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英國田野學習協會的風險管理及 安全管理實務操作守則

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Academic year: 2021

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文/圖 翁儷芯 ■ 林務局森林育樂組簡任技正(通訊作者) 李秉容 ■ 林務局森林育樂組服務科技士

黃致玠 ■ 林務局東勢林區管理處八仙山自然教育中心環境教育教師

一、 風險管理,組織必須持續 運作

一個組織的運作過程中,透過各種營運管 理手段以降低財務損失、提升運作效益、達成 組織目標,更掌握機會創新突破。而營運管理 的各個層面均可透過融入風險管理於日常作業 及決策運作中,回應組織面對的事件和威脅,

防範及消減風險造成的衝擊,進而使組織持續 運作、永續經營。

面對整體環境變化的不確定性,有可能演 變成組織的機會或是風險;當組織進行風險管 理所產生的效益超過其使用資源時,則風險管 理的價值便會被創造與彰顯。風險管理需與組 織日的常運作模式相互結合,風險管理機制應 整合至營運管理各階段,善用管理循環模式 (Plan→Do→Check→Action, PDCA),建立學習

型組織,強調經驗分享,或可善用資訊平台就 跨單位、跨議題進行資料交換、溝通與討論,

逐步累積風險辨識與評估的經驗與數據。

英國田野學習協會(Field Studies Council, FSC)已有70年歷史,能自負盈虧、持續支持18 個自然教育中心與總部的運作中,主要便是透 過豐富的經驗、完善的運作系統及管理作為等 所造就。本文主要就英國田野學習協會營運管 理體系裡的風險管理機制進行介紹。

風險管理的機制運作,包含了確定組織的 風險管理責任歸屬與績效的要求;也代表了組 織對促進良好風險管理的正式承諾,尤以領導 人的承諾為然。英國田野學習協會執行長Rob Lucas親自向員工及顧客介紹說明該協會風險管 理運作方針,明白溝通整體風險管理目標與改 善組織風險管理績效之承諾。

英國田野學習協會的風險管理及

安全管理實務操作守則

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(一) 連結組織宗旨:風險管理首先要談的是,組 織的宗旨、宗旨、還是宗旨!

組織的運作有許許多多的風險和威脅需要 關照,但我們無法完全控制或掌握。所以,最 大的挑戰在於組織必須盡可能的發展出一套簡 單的系統,以便運用經營管理策略簡化並處理 複雜的風險和威脅;尤其必須要針對事前所能 預想的主要風險(如:人為疏失或可預想到的如 颱風、地震等主要天然災害事件)來發展相關的 處理方法或運作策略。

組織的運作,所有努力的方向及所有的策 略都必須根據組織的「宗旨」,一個相對遠卻 看的見的方向;而超出宗旨範圍外的事務是難 以控制或無能為力的,所以組織運作必須聚焦 在「宗旨」上。

(二) 建立簡單有效率的系統:為連結組織宗旨,

組織風險管理機制建構的關鍵要素如下:

1. 克服外部威脅及機會:組織必須預先規劃好,

如何處理可能遭遇的問題,面對威脅、正面應 對問題,把握機會、凸顯機會,才能比臨場應

變更有效率。風險管理須符合組織的業務屬性 與風險特性,且必須持續改善。

2. 以效率為目標:把事情做得更有效率是所有運 作自始至終的目標,雖然組織成員可能會認為 什麼事情都是可以達成的,但組織必須採取使 目標達成更有效率、花更少錢等的策略作為。

3. 符合法令規定:運作一個環境學習中心除致力 有效率的達成目標外,也必須符合國家相關法 令規章與其它要求,如隔夜型中心運作須符合 土地管理、建築、住宿營業及飲食衛生等規定 等。

4. 員工認知公平性:組織裡很大的挑戰是人,必 須與組織內的所有員工充分溝通,確認所有員 工均瞭解其個人肩負的責任。組織運作系統型 塑建構過程中,應考量員工們對各項流程步驟 的公平性及合理性認知。確定為合理的,員工 應共同落實執行,如果仍有疑義者,則必須花 更多的時間討論該流程步驟的合理性為何。

5. 穩定一致的運作品質:保持系統性的操作,使 到訪中心的學習者或顧客,不管在什麼時間 點,都能得到一致的教學或服務品質。

(三)管理措施文件化、有效落實

當組織可用的資源不充分或不適宜時,組 織發展與目標就變得不切實際,而完善的規劃 與充分的準備為風險管理成功推展的關鍵因 素。為了促使組織風險管理有效,應針對主要 風險列出應辦事項,涵蓋現有的計畫或經驗的 範疇,保持彈性甚至部分超出範疇。將組織運 作過程及經驗予以文件化,確定營運所需經 費、技術與資源之風險管理措施後,據以實施 與維持;並定期檢討持續的適切性,視需要修 訂。

圖1 FSC執行長Rob Lucas親自說明FSC的風險管理機制

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二、風險管理規劃

風險管理規劃之目標在於把所有營運管理 系統面臨的風險整合至一個有條理、一致性的 管理架構中,對多種風險管理模式進行整合,

整合的關鍵是要清楚分析出不同的風險管理模 式如何相互應用。而組織執行風險管理時,應 建立明確的目標、策略、範圍和關鍵因素等,

審慎衡酌所有需求與所需的資源後,達到成 本、利益與機會三者平衡。以英國田野學習協 會為例,由其營運管理系統之管理措施文件,

瞭解其風險管理規劃。

策略風險手冊(Strategic Risk Register):收 集組織運作策略等基本資料,包含10年願景、

目標及行動計畫(組織的營運計畫)、關鍵績效指 標等,瞭解辨識組織運作風險項目,以輔助組 織運作符合並達成目標、願景、宗旨。

行為準則(Behaviour Code):釐清每位組織 成員的角色與價值觀、行為準則,包含個人、

團隊中與團隊間合作應有的概念、態度、行 為、流程、架構到行動工具,並賦予其所在職 務的責任。

員工手冊(Staff Handbook):用來與組織員 工溝通,使組織與員工雙方均有一定的認知,

隨時參考。相關內容包含彙整國家相關法令規 定,以利查詢並於各層面落實符合。

健 康 安 全 手 冊( H e a l t h a n d S a f e t y Handbook):主要針對學習者設計,盡量以簡短 的方式提供組織員工注意到訪學習者的健康和 安全問題,讓員工們讀懂、知道怎麼做,才是 重點。

安全管理實務操作守則(Operating Codes of

Practice, OCoPs):如食譜般一步一步地說明如 何做出一道菜。安全管理實務操作守則包含二大 區塊,一區塊講內部管理,一區塊則對外提供大 眾分享。如外部想知道FSC如何處理某些事件、

事情,關心發生某些危險要如何處理,可以在組 織官方網站上找到相關資訊;而內部管理則只針 對組織內部員工說明組織如何發生、促成、處理 對外公布的作為。此外,住宿型與單日型的中 心,亦有不同形態的安全管理守則。

財 務 程 序 手 冊( F i n a n c i a l P ro c e d u re s Manual):組織的財務狀況與財務運作程序,包 含建立控制及敘明組織財務責任,以調整適應 需求和個別組織結構。

風險評量手冊(Strategic Opportunities Register):根據組織操作、技術、財務、法律、

社會等方面的標準,以關鍵績效指標為風險項 目,依據目標達成的可能性、權益關係人的需 求或利益等來計算風險評量的標準。風險標準 須配合風險項目、程度及組織的成熟度與風險 管理的能力,輔以法律、管理需求,估算、衡 量組織運作可能面臨的風險,以強化機會、創 造策略。

風險管理規劃不可或缺的原則為:

1. 溝通協商:在界定風險來源、發展評量標準及 定義分析對象等每一風險管理流程階段,應竭 盡所能的與組織內、外部權益關係人進行溝通 和協商,且提出組織面對風險本身、後果(含 已知及未知)及相關處理方法,使權益關係人 根據他們對風險的看法去評估風險。權益關係 人對風險的觀點,來自其價值觀、需求、負 擔、觀念及利害關係等差異,所以針對不同權 益關係人之風險辨識、紀錄及考量極為重要。

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2. 風險預測:主要運用科學的方法,對其掌握的 統計資料、風險訊息及風險性質進行系統分析 和研究,進而確定各項風險的頻度和強度,為 選擇適當的風險處理方法提供依據。風險預測 包含:(1)預測風險機率:通過資料積累和觀 察,發現造成損失的規律性。(2)預測風險強 度:假設風險發生,導致企業的直接損失和間 接損失。對於容易造成直接損失並且損失規模 和程度大的風險應重點防範。

風險預測、管理執行過程,首要能夠辨識 風險,如運用PEST分析。利用環境掃描分析 總 體 環 境 中 的 政 治( P o l i t i c a l ) 、 經 濟 (Economic)、社會(Social)與科技(Technological) 等四種因素,了解組織所處的情況、潛力與營 運方向。英國田野學習協會除運用PEST分析 辨識風險外,亦由其組織自身著手,持續累積 歷史紀錄、事件資料庫、以往留存的風險登錄 表等,並針對組織發展進行風險辨識、分析、

評量,發展出策略風險評估矩陣表,並據以擬 具風險對策,執行風險管理監督及改善。

3. 保持彈性:保持風險管理執行歷程的彈性,文 字敘述與實際執行、現地空間與時間順序等情 境條件無時無刻不在變化,應採用系統化程 序,使用結構化方式、保持彈性的進行風險辨 識程序,以確保風險辨識採用的方法有效、可 行,且亦有助於完成辨識程序,避免遺漏任何 重大問題。

4. 法律效力:如事件發生時,無論是意外或是人 為疏失,法院會按照事前訂下的程序逐步釐 清。所以,重要的是對大眾分享、公開風險管 理程序、步驟時,應盡量使人易於理解,並明 確其法律效力。

三、 風險管理的關鍵,安全管 理實務操作守則

英 國 田 野 學 習 協 會 為 一 環 境 教 育 民 營 組 織,致力於幫助人們了解自然並從自然中心獲 得啟發,其發展宗旨為「讓人人都了解環境 (Bringing Environmental Understanding to All)」。每年有逾十萬人透過該協會規劃的戶外 活動及課程,認識了解自然環境。為確保戶外 學習的健康與安全,並獲得個人、學校、家庭 等學習者之認同,並且取得使用者對該議題的 同等重視,以網站等公開資訊表達對健康與安 全的態度、準備與因應之道,期待透過事前的 溝通,達成與學習者的共識,亦釐清雙方之權 益義務關係。

為達成前述公告內容,並實際因應自然教 育中心安全管理挑戰,英國田野學習協會制定 25項安全管理實務操作守則(詳細資訊請參考 http://www.field-studies-council.org/about/

ocops.aspx),供員工按照流程操作,並上網公

圖2 活動使用的相關設備也納入安全管理的一環

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告周知。其涵蓋內容包括戶外活動所需的安全 設備、隔夜型活動之職責分配、學員在戶外走 失之處理等各種面向。

英國田野學習協會中與制訂安全管理實務 操作守則有關的組織架構如圖3,而安全管理實 務操作守則的制定,通常會透過下列五個步 驟:

圖3 英國田野學習協會制訂安全管理實務操作守則組織架構圖

執行長 健康安全衛生委員會

安全管理實務操作守則 發展小組

安全管理實務操作守則 試行小組

1. 確認需求:如何知道我們需要哪些安全管理實 務操作守則呢?英國田野學習協會通常會透過 現行與健康、安全管理相關的法規、健康安全 衛生委員會的建議、自然教育中心員工的回 饋、或使用者的反應來決定建置哪些安全管理 實務操作守則。其中,使用者的反應包括使用 者個人的感覺及整體社會對健康、安全的觀 感。

當初步評估結果認為確實有加強某些健 康安全項目之必要時,通常會接著進行風險 分 析 , 也 就 是 透 過 個 人 的 觀 點 、 社 會 的 觀 點 、 科 學 的 證 據 、 其 他 相 關 知 識 等 不 同 面 向,釐清究竟哪些因素可以將風險降低至可 承受的範圍。而這些因素中,有的可能需要 透過安全管理實務操作守則改善,有些則可

以透過更簡單的方法即可改善,例如:設置 告示牌或規劃更安全的動線等。若是屬於後 者的情形,通常就不會再特別訂定安全管理 實務操作守則。

2. 發展建置:確認需求後,安全管理實務操作守 則發展小組會先訪談各種與此項安全管理實務 操作守則相關的人,包括實際操作該守則的 人、專家、受到該守則保障的人等,接著確認 國內相關法令的規定,同時收集國內外相關產 業因應該風險之作法。相關資訊收集完成後,

即以易懂為原則,著手研擬草稿,以確保使用 者對該草案理解與解讀的一致性,然後便會進 行再諮詢以及交由試行小組試行。試行的過程 會依守則內容複雜度而有不同,有時可能需長 達3、4年才能完成。

3. 授權確認:當安全管理實務操作守則試行並修 正完成後,將送交健康安全衛生委員會進行審 查及授權確認。

4. 實際執行:取得健康安全衛生委員會的授權 後,英國田野學習協會透過辦理教育訓練、召 開中心主任會議、現地觀察操作情形等方式,

確保相關人員確實了解並可正確執行安全管理 實務操作守則的內容。

5. 監測成效:安全管理實務操作守則執行一段時 間後,英國田野學習協會透過與使用者對談、

外部專家諮詢、現地操作情形觀察、意外事故 報告統計等,了解安全管理實務操作守則執行 的成效,並據以作為調整修正的依據。其中意 外事故報告統計是最重要的參考資訊。

整體而言,英國田野學習協會在建置安全 管理實務操作守則的過程中,優先選擇主要 的、嚴重的人為疏失項目進行,並且盡量使系

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統簡單化。同時,該協會還會透過其他的行政 支援系統,確保整個制度可行,並得到足夠的 支持。

四、 以戶外課程為例-建置安 全實務操作守則必須考慮 的面向

建置一套完備的安全實務操作守則,不僅 可以在事故發生前、中、後讓現場人員的處理動 作有所依循,也能讓想參與活動的人在報名前就 可以清楚知道自身安全是有被保障的,進而放心 參與中心所舉辦的活動。完整的安全實務操作守 則包含活動類型、適用地點、對象、季節等資 訊;本節以戶外課程(Out of Classroom)為例,分 別說明任何時候、開始計畫活動及課程時、活 動開始前、活動進行中、活動結束後等五階段 必須考慮的面向。

戶外課程部分的安全實務操作守則文件中 之標題說明了目的(掌握學員安全)、適用地區(限 英國本地),內容則是給各單位主管及所有英國 田野學習協會的教學人員;除了明確告知守則 適用的對象外,文字的使用上也有特別註明,

例如常使用的「環境教育教師(Tutor)」一詞意指 所有受雇於英國田野學習協會,從事教導或帶 領戶外活動及野外工作者,而文中若使用「必 須(Must)」則表示此條文無論如何都必須遵守,

「應該(Should)」則表示可以加入環境教育教師 的自我判斷來決定是否遵守。

(一) 任何時候:環境教育教師的招募與訓練必須 符合英國田野學習協會之要求,成為環境教 育教師後必須隨時遵循該協會所制定的安全 實務操作守則,如此才能在必要時依循相關

緊急程序處理突發事件。在進行操作課程時 環境教育教師們應該熟悉器材使用規範,並 選擇適合且狀況良好的工具進行教學或調 查,避免因器材不適用造成事故發生。此外 也應該遵循戶外課程相關疾病之附件說明,

並確保參與活動的團體都有檢視任何必要之 相關預防措施。雖然安全實務操作守則內註 明環境教育教師必須隨時遵循該守則,但為 了保有處置時的彈性,環境教育教師必要時 也須因地制宜、制定替代方案以符合實際情 形。

(二) 開始計畫活動及課程時:在設計活動及課程 時,環境教育教師應該事先考慮學員個人的 生理狀況,如藥物、行為及殘疾方面的需 求,並據以規劃活動,且應事先勘查活動地 點,藉此了解該地點是否有潛在性危險。當 活動中需要避開一些危險區域時,熟悉場域 的環境教育教師才知道應如何調整路線。

(三) 活動開始前:事前將活動相關訊息告知參與 活動的團體是必要的!環境教育教師們應該 在活動開始前隨時注意活動地區的即時氣 象,藉此提供團體更適切的個人隨身物品建

圖4 教學者透過OCoPs的規範,了解那些狀況「必須(Must)」完全 遵守,或「應該(Should)」按實際狀況判斷。

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議,並事先告知活動地區潛在的危險,例如 有危險性的動、植物及交通安全注意事項 等;英國田野學習協會所制定的行為準則也 應藉由溝通持續傳達給參與活動的團體。

(四) 活動進行中:在活動進行時環境教育教師們 必須確保團體中所有成員都有受到適當的注 意與關注,避免有人因離開環境教育教師們 的視線而發生事故。除非遵循著針對特殊活 動及環境所制定的安全守則,環境教育教師 們並不被允許帶領團體成員進行攀樹、或進 入礦坑、洞穴等危險地區。

(五) 活動結束後:環境教育教師們必須確實填寫 記錄活動中所有發生的意外或事件,作為日 後精進活動、討論及修改安全實務操作守則 的依據。

由於前面提到的五個面向內容僅為大致規 範,各中心的戶外課程場域又不盡相同,難以一 應俱全,因此戶外課程的實務守則中還依據不同 場域(如海洋海岸、淡水、森林、農場、鄉村、

荒地及山地)及不同活動(如哺乳動物調查、土壤 分析、步行、定向運動、團隊活動等)進行更細 部的規範,讓環境教育教師們能夠真正因地制 宜,也才能發揮安全實務操作守則的價值。

五、結論

風險管理的推動可以協助組織改善績效,

創造並達成公共價值(Public Value),另可促成組 織提供更好的服務、更有效的資源運用、更佳 的計畫管理、及鼓勵創新。為確保有效執行風 險管理,組織風險管理架構需界定、文件化,

並溝通負責人員的角色、責任與權限,提供充 分的資源以利風險管理工作之推動。

林務局自然教育中心與英國田野學習協會 均為提供環境教育專業服務之組織,均致力於 引導人們了解自然、師法自然,並從自然中心 獲得快樂與啟發。林務局自然教育中心為提供 更好的服務、對資源更有效的運用、更佳的計 畫管理,自2011年起參考英國田野學習協會營 運經驗,確立十年願景、目標及關鍵績效指 標,配合組織管理帶動,逐步導入目標管理、

績效管理等工具。更針對中心主要的專業服務

「戶外活動」,著手建置屬於台灣在地化戶外 活動之「安全實務操作守則」,除強化林務局 自然教育中心專業服務之安全性外,更期逐步 完備中心風險管理機制,落實風險管理的核心 價值,不僅降低威脅,更提高組織的創新機會 與公眾價值。

圖6 FSC的戶外學習教學場域非常多元,除了統一的遵守原則,還 有因地制宜的細則規範。

圖5 受 過 訓 練 且 有 信 心 能 處 理 意 外 的 活 動 帶 領 人 員 , 是 落 實 OCoPs的關鍵。

參考文獻

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