策略性議題管理:組織與公共政策的挑戰

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(1)‧公共行政學報‧ 第三十二期 〈專書評論〉 民98年9月 頁171-177 國立政治大學公共行政學系. 策略性議題管理: 組織與公共政策的挑戰 Strategic Issues Management: Organizations and Public Policy Challenges 魯炳炎* Bing-Yan Lu. 書. 名:Strategic Issues Management: Organizations and Public Policy Challenges. 作. 者:R. L. Heath and M. J. Palenchar. 出版年:2009 出版社:Sage Publications 頁. 數:412 頁. 特約論文 * 國立東華大學公共行政研究所副教授,e-mail: bylu@mail.ndhu.edu.tw。 ‧171‧.

(2) 公共行政學報‧. 第三十二期. 民98年9月. 壹、簡介:其人與其書 目前國內公共行政∕政策學界對於議題管理(issue management)的研究並不 是那麼熟悉,因此引介這本書進入學術界和實務界就具有重要的意義。本書作者 Heath 目 前 任 教 於 美 國 休 士 頓 大 學 傳 播 學 院 ( School of Communication ) , Palenchar 則 任 教 於 田 納 西 大 學 傳 播 資 訊 學 院 ( College of Communication and Information)。對於作者之一的 Heath 來說,以所謂議題管理為題出版專書,已經 不是第一次了。在 1986 年時,Heath 和 Nelson 就曾經合著《議題管理:資訊社會 裡的企業決策制定》,1988 年他和同儕編纂《策略性議題管理:組織如何影響與 回應公共利益和政策》,2001 年他主編《公共關係手冊》,2005 年他主編兩冊的 《公共關係百科全書》。在 2007 年,他得到 The W. Howard Chase Award 的獎, 該獎項是以議題管理先驅 W. Howard Chase1 為名設置,顯示其在議題管理方面的 學術研究,已經受到高度的肯定。在 2008 年,他和 O’Hair 合編《風險與危機傳播 手冊》,另外繼 1992 年之後,在 2009 年,則有 Toth 和 Heath 及 Waymer 合編 《公共關係的雄辯批判途徑》的第二版。 本書 1997 年第一版的著作是由 Heath 以單一作者的身份撰寫而成,而這次本 文所介紹第二版的專書則是 Heath 和 Palenchar 所合著。這本書共有十章,各章的 編 排 沿 續 的 特 色 如 下 : 它 們 都 始 自 於 小 品 文 ( vignette ) 的 楔 子 和 本 章 目 標 (chapter goals),都結束於策略性議題管理所面對挑戰(SIM challenges)的個案 討論和問題摘要(summary questions)。這些無論是各章開始的小品文或是結束之 前的所選取適當的案例,包括:英國石油(British petroleum)、西屋公司與愛迪 笙之爭(Westinghouse versus Edison)、核能電廠∕核能政策的綠化(the greening of nuclear power)、(美國)全國有色人種權益促進協會(National Association for the Advancement of Colored People, NAACP)、美國石油產業公會(American. 1. Chase 是 Issue Management 的先驅,在 1977 年提出第一個議題管理的程序(Jones & Chase, 1979),以其在 1984 年所著的議題管理專書著稱於世。Chase 早年工作團隊的成 員之一,Teresa Yancey Crane 則是 Issue Management Council 的創辦人,該協會的 The W. Howard Chase Award 是議題管理在學術研究和實務管理的重要平台,除了頒給議題管理 優異的企業之外,也會頒給這個領域的傑出研究學者。Chase 於 2003 年過世,本書的作 者之一 Heath,就是 The W. Howard Chase Award 在 2007 年的得主。. ‧172‧.

(3) 策略性議題管理:組織與公共政策的挑戰. Petroleum Institute)、中國大陸危險玩具銷售到美國的問題、Nike 公司如何因應外 界對其剝削第三世界廉價勞工的指控以維護其商譽、以及印度工業安全所釀成的 危機事件、最後還有如何因應全球暖化的問題等等。 兩位作者不僅強調企業社會責任(corporate social responsibility)(第四章) 的重要性,也正視長期規劃對於決策的重要性。兩位作者在第三章提出的「議題 警示與回應流程」(issue alert and response process),有別於議題管理創始人研究 團隊 Chase(1977)議題管理流程(issue management process)的專利,2 比較傾 向於私部門企業,而更能凸顯出公共決策規劃也可以溶入於整個流程之內。該系 統性回饋的流程始於辨認,分析,排定優先順序(priority setting)(在明辨機會和 威脅的情況下),進而納入企業與公共政策的規劃以及議題傳播溝通的規劃 (issues communication planning)之後,再予以最後的監測(monitoring)和審視 (scanning)(p. 97-114)。 然而在現代社會公共領域內處處存在著風險,例如像是健康照顧,人身安 全,環境生態,乃至於貧窮貪瀆和人權侵犯等,都可能受到不同程度的侵害,兩 位作者因而在第九章就更重視和強調,議題管理必須要和風險與危機傳播溝通 (risk and crisis communication)更加緊密的結合。他們甚至認為,「議題管理就 是風險管理」(issue management is risk management)(p. 346)。在追求現代科與 公共福祉均衡的策略性議題管理循環裡,許多社會議題都政府部門基於長期規劃 的基礎,針對以下的問題提出解決的方案:世界暖化,極端氣候所帶來的重要災 害,核能電廠存廢的爭論,公共衛生與健保安全的挑戰,酗酒問題的社會懲治 (societal sanctions)(p. 347),乃至於礦場安全和生化科技的發展等等,以上種 種無論是對個人、組織機構、還是社會的層次,都是值得而且必須要進行風險處 理的議題管理範疇。. 貳、為什麼公共部門也需要議題管理? 對於公共行政∕公共政策學界所重視,議題管理的研究是否只適合在私部門. 2. 該流程已經擁有專利,是從議題辨認(identification)、議題分析(analysis)、議題改變 戰略選擇方案(issue change strategy options)、議題行動∕執行(action)、以及評估結 果(evaluate results),其意涵在於(依序)從理論和研究,判斷與排定優先順序,以決 策行動支持改變後的戰略方案,以及達成目標的評估等等。 ‧173‧.

(4) 公共行政學報‧. 第三十二期. 民98年9月. 的這個問題,兩位作者在序言內就引述 Renfro(1993: 107)對於 corporate 的闡釋 說明,corporations 的範疇指的是所有類型的組織,包括企業組織、政府組織、以 及非營利組織在內(p. xi)。三位學者都同意,議題管理的功能在於希望藉由預測 變化(anticipating change)、拓展機會(promoting opportunities)、以及避免或減 輕威脅(avoiding or mitigating),以提昇現在和長期的績效表現。也因此,兩位作 者將議題管理定義如下:3 透過公共政策的過程,打破原有與利害關係人所維持的 均衡,經由對於組織和資源的管理,以提高組織的利益和權利。 事實上,這樣的定義和 Chase(1984: 56)所提出「議題認定,分析,改變戰 略選擇,行動方案規劃,以結果評估」的定義,以及「其能量在於瞭解,動員, 協調,以及導向所有戰略和政策規劃的功能,以及所有公共事務和公共關係的技 巧,共同達成一個目標:有意義的參與會影響到個人和組織機構命運的公共政策 之形塑」(Chase, 1982: 1)4 的觀點,其實是可以兼容並蓄的。此外,此種定義也 並沒有自我限定在私部門的領域裡面,因為 Chase 早期所論述的議題管理就不乏公 共的議題管理(Chase, 1977; Jones & Chase, 1979)。在這本書裡面,兩位作者以極 其豐富的例證,闡述議題管理在公私部門決策運作和發展過程中的重要性。 然而在進行議題管理的政策過程裡,為什麼「行銷」(marketing)、「促銷 ∕推廣」(promotion)、「公共關係」(public relations)、「公共事務」(public affairs)、「議題管理」(issues management)、「公共事務」(public affairs)、 以及「策略規劃」(strategic planning),一些看似不相關的理論概念,會匯集在 這本名為策略性議題管理的專書裡面呢。儘管傳統行銷組合(marketing mix)的 4P 理論概念從產品、價格、通路、促銷開始,進而到促銷組合(promotion mix) 的公共關係、廣告、直效行銷、貨物銷售、人員銷售等等,並不是這本書的重 點;然而,在第一章裡面,兩位作者就曾經開宗明義的「必也正名乎」,先就議 題管理的定位開始談起。 依據議題管理協會(Issue Management Council)官方網站所做的詮釋,一個 3. 4. 原文如下:“the management of organizational and community resources through the public policy process to advance organizational interests and rights by striking a mutual balance with those of stakeholders.”(p. 9)。 原文如下:“Issue management is the capacity to understand, mobilize, coordinate, and direct all strategic policy planning functions, and all public affairs/public relations skills, toward achievement of one objective: meaning participation in creation of public policy that affects personal and institutional destiny.”(p. 1)。. ‧174‧.

(5) 策略性議題管理:組織與公共政策的挑戰. 議題的存在就是行動和利害關係人期盼之間的落差,而議題管理則是縮短其間落 差的過程。做為一個專業的研究領域,議題管理可以說是一種新的思維方式,一 種有效管理的處世哲學(p. 8)。然而根據美國公共關係協會(Public Relations Society of America ) 的 界 定 , 議 題 管 理 是 公 共 關 係 的 一 個 次 功 能 領 域 ( subfunction)(Public Relations Society of America, 1987),而且美國的公共事務協會 (Public Affairs Council, 1978)將議題管理視之為,組織用來提高公共政策過程參 與的方案。 基於以上種種議題管理在研究領域上的不同定位,本書作者延續第三章「議 題 警 示 與 回 應 流 程 」 ( p. 98 ) , 進 而 提 出 「 議 題 管 理 的 規 劃 矩 陣 」 ( issues monitoring, analysis, and priority planning matrix)(p. 114-117),亦即透過管理高 層的策略規劃小組之預測∕預算∕計畫的統籌,進行和議題監測分析小組、公共 政策小組、以及議題溝通小組彼此之間的職能分工。此其中,議題監測分析小組 的工作包括:人力資源、法律諮詢、行銷事務、研發、以及技術專家等,議題溝 通小組主要著重於公共關係、內部外部溝通、廣告、網站經理人、網際網路和社 會媒體專家等,而居中最重要的則是負責政府事務、公共事務、以及議題專家 (single-issue expert)的公共政策小組(public policy team)。從兩位作者的規劃內 容來看,第六章以「議題傳播溝通」(issue communication)為題也就不令人訝 異,他們認為「議題溝通就是論證」(issues communication as argument)(p. 238 ) 。 但 無 論 是 他 們 所 指 出 議 題 論 證 ( issue arguments ) 的 基 礎 是 資 訊 (information)還是價值(value),都有其侷限性(p. 238-240),從而衍生出第 七 章 「 議 題 溝 通 的 義 務 與 限 制 」 ( obligations and constraints on issue communication),包括來自立法、司法、以及管制的限制(p. 259-270),特別是 美國聯邦政府的通訊傳播委員會(Federal Communications Commission, FCC)、聯 邦貿易委員會(Federal Trade Commission, FTC)、以及國稅局(Internal Revenue Service, IRS)等等,所賦予公私部門組織在進行議題管理過程的可能限制,也正 因為如此,議題管理的範疇並非僅止於私部門而已。. 參、啟發與討論 就本書作者之一 Heath 的重要著作及編輯書目來看,將他視為公共關係的學者 似乎並不為過,然而在這本書裡面,兩位作者對於議題管理的論述,其視野已經 ‧175‧.

(6) 公共行政學報‧. 第三十二期. 民98年9月. 超越傳統公共關係的格局。其原因在於,各種議題的發展並不是直線的進行,因 此 就 必 須 防 患 未 然 , 該 書 的 第 八 章 「 議 題 管 理 與 危 機 溝 通 」 ( crisis communication),以及第九章「議題管理與風險溝通」(risk communication)的 重點就在強調,策略性議題管理可以促使組織創造出新的或維持舊的和利害關係 人與利益追求者(stakeseekers)彼此互惠之關係。也就是透過「議題警示與回應 流程」和「議題管理的規劃矩陣」等策略性議題管理之長期規劃分析及其回饋, 化解掉危機變成議題(preventing a crisis from becoming an issue)的可能性的確很 高(p. 285-301)。 他們這樣的看法,對政府部門對於公共政策的規劃和執行無疑有很大的啟發 作用,特別是在當前,「對於議題討論(包括事實∕價值∕政策)和公共決策形 成的草根參與已經是全球性的傳統」(p. 161)。由於在議題發展的過程當中,不 同議題涉及到的人、事、時、地、物並未相同,而且組織在處理議題時的條件 (例如本身資源和人力物力財力)也不盡相同,因此本書作者雖然可以研擬出議 題管理的處理模式,但也無法放諸四海而皆準。 事實上,如果依據 Cobb 和 Elder(1983: 82)的看法,所謂的議題是在兩個團 體針對地位或資源分配程序和實質問題所產生的衝突;Chase 則認為議題是一個組 織之內或兩個組織之間的衝突點所在,包括談判、調適、爭辯、或經由立法行動 使之成為公共政策的過程(轉引自 Hainsworth, 1990: 4)。從這個角度來看,吾人 在評析這個源自美國的理論概念時,也必須要輔以更多在地本土的案例予以印 證,藉以評估「他山之石,可以攻錯」的必要性和可行性,同時透過實際案例因 地制宜的檢驗,才能夠勾勒出或修訂出更適合我國政治經濟社會環境的議題管理 之理論概念與實踐理性。. 參考文獻 Chase, W. H. (1977). Public issue management: A new science. Public Relations Journal, 32(10), 25-26. Chase, W. H. (1982). Issue management conference: A special report. Corporate Public Issues and Their Management, 7(23), 1-2. Chase, W. H. (1984). Issue management: Origins of the future. Stamford, CT.: Issue Action Publications.. ‧176‧.

(7) 策略性議題管理:組織與公共政策的挑戰. Cobb, R. W., & C. D. Elder (1983). Participation in American politics: The dynamics of agenda-building (2nd Ed.). Baltimore, PA.: The Johns Hopkins University Press. Hainsworth, B. E. (1990). Issue management: An overview. Public Relations Review, 16, 3-5. Jones, B. L., & W. H. Chase (1979). Managing public issues. Public Relations Review, 5(2), 3-23. Public Affairs Council (1978). The fundamentals of issue management. Washington D.C.: Public Affairs Council. Public Relations Society of America (1987). Report of Special Committee on Terminology. International Public Relations Review, 11(2), 6-11. Renfro, W. L. (1993). Issues management in strategic planning. Westport, CT.: Quorum.. ‧177‧.

(8) 公共行政學報‧. ‧178‧. 第三十二期. 民98年9月.

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