發展政策，研擬農地興建農 舍與農地管理之制度，研議供政府施政參考之意見。
本研究之問卷調查主要採用通信調查方式，基於研究經費、時程限制，本研 究調查以農會人員為訪查對象。農會人員居住在當地，常與農民居接觸，且大多 有務農經驗或為農家子弟，他們對於農地興建農舍的問題頗為熟悉，能適切地反 應農民的意見。再者，研究調查訪問之期，農業發展條例剛修正通過，農會人員 對相關法規較為瞭解，較能回答本研究之問項。調查問卷寄至鄉鎮市農會共計 274 份，回收問卷有效樣本為 147 份，其中受訪者身份含蓋基層農會之總幹事、推廣 股股長、推廣股人員、其他人員等，其所佔比例分別為 64﹪、13﹪、5﹪、18﹪。
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貳、農地興建農舍的概況與相關議論
農業發展條例修正通過後，農地興建農舍相關之農地管理政策，為各方廣為 討論的議題。基此，首先將探討農地興建農舍之概況，繼而彙整相關農地管理政 策之文獻，就農地興建農舍相關之法規、農地分割、農地開放買賣等方面加以探 討相關之議論。
一、農地興建農舍的概況
據內政部營建署的統計資料，興建農舍的總樓地板面積，以民國 89 年元月通 過「農業發展條例」修正案為分界點，民國 80 年至 88 年間，所核發新建農舍使 用執照之件數，呈先增後減的趨勢，例如民國 80 年有 3,827 件，民國 84 年最高 有 4,365 件，至民國 88 年降為 3,391 件；同時平均每件之樓地板面積，亦呈先增 後減的趨勢，例如民國 80 年平均每件為 215 平方公尺，民國 83 年最高為 353 平 方公尺，至民國 88 年降為 296 平方公尺。民國 89 年以後（即修正案通過後）， 合計核發 3,330 件，平均每件樓地板面積約為 278 平方公尺。民國 90 年上半年所 核發興建農舍之使用執照共計 1,477 件，平均每戶興建面積約為 367 平方公尺。（如 圖一所示）。
綜合上述，可知核發新建農舍的使用執照件數，並未因農業發展條例修訂案 通過後而增加，概受經濟景氣低靡之影響，故未出現搶建農舍的現象，然而每件 樓地板面積略大於修訂案通過之前，反應出農民需要較寬敞農舍的事實。此外，
非農民購地加入興建「農舍」之行列，亦可能是原因之一。
二、農地興建農舍現行法規之議論
農業發展條例及農業用地興建農舍辦法中，雖針對興建農舍予以相關規範、
限制，然各界對相關法規仍存在若干議論。
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0 100 200 300 400 500
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90.1 90.2 90.3 90.4 90.5 90.6 年.月(民國) 樓
地 板 面 積
m
2資料來源：內政部營建署 營建統計服務資訊
http://www.cpami.gov.tw/kch/statisty/statisty.htm
先建後售之疑慮：現行法令只針對新購農地加以規範而已。為規避法律之 限制，原地主與新購者可能採取「先建後售」的方式（顏愛靜、張志銘、
張嘉紋，2000）。亦即有意藉此牟利者，先在其舊有農地上興建農舍，滿 五年後便可販賣移轉，而後又再度成為無自用農舍而需興建者，只要有足 夠的農地，可以一再反覆操作，鑽法律漏洞，謀取暴利。此將影響未來農 業生產，農村景觀也會大受影響。
核定標準之規範：農業發展條例第十八條中，對於新取得農地，無自用農 舍而需興建者，需經直轄市或縣市主管機關核定，於不影響農業生產環境 及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。但條文中的 不影響農業生產及農村發展之規定，是以何為評斷基準？並未明確規定。
興建區位之考量：農舍亦被允許興建於農地重劃區內之農牧用地上。由於 此類農地之生產力較高，為維護農業生產，對於提出高生產力之農地興建 農舍申請時，應另加以規範。
農民資格之界定：農業用地興建農舍辦法中之農民資格同於農業發展條例
圖一 平均每件農舍樓地板面積變動趨勢
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第三條中所提農民之定義，指直接從事農業生產之自然人，此外並無其他 限制，如此是否會產生無意耕種只欲興建農舍之假農民？尚需研議。
農舍之管理：農舍興建辦法及管理事權分散，不利農村整體發展（彭作奎，
2000）。未來，為求促進農村整體發展，應將農舍興建辦法與管理事權統 一，以利管理事務推行。
綜合觀之，農地可以興建農舍，對於真正有需求的農民而言，是解決生活問 題的德政，但對於存心藉此牟利者而言，確成為農地管理的一大障礙。為避免農 地被不肖農民藉興建農舍之名，進行營利式的移轉，對於申建農舍之資格限制應 更為嚴格，或採取較嚴格的資格審查等。
三、農地分割之議論
目前之分割最小面積限制 0.25 公頃，有些農民認為太過於嚴苛，期待放寬規 定以釐清產權問題。同時，亦期望藉此最小面積限制的放寬，降低 0.25 公頃之農 地才能興建農舍的門檻。有關農地分割有下列之議論：
因繼承分割以致農地細小化：中國傳統的觀念中，繼承家產多為均分，因 繼承而分割土地相當頻繁，以致耕地細分情況相當普遍。農地分割雖可減 少產權糾紛，但細分之農地不利農場經營管理。現今對於因繼承而分割耕 地者已取消最小分割面積之限制，未來可能面臨到耕地過度細分。
農地分割與農舍興建：現行之農業用地興建農舍辦法中規定，申請興建農 舍之該宗農業用地面積不得小於 0.25 公頃。但在農地分割的相關規定上，
卻又對七種情形不限制分割面積，農地分割與興建農舍在此便形成了一種 矛盾現象，可以分割之土地，將可能面臨無法興建農舍之問題。
農地分割與農地擔保品：農地是大多數農會授信案件擔保品主要標的，但 無法興建農舍之土地，其增值的可能性相對較低，丁文郁（2001）建議不 要以規定中無法興建農舍之農業用地為擔保品標的，未來農會辦理以農地 為擔保品之授信案件時，應將 0.25 公頃此一面積值列為核定貸款額度極重 要考慮因素。
農地管理政策與農地興建農舍問題之研究 311
持平而論，農地一再分割，會造成農地細小零散，甚至於不利農業機械之使 用，農業經營成效大打折扣，況且農地規模太過細小者，不僅無法且亦不適合在 其農地上興建自有農舍。為求維持合理的農場經營規模、避免承受農地者因規模 過小而喪失興建農舍之資格，對於農地分割的限制，不宜寬鬆。誠如農業發展條 例第一條中提及之確保農業永續發展、促進農地合理利用等目標，農地一再分割 的情形下，是永無達成的一日，沒有足以合理利用之農地，又何談農業之永續發 展？
參、農地興建農舍法規合理性之分析
農地興建農舍涉及相關法令之規範，諸如農地興建農舍之資格、興建規範、
農地分割、農業設施等。民眾對於相關法令之規範認為是否合理？將有助於瞭解 現行法規與民眾之期待是否存在著差異？並可供法規研修之參考。
一、農地興建農舍資格之合理性
欲申請農地興建農舍，除符合基本要件需為農民外，尚需符合相關規定，方 能獲致興建資格。相關資格規定之合理性，調查訪問結果列示於表一，茲分析如 次。
年齡：農地興建農舍之第一項條件，申請人年滿二十歲或未滿二十歲已結 婚者。根據受訪者意見，認為此一規定非常不合理者佔 0.68%、不合理者 佔 3.40%、無意見者佔 10.88%、合理者佔 78.87%、非常合理者佔 8.16% ( 如 表一所示)。若將非常不合理者以-2 表示、不合理者以-1 表示、無意見者 以 0 表示、合理者以 1 表示、非常合理者以 2 表示，以前述之百分比為權 數，計算其合理值，若該值為正表示此規定偏向合理，反之，若該值為負 表示偏向不合理；據此，農地興建農舍之第一項資格的合理值為 0.88，亦 即大部份受訪者認為此項規定尚稱合理。
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表一 農地興建農舍資格之合理性
項 目 合計 (%)
非常 不合理
(%)
不合理 (%)
無意見 (%)
合理 (%)
非常合理
(%) 合理值 年齡 100 0.68 3.40 10.88 78.87 8.16 0.88 戶籍登記 100 7.48 27.89 19.05 39.46 6.12 0.09 單宗面積 100 24.49 31.29 12.93 29.93 1.36 -0.48 無自用農舍 100 3.40 9.52 13.61 59.86 13.61 0.71 未曾興建 100 2.04 14.29 11.56 60.54 11.56 0.65 移轉限制 100 8.16 19.05 11.56 54.42 6.81 0.33 資料來源：本研究調查整理。
農地取得與戶籍登記：農地興建農舍之第二項資格，申請人之戶籍所在地 及其農業用地，需在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得與戶籍登記 均應滿兩年。總平均而言，此一規定之合理值為 0.09。亦即受訪者認為合 理與非常合理者相對多於認為不合理與非常不合理者，合理值偏向合理，
然此合理值雖為正，但值不大，表示受訪者認為合理程度並不高。
單宗面積：農地興建農舍之第三項資格，申請興建農舍之該宗農地面積不 得小於 0.25 公頃。總平均而言，此一規定之合理值為-0.48。由於認為不 合理與非常不合理者超過 55%，表示受訪者認為此項規定不甚合理。至於 認為不合理的受訪者之意見，歸納如次：降低單宗農地面積之限制門檻，
例如降至依農地重劃最小分割之面積 0.1 公頃；調整單宗農地面積之限 制，例如同一區段或同一鄉鎮可能擁有兩筆以上之農地，只要面積合計達 0.25公頃即可；對於無自用住宅者，不宜限制其面積，但可限制興建農舍 之形式。
無自用農舍：農地興建農舍之第四項資格，申請人無自用農舍者。總平均 而言，此項規定之合理值為 0.71，由此可知大部分的受訪者認為此項規定
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頗為合理。至於少數認為不合理的受訪者之意見，係建議增列但書，即因 子女長大不夠居住或原有農舍破舊不堪使用者可例外。
農地之所有權與未曾興建農舍：農地興建農舍之第五項限制條件，申請人 為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請 興建農舍之農業用地。總平均而言，此項規定之合理值為 0.65，亦即大部 分的受訪者認為此項規定尚稱合理。至於少數受訪者認為此一規定不合理 的意見，係認為申請人不一定為農業用地所有權人，只要是農業用地所有 權人之直系血親無自用住宅，且該所有權人願意提供興建即可。
農地移轉條件。農業發展條例第十八條第二項規定，在自有農業用地興建 農舍滿五年始得移轉，但因繼承及法院拍賣而移轉者，不在此限。總體而 言，此項規定之合理值為 0.33。亦即有 61%的受訪者認為此項規定尚稱合 理，但仍有 27%的受訪者認為不甚合理。至於認為不合理受訪者的意見，
可歸納如下：降低農地移轉年限，例如降為興建農舍滿兩年即可移轉；不 應限制，因此限制將影響農地買賣意願與價格。
二、農地興建農舍規範之合理性
農地興建農舍除需具備前述之資格條件外，對於農舍的興建仍有相關的規 範，此等規範在非都市土地與都市土地略有不同，調查訪問結果列示於表二及表 三，茲分別說明如下。
非都市土地興建農舍之規範
總樓地板面積之限制：非都市土地興建農舍之建築總樓地板面積，規定 不得超過 495 平方公尺。總平均而言，如表二所示，此一規定之合理值 為 0.43。其中有 57﹪的受訪者認為此項規定尚稱合理，認為不合理的受 訪者相對較少。至於受訪者認為不合理者，有兩種相反的意見：其一為 放寬限制，例如建築總樓地板面積增加為 660 平方公尺；另一為嚴格規 範，例如建築總樓地板面積降低為 330 平方公尺。
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表二 非都市土地興建農舍規範之合理性
項 目 合計 (%)
非常 不合理 (%)
不合理 (%)
無意見 (%)
合理 (%)
非常合理
(%) 合理值 地板面積 100 0.00 15.65 27.21 55.78 1.36 0.43 建築面積 100 0.00 22.45 17.01 55.78 4.76 0.43 基層面積 100 0.68 13.61 28.57 54.42 2.72 0.45 建物高度 100 1.36 14.97 27.21 54.42 2.04 0.41 資料來源：本研究調查整理。
建築面積之限制：非都市土地興建農舍之建築面積，規定不得超過耕地 面積之 10%。總平均而言，此一規定之合理值為 0.43。其中有 60%的受 訪者認為此項規定尚稱合理，但仍有少部份的受訪者認為不合理。至於 認為不合理的意見，主要係為放寬限制，例如放寬為 20%。
最大基層面積的限制：實施區域計畫地區建築管理辦法規定，於各種用 地內申請建造自用農舍者，最大基層建築面積不得超過三百三十平方公 尺。總平均而言，此項規定之合理值為 0.45，其中受訪者認為此一規定 合理者佔 57.14%，僅有少部分認為是不合理。至於認為不合理的意見 如下：以農地總面積比例訂定之；放寬限制，增加為 495 平方公尺；嚴 格限制，減少為 165 平方公尺。
建築物高度的限制：依實施區域計畫地區建築管理辦法之規定，建築物 高度不得超過三層樓並不得超過 10.5 公尺。總平均而言，此一規定之 合理值為 0.41，其中認為此一規定尚稱合理之受訪者佔 56.46﹪，認為 不合理之受訪者僅佔 16.33%。至於認為此項規定不合理的意見如下：
高度限制提高為 12~20 公尺；建築物高度及樓層數均不應設限；有條件 放寬，考慮搭配農業設施之部分。
都市土地興建農舍之規範
農地管理政策與農地興建農舍問題之研究 315
地板面積：都市土地興建農舍之建築總樓地板面積，規定不得超過 660 平方公尺。總平均而言，如表三所示，此項規定之合理值為 0.38。其中 認為合理之受訪者佔 48.30%，認為不合理者僅佔 12.24﹪。至於受訪者 認為不合理之意見，可歸納為：耕地面積在 0.15~0.20 公頃內者建築總 樓地板面積以 660 平方公尺為限，惟耕地面積增加時則累進增加總樓地 板面積；依耕地實際面積比率計算；比照非都市土地之規定降為 495 平 方公尺。
表三 都市土地興建農舍規範之合理性
項 目 合計 (%)
非常 不合理 (%)
不合理 (%)
無意見 (%)
合理 (%)
非常合理
(%) 合理值 地板面積 100 0.68 11.56 39.46 45.58 2.72 0.38 建築面積 100 0.68 18.37 29.25 49.66 2.04 0.34 建物高度 100 0.00 10.88 34.69 52.38 2.04 0.46 與道路距離 100 13.61 32.65 17.01 33.33 3.40 -0.20 資料來源：本研究調查整理。
建築面積：都市土地興建農舍之建築面積，規定不得超過耕地或農場已 有建築用地合計面積之 10%。總平均而言，此一規定之合理值為 0.34。
其中對於此規定認為合理之受訪者，佔全體之 51.70%，認為不合理者佔 19.05%，認為合理者明顯多於認為不合理者。至於認為不合理之受訪者 意見，歸納如下：放寬建築面積之限制，如調整為 20%；應扣除已有建 築面積；都市土地價格較貴，不應受到此限制。
建築物高度之限制：都市計畫法台灣省施行細則第二十九條規定，農舍 之建築高度不得超過四層樓或十四公尺。總平均而言，此一規定之合理 值為 0.46。其中有 54.42%的受訪者認為此一規定為合理，僅有 10.88%
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之受訪者認為不合理。至於認為不合理之受訪者，其意見分別如下：應 比照非都市土地之規定，建築高度不得超過三層樓或 10.5 公尺；放寬 高度限制，如 16 公尺。
與都市計畫道路境界之距離限制：都市計畫法台灣省施行細則第二十九 條明訂，農舍與都市計畫道路境界之距離不得小於十五公尺。總平均而 言，此一規定之合理值為 0.27。其中認為此一規定為合理之受訪者佔 46.94%，認為不合理者佔 18.37%。至於認為不合理受訪者之意見分別 如次：縮短限制距離，如不得小於 5 公尺；設立限制距離之上限 50 公 尺即可；應考慮非臨道路地的實際需要。
三、農地分割與農業設施規範之合理性
農地興建農舍除了針對農舍的興建加以規範外，其與農地分割限制及農業設 施設置之規範，有相當程度的關聯性。有關調查結果列示於表四，茲分別說明如 次。
農地分割之規範
耕地非因繼承之分割限制：農業發展條例第十六條規定，每宗耕地分割 後每人所有面積未達 0.25 公頃者，不得分割。總平均而言，此一規定 之合理值為-0.20。其中認為此一規定為合理之受訪者佔 36.73%，認為 不合理者則佔 46.26%，認為不合理之受訪者多於認為合理者。至於認 為不合理之受訪者意見，歸納如下：分割限制降低為 0.1 公頃；分割限 制提高為 0.5 公頃；只管制使用，不需管制分割，以增加農地購買意願。
因繼承而共有之耕地不限制其最小分割面積：根據農業發展條例，因繼 承而共有之耕地不限制其最小分割面積。總平均而言，此一規定之合理 值為 0.67。其中認為此規定為合理之受訪者高達 69.38%，認為不合理 者則佔 8.80%，認為合理者顯著高於認為不合理者。至於認為不合理之 受訪者意見分別如下：農地非建地，必須要有最小分割面積之限制；若 不限制最小分割面積，將會衍生許多畸零地問題。
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模擬將因繼承而共有之耕 地限制其最小分割面積：原本農業發展條例擬 限制因繼承而共有之耕地，得限制其最小分割面積為 0.1 公頃。總平均 而言，此一規定之合理值為 0.08。其中認為此一規定為合理之受訪者佔 42.86%，認為不合理者則佔 31.29%，然此合理值雖為正，其值相對較 小，顯示受訪者認為合理之程度並不高。至於認為不合理之受訪者意 見，分別如次：應降低分割限制，如 0.05 公頃；不應設限；易產生產 權無法釐清問題。
表四 農地分割與興建農舍之合理性
項 目 合計 (%)
非常 不合理
(%)
不合理 (%)
無意見 (%)
合理 (%)
非常合
理 (%) 合理值 非因繼承之
分割限制 100 13.61 32.65 17.01 33.33 3.40 -0.20 繼承而共有之
分割不限制 100 2.72 6.08 21.09 59.18 10.20 0.67 繼承而共有之
分割限制 100 6.12 25.17 25.85 40.14 2.72 0.08 資料來源：本研究調查整理。
農業設施之規範
農業設施面積規範：根據「申請非都市土地農牧用地作農業設施容許使 用審查作業要點」之規定，各項農業設施依其使用功能之不同而分別規 範其面積限制，如曬場之最大面積之限制為 330 平方公尺。總平均而 言，此一規定之合理值為 0.14，如表五所示。合理值雖為正，但其值不 高，亦即受訪者認為合理程度並不高。至於其他認為不合理的意見，分 別如次：宜視使用需要及用途而定；依申請之用途，限制使用年限及約 束其使用用途，以防止變更為非農業使用；若為生產所必須則不予限制。
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模擬將農業設施面積與農舍面積合併計算並規範上限：假若將農業設施 面積與農舍面積合併計算並規範其上限，如農舍與農業設施之總面積不 得超過耕地面積之 10﹪。總平均而言，此一規定之合理值為-0 .07。易 言之，認為合理與非常合理者相對少於認為不合理與非常不合理者，合 理值偏向負值，然其值相對較小，亦即受訪者認為不合理之程度不高。
至於認為不合理之受訪者意見，分別如次：宜分別計算其面積並規範上 限；應視作物別、設施用途而定。
表五 農業設施限制之合理性
項 目 合計 (%)
非常 不合理
(%)
不合理 (%)
無意見 (%)
合理 (%)
非常合
理(%) 合理值 設施面積限制 100 3.40 25.85 26.53 41.50 2.72 0.14 設施合併計算 100 6.12 36.05 19.73 34.69 3.40 -0.07 資料來源：本研究調查整理。
四、小結
綜合上述，農地興建農舍資格方面，在年齡、地籍與戶籍登記年限、無自用 農舍、農地未興建農舍、土地移轉年限等方面，調查結果發現其合理值皆為正，
顯示受訪者認為這方面的規範尚屬合理。至於允許興建農舍最小面積(不得小於 0.25公頃)之規定，其合理值為負值，顯示受訪者認為，此規範較為不合理。農地 興建農舍規範方面，雖然在非都市土地與都市土地興建農舍之規定不同，但受訪 者普遍認為，目前之規範尚屬合理。農地分割方面，對於現行非因繼承之耕地，
規定分割最小面積之限制為 0.25 公頃，有 46.26%受訪者認為不合理，合理值為負；
因繼承而共有之耕地不限制其最小分割面積之規定，69.38%受訪者認為合理，合 理值為正；至於因繼承而共有之耕地，假設限制其最小分割面積為 0.1 公頃之部 分，雖其合理值為正，但程度不大。農業設施與農舍面積之規範方面，針對現行
農地管理政策與農地興建農舍問題之研究 319
依種類規範農業設施面積上限之規定，大多數受訪者認為此等規範仍屬合理；現 若欲將兩者合併計算，並規範農舍與農業設施面積之上限，大部分的受訪者認為 此規定不合理。
肆、農地興建農舍需求面與影響面之探討
農地興建農舍除涉及法規外，關係到需求面與影響面。直言之，開放農地興 建農舍，係為因應農民興建農舍的需要，然其需要程度與原因為何？亦受關注。
另外，開放農地興建農舍，勢將帶來若干正面或負面之衝擊，亦值得作進一步探 討。
一、農地興建農舍的需求面分析
農地興建農舍的意含，除個別在自有農地興建外，尚可能與配合集村興建、
進行農村社區更新有關，故有關農地興建農舍之需求面，將就此三方面之需求進 行分析。
農地興建農舍的需要程度與原因
根據本研究調查，農地興建農舍之需要程度，總平均而言，受訪者認 為需求程度不大者佔 26.03%、有需要者佔 49.32%、很需要者佔 15.75%、非 常需要者佔 8.90%，由此可知顯示農地興建農舍的需要程度相當的高。
在 農 地 興 建 農 舍 的 原 因 方 面 ， 主 要 有 三 ： 為 就 近 從 事 農 業 經 營 佔 26.37%、原住處已老舊且原地改建有困難佔 25.65%及農家子弟已成年需另 組家庭佔 24.94%。其次依序為希望農地能夠增值佔 10.93%、為便於農地買 賣佔 7.36%、為便於向金融機構貸款佔 2.85%，由此可知農地興建農舍的主 要原因在農業經營及住宅上的需要上，至於基於農地買賣、增值與貸款等 方面的原因則相對較低。
集村興建農舍之需要程度與可行性
政府雖然鼓勵以集村方式興建農舍，但其需求情形如何？值得關切。
320 經社法制論叢 第 34 期 中華民國 93 年 7 月
根據本研究調查，集村興建農舍之需要程度，整體而言，受訪者認為非常 需要佔 11.56%、需要佔 39.46%、無意見佔 21.09%、不需要佔 24.49%、非常 不需要佔 3.40%，換言之，有 51.02%的受訪者表示有需要，超過表示不需 要與非常不需要之和的 27.89﹪，顯示大部分受訪者希望能以集村方式興 建農舍。
由於集村興建農舍，牽涉層面甚廣，假若政府欲全面推動，是否可行？
亦為各界所關注。調查結果顯示，認為非常可行之受訪者佔 7.48%、可行 佔 38.78%、無意見佔 15.65%、不可行佔 29.93%、非常不可行佔 8.16%。由 此 可 知 有 46.26%的受訪者表示可行，超過表示不可行與非常不可行之 38%，顯示集村興建農舍認為可行者居多數。惟若與上述之需要程度比較，
則可行程度相對較低，可見部分認為有需要者仍憂慮推動的可行性。
農村社區更新之需要程度與可行性
有 78.91%的受訪者認為農村社區漸失特色，然其對農村社區更新需要 之 程 度 如 何 ？ 總 平 均 而 言 ， 受 訪 者 認 為 農 村 社 區 更 新 非 常 需 要 者 有 35.42%、需要者有 54.17%、無意見者有 9.72%、不需要者有 9.72%、非常不 需要者有 0%，由此可知將近 90﹪的受訪者表示需要與非常需要，顯示進 行農村社區更新有其必要性。
農村社區的更新，可能需要比現行社區既有面積較大的土地，亦即社 區範圍的擴展可能涉及農地重劃及農地的變更。農地重劃的主要目的在改 善農業生產條件，若該區段已重劃之農地被移用於興建農宅，實與重劃之 初衷不相一致。因此若能將農地重劃與農村社區更新合辦，一者可獲致農 村社區擴增所需的土地，再者可使農地重劃能發揮其原標的之功能。有關 農村社區更新與農地重劃合辦的需要程度，總體而言，認為非常需要者有 25.17%、需要者有 48.98%、無意見者有 18.37%、不需要者有 7.48%、非常不 需要者有 0%，由此可知有 74.15%的受訪者認為需要與非常需要，顯示未來 進行農村社區更新時，宜與農地重劃一併合辦。
農村社區更新涉及的層面非常廣泛，政府若欲全面推動農村社區更
農地管理政策與農地興建農舍問題之研究 321
新，當地居民能否配合？亦為重要關鍵因素之一。政府全面推動農村社區 更 新 可 行 性 的 調 查 結 果 ， 受 訪 者 認 為 非 常 可 行 者 佔 12.24% 、可行者有 55.78%、無意見者有 14.29%、認為不可行者有 12.93%、非常不可行者有 4.76%，由此可知大部分的受訪者均認為可行與非常可行，顯示當地居民有 配合之意願。然其中認為可行與非常可行之比率，相對低於認為需要與非 常需要之比率；而認為不可行與非常不可行之比率，相對高於認為不需要 與非常不需要之比率；可知部分受訪者認為有需要者，仍擔心其推動的可 行性。
小結
農地興建農舍的需要程度相當高，主要原因為：為方便就近從事農業 經營、原住處已老舊且原地改建有困難、農家子弟已成年需另組家庭。集 村興建農舍之需要程度亦頗高，然部分受訪者或因擔心集村之推動方式有 其困難性而仍偏好自地興建農舍。大部分的受訪者均認為目前農村社區已 漸失其農村特色，同時社區環境稍嫌凌亂，故有大部份之受訪者認為有必 要進行農村社區更新。此外，為取得較多農舍建築之用地與減少農地任意 而紊亂興建農舍影響景觀，大部分的受訪者認為宜將農村社區更新與農地 重劃結合辦理。
二、農地興建農舍之影響面分析
農地興建農舍對農業生產、農民生活、農村生態等，將可能產生正面或負面 的影響；亦可能對農地價格、農地買賣、農地貸款難易產生影響，茲分別予以探 討如次。
對農業生產的影響
茲就農地興建農舍對農業生產可能產生之影響，相關訪問調查結果如 表六所示。若將高度負面影響以-3 表示、中度負面影響以-2 表示、輕度負 面影響以-1 表示、無意見以 0 表示、輕度正面影響以 1 表示、中度正面影 響以 2 表示、高度正面影響以 3 表示；並且以各項之百分比為權數，計算
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影響值，若該值為正表示此影響偏向正面的影響，反之若該值為負表示此 影響為負面影響。農地興建農舍對農業機械運作的影響，總平均而言，其 影響值為-0.63。農地興建農舍對單位面積產量的影響程度，其影響值約為 -0.33 左右。農地興建農舍對生產成本的影響方面，其影響值為-0.65。農 地興建農舍在對農地排水效能的影響方面，其影響值為-0.29。農地興建農 舍排放之廢水對灌溉水源的影響方面，其影響值為-0.54。由此可知多數受 訪者認為有負面影響者多於有正面 影響者，亦即農地興建農舍對農業生產 之影響為負。
表六 農地興建農舍對農業生產之影響程度
項 目 合計 (%)
高度負 面影響 (%)
中度負 面影響 (%)
輕度負 面影響 (%)
無影響 (%)
輕度正 面影響 (%)
中度正 面影響 (%)
高度正 面影響 (%)
影響值
機械運作 100 12.24 19.73 24.49 25.17 5.44 6.80 6.12 -0.63
單位產量 100 8.16 6.80 18.37 52.38 7.48 4.08 2.72 -0.33
生產成本 100 11.56 17.69 30.61 18.37 10.88 6.08 4.08 -0.65
排水效能 100 4.76 7.48 20.41 55.10 6.12 4.08 2.04 -0.29 排放廢水
對灌溉水 源影響
100 8.16 10.88 29.93 38.78 5.44 4.08 2.72 -0.54
資料來源：本研究調查整理。
對農民生活方面之影響
農業用地興建農舍後，對於農民的生活可能之影響層面可包含：居住 品質、平均每人居住坪數、自來水設施、交通便利性等，有關訪問調查結
農地管理政策與農地興建農舍問題之研究 323
果如表七所示。對居住品質（如通風、防震、防潮、防漏等）的影響方面，
其影響值為 1.06。對平均每人居住坪數影響，其影響值為 1.24。對自來水 設施的影響方面，其影響值為 0.23。對交通便利性的影響方面，其影響值 為 0.33。由此可知，大部分受訪者認為農地興建農舍對於農民生活有提昇 之效果。
表七 農地興建農舍對農民生活的影響程度
項 目 合計 (%)
高度負 面影響 (%)
中度負 面影響 (%)
輕度負 面影響 (%)
無影響 (%)
輕度正 面影響 (%)
中度正 面影響 (%)
高度正 面影響 (%)
影響值
居住品質 100 0.00 0.00 4.08 40.14 17.69 21.77 16.33 1.06 每人居住
坪數 100 0.68 0.68 1.36 29.93 21.09 30.61 15.65 1.24 自來水
設施 100 3.40 4.76 22.45 38.78 8.16 10.20 12.24 0.23 交通
便利性 100 0.68 2.72 12.24 53.74 12.93 13.61 4.08 0.33 資料來源：本研究調查整理。
對農村生態的影響
農地興建農舍對於農村生態會造成一些負面 影響，諸如農舍廢水污染 河川、農舍雜陳影響農村景觀、農舍廢棄物破壞環境等，相關訪問調查資 料如表八所示。對於農舍所產生之廢水直接排入河川，造成污染的影響，
其影響值為-0.61。雖然農舍排放之廢水相對於工業廢水而言，污染程度較 為輕微，但上游排放之廢水對下游引水灌溉之農田造成之污染，不可忽視 其 嚴 重 性 。 農地興 建 農舍對 於 整體農 村 景 觀破 壞 的影 響 ， 其 影響 值 為 -0.47。顯示大部分受訪者均認為，農地上無規則可言的農舍雜陳，對於整
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體的農村景觀而言，負面影響的程度相當大。對於農舍所產生之廢棄物對 環境污染的影響，其影響值為-0.49。顯示受訪者普遍認為農舍所產生之廢 棄物，對於周遭環境會產生負面影響。
表八 農地興建農舍對農村生態的影響程度
項 目 合計 (%)
高度負 面影響 (%)
中度負 面影響 (%)
輕度負 面影響 (%)
無影響 (%)
輕度正 面影響 (%)
中度正 面影響 (%)
高度正 面影響 (%)
影響值
廢水對
河川污染 100 2.72 10.88 42.18 36.05 5.44 2.72 0.00 -0.61 農村景觀
之破壞 100 3.40 14.29 29.25 40.14 6.12 5.44 1.36 -0.47 廢棄物對
環境破壞 100 4.08 11.56 29.93 42.86 6.08 4.76 0.00 -0.49 資料來源：本研究調查整理。
對農地價格、農地買賣、農地貸款之影響
對農地價格的影響：在農業用地上允許興建農舍對於農地價格會造成什 麼樣的影響？受訪者認為對於農地價格沒有影響者佔 28.47%、認為價 格將會上漲 10%以內者佔 18.75%、認為價格將會上漲 10%~20%者佔 20.83%、認為農地價格將會提高 20%以上者佔 31.94%。71.53%的受訪 者認為，農地開放興建農舍將可促使農地價格上漲，其中尤以認為會提 高 20%者為最多，顯示受訪者普遍認為農地興建農舍，促使農地之增值 有相當大的期望。
對農地買賣的影響：農地興建農舍後，對於農地買賣的意願是否有所影 響，亦是各界關注的重點，也是農民的關心所在。總體而言，受訪者認 為農地興建農舍可以促進農地買賣意願者佔 81.63﹪、認為沒有影響者
農地管理政策與農地興建農舍問題之研究 325
佔 12.24﹪、認為將會降低農地買賣的意願者佔 6.12﹪。顯示大部分的 受訪者認為，農地興建農舍有促進農地買賣的效果，僅有少部分受訪者 持相反意見。據此可瞭解為何當初要求農地興建農舍的聲浪如此高漲之 原因，大部分農民期望藉此農地不僅能夠增值，且更容易買賣移轉，一 但農地買氣提高，農地價格也就可望水漲船高。
對申請農地貸款及其額度的影響：允許農地興建農舍，對於農地申請貸 款及額度，會有什麼樣的影響？亦是眾所矚目的課題。受訪者認為農地 可以興建農舍會較容易申貸者佔 46.26%、認為沒有影響者佔 37.41%、
認為興建農舍後會比較不容易申貸者佔 13.61%。換言之，將近半數的 受訪者認為，農地可以興建農舍將有助於申請貸款。
小結
綜合上述，受訪者普遍認為農地興建農舍在農業生產的各方面均會造 成負面之影響。對農民生活而言，農地興建農舍對於農民生 活的改善，有 相當程度之正面影響，因此農地興建農舍對於農民生活之改善，有其助 益。對農村生態而言，農地興建農舍對於農村景觀與生態環境均會造成負 面影響，亦即在農地上興建農舍，將會對自然生態造成衝擊並且破壞農村 景觀。對農地價格而言，農地興建農舍對農地價格之上漲，有其提昇之效 果；對農地買賣而言，農地興建農舍對農地買賣的意願，有其促進之效果；
至於對農地貸款而言，農地興建農舍將使得農地貸款之申請，更趨容易。
伍、農地管理政策方向
開放農地興建農舍，關係著農地管理政策的調整。為維護農地資源，促進土 地的合理利用及管理，進而促進農業與農村發展，農地管理政策宜與農村發展政 策相結合，避免農地的不當利用，使有限農地資源的調整與利用，納入正軌。因 此，如何在國土利用規劃之觀點，規範農地利用與城鄉發展，冀以從而形成一套 完善的土地管理制度，非常重要。土地利用問題的解決，不僅有助於維護良好的
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農業生產環境，促進農業的再發展與升級，並且可以規範有秩序的城鄉發展與建 設，農村景觀維護與自然生態環境的保育，更能獲致良好的發展，從而提昇居民 的生活品質。基此，茲就農地管理政策與農地興建農舍配合之對策，說明如下：
一、從國土規劃利用之觀點—農舍應興建在鄉村區之建地上
由前述調查顯示農地興建農設有最低面積 0.25 公頃的，普遍被認為不合理，
並建議將此限制放寬，然此開放農地利用關係著農地管理政策。究竟農舍宜蓋在 農地上或其他土地上？實需進一步地檢視。土地約略可區分為都市土地與非都市 土地二大類別。都市土地有住宅區，非都市土地也有劃分鄉村區，這些聚落發展 的地方，居民居住的場所，都是可以興建住宅的使用分區。就非都市土地而言，
依區域計畫法施行細則第十三條之規定，劃定有一般農業區、特定農業區、鄉村 區、工業區、森林區、山坡地保育區、風景區、特定專用區、河川區及國家公園 區等十大分區。依農地農用之原則而言，一般農業區及特定農業區中的農業用地 就是農民耕種的地方，從事農業生產的場所，為農地農用的最好基地。至於農民 居住之農舍則應興建在鄉村區的建築用地上才合乎正軌。
農業為依賴土地生產的一個經濟部門，農業的角色不僅是生產國計民生所需 之高品質糧食，並且也肩負著自然保育、景觀維護的重要任務。隨著經濟的快速 發展，產業活動增加以及人口成長，非農業用地需求的迅速擴展，已增加了對農 業部門土地利用的競爭。根據歷年台閩地區農林漁牧業普查資料，台灣地區耕地 面積已由民國 79 年的 723,452 公頃，減至民國 89 年的 625,131 公頃，10 年間農 地面積減少約 10 萬公頃，速度驚人。農地興建農舍雖旨在照顧農民的生活，卻也 影響到原有的農地利用型態以及維護糧食生產之目標，遑論其對農業生產環境的 衝擊以及對農村景觀與生態環境的負面影響。
在私有財產制的自由經濟體系下，土地雖為私人所擁有而為私人財產之一 種，擁有土地所有權者，即同時擁有土地的使用權、收益權與處分權。然而土地 與其他財貨或商品不同，而有其特殊的性質，它並非人類所能創造，更無法以人 力加以生產；加以土地的稀少性與固定性，土地利用的不當或浪費，將鮮有恢復
農地管理政策與農地興建農舍問題之研究 327
之期，甚至於將永遠喪失其利用之價值。由於以個人利益為依歸的土地利用，每 每與社會目標相衝突，甚且造成對社會的嚴重傷害，而必須由全體國民付出重大 的代價加以彌補。因此，儘管土地私有，土地利用也要符合社會大眾的利益與國 家整體發展的目標。是以，土地的問題，乃非單純的私經濟問題，而是與國家整 體發展有關的公經濟，息息相關。因此政府對於有限土地資源之利用也就依國土 規劃的觀點，採取干預的手段，建立一套完善而嚴謹的土地管理制度，以規範國 家寶貴資源的合理發展。
缺乏完善的土地管理制度與國土規劃，在面對土地利用之衝突與競爭時，便 缺乏一套可資依循的指導原則。如此，不僅個人與公眾利益間土地利用之衝突，
無以調和；不同經濟部門間對有限土地資源的利用競爭，更無法有效規範。結果 是，優良農田逐漸轉用，農業生產環境難以維護，不僅環境與景觀遭受污染破壞，
都市與鄉村建設紊亂，無規則與不調和的發展，亦導致吾人居住環境與生活品質 的惡化。
因此允許農民在農地上興建農宅的規定，實有違農地農用之基本政策。正本 清源之道宜將農舍之興建規範在鄉村區的建築用地上，而使農業區中的農業用地 回歸正軌，確實從事農業生產，作為農業使用，如此才符合農地農用之原則。
二、農地管理政策結合農村發展規劃之重要性
根據前述分析，可進一步探知農地之所以可以興建農宅之原因，乃由於早期 非都市土地使用管制規則對於農民居住地區鄉村區的編定，只有劃定而沒有後續 的規劃、發展與建設，許多鄉村區逐漸老舊沒落，發展不足，公共設施極其缺乏，
且未進行整體規劃，使得農村聚落長期任其自然演變的結果，不僅住宅空間狹小，
通風採光不良，而且建地以及生活改善必要之公共設施與機能不足，巷道狹窄、
彎曲，水溝淤塞不通，加以風水觀念的作祟，農宅配置亦顯得歪曲不整，有些農 家出入之通道，並且須經過他人之宅院，影響村民之生活。農村社區土地又因為 多子繼承均分的關係，所以土地共有人很多，世代相襲的結果，土地權屬非常複 雜。因此隨著社會經濟發展，農家子弟成長以後，農民不易改建及擴建原有住宅，
328 經社法制論叢 第 34 期 中華民國 93 年 7 月
鄉村區亦無以有效發展，農民因而未能隨著經濟條件改善而改善其居住生活。由 於農家子弟長大以後需要寬敞的發展空間與居住場所，農民為改善生活條件，在 鄉村區建地不足，公共設施缺乏，生活環境難以有效改善的情況下，只得考量放 寬允許農民在其耕地上興建農宅之規定，以改善農民之生活。
隨著社會經濟的發展與農業結構的改善，為配合農村現代化發展之需求，鄉 村區之土地利用規劃應兼顧：
－產業現代化發展之要求，包含農業生產設施及農村小型商業發展之需要。
－農村建地擴展之要求，包含因應農宅新建，必要之生活設施以及農家子弟 留村住宅用地之需求。
－農村公共設施用地之需求，包含農村綠帶、廣場、公園及運動場所…等。
－農村景觀及自然保育之需求，包含動植物棲息場所、水體溪流之自然化…
等。
就農地管理而言，如前所述，根據本研究調查資料顯示，農地興建農舍的需 要程度雖然相當高，基於原住宅已老舊且原地改建困難，或基於考量農家子成年 發展之需要等原因，所佔比例卻非常高，可見村民改善生活迫切性之一斑。再就 集村興建農舍的需要程度，本研究調查亦顯示，大多數(51.02%)的受訪者表示非 常需要(11.56%)及需要(39.49%)，超過表示不需要與非常不需要之和的 27.89%，可 見以集村方式興建農舍的殷切程度。因此兼顧鄉村區建地擴展之需要，以及公共 建設改善之要求，從事農村發展規劃，有集村興建農舍之利而無其弊，而且不僅 可以滿足農民生活改善之需求，落實農地農用，更可避免農業生產環境的遭受破 壞，維護農村景觀與生態環境。農地管理政策結合農村發展規劃的重要性是如此 可見一斑，其影響層面不僅是在農業生產、農地利用、農村環境景觀與農民生活 改善之福祉而已，對整體農村的經濟發展，以及城鄉關係之調和均有極其重要的 意義。易言之，若將農舍興建於鄉村區，可能面臨基地面積或相關公共設施土地 不足的問題，故農地管理宜配合農村發展規劃，將土地利用作最全盤性的考量與 調整。
農地管理政策與農地興建農舍問題之研究 329
三、農地管理與農村發展規劃政策配合之手段
農業規劃與農地重劃
基於上述，可知鄉村區之整體發展規劃以及預留及擴展建築發展用 地，有賴農村規劃之手段加以解決。茲以德國為例 (劉健哲，1996)，首先 透過農業規劃配合農地重劃之施行，將不具生產潛力的農地釋出，作為鄉 村區擴展及發展的用地；農業規劃配合農地重劃之結果，鄉村區擴大了，
農民將有足夠的住宅用地興建農宅，有完善的公共設施改善其生活。亦即 部份原為農業區之農地，將之納入鄉村區之發展用地後，農地變更為建築 用地。另一方面，在農業區亦可藉由交換分合的方式整理土地，除使土地 界線及坵塊較為完整之外，將農民分散而畸零不整的土地加以集中擴大，
而使其成為整齊之農地；並且興修農水路、產業道路及灌排系統，以利於 農業機械化之推行，改善農業生產環境。
社區更新與農地重劃
根據本研究調查，高達 89.59%的受訪者認為農村社區更新有其需要，
(認為非常需要者佔 35.42%，需要者佔 54.17%)；而且高達 68.02%之受訪者 亦認為社區更新的可行性高。可見村民盼望農村社區更新的殷切程度。
事實上如前所述，農村社區更新有賴採取農地重劃的手段加以推動，
以解決鄉村擴展及土地取得之問題。基於此，未來農地重劃應能配合社區 更新之工作；除了興建必要之共同農業設施(如集貨場、農機棚、農機修 護保養中心等)；田間道路工程配合當地社區發展(如區內巷道、村莊道路 之改善)以外；也要考量從事農宅整建與建築物之更新，以改善農民的生 活；同時配合農地釋出政策，規劃鄉村區周邊農地，作為社區預留發展用 地，以改善社區內建地、公共設施不足以及公園綠地缺乏之現象。甚且社 區有需要時，更可透過農地重劃取得用地，增設社區內公共休憩設施、運 動場所以及加強社區綠、美化工作，維護自然景觀與吸引力。
至於原有之舊鄉村區則可以採取社區更新之手段，透過農宅整建及更 新，加強公共設施來改善村民的生活，並且也可以改變農村建築物的用途
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與再利用，以重新賦予老舊而具歷史意義農村住宅的新生命與新功能，使 農村文物及風貌得以維護保存。此外原有社區中的傳統禽畜舍場，為避免 其與住宅毗臨，造成人畜雜處，生活品質低落，也必須考量畜舍場的遷移，
來改善農村的居住環境與生活品質。在生產條件的改善方面也可以配合現 代化農作方式、經營型態以及生活作息習慣來改善鄉村社區的區內通道與 聯外道路，增設農業共同設施，以滿足現代化農業發展之要求，並使農村 從沒落中復甦，重拾往日欣欣向榮之景象。
營建計畫與景觀規劃
鄉村區擴展或預留發展用地以後，為使新建的農宅兼具農村特色與風 貌，則宜進一步採取營建管理計畫的措施，來規範農宅的興建，從農村景 觀、地區外貌、環境保護、水文、氣象、人口密度及公共設施等方面來限 制建築物之樓層與高度，色彩與外觀以及屋頂的斜度，使得新建之農宅均 能配合地方的格調與風味，維護農村之傳統風貌與獨特風格。對於鄉村區 內各項公共及私人設施之配置，諸如學校、公園、綠地、停車場、運動場、
兒童嬉戲場所及必要之共同農業設施(如集貨場、農機棚、農機具修護保 養中心…等)，亦可同時加以考量，以改善農民的生活環境與生產條件。
以德國為例，營建計畫對建築用地及建築種類的管制十分嚴密；除了 依照建蔽率、容積率等一般建築技術之規定外，亦從景觀、地區外貌、環 境保護、水文、氣象(空氣流通)、人口密度以及公共設施 (防火、水電供 應、停車場、都市容受力) 等方面來限制建築物之樓層與高度，色彩與外 觀以及屋頂的斜度。古屋古厝之修繕或更新亦必先行審核，使文物古蹟與 地方建築的格調與風味，得以保存。因此，市區之擴展以及人口之增加有 其規範之過程；除了審慎衡量鄉村之容受力外，亦必須嚴格考量各項公共 及私人設施之配置，諸如學校、公園、綠地、停車場、運動場、兒童嬉戲 場所等，使居住其間之居民，擁有綠意盎然，整潔乾淨，免受交通紊亂、
噪音污染之苦的生活環境。
除此之外，為維護農村的自然景觀與生態環境，還要透過景觀規劃，
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從事鄉村區內之綠美化工作，以及鄉村區周邊環境的綠化與綠帶的維護，
一方面保存森林、小叢林、草原等農村綠帶的做為動植物棲息之場所，同 時兼具水土保持之功用。另一方面則進行河川溪流的整治及樹木植栽之工 作，達成水體溪流之自然化與美化。如此，包含田野與村莊的農村景觀將 可呈現生氣盎然的景象，使農村的角色，不僅生產糧食與原料，同時也「供 應」景觀與優美的自然環境，由農村景觀、文化與產業的多樣性、自然性、
優美性與獨特性，來增進農村的吸引力；使得農村同時也是都市人在閒暇 時調劑身心、遊憩休閒的去處，以及自然保育、景觀維護的保育場。
景觀計畫涵蓋景觀現況的描述，景觀發展目標的確定，並且規定值得 保護的景觀部分以及所需配合的發展、保育利用以及開發之措施。易言 之，為達成促進生態平衡、維護自然景觀與提供遊憩休閒場所之目標，景 觀計畫分成基本部分與發展部分；基本部分乃說明景觀之基本現況、景觀 分析及景觀診斷等之結果。發展部分包含地方的目標及措施，以保障所有 綠地及綠資源相互間的空間配置與功能，並與營建計畫相配合。
四、小結
由上所述，可知農村規劃含蓋範圍甚廣，包含農業規劃、農地重劃、農村社 區更新、營建計畫及景觀規劃等手段之相互配合，進行農村之整體規劃建設，才 能達成改善農民的生產條件與生活環境，保存並維護農村傳統風貌與獨特風格，
以及維護自然景觀與生態環境之目標。從事鄉村區的整體發展規劃，可以在鄉村 區創造村民及農民足夠的發展空間與生活場所，使農民可以在鄉村區內擁有良好 而舒適的居住環境，提昇其生活品質；在農業區擁有良好生產環境的農田，提昇 其生產力。如此由於鄉村區有其發展空間與建築用地，農民便可在鄉村區的建地 上興建農宅，農業區之農地自然便可從事農業生產，回歸農地農用之正軌。因此 農村發展規劃之措施，將是解決農民於農地上興建農舍所衍生問題的最好方法，
也是落實農地農用的最佳策略。
綜上所述，可知採取農村規劃之手段，進行鄉村區整體發展規劃後，農民改
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善生活之要求以及興建住宅之問題便可解決，在農地上興建農宅之原因與理由即 可消失，而無此需要。鄉村區整體規劃完成後，再配合農地管理政策之嚴格執行，
農民擬蓋農宅則配合農村規劃只能准許在鄉村區之建地上興建，則農民生活改善 之期望得以達成，農業區之農地回歸農地農用之正軌，亦可落實，農地興建農舍 引發之種種問題自可迎刃而解。
陸、結論
隨著社會經濟環境的變遷與發展，及農民興建農舍的需求提高，農地管理政 策已逐漸調整，由過去的「農地農有與農地農用」之土地管理方式，調整為「放 寬農地農有，落實農地農用」政策，並且准許農民在其自有農地上興建農舍。根 據調查訪問結果，顯示農地興建農舍可以滿足農民的需求與改善農民生活，但對 於農業生產與農村生態有負面衝擊，同時農舍興建於農地的面積限制亦被認為不 合理，故目前的措施僅可謂「次佳解」。因此，為有效改善農民之生活，並且落實 農地農用政策，農地管理與農舍興建問題實宜有完善的配套措施與妥善規劃。
台灣土地資源稀少，為配合國家總體發展之需要，規範不同經濟部門對土地 利用的競爭與衝突，必須採取土地利用規劃與管制的手段，妥善調和有限土地資 源的分配利用與發展。我國區域計畫法亦已確立了全國土地利用管理的機制，基 於總體發展之觀點以及公經濟的考量，不論是都市土地或非都市土地，不僅劃定 各種使用分區，也編定各種使用地，作為土地管理的依據。因此如何一方面依土 地法第 82 條之規定，嚴格規範各使用分區及使用地的使用，落實農地農用之精 神；另一方面也兼顧農民興建農宅，改善生活之需要，進行農村規劃，全力辦理 鄉村區整體發展規劃，以有效提供農民建築及發展用地，改善其生活，實為重要。
農業發展條例修正後，農地開放自由買賣，任何自然人都可以承購農地，而 且農地分割限制已趨放寬；農地興建農舍不僅影響農村景觀與生態環境，並且嚴 重挑戰「農地農用」之政策。農舍問題未能解決，不僅引發許多農地管理之問題，
並且衝擊著農業環境與農村景觀，影響農業與整體社會經濟之發展，涉及層面非
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常廣泛。
傳統農村角色單純，主要為農民工作與居住的共同體。隨著社會經濟的發展 與農業結構的變遷，農村的角色與結構亦已逐漸改變，農村的任務除了要提供高 品質、健康、安全衛生而價廉物美的糧食外，還要創造村民優美舒適的生活環境，
同時兼顧自然保育及景觀維護，並維護農村風貌與獨特風格，提供優美的休閒渡 假環境。
今日在我們探討農地興建農舍問題的同時，所念茲在茲者為如何落實照顧農 民生活，如何確保有限農地資源的有效利用，符合農地農用之精神，同時增進農 民之福祉。為達成此一目標，需有完善周延的配套措施與妥善規劃，以資因應。
農地管理政策與農村發展規劃政策的密切配合，為解決以上問題的不二法門，值 得積極推動。使農地管理與農舍建築規範也能兼顧農民生活改善之要求與農村之 發展之需要，落實農地農用政策，進而確保農業在生產、生態以及農村的生活及 遊憩休閒方面之功能，使農村能因應變遷中社會經濟發展的需求，滿足農民在工 作上以及生活層面上的種種要求，為農業的永續經營與發展以及農村的繁榮與進 步創造雙贏的局面。
92.12.16 收件 93.05.06 修改 93.05.31 接受
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*Professor, Department of Applied Economics, National Chung Hsing University
**Associate Professor, Department of Applied Economics, National Chung Hsing University.
A Study on Farmland Management Policy and Issues of Building
Houses on Farmland
Chien-Zer Liu* and Biing-Wen Huang**
Abstract
Farmland policy has adjusted from ‘‘farmland owned by farmers and used for farming’’ to ‘‘farmland used for farming.’’ It also permits farmers to build houses on farmland for improving the quality of life.
It is a trend to improve framers ’life quality by the government’s effort during the process of economic and social development. However, does building houses on farmland really improve farmers ’welfare? It is also deeply concerned how to carry out the ‘‘farmland used for farming’’
and how to overcome the conflicts related to agricultural production, ecological environment, and the preservation of rural landscapes.
Regarding the rationality of regulations about farmer ’s house built on farmland, most of respondents thought that the norms of age, number of years of farmland and household registers, no private house, no house on the farmland, and number of years of farmland transfer are reasonable, but the norm of farmland area that should not be smaller than 0.25 hectare
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for building house is not reasonable. The extent of demand for building houses on farmland is very high. The major reasons are the convenience nearby farming, the difficulty of rebuilding the aged house at original place, and the demand of new house for the children who grow up.
Furthermore, the extent of demand for building houses together on farmland is also high. Most of respondents agreed that village renewal and land consolidation had better combine to conduct. They also agreed that building houses on farmland would have negative impacts on agricultural production and ecology, and have positive impacts on the farmers ’ life quality. In future, if farmland management and rural planning could operate in coordination, these would contribute to reconcile the problems related to build houses on farmland, to improve framers ’life quality, and to facilitate the development of agriculture and rural villages.
Keywords: Building Houses on Farmland, Farmland Management
Contents
Ⅰ.Introduction
Ⅱ.Profiles and Arguments of Building Houses on Farmland
Ⅲ.Rationality of Regulations about Building Houses on Farmland
Ⅳ.Demands and Impacts of Building Houses on Farmland
Ⅴ.Direction of Farmland Management Policy
Ⅵ.Conclusions
