十二年國民基本教育財務規劃的虛與實

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許添明、張熒書 十二年國教財務規劃 69 教育科學研究期刊 第五十九卷第一期 2014 年,59(1),69-100 doi:10.6209/JORIES.2014.59(1).03

十二年國民基本教育財務規劃的虛與實

許添明

*

張熒書

國立臺灣師範大學 教育學系 教育行政與評鑑研究所 臺北市立大學

摘要

九年國民教育業於 1968 年施行,迄今將屆 46 年。為提升整體國民素質,近二十餘年更 進一步推動延長國民基本教育至 12 年,且於 2014 年正式實施。本研究試從教育財政角度, 析論十二年國民基本教育的財務規劃是否足以撐起此一世紀大業,並得出以下結論:一、義 務教育最大特質在普及、強迫與免費,我國九年國民教育雖也免收學費,但囿於財政收支相 關法令,地方教育經費至今仍患寡,國中小仍收取代收代辦費,有違義務教育完全免費的精 神,十二年國民基本教育財務規劃並未處理該議題。二、十二年國民基本教育揭櫫「成就每 一個孩子」的教育願景,教育部也針對偏鄉及弱勢學生推動多項補助方案;然國中小學生學 習成就依舊存在城鄉差距,十二年國民基本教育也未增加經費以達成該願景。三、我國高中 職每生支出只是已開發國家的七成,十二年國民基本教育計畫將八成新增經費用於高中職, 有其必要;然超過半數的經費用於推動高中職免學費,只是將原來的家戶支出改由政府支出, 對於提高後中經費並無助益,也造成經費排擠無法做更有效的用途。四、學前教育雖也實施 免學費方案,但理論與實證研究都證實學前教育應比高中職優先義務化。根據上述發現,研 究者據以提出教育財政相關建議,以利十二年國民基本教育順利推動。 關鍵字:十二年國民基本教育、教育財政、義務教育、學前教育 通訊作者:許添明,E-mail: behappy@ntnu.edu.tw 收稿日期:2013/06/24;修正日期:2014/01/23;接受日期:2014/01/28。

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壹、前言

經過二十餘年的努力,在眾聲喧嘩中,十二年國民基本教育(以下簡稱十二年國教)於 2014年上路了。不論成效如何,將繼 1968 年推行九年國民教育(以下簡稱九年國教)之後, 為我國教育史寫下新的一頁。經濟合作與發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD)在 2013 年所發行的《教育概覽》(Education at a Glance 2013: OECD Indicators)指出,在全球經濟普遍不景氣的窘境中,2011 年 OECD 成員國 25~64 歲具有高 中學歷的勞動人口就業率較無高中學歷者高出 18.4%,具備高等教育學歷者又比無高中學歷者 高出 27.5%(OECD, 2013a, p. 92),有高中及高等教育學歷者的失業率則比無高中學歷者分別 低了 5.3%及 7.8%(OECD, 2013a, p. 95)。易言之,具備高中學歷以上者,即使是面對經濟不 景氣,不但就業率較高,也較不容易失業,畢竟在快速變化的知識型社會,具備高中以上學 歷者,較能夠學習新知並適應就業市場,從社會與個人的角度言,比較能提高福祉(OECD, 2013a)。姑且不論我國在此一時間點實施十二年國教究竟是政治權謀抑或是教育專業考量,我 們仍要肯定執政當局在國內、外政經情勢風雨飄搖之際,依然勉力推動此一教育政策的勇氣。 為了因應十二年國教的經費需求,立法院於 2011 年修正通過《教育經費編列與管理法》 第 3 條,將原教育預算不低於前 3 年度決算歲入淨額平均值之 21.5%,調高至 22.5%;修法後 每年的教育預算預計可增加 200 億元,而且規定優先用於推動十二年國教;2013 年 10 月復經 立法院教育及文化委員會初審通過,擬再將 22.5%調高至 23.5%,每年估計約再增加教育預算 200多億元(立法院,2013)。此次十二年國教編列的經費,由 100 年度的 252 億元,逐年遞 增到 104 年度的 368 億元(教育部,2013a, p. 19),遠比 2007 年行政院蘇貞昌院長擬推動十二 年國教提出的 3 年共 400 億元來得充實許多;還記得當時的教育部直接在其正式文宣爽快承 認「財政無法負擔」(教育部,2007),而此次為實施十二年國教所籌措的經費甚至遠超過數 倍,在我國目前經濟情勢未特別轉好的情況下,其決心令人動容。 雖然如此,目前的財務規劃是否真的可以達成十二年國教的三大願景(提升中小學教育 品質、成就每一個孩子、厚植國家競爭力)及六大目標(培養現代公民素養、引導多元適性 發展、確保學生學力品質、舒緩過度升學壓力、均衡城鄉教育發展、追求社會公平正義)? 這是本研究關注之焦點。以下將針對十二年國教財務規劃的四個面向進行分析討論,檢討其 實際做到的部分,以及想做或該做而沒做的層面:一、免學費 vs.免費;二、成就每一個孩子 vs.城鄉差距;三、十二年國教 vs.三年國教;四、學前教育免學費 vs.學前教育義務化。並於最 後提出本研究之結論與建議。

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貳、十二年國教財務規劃分析

一、免學費 vs.免費

我國自 1968 年開始實施九年國教,以最近資料顯示,2012 年 6~14 歲的國民教育階段學 齡人口淨在學率為 97.9%(教育部統計處,2013a, p. 36),較之 OECD 成員國 2011 年平均的 98.6%(OECD, 2013a, p. 269),在義務教育的三大特性的兩項──「強迫」及「普及」,已算 相差無幾。然而,九年國教實施迄今將屆 46 年,即使歷經臺灣經濟最輝煌的階段,卻始終未 能真正實踐義務教育另一特性「免費」;即使 103 學年度全面延長國民教育到 12 年,仍繼續 延用「免學費」來取代國際通用的義務教育「免費」的作法,這對於我國一再宣稱早已進入 已開發國家之列,卻連 1948 年聯合國《世界人權宣言》(The Universal Declaration of Human Rights)要求「教育應當免費,至少在初級和基本階段應如此」(United Nations, 1948)都做不 到,實在應該感到汗顏。 或有人言,我國憲法並無「義務教育」的明文規定,只提及國民教育與基本教育,因此 不必如其他國家提供免費的義務教育,但研究者同意周志宏(2003)的看法:由我國憲法第 21條「人民有受國民教育之權利與義務」及第 160 條「六歲至十二歲之學齡兒童,一律受基 本教育,免納學費。其貧苦者,由政府供給書籍。已逾學齡未受基本教育之國民,一律受補 習教育,免納學費,其書籍亦由政府供給」來看,我國的國民教育與基本教育已有義務教育 的實質性質。事實上,教育部在其《十二年國民基本教育實施計畫》也是以世界各國義務教 育來論述我國十二年國教的必要(教育部,2013a, pp. 1-2)。可見我國雖然未明確使用義務教 育,但其實質內容是與《世界人權宣言》一致,唯一的不同點在於我國的國民基本教育免費 是有範圍的,只免除學費;雜費部分,依照教育部的說法,「公立國民小學依各直轄市、縣市 政府規定免繳,公立國民中學則由行政院全面撥補預算補助」(教育部,2010a);而實際上, 各縣市皆仍在收取代收代辦費。表 1 是教育部駐外單位所蒐集的 2010 學年度各國國民教育階 段公立學校的收費項目,從表 1 的資料可知,我國收費的項目達八項,位居各國之冠;甚至 與世界銀行(World Bank)在 2005 年所調查的全球 93 個國家比較,我國國民教育階段收費項 目之多,也位居世界前六(Kattan, 2006)。尤有甚者,與學生學習直接相關的教科書書籍費用, 我國也明顯高於其他國家(詳表 1)。 義務教育的最大特質在於普及、強迫與免費:凡是適齡兒童不分階級或出身,均強制接 受教育,並由政府提供所需的一切費用。義務教育應該免費的主要理由有三,第一:義務教 育免收費用是國際趨勢,前述聯合國《世界人權宣言》第 26 條第 1 款即明白揭櫫(United Nations, 1948):「人人都有受教育的權利,教育應當免費,至少在初級和基本階段應如此。初 級教育應屬義務性質。」各國政府之所以強制要求所有適齡兒童必須接受義務教育,從個人

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72 十二年國教財務規劃 許添明、張熒書 表 1 2010學年度各國國民教育階段公立學校收費項目 國別 午餐費 下午 照料費 課後 教科書 書籍費 設備費 課外 活動費a 家長(學生)會費 保險費b 餐費 其他c 總計 瑞典 - 澳洲 - 泰國 - 德國 (58美元) 1 法國   2 南韓   2 奧地利    3 波蘭     4 日本     4 總計 1 1 1 1 2 2 2 5 1 - 臺灣  (75美元)       8

註:本表數值皆經過購買力平價指數(purchasing power parity, PPP)換算,俾利國際比較。整理自 我國國民中小學收費之方案研究報告(pp. 46, 49),教育部國民教育司委託之專題研究成果報告, 許添明、周志宏,2011。臺北市:國立臺灣師範大學。 a包含「社團活動費」與「課後輔導費」;b包含「醫療保險費」與「交通保險費」;c南韓收取「學 校營運支援費」與「每學年修鍊活動費」,臺灣收取「蒸飯費」、「午餐燃料費」、「午餐基本費」。 的角度來說,孩童如能接受義務教育,在學期間培養工作的基本技能,奠定讀、寫、算能力 的基礎,增加其在家庭與社會的適應力,對未來的人生會有極為關鍵的影響(OECD, 1983)。 半世紀以後,世界銀行更在《中等教育的新使命:為年輕人擴展機會與培育能力》(Expanding Opportunities and Building Competencies for Young People—A New Agenda for Secondary Education)報告中,鑑於各國已普遍提供初等教育,以及全球化及知識型社會,成功的人力需 要更高的知識與能力,鼓勵各國應將免費義務教育延伸到中等教育階段(World Bank, 2005)。 義務教育應免費的第二個理由,是國民接受義務教育之後,整體社會的公共利益大於私 人利益。教育收益率可分為私人收益與公共收益,私人教育收益率乃指因為教育所產生的收 益,導致個人生活品質的提升、薪資所得與就業選擇機會的增加;受教育也對於國家經濟、 社會風氣、政治制度、人民智識與文化的轉變及提升有所幫助,此種收益即為教育所帶來的 公共收益(林文達,1991;蓋浙生,1994)。從社會的角度而言,孩童若能接受良好的教育, 習得良好的技能,日後在社會或職場才能得到較佳的發展,進而促成社會流動,使得人盡其 才,裨益國家社會的整體公共利益(OECD, 1983)。因此,兒童接受教育不僅利己,亦能利人, 國家自然應該為此種公益提供經費支持(Guthrie, 2003; OECD, 1983; Psacharopoulos, 2006)。

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許添明、張熒書 十二年國教財務規劃 73 世界銀行經濟學家 Psacharopoulos 與 Patrinos(2004)調查不同所得國家及教育階段之公共收 益率,發現不同所得國家投資在初等教育階段的公共收益率平均為 18.9%,高於中等教育的 13.1%與高等教育的 10.8%;而且相較於所得較高的國家,所得愈低的國家在初等教育的公共 收益率更為明顯,低所得國家的初等教育公共收益率為 21.3%,高於中所得國家的 18.8%,以 及高所得國家的 13.4%,顯見低、中所得國家更應投資於初等教育階段(詳表 2)。 表 2 不同人均所得國家及教育階段之教育公共收益率 單位:% 所得別 初等教育 中等教育 高等教育 低所得國家(≦755美元) 21.3 15.7 11.2 中所得國家(756~9,265美元) 18.8 12.9 11.3 高所得國家(≧9,266美元) 13.4 10.3 9.5 平均 18.9 13.1 10.8

註:整理自“Returns to investment in education: A further update,” by G. Psacharopoulos and H. A. Patrinos, 2004, Education Economics, 12(2), p. 115。

義務教育應免費的第三個理由是,義務教育必須保障孩童的受教權益,尤其勿因弱勢而 影響受教權。若仍要求弱勢兒童繳納費用,對其家庭勢必產生沉重負擔,造成家長不願意送 孩子入學,因為從家長的角度來說,讓小孩上學除了要支付服裝費、文具費、學校的學雜費 之外,還必須付出因小孩上學而損失的機會成本(opportunity cost),亦即因小孩上學而放棄 的收入(forgone income),這些「損失」對於中上社經背景家庭或許不大,但對於低收入戶家 長來說影響甚劇,導致可能犧牲了弱勢學生的就學機會。既然接受教育是兒童的福祉與權益, 政府就應使用公權力,保障孩童的受教權(Guthrie, 2003)。 許添明及周志宏(2011)更以下列六個理由主張我國憲法第 160 條「免納學費」應解釋為 「免納學習所需費用」,亦即「學費」之內涵應為「學習所需一切費用」,理由如下:(一)聯 合國《世界人權宣言》、《經濟社會文化權利國際公約》(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights)及《兒童權利公約》(Convention on the Rights of the Child)等國際 社會趨勢;(二)「普及、強迫、免費」的義務教育性質,如前文所述;(三)我國司法院大法 官釋字第 626 號解釋「人民得請求國家提供以國民教育為內容之給付」,人民的請求權既然是 憲法保障的權利,自然不須負擔任何費用即可享用;(四)國民教育是國家履行義務的行為, 而不是提供福利、服務的行為,無拒絕提供的權利;(五)我國憲法教育機會均等的要求;(六) 少子女化社會鼓勵生育之政策。國家不得將這些費用以任何名目,如雜費、代收費、代辦費 之有別於「學費」的名稱,將費用轉嫁給學齡兒童家長負擔。國家投入的教育費用,應包括 學齡兒童在國民教育階段「學習所需一切費用」,若將全部或部分費用以其他名義向學齡兒童

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74 十二年國教財務規劃 許添明、張熒書 家長收取,將有違反憲法保障人民受國民教育權利之虞。 我國國民教育至今仍悖離學理基礎與國際趨勢,仍以「免學費」取代「免費」,其根本原 因在於我國負責國民義務教育的地方政府囿於各項財政法規及制度規範,致使目前的國民教 育經費只能以「患寡」來形容。因此,即使地方政府有心提供完全免費的九年國教,從教育 財政的角度而言,也是心有餘而力不足。表 3 是甄曉蘭、許添明及王麗雲(2011a,2011b)針 對我國各縣市國民中小學教育經費用途的調查結果,顯示 98 學年度我國各縣市的國民教育經 費中,九成以上用於教職員的人事費,只剩不到一成的經費可以另做其他用途,包括教學或 添購設備之用。這樣的窘境若與 OECD、芬蘭及南韓相較,就可更清楚:OECD 的人事費平均 占教育經費的比重為七成,芬蘭及南韓更僅約六成。我國每生教育經費本來就不比其他國家 高(教育部統計處,2013b, p. 62),人事費比例又居高不下,學校為了要維持基本運作,最簡 單的辦法就是巧立名目收取各式各樣的代收代辦費,更遑論國民教育「完全免費」了。 表 3 2009年各縣市各項教育經費決算占總教育經費比例(%) 人事費 其他經常門 經常門 資本門 縣市別 國小 國中 國小 國中 國小 國中 國小 國中 澎湖縣 98.0 96.2 2.1 3.2 100.0 99.5 0.0 0.5 屏東縣 97.9 96.3 2.1 3.1 100.0 99.4 0.0 0.6 高雄縣 97.2 96.4 0.9 3.3 98.1 99.7 1.9 0.3 苗栗縣 96.9 96.6 3.1 3.0 100.0 99.6 0.0 0.4 臺南市 96.8 94.2 3.2 5.7 100.0 99.9 0.0 0.1 彰化縣 96.6 96.0 3.3 3.7 99.9 99.7 0.1 0.3 臺南縣 96.5 97.2 3.5 2.7 99.9 99.9 0.1 0.1 花蓮縣 94.8 96.3 5.2 3.5 100.0 99.8 0.0 0.2 南投縣 94.0 96.0 2.3 4.0 96.2 100.0 3.8 0.0 臺中縣 93.8 95.7 6.1 3.9 99.9 99.6 0.1 0.4 臺北縣 93.3 93.1 6.0 6.5 99.3 99.6 0.7 0.4 雲林縣 93.2 96.4 6.8 3.6 100.0 100.0 0.0 0.0 臺中市 92.8 93.5 5.7 6.0 98.5 99.4 1.5 0.6 新竹市 92.4 90.2 7.6 9.5 100.0 99.7 0.0 0.3 基隆市 92.2 94.3 7.6 5.6 99.8 99.9 0.3 0.1 臺東縣 91.4 96.3 6.3 2.4 97.7 98.7 2.3 1.3 宜蘭縣 91.1 91.1 8.3 8.4 99.4 99.4 0.6 0.6 桃園縣 90.0 93.0 6.7 6.7 96.7 99.7 3.3 0.3 (續)

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許添明、張熒書 十二年國教財務規劃 75 表 3 2009年各縣市各項教育經費決算占總教育經費比例(%)(續) 人事費 其他經常門 經常門 資本門 縣市別 國小 國中 國小 國中 國小 國中 國小 國中 臺北市 89.4 91.0 8.8 7.2 98.1 98.2 1.9 1.8 高雄市 89.0 87.6 7.4 10.2 96.4 97.9 3.6 2.2 嘉義縣 86.9 95.5 3.8 4.3 90.7 99.8 9.3 0.2 嘉義市 86.5 95.4 13.5 4.0 100.0 99.4 0.0 0.6 新竹縣 85.3 86.0 14.6 13.8 100.0 99.8 0.0 0.2 金門縣 84.6 86.6 15.0 12.0 99.6 98.6 0.4 1.4 連江縣 76.4 78.4 20.9 18.5 97.3 96.8 2.7 3.2 我國平均 91.9 93.2 6.8 6.2 98.7 99.4 1.3 0.6 OECD 71.8 71.3 19.1 20.3 90.9 91.6 9.1 8.4 芬蘭 61.1 58.9 32.0 33.4 93.1 92.3 6.9 7.7 南韓 59.0 56.0 24.3 30.7 83.3 86.7 16.7 13.3 註:整理自偏遠地區國民中小學教育資料建置與教育生態分析研究:98 學年度調查分析結果(國 小版)(pp. 139, 141),科技部專題研究計畫成果報告(NSC98-2410-H-003-025-SS2),甄曉蘭、許 添明、王麗雲,2011a。臺北市:國立臺灣師範大學;偏遠地區國民中小學教育資料建置與教育生 態分析研究:98 學年度調查分析結果(國中版)(pp. 150, 152),科技部專題研究計畫成果報告 (NSC98-2410-H-003-025-SS2),甄曉蘭、許添明、王麗雲,2011b。臺北市:國立臺灣師範大學; Education at a glance 2012: OECD indicators (p. 291), Organisation for Economic Co-operation and Development, 2012. Paris, France: Author. doi:10.1787/eag-2012-en

如果說這是因為地方政府不重視國民教育,導致教育經費嚴重不足,其實有失公允。表 4 是 2012 年全國各縣市的總決算審核報告摘要,由表 4 可知,教育經費占各縣市歲出的百分 比,除了離島三縣低於兩成外,其餘各縣市的教育經費始終獨占各地方政府單項支出的最大 宗,1桃園縣投入教育的經費甚至將近其公共支出的四成。其次,我國地方政府的財政歲入歲 出短差情形也非常嚴重,五都也未因升格而有任何改變,2012 年僅有金、基、花、桃、宜、 新竹縣市、嘉義市等八個縣市,勉強算是收支打平;其餘各縣市(包括五都)都是赤字。國 民教育不僅是地方政府最沉重的負擔,加上各縣市財政經年赤字,想要提高國教經費幾乎是 緣木求魚。 而造成我國地方政府財政能力患寡的原因,則是因為規範地方政府財政收支的《財政收 支劃分法》(以下簡稱財劃法)設計所致。財劃法實施至今,造成國家主要稅收集中在中央, 由表 5 可以發現在 1998 年 12 月精省至 2010 年 12 月五都升格為直轄市期間,中央政府囊括 將近七成的稅課收入,北、高兩直轄市約為一成,其餘 23 縣市僅能分得剩餘的兩成;五都升 1 金門、連江、澎湖等三離島縣份以「經濟發展支出」占歲出的比例最高,教育支出次之。

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76 十二年國教財務規劃 許添明、張熒書 表 4 各縣市 101 年度歲入歲出餘絀及教育經費比較 單位:新臺幣億元 縣市別 歲入 (1) 歲出 (2) 歲入歲出餘絀 ((1)-(2)) 教育經費支出 (3) 教育經費占歲出比(%) ((3)/(2)) 金門縣 134.8 105.2 29.5 18.8 17.9 連江縣 30.7 30.7 -0.0 5.7 18.4 澎湖縣 79.6 87.5 -7.8 16.8 19.2 新北市 1,346.8 1,498.7 -151.9 388.1 25.9 基隆市 164.8 162.2 2.6 43.4 26.7 臺東縣 135.3 142.1 -6.8 38.4 27.0 嘉義縣 210.9 219.8 -8.9 62.4 28.4 嘉義市 106.8 103.7 3.2 30.2 29.2 臺中市 951.6 998.8 -47.2 311.1 31.1 臺北市 1,610.7 1,760.8 -150.0 549.0 31.2 花蓮縣 175.1 163.7 11.5 51.1 31.3 苗栗縣 222.4 279.4 -57.0 87.9 31.5 宜蘭縣 199.6 193.0 6.6 60.8 31.5 雲林縣 240.1 247.3 -7.3 78.5 31.7 屏東縣 323.7 328.3 -4.6 104.8 31.9 新竹市 168.4 163.6 4.8 52.6 32.2 臺南市 776.2 825.8 -49.7 269.6 32.6 新竹縣 226.6 222.9 3.7 73.6 33.0 高雄市 1,038.1 1,248.9 -210.8 423.6 33.9 彰化縣 362.5 394.7 -32.3 139.5 35.3 南投縣 215.6 216.3 -0.7 77.6 35.9 桃園縣 624.8 580.9 43.9 229.1 39.4 我國平均 424.8 453.4 -28.6 141.5 31.2 註:整理自中華民國 101 年度各縣市總決算審核報告,審計部,2013。臺北市,作者。 格已屆 3 年,財劃法至今仍未修正,各級政府只得延用舊法分配財源。2011 年五都升格後的 第一次決算,中央政府依然獲得七成的稅課收入,五都合計 18.4%,其餘 17 縣市在財政上僅 能分得 11%,2012 年情況依舊(18.9% vs. 10.6%),非直轄縣市真可謂是財政邊緣人了。而這 種長期「富中央而窮地方」的結果,使得各地方政府的財政能力向來低落,歲入難以支應支 出,就只能仰望中央政府的統籌分配款或其他的補助方案,這也造成我國財政制度「中央集 權、地方依賴」以及地方政府「憚收、濫支」的嚴重現象,地方財政的自我負責機制亟待加

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許添明、張熒書 十二年國教財務規劃 77 表 5 各級政府稅課收入占全國稅課收入百分比 政府級別 1990 2000 2010 2011 2012 中央 66.3 69.1 69.1 70.6 70.5 省 12.0 — — — — 直轄市 11.3 11.5 9.1 18.4 18.9 縣市 10.4 19.4 21.8 11.0 10.6 合計 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 註:1998 年 12 月精省;2000 年會計年度更改;2010 年 12 月五都升格直轄市;2011 年五都升格直 轄市後第一次決算數據。整理自財政統計資料庫:財政統計查詢,財政部統計處,2014,取自 http:// web02.mof.gov.tw/njswww/WebProxy.aspx?sys=100&funid=defjspf2 強,不論是財政學者的學理研究或是監察院的實務調查報告,都可見其嚴重性(李泰興,2007; 林健次、蔡吉源,2003;姚名鴻,2012;監察院,2013;蔡吉源,2006),也連帶地影響我國 的國民教育經費(李泰興,2005;許添明,2003)。教育部急欲將國立高中職改隸為直轄市, 臺中市、臺南市、高雄市卻以財政困難為由拒絕接收,桃園縣即將在 2014 年 12 月升格,若 相關法規不能及時修正,不僅地方政府財政問題更加棘手,國民教育經費也將連帶受到嚴重 衝擊,聯合國《世界人權宣言》「免費」之理想,恐怕更難達成。

二、成就每一個孩子 vs.城鄉差距

自 1984 年教育部召開第七次全國教育會議起,縮短城鄉差距一直是我國教育改革政策中 耀眼的明星,不僅屢次出現在教育部推行的教育改革行動方案,即使到今天,「成就每一個孩 子」及「均衡城鄉發展」仍列為十二年國教的三大願景與六大目標之一,可謂享盡殊榮。但 是,我國城鄉學生學習成就現況又是如何呢? 我國每年都舉辦國中升高中職入學考試或國民中學基本學力測驗(以下簡稱基測),幾乎 每一位國中畢業生都會參與,但遺憾的是,學生學業成就的城鄉差異情形,通常都只是較為 模糊的敘述,如英語成績的雙峰現象,如花東的學生基測成績低於 100 分的比例,至於實際 的差異狀況卻無從得知。幸運地,我國於 2006 年首次參加學生能力國際評量計畫(The Programme for International Student Assessment, PISA),才讓我們有機會一窺我國學生學習成就 的城鄉差距實際情形:2006 年我國 PISA 數學平均成績排名全世界第一、科學第四,閱讀則 是第 16 名(OECD, 2007a),但若依照學校所在地的人口數多寡分成偏遠至大城市五類,由表 6可發現,大城市學生在閱讀、數學、科學的分數最高,其次是城市、鎮,小鎮與偏遠的分數 最低,這樣的趨勢在我國與 OECD 成員國都是如此(OECD, 2007b)。但我國和 OECD 國家不 同的是,我國偏遠與城市學生的學業成就差距遠大於 OECD 國家平均:我國大城市學生的閱

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78 十二年國教財務規劃 許添明、張熒書 表 6 我國與 OECD 成員國在 PISA 成績表現 地區 (少於3,000人) 偏遠 (3,000~15,000人) 小鎮 (15,000~10萬人) (10萬~100萬人) 城市 (100萬人以上) 大城市 城鄉差距 國別 科目 2006 2009 2012 2006 2009 2012 2006 2009 2012 2006 2009 2012 2006 2009 2012 2006 2009 2012 閱讀 447 — 447 446 468 534 483 479 501 500 506 523 522 510 549 76 42 102 數學 486 — 454 482 504 577 537 525 530 554 556 561 579 560 593 97 56 139 臺灣 科學 489 — 452 472 498 532 520 508 502 538 528 524 559 532 547 87 34 95 閱讀 461 465 465 480 481 479 493 494 501 501 508 506 512 501 508 51 43 43 數學 471 471 468 488 485 478 499 497 498 505 507 502 507 496 500 36 36 34 OECD 科學 478 479 477 491 492 487 501 502 505 508 512 508 509 502 506 31 33 31 註:城鄉差距分數為各科目之最高分地區減去最低分地區的分數差距。整理自“Interactive data selection—Results (Variable: School community Q7),” by Organisation for Economic Co-operation and Development, 2007b, retrieved from http://pisa2006.acer.edu.au/interactive_results.php; “Interactive data selection—Results (Variable: School community),” by Organisation for Economic Co-operation and Development, 2010, retrieved from http://pisa2010.acer.edu.au/interactive_results.php; “Interactive data selection—Results (Variable: School location),” by Organisation for Economic Co-operation and Development, 2013b, retrieved from http://pisa2013.acer.edu.au/interactive_results.php

讀成績平均是 522 分,小鎮地區學生只有 446 分,兩者相差 76 分,OECD 國家學生在大城市 與偏遠地區只相差了 51 分,表示我國城鄉學生在閱讀方面的學習差距為 OECD 國家的 1.5 倍; 在數學部分更是 OECD 國家的 2.7 倍(97 vs. 36 分);科學成績的差距更擴大到 2.8 倍(87 vs. 31分)。2009 年雖稍有改善,2012 年的差距則更加嚴重,為三次之最。如表 6 所示,閱讀成 績的城鄉差距擴大為 102 分,為 OECD 的 2.4 倍(102 vs. 43 分);科學成績的差距為 95 分, 為 OECD 的 3.1 倍(95 vs. 31 分);數學的城鄉差距最鉅,達 139 分,更是 OECD 的 4.1 倍(139 vs. 34分)(OECD, 2013b)。相較於 OECD 的參與國,我國偏鄉學生更是弱勢中的弱勢。 若從我國近年來參與的另兩項著名的國際評比-由國際教育學習成就調查委員會 (International Association for the Evaluation of Educational Achievement, IEA)所主辦的促進國 際閱讀素養研究(Progress in International Reading Literacy Study, PIRLS)與國際數學與科學教 育成就趨勢調查(Trends in International Mathematics and Science Study, TIMSS)-來看,同樣 皆顯示出我國城鄉差距的問題。PIRLS 與 TIMSS 分別自 2006 年與 2007 年起,在學校問卷 (school questionnaires)中同時調查參與學校的環境脈絡,其中也包括以人口數為分界所做的 學校區位調查。表 7 是我國自 2006 年起在此兩項國際評比中的各城鄉成績結果,從表 7 可看 出,我國在 PIRLS 的閱讀素養與 TIMSS 的數學、科學表現均在參與國平均之上,尤其數學與 科學更是如同 PISA 一般,始終在世界各國中名列前茅;遺憾的是,在這兩項國際評比中,我

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許添明、張熒書 十二年國教財務規劃 79 表 7 我國與世界各國在 PIRLS 及 TIMSS 成績表現 地區 ≦3,000人 15,000人 3,001~ 15,001~50,000人 100,000人 50,001~ 100,001~500,000人 ≧500,001人 城鄉差距c 國別 科目a 2006/ 2007b 2011 20072006/ b 2011 20072006/ b 2011 20072006/ b 2011 2006/2007 b 2011 20072006/ b 2011 20072006/ b 2011 PIRLS 532.7 565.2 507.4 518.3 522.4 536.2 532.5 545.7 543.4 561.8 543.9 570.6 36.5 52.3 T-M4 554.4 601.6 544.6 568.1 559.8 569.9 560.3 580.6 581.2 602.8 592.7 604.9 48.1 36.8 T-M8 — — 552.6 570.1 555.1 591.9 597.3 580.5 606.9 611.7 619.0 650.2 66.4 80.1 T-S4 537.3 555.1 540.6 527.4 540.5 529.7 540.1 541.0 562.4 564.0 574.3 565.0 37.0 37.6 臺灣 T-S8 — — 542.6 529.0 529.0 550.2 559.8 544.0 565.4 566.1 580.3 594.0 51.3 65.0 PIRLS 485.1 499.7 491.1 502.2 498.6 510.0 503.4 516.6 507.6 523.4 512.6 526.0 27.5 26.3 T-M4 454.1 474.6 458.9 480.0 469.5 485.9 472.1 493.4 478.6 498.1 483.2 501.4 29.1 26.8 T-M8 422.7 440.7 434.5 454.1 444.2 460.1 453.3 467.1 460.8 476.3 465.7 486.8 43.0 46.1 T-S4 460.4 472.6 464.8 476.6 472.9 481.6 475.6 490.5 482.0 494.9 486.3 497.8 25.9 25.2 參與國平均 T-S8 447.0 457.7 454.2 466.2 460.0 470.8 469.3 477.1 476.4 486.1 479.0 494.0 32.0 36.3

註:整理自 PIRLS 2006 assessment results (p. 4), by International Association for the Evaluation of Educational Achievement, 2007, retrieved from http://timssandpirls.bc.edu/pirls2006/user_guide.html; TIMSS 2007 assessment results (4th grade mathematics)(p. 4), by International Association for the Evaluation of Educational Achievement, 2009a, retrieved from http://timss.bc.edu/timss2007/idb_ ug.html; TIMSS 2007 assessment results (8th grade mathematics)(p. 4), by International Association for the Evaluation of Educational Achievement, 2009b, retrieved from http://timss.bc.edu/timss2007/idb_ ug.html; TIMSS 2007 assessment results (4th grade science)(p. 4), by International Association for the Evaluation of Educational Achievement, 2009c, retrieved from http://timss.bc.edu/timss2007/idb_ ug.html; TIMSS 2007 assessment results (8th grade science)(p. 4), by International Association for the Evaluation of Educational Achievement, 2009d, retrieved from http://timss.bc.edu/timss2007/idb_ ug.html; PIRLS 2011 assessment results (p. 8), by International Association for the Evaluation of Educational Achievement, 2012a, retrieved from http://timssandpirls.bc.edu/pirls2011/international- database.html; TIMSS 2011 assessment results (8th grade mathematics)(p. 7), by International Association for the Evaluation of Educational Achievement, 2012b, retrieved from http://timssandpirls.bc.edu/timss 2011/international-database.html; TIMSS 2011 assessment results (8th grade science)(p. 7), by International Association for the Evaluation of Educational Achievement, 2012c, retrieved from http://timssandpirls.bc.edu/timss2011/international-database.html; TIMSS 2011 assessment results (4th grade Mathematics)(p. 8), by International Association for the Evaluation of Educational Achievement, 2013a, retrieved from http://timssandpirls.bc.edu/timss2011/international-database.html; TIMSS 2011 assessment results (4th grade science)(p. 8), by International Association for the Evaluation of Educational Achievement, 2013b, retrieved from http://timssandpirls.bc.edu/timss2011/international- database.html

a科目代號說明:「T」為 TIMSS、「M」為數學科、「S」為自然科、「4、8」代表四年級或八年級; bPIRLS為 2006 年及 2011 年舉辦之次別,TIMSS 為 2007 年及 2011 年舉辦之次別;c城鄉差距分數 為各科目之最高分地區減去最低分地區的分數差距。

國的城鄉差距卻也同樣獨占鰲頭。以 PIRLS 2011 年為例,我國的平均分數為 553 分,名列全 部參與國第 9 名,且是該次測驗的全球最佳進步獎(Mullis, Martin, Foy, & Drucker, 2012, p.

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80 十二年國教財務規劃 許添明、張熒書

7)。但從表 7 可知,該次測驗的城鄉差距是全球平均的 2.0 倍(52.3 vs. 26.3 分),而 IEA 的官 方資料更顯示,若單獨比較位於 15,000 人以下地區的偏遠學校表現(意即表 7 中人口數最少 的二類),則我國平均成績為 523 分,落居全球第 20 名;更嚴重的是,我國成績的標準差為 11.1,為各國之最,顯示我國 15,000 人以下偏遠地區學生的閱讀素養不僅低於國內其他都會 區,且偏遠地區學生彼此間的表現落差也相當大(Mullis et al., 2012, p. 138)。TIMSS 的四年 級與八年級的數學及科學表現亦呈現同樣的問題,從表 7 可知,2007 年與 2011 年兩次測驗的 城鄉差距均高於全球平均,從 2011 年四年級的數學差距 1.4 倍(36.8 vs. 26.8 分)到 2011 年 八年級科學差距的 1.8 倍(65.0 vs. 36.3 分)不等。而 2011 年的四組成績中,不論是數學或科 學,四年級或八年級,位居 15,000 人以下地區的偏遠學校不但與都會區的表現差距大,偏遠 地區內學生彼此間的差異亦同樣均位居全球之最(Martin, Mullis, Foy, & Stanco, 2012, pp. 206, 208; Mullis, Martin, Foy, & Arora, 2012, pp. 208, 210)。在我國 PISA、PIRLS、TIMSS 成績亮眼 的光環下,嚴重的城鄉差距問題始終未能有效解決。 利用基測成績來檢視我國城鄉學生學業成就差距,終於在 2011 年才由負責國中基測事務 的國立臺灣師範大學心理與教育測驗研究發展中心團隊發表論文,以 2004~2008 年參加第一 次國中基測的九年級學生為研究對象,結果證實 PISA、PIRLS、TIMSS 所觀察到的我國城鄉 學生學業成就差距情形,並且進一步發現我國不同社經地位、不同族群類別、不同都市化程 度及不同學校類別的學生確實存在學習成就落差,而且英語科、國文科及基測總分更隨著年 度變化,有逐年擴大的趨勢(宋曜廷、邱佳民、張恬熒、曾芬蘭,2011)。 一般人或許會直接推論造成城鄉學生學業成就差距的原因,在於我國對偏鄉學校挹注的 資源不足。事實上,PISA 卻證實我國偏鄉學校資源優於大城市地區的學校:PISA 在進行學生 測驗的同時,也請施測學校校長回答該校資源缺乏情形(OECD, 2005, 2008, 2011)。我國一 直未曾針對學校資源的城鄉差距做過有系統的探討,2009 年方由許添明以 PISA 校長問卷做 了首度分析。如表 8 資料以統計分析,可發現偏遠地區學校資源缺乏程度是所有地區最低的, 資源缺乏程度次低的是大城市,再其次則依序是小鎮與城市,鎮的學校資源最為缺乏──可 見我國教育資源並未忽略偏遠學校(許添明,2012)。這應與教育部近十餘年投入超過 200 億元在改善偏鄉學校的條件有關,包括教育優先區計畫、縮短城鄉學習落差補助要點、攜手 計畫課後扶助方案、外籍及大陸配偶子女教育輔導計畫等。 偏鄉地區的學校資源雖豐富,學生的學習成就卻不盡如人意,造成這種現象的原因,可 能在於偏鄉地區的學校資源錯置、經費運用效率不彰。Zhang 與 Sheu(2013)在一篇針對我 國偏鄉學校的研究發現,每生教育支出、教師平均年資、教師流動率、原住民學生比率等因 素對於學生數學基測成績的預測力,遠遠大於學校投資在教學科技設備、圖書、學生活動、 或是教師專業發展上面。也就是說,教育部目前投資在偏遠學校的項目效率不彰,無法有效 改善這些學校弱勢學生的學習成就。

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許添明、張熒書 十二年國教財務規劃 81 表 8 我國不同地區學校在 PISA 2006 資源缺乏指數之描述統計結果 偏遠 小鎮 鎮 城市 大城市 總數╱平均 學校數 88.7 233.33 406. 581.00 27700 1,584 平均數 17.7 22.3 25.1 24.5 20.3 23.2 標準誤 2.1 8.2 10.0 12.3 7.4 10.3 註:本表依 PISA 之 13 題學校資源調查題項(OECD, 2007a)相加整理所得。本表數據係經加權所 得,以得到不偏估計值。整理自影響我國偏遠與非偏遠地區國中學生學業成就之教育資源研究(期 末進度報告)(p. 7),科技部專題研究計畫成果報告(NSC98-2410-H-003-009-SS2),許添明,2012。 臺北市:國立臺灣師範大學。 偏鄉學校學生學習成就低落的另一個可能原因,在於我國對偏鄉地區教育資源投資仍然 不足所致(教育部,2010b),畢竟偏鄉學校的不利學生集中,要將學生學習成就提升到與其 他地區相同的水準需要更多的資源與經費,也就是國外「適足」(adequacy)的精神(Guthrie & Rothstein, 1999; Odden & Picus, 2008; Verstegen, 2006)。我國目前並沒有計算偏鄉學生適足 經費的研究,但張良丞、王保進與許添明(2010)曾計算臺北市不同規模的國民小學學生達 到相同學業成就的適足經費,或許可以想像偏鄉學校可能的資源需求。該研究發現,學校規 模愈小,需要的適足經費愈高;12 班以下國小需要的適足經費,是班級數高過 61 班國小的 7.1倍,也是目前臺北市國小學生平均每生支出的 4.1 倍。若提高經費的使用效率,12 班以下 的適足經費可以降低 13.9%,其他規模學校也平均降低 20.1%~36.1%(詳表 9)。換句話說, 偏鄉學校雖然有較高的經費投資,但因其特殊弱勢條件(李佩嬛、黃毅志,2011),目前的投 資仍不足以提高其學業成就。十二年國教的財務規劃並未在此部分有任何的經費編列,城鄉 學生的學業成就差距仍將持續;但研究者也要呼籲:未來如果增加投資在偏鄉學校,仍要關 注正確的投資策略,提高經費使用效率,才可能有效提升學生學業成就。 表 9 臺北市不同規模學校之每生適足經費 班級數 校數 每生適足經費(元) 效率提升後每生適足經費(元) 降低比率(%) 12班以下 12 424,001 365,092 13.9 13~24班 18 161,987 103,552 36.1 25~36班 29 103,593 73,196 29.3 37~60班 52 84,789 61,516 27.4 高於61班 29 59,397 47,432 20.1 註:臺北市每生適足經費為 102,424 元。整理自「以學生學業成就評估國民小學教育經費適足性: 以臺北市為例」,張良丞、王保進、許添明,2010,教育與心理研究,33(4),pp. 129-130。

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82 十二年國教財務規劃 許添明、張熒書 或許有人會質疑,將經費挹注在均衡城鄉差距,在資源有限的前提下,將間接損害教育 追求卓越的潛能。政策制定者往往在「追求卓越而犧牲公平」或者是「接受公平但結果平庸」 的選項間取捨。殊不知 PISA 剛好提供了絕佳的範例,展示了一個國家教育體制在追求卓越的 過程並不需要犧牲公平,只要將資源集中在改變最可能的地方─弱勢學生。再以 2006 年 PISA 成績為例(詳圖 1),臺灣、芬蘭、南韓的數學成績排名全世界前三名,但平均都只相差 1 分, 可是臺灣的數學成績城鄉差距 97 分,南韓差距 72 分,OECD 會員國平均差距 36 分,而芬蘭 的城鄉差距只有 3 分,也就是說,芬蘭的每一間學校都排名世界前三名,其他國家則否,可 見公平與卓越可以完美並存─研究者以為這才是真正的芬蘭奇蹟!而造就這個奇蹟的原因, 不在於芬蘭教師有最佳的待遇或最高的每生支出,而正在於芬蘭遴聘最優秀的教師,且激發 這些教師發揮潛能,一旦發現學童成績開始落後,立即提供協助補救措施(McKinsey & Company, 2007)─這三個條件,臺灣偏鄉學校幾乎完全缺乏。

三、十二年國教 vs.三年國教

十二年國教自然應該關注學生接受 12 年教育的所有層面,但如前文所述,此次十二年國 教的財務規劃,不僅未致力於降低目前九年國教的國中小學仍須繳交代收、代辦費的議題, 也未特別編列預算在縮短城鄉學生學業成就,而且觀諸教育部十二年國教的二十九個方案, 除了五個方案外,2其餘二十四個都在處理高中職相關議題,將近八成的預算用在高中職階段。 類似的現象也發生在 2007 年蘇貞昌擔任行政院院長宣布在 2009 年全面實施的十二年國教計 畫,將近八成五的經費都用在高中職的 3 年。許添明與何宣甫(2007)認為該計畫實在不應 該稱為十二年國教,為避免混淆視聽,建議行政院應該直接更名為「發展與改進後期中等教 育」計畫。名不正則言不順,這次的十二年國教計畫也似乎應如此正名。 我們可以理解教育部的作為,因為在十二年國教實施計畫的緣起,就提到我國目前對高 級中等教育階段的投資偏低(教育部,2013a),這的確是事實。世界各國的通例都是高中職平 均每生教育經費(以下簡稱生均經費)高於國中小與學前教育,以 OECD 成員國平均來看, 2010年高中教育階段生均經費是 9,322 美元,高於國中的 8,893 美元、國小的 7,974 美元、學 前教育的 6,762 美元(OECD, 2013a, p. 174);然而,我國在高中職的投資卻居各級教育之末: 如圖 2 所示,近 10 年我國高中職生均經費持續低於國中階段,2009 年起更低於國小與學前教 育,2011 年高職生均經費為 114,240 元、高中生均經費為 108,299 元,為我國各級教育最低(教 育部統計處,2013a)。 2 即方案 1「5 歲幼兒免學費」、方案 13「國中教學正常化、適性輔導及品質提升」、方案 14「國中小補救教 學」、方案 16「國中小學生輟學預防與復學輔導」、方案 21「國中畢業生未升學未就業青少年職能培訓輔導」 等五個方案。

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圖1. 2006~2012年PISA數學科全國平均與城鄉差距成績比較。城鄉差距分數為各國之最高 分地區減去最低分地區的分數差距。整理自Interactive data selection-Results (Variable: School community Q7), by Organisation for Economic Co-operation and Development, 2007b, retrieved from http://pisa2006.acer.edu.au/interactive_results.php ; Interactive data selection-Results (Variable: School community), by Organisation for Economic Co-operation and Development, 2010, retrieved from http://pisa2010.acer.edu.au/interactive_results.php; “Interactive data selection- Results (Variable: School location),” by Organisation for Economic Co-operation and Development, 2013b, retrieved from http://pisa2013.acer.edu.au/interactive_results.php

和世界各國高中教育階段的生均經費比較,也可看出我國投資高中職不足的情形。以 2010年為例(詳圖 3),我國高中職生均經費經購買力平價指數換算為美元後,為 7,273 美元, 僅略高於土耳其、智利、墨西哥等經濟條件較差的國家,不僅低於 OECD 及歐盟 21 國平均 (9,322 及 9,451 美元),且只是全世界投資高中職教育最高的盧森堡四成而已(17,813 美元) (教育部統計處,2013b;OECD, 2013a)。 即使考量各國經濟能力不同,將高中職生均經費與每人平均國內生產毛額(GDP per capita)相比(如圖 4),發現我國高中職生均經費只是人均國內生產毛額的 18.1%,在 OECD 成員國中,僅高於土耳其(18.0%)與智利(15.7%),而且是該項比率最高的法國的一半 (37.4%)而已,更顯示出我國高中職教育經費的缺乏(教育部統計處,2013b;OECD, 2013a)。 我國既然對高中職的投資不足,教育部也在這次的十二年國教計畫將八成的經費投資在 2006 城鄉差距 2009 城鄉差距 2012 城鄉差距 2006 全國平均成績 2009 全國平均成績 2012 全國平均成績 590 570 全國平均分數 550 530 510 490 470 160 城鄉差距分數 140 120 100 80 60 40 20 臺灣 97 56 139 549 543 560 南韓 72 159 54 547 546 554 OECD 36 36 34 498 496 494 芬蘭 3 7 8 548 541 519 2006 城鄉差距 0 2009 城鄉差距 2012 城鄉差距 2006 全國平均成績 2009 全國平均成績 2012 全國平均成績

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圖2. 2000~2011學年度我國各級學校平均每生分攤經費。2010年(含)之前國中小學分開列 計,2011年起合併計算。整理自教育統計指標,教育部統計處,2013a。臺北市:作者。

圖3. 2010年各國高中職平均每生分攤經費比較。各國數據皆以PPP換算之。整理自教育統計 之國際比較:民國102年版(p. 62),教育部統計處,2013b。臺北市:作者;Education at a glance 2013: OECD indicators (p. 174), by Organisation for Economic Co-operation and Development, 2013a. Paris, France: Author. doi:10.1787/eag-2013-en

250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 元/每生(新臺幣) 大學及獨立學院 國中 國小 專科學校 幼稚園 高職 高中 大學及獨立學院 國中 國小 專科學校 幼稚園 高職 高中 2009 188,496 122,542 107,419 108,139 112,565 110,279 103,228 2011 214,158 130,203 130,203 123,281 119,219 114,240 108,299 2010 190,613 128,107 113,823 105,430 121,863 112,497 102,581 2006 175,263 127,391 91,402 104,737 83,445 103,513 94,434 2008 183,955 122,951 101,684 116,724 101,228 109,831 101,326 2007 182,649 125,188 95,223 135,597 94,736 107,324 101,160 2003 160,950 118,957 77,948 140,618 73,858 104,846 90,576 2005 171,965 125,973 87,715 121,804 75,323 105,644 92,386 2004 164,518 122,832 82,651 131,820 76,415 106,153 92,219 20,000 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 美元/每生 臺灣 芬蘭 紐西蘭 南韓 澳州 日本 英國 加拿大 法國 美國 盧森堡 OECD 平均 EU21 平均 2000 169,906 117,126 75,759 91,499 61,992 109,854 91,995 2002 158,866 115,155 76,248 113,948 69,943 101,556 86,846 2001 152,275 115,182 75,845 116,784 66,556 96,246 88,553

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圖4. 2010年各國高中職平均每生分攤經費占人均GDP比較。整理自教育統計之國際比較:民 國102年版(p. 63),教育部統計處,2013b。臺北市:作者;Education at a glance 2013: OECD indicators (p. 177), by Organisation for Economic Co-operation and Development, 2013a. Paris, France: Author. doi:10.1787/eag-2013-en

高中職,似乎也有道理,但從表 10「教育部 100~104 年度十二年國教實施計畫經費需求」來 看,總讓人無法樂觀,因為自 100 年度起,每年為十二年國教編列了二、三百億元以上的預 算,扣除「免學費」方案後,僅剩下 100 億元左右,再扣除其餘與高中職經費無關的項目, 真正用在改善長期投資不足的高中職經費就很有限了。我們同意「全面免學費」可能是最令 家長和大眾「有感」的政策,但該方案只是將原本由學生家庭支出的學費轉由政府部門支出; 政府雖然增加對高中職教育的投資,惟對於高中職教育整體經費而言,並未增加分毫。十二 年國教臚列了三大願景、五大理念、六大目標、七大面向、二十九方案,卻在「全面免學費」 單一面向就用掉六成經費。或許政府當局認為,只要設法減輕學生的經濟壓力,盡可能將學 生塞進校園,那麼在師資、課程、教學、輔導都原地踏步的情形下,學生就能自動地適性揚 才,提升中小學教育品質? 此外,教育部強制要求齊一公、私立高中的學費,並明定每學年的補助方式(高級中等 學校向學生收取費用辦法,2013),此作法看似可使經濟弱勢學生立即受惠,但前述九年國教 的國中小代收、代辦費殷鑑不遠。我國各級私立學校最大的收入來源是學雜費收入,免學費 方案僅僅不需繳交學費,但雜費及代收、代辦費仍依原有規定收取,學校為了順利營運,不 可能不予收費,很可能就會仿效經費困窘的國中小學,以各種巧立名目方式變相收費。且從 40 35 30 25 20 15 10 5 0 平均每生分攤經費/人均 G D P ( % 臺灣 芬蘭 澳州 南韓 英國 日本 加拿大 法國 美國 EU21 平均 OECD 平均 紐西蘭

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86 十二年國教財務規劃 許添明、張熒書 表 10 教育部 100~104 年度十二年國教實施計畫經費需求 單位:新臺幣億元 100年度 法定預算 101年度 法定預算 102年度 預算案 103年度 預估需求數 104年度 預估需求數 工作要項與配套措施 金額 % 金額 % 金額 % 金額 % 金額 % 免學費(高中職) 120.4 47.7 144.7 50.2 142.8 49.4 178.2 52.5 210.9 57.2 免學費(學前教育) 36.1 14.3 44.2 15.3 42.8 14.8 41.8 12.3 37.6 10.2 高中職優質化及均質 化 36.8 14.6 38.7 13.4 42.1 14.6 51.1 15.0 50.9 13.8 技職教育與產業發展 34.0 13.5 30.9 10.7 25.2 8.7 31.7 9.3 31.6 8.6 落 實 國 中 教 學 正 常 化、適性輔導及品質 提升 12.1 4.8 15.5 5.4 19.9 6.9 20.9 6.2 21.7 5.9 高中職身心障礙學生 就學輔導 5.1 2.0 5.6 1.9 5.6 1.9 6.0 1.8 5.9 1.6 學生生涯規劃與國民 素養提升 3.5 1.4 3.5 1.2 4.7 1.6 3.8 1.1 3.8 1.0 高中職評鑑與輔導 0.4 0.1 0.3 0.1 0.4 0.2 0.5 0.1 0.5 0.1 中小學課程連貫與統 整 0.3 0.1 0.4 0.1 0.4 0.2 0.4 0.1 0.4 0.1 精進高中職師資人力 發展 1.2 0.5 1.5 0.5 1.5 0.5 1.6 0.5 1.6 0.4 推動大學及技職繁星 0.2 0.1 0.2 0.1 0.3 0.1 0.2 0.1 0.2 0.1 其他 2.5 1.0 3.0 1.1 3.3 1.1 3.7 1.1 3.6 1.0 合計 252.5 100.0 288.6 100.0 289.0 100.0 339.8 100.0 368.5 100.0 扣除免學費後合計 96.0 38.0 99.6 34.5 103.4 35.8 119.8 35.3 120.0 32.6 註:整理修正自十二年國民基本教育實施計畫(修正計畫)(行政院 102 年 3 月 1 日院臺教字第 1010079097號函核定, p. 19),教育部,2013a。臺北市:作者。 甫通過的《高級中等教育法》(2013)第 56 條第 4 項規定來看,「高級中等學校得向學生收取 學費、雜費、代收代付費、代辦費等必要費用」,日後若有學校聲稱因為營運之需而收取「必 要費用」,也就不令人意外。教育部期待透過免學費讓所有學生雨露均霑,可惜在高中職經費 投資不足的前提下,這種方式對家境中上的學生來說,僅能算是錦上添花;但對於真正經濟 弱勢學生來說,雖說免去學費壓力,但究竟能否承受得起雜費、代收代辦費、機會成本等負 擔而不致失學,則猶待時間考驗。在國家財政困窘的壓力下,十二年國教的法源《高級中等 教育法》將免學費政策的排富門檻訂在家戶年所得總額 148 萬元,若依照行政院主計總處

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許添明、張熒書 十二年國教財務規劃 87 (2013)釋出的「戶數十等分位組分界點之可支配所得表」來看,該門檻約僅有 14.7%家庭受 到影響,仍將有 85.3%的家庭得以獲得免學費的優待,如依表 10 教育部的預估需求數概算,1 年僅可省下約 20 餘億元。教育部(2013b)表示,因排富條款所剩餘之經費,「將調整用於高 中職優質化、精進高職教育發展、強化學生適性輔導、扶助弱勢學生、促進教師專業增能及 活化教學等措施」。但 20 餘億元對於整體十二年國教的運作來說,卻可說僅具涓滴之效而已。 另一個考量免學費方案是否適當的角度,在於我國目前國中畢業生就學機會與在學率的 落差。2012 年,國中畢業生的就學機會達到 106.1%,顯示國中畢業生只要願意,不愁沒機會 繼續升學;但同年度的 15~17 歲學齡人口淨在學率卻只有 93.2%(教育部統計處,2013c), 也就是說,在政府積極補助學費的情況下,依舊有若干比例的學生選擇中斷或是根本放棄進 入高中職,原因究竟是學費補助仍不足以舒緩經濟壓力、學力之低落讓其無法繼續升學、抑 或是現階段的後中教育根本不能滿足其學習需求而寧願選擇離開校園,至今猶未可知,或許 這才是十二年國教真正需要對症下藥的關鍵所在。而對於九成以上進入高中職階段的學生所 需要的,應該是更優質、更精緻的學習品質與適性發展─可惜截至目前,免學費方案依然獨 占預算之最,排擠掉其他更有效的方案,卻企求後中階段的教育品質得以自動提升,無疑是 緣木求魚。

四、學前教育免學費 vs.學前教育義務化

學前教育其實不包含在這次的十二年國教計畫,但在其財務規劃卻每年提供約 40 億元經 費作為學前教育免學費之用(如表 10)。研究者推測這應該也是行政院「有感」政策的一部分, 畢竟 101 學年度我國 5 歲孩童的入園率已高達 94.6%(教育部,2013c),與 OECD 相當 (93.9%)(OECD, 2013a, p. 286),顯示我國家長對於學前教育的重視;但我國的公立幼托機 構嚴重不足,以致於就讀私立幼兒園的學生人數比率在七成以上(教育部統計處,2013c, p. 91),相較於 OECD 平均的 31.9%(OECD, 2013a, p. 287),高出了一倍餘。也就是說,我國家 長雖然重視子女學前教育,但多半擠不進公立幼兒園,只好轉而就讀收費較為昂貴的私幼, 免學費政策對家長的經濟負擔有某種程度的紓解。 雖然我國有 5 歲幼兒免學費政策,研究者也要指出,相對於我國國民教育向上延伸 3 年, 近幾年世界各國教育政策的熱點卻落在義務教育向下延伸:美國 Obama 總統經常稱教育是「資 訊時代的貨幣」,而在其第二任期的首場國情咨文呼籲擴展學前教育,他表示(The White House, 2013):「我將與各州致力於提供高品質的學前教育給每一位美國兒童……。投資在高 品質學前教育的每一塊錢,在未來可以節省 7 倍以上的費用。」並在《2014 會計年度美國聯 邦政府總預算書》(Budget of the United States Government, Fiscal Year 2014)中明定,未來 10 年將編列 750 億美元的法定預算用於學前教育(Office of Management and Budget, 2013; U.S. Department of Education, 2013)。歐洲聯盟執行委員會(European Commission)則為了在 10 年

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內成為「世界最具競爭力的知識經濟體」,在 2010 年 3 月提出「歐盟 2020 策略」(Europe 2020 Strategy),也特別建議各國提供公平與高品質的學前教育(European Commission, 2011),尤其 是弱勢族群較少有機會接觸到高品質的學前教育(Education, Audiovisual and Culture Executive Agency, 2009, p. 2; United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, 2012, pp. 2-4)。同為亞洲四小龍的南韓早在 1998 年即實施 5 歲幼兒學前教育免費,近年來更擴及全部 低收入家庭的幼兒,未來則將視政府的財政條件逐步為所有 3 歲以上孩童提供免費的學前教 育(Ministry of Education, Republic of Korea, 2007)。

義務教育向下延伸不只是目前各國教育政策耀眼的明星,學術界也提供許多學理基礎的 佐證:芝加哥大學 T. Knowles 教授指出「90%的人腦發展介於零到 5 歲,我們卻將 90%的教 育經費花在 5 歲以上」(The Economist, 2013, p. 54);美國哥倫比亞大學專研學前教育與家庭 政策的 S. Kagan 教授則整合最新研究,說明學前教育的重要:「從腦神經科學研究,瞭解人腦 在早期發展的重要;從社會科學研究,高品質(學前)課程可以改善孩童進入學校與人生的 準備程度;從經濟計量研究,高品質課程將會替社會省下可觀的未來投資」(Economist Intelligence Unit, 2012, p. 5)。OECD 分析了 2003 年與 2012 年各國的 PISA 數學成績後發現, 接受過學前教育的 15 歲學生比沒有接受過的學生在 PISA 數學科的表現更好,甚至是在考慮 學生的社經背景因素之後,而且 2012 年的差距又比 2003 年來得大;OECD 因此呼籲義務教育 應該盡量向下延伸,可以有效降低教育的不公平現象(OECD, 2013c)。圖 5 是最近幾份關於 家境富裕學生與弱勢學生接受各教育階段的收益比,學者發現投資學前教育的收益比最高, 弱勢學生的收益比又遠高於家境富裕學生;該收益比隨著教育階段提高而降低,但家境富裕 學生接受高等教育及終身教育階段,則比弱勢學生有更好的收益比(Cunha, Heckman, Lochner, & Masterov, 2005; OECD, 2013c; Wößmann & Schütz, 2006)。從上述各國教育趨勢與理論發 展,可以得知我國要厚植國家競爭力,義務教育向下延伸應該列為優先政策。

參、結論與建議

2014年實施的十二年國教,是我國 1968 年實施九年國教迄今 46 年最重大的教育改革計 畫,而政府為了十二年國教,不僅修正《教育經費編列與管理法》,調高教育預算的保障比例, 更每年增列兩、三百億元之經費,以我國目前經濟未見改善的條件來看,這樣的用心值得肯定。 然而,從十二年國教的財務規劃,研究者也發現四個值得省思之處,包括: 一、此次十二年國教仍如以往執迷於「免學費」,而不是國際通用的義務教育「免費」的 作法。我國國民中小學雖已免學費,但因為整體經費不足,遂巧立各種名目變相收費,經監 察院(2010)糾正後,自 101 學年度開始,仍保留教科書書籍費、午餐費、學生寄宿費、學 生團體保險、家長會費等五項收費項目。即使我國一再宣稱延長的高級中等教育後 3 年是

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圖5. 各教育階段之弱勢及富裕兒童教育收益比。引自Efficiency and equity in European education and training systems (EENEE Analytical Report No. 1) (p. 11), by L. Wößmann and G. Schütz, 2006, retrieved from http://ec.europa.eu/education/policies/2010/doc/eenee.pdf

國民的權利而非義務,但實施迄今將屆 46 年的九年國教至少應符合 1948 年聯合國《世界人 權宣言》「教育應該免費,至少初級及基本階段」的要求。造成這種困境,並非負責國民教育 的地方政府不重視教育,而是受限於我國各項財政法規及制度的規範。目前的十二年國教財 務規劃並未致力於此。 二、我國目前九年國教階段的學生學習成就差距仍大,無論是 PISA、PIRLS、TIMSS 或 我國的基測成績,都證實我國不同社經背景、不同族群、不同學校類別的學生的確存在學生 學習成就差距;但我國近年其實已挹注大筆經費在偏鄉學校與弱勢學生。本研究認為,原因 在於目前的教育投資策略無法有效提升偏鄉或弱勢學生學習成就、經費運用無效率,以及挹 注的資源仍然不足以改善偏鄉與弱勢學生的學習落差。目前的十二年國教財務規劃也未編列 預算處理該問題,以落實「成就每一位學生」的願景。 三、無論採用哪種比較方式,都可發現我國高中教育階段的投資偏低,因此,十二年國 教將八成以上的經費投注後期中等教育的 3 年,似乎也有其必要;然而,政府卻將該階段最 大筆的經費放在「免學費」方案,不僅對於改善後期中等教育階段毫無助益,也排擠其他提 升高中教育階段品質的有效方案;而且因為只是免學費,學校仍可能透過雜費及各項代收、 代辦費變相提高收費,損害弱勢學生的就學機會。 四、學前教育其實不包括在十二年國教計畫,政府仍在該計畫提供 5 歲幼兒免學費,對 家長的經濟負擔不無小補。然而,無論是從國際政策趨勢或學理基礎,都強調義務教育向下 延伸應優先於向上延伸。這值得我國在經濟未見豐盈的此時,面對資源運用優先順序進一步 年紀/教育階段 學前教育 中小學教育 高等教育 終身教育 高社經背景兒童 收益比 低社經背景兒童

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90 十二年國教財務規劃 許添明、張熒書 的思考空間。 為了達成十二年國教提出的三大願景、五大理念、六大目標,研究者提出以下財務規劃 建議:

一、盡速修法充實地方財政,達成九年國教免費

依照我國法律規範,國民教育屬地方政府權責,因此應盡速透過財劃法的修正,擴大地 方政府財政規模,給予地方政府公平且適足的教育經費,讓我國國民教育真正回歸到法制層 面運作,並責成地方政府真正為國民教育負起應有的教育及財政責任,達成九年國教免費的 基本要求。如財源仍有困難,應優先用於補貼教科書書籍費,主要原因在於教科書書籍費屬 於學習之必要費用,與學習「直接相關」,實無任何理由不由政府提供。或有人認為我國憲法 第 160 條規定貧苦者由政府供給書籍,似乎已規範只有貧苦者才能由政府提供書籍費用,但 該條文只是課以政府最起碼的義務,並未禁止政府負起更多責任,免除學生九年國教階段就 學學習所需要的一切費用。

二、統整各項弱勢補助方案,將權力下放給學校

為了提高教育經費的運用效率,各國紛紛將教育權限盡量下放給學校,尤其是弱勢學生 集中的學校更應如此。中央政府應統整各項弱勢學生補助計畫,以多年期整筆補助(block grant)方式,讓這些學校可依照改善弱勢學生學習成就的有效策略,整體規劃補助經費的運 用,提高經費的使用效率。中央政府也應提供學校有效的介入方案資訊,並賦予地方教育局 處審查監督學校所提的弱勢學生改善計畫,提供相關的支援與教師增能計畫。

三、視政府財政能力漸進實施高中職免學費方案

免學費方案固然可減輕家長部分負擔,但在九年國教未完全免費、城鄉學生學業成就差 距仍未縮短、高中職每生支出未明顯提高的前提下,該方案將造成有限的教育資源無法更有 效運用。研究者因此建議,「排富」省下的經費除了作為改善高中職均優質化用途之外,如果 政治可行,更衷心期盼集中經費在最需要協助的經濟弱勢學生─家戶年所得 30 萬以下者,也 就是全國所得最低的 10%家庭子女,接受十二年國教不僅免學費,更可以免除所有費用,甚 至提供每月生活費,讓其安心就學,甚至能因為這項協助而得以進入較好的大學就讀。

四、優先辦理學前教育義務化

繼續維持目前提供的 5 歲幼兒免學費方案,但待政府財政充盈時,優先辦理義務教育逐 年向下延伸,提供每位孩童「免費」(不是「免學費」)的學前教育。學前教育義務化是指政 府提供強迫、普及、免費的學前教育(provider),但這並不意謂政府必須是生產者(producer), 公私立並存的教育制度才是較好的方式,不僅因為自由競爭的市場機制是提供最佳教育品質

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且最有效率的方式(World Bank, 1991),且可以增加人民受教機會的選擇權及自由權(朱敬 一、葉家興,1994;Friedman, 1962; Monk, 1990; West, 1970)。如果短期內無法全面實施學前 教育義務化,則建議先針對弱勢學生提供免費的學前教育,而且從 3 歲開始。

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數據

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參考文獻

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