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論國中校園安全檢查之比例原則 / 43

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論國中校園安全檢查之比例原則

簡宗德 國立臺中教育大學教育學系博士生 彰化縣立田中高級中學教師 臺灣教育評論學會會員

一、前言

1990 年代的政治民主化,也間接 影響到校園的民主化,行政院教育改 革審議委員會(1996)所提出的四大 理念:(一)教育鬆綁;(二)學習權 的保障;(三)父母教育權的維護;(四) 教師專業自主權的維護。其中「教育 鬆綁」係指解除政府對於教育制度、 教育資源、教育內容、教育行政的不 當管制,以激發教育組織與人員的潛 力,進而提昇教育品質的一種教育政 策與作為(吳清山、林天祐,2005: 86)。也就是消除現行教育行政措施中 過多或不合理的限制,使各級學校均 能擁有適度的彈性辦學空間,期能配 合實際教學需要,進而提昇整體教育 效果。 我國《教師法》於 1995 年三讀通 過,其中《教師法》第 17 條第 4 款規 定教師應「輔導及管教學生,導引其 適性發展,並培養其健全人格」,明確 賦予教師教學與輔導管教學生的專業 自主權,可見《教師法》是將管教權 列為教師的義務,只是「管教之範圍 及 手 段應 如何 ?」 則 引起 很大 的 爭 辯。基本上,教師對於學生的管教為 教育過程不可或缺的一部分,否則很 容易造成學校無政府的混亂狀態。 校園民主意味著更多的開放與自 主,但「校園民主化」導致學生管教 工作面臨許多衝擊與挑戰,加以 2006 年 12 月 27 日《教育基本法》第 8 條 及第 15 條修正,「禁止體罰條款」明 定政府公權力應保障學生不受體罰, 一旦學生的「身體自主權」及「人格 發展權」受到侵害,政府應提供必要 的救濟管道,也可依據《國家賠償法》 及《民法》獲得賠償,正式宣告臺灣 成為立法「零體罰」的國家,因此教 師如何建立適當的管教態度來解決學 生的管教問題就更形重要。 在校園內學生如攜帶違禁品,教 師或訓輔人員應立即處置,並視情節 移送相關單位處理,此外在有相當理 由懷疑學生攜帶之物品是違禁品或足 以影響學生專心學習或干擾教學活動 進行之情形下,可進行安全檢查,以 達成學校教育目的。不過安全檢查是 否侵害學生的財產權、隱私權則有待 進一步探討,這牽涉到「比例原則」。

二、教師的輔導與管教

輔導與管教就字義上解釋有廣狹 之別,界定上互有重疊。依一般的觀 點,「輔導」偏重於心理內在歷程與長 期行為之導正,而「管教」則著重外 在 行為與立即性之處 置 (周志 宏, 2012),兩者應為互補的關係,相輔相 成方能獲致成效。輔導與管教之意義 於教師法立法過程中,有人主張將「管 教」二字刪除,認為教育應採用積極

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的輔導,而避免消極帶有懲戒的管教 (呂來添,2002)。 學生管教的意涵,係在教育情境 中,教師為維持教學情境以促進教學 活動的順利進行,所採取的一種上對 下的控制、約束、管理、教育的活動, 而且此一活動為教師所應盡的義務與 必然的責任。而學生管教的目的,乃 是站在導引協助的立場,幫助學生建 立自治自律並培養學生的健全人格, 使其行為符合社會規範。 董保城(1995)將教師管教學生 分為「教育性措施」與「維持秩序措 施」兩種,前者是教師基於專業自主 行使的職權,藉以完成教育任務,不 須法律根據即可行使;後者之行使乃 因學生行為嚴重影響學校教育與學習 活動,當有重大影響學生權益與身分 的處分,就應有正當程序之行使與法 律授權之根據,對於實施要件、權責 機關、乃至程序正義之確保均應立法 確立以保障學生的受教權利。本文所 謂的「安全檢查」因難免侵害學生權 益,係屬維持秩序措施就應有正當程 序之行使與法律授權之根據。

三、校務會議的定位與權責

教育鬆綁後,基於「學校本位管 理」,政府將學校的經營權下放給學 校,讓學校實施自主管理及自我領導 的管理方式,也就是將(一)有關學 校決定的權力下放到學校;(二)以學 校情境的需要為基礎來發展出學校的 決定;(三)學校決定權與績效由主要 利害相關人員分享與分擔;(四)目的 在 追求學校 的高表 現 與卓越 ( 謝文 全,2012)。因此校務會議扮演愈來愈 吃重的角色。 1999 年《國民教育法》國民中小 學校務會議法制化後,各縣市主管教 育行政機關紛紛訂定實施要點,以規 範國民中小學校務會議的實施。過去 的校務會議採「首長制」,最終裁決權 掌握在校長手中,現今則改成「合議 制」,提昇教師參與校務的權利,以增 進校園的民主合議與多元參與,促進 校園民主化(周武昌,2004:60)。行 政程序已不再全是「上級下令,下級 服從」的舊規,而是具有一些協商、 討論,甚至「談判」的色彩。 教育部 92 年 10 月 16 日廢止《教 師輔導與管教學生辦法》,是因為 92 年修正《教師法》時,將第 17 條第 4 款之相關管教辦法,改由各校校務會 議定之。只是仍應依教育部 92 年 5 月 30 日臺訓(一)字第 0920074060 號函 規定辦理。函中說明第 3 點提到主管 教育行政機關督導所屬學校訂定教師 輔導與管教學生辦法,應注意下列事 項: (一)學校教師輔導與管教學生辦法 請參照本部前頒《教師輔導與管教學 生辦法》之精神與旨意訂定。 (二)學校教師輔導與管教學生辦法 之訂定必須具備民主參與之過程,讓 教師、學生及家長代表有充分表達意 見與討論之機會,藉此學習民主程序 及法治精神。辦法條文之規範必須合 理、正當且符合教育目的,輔導管教 措施必須符合比例原則,能與事實之 嚴重性相當。

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(三)學校所定教師輔導與管教學生 辦法,應提供學生對管教措施申訴之 救濟途徑,以保障學生學習、生活與 受教權益,增進校園和諧;學生因重 大違規事件受處分後,教師及輔導單 位應追蹤輔導。 (四)學校訂定之教師輔導與管教學 生辦法不得逾各級法令之規定,任何 管 教 措施 均不 得對 學 生身 心造 成 傷 害。如有不當管教事件,應依相關規 定予以懲處。

四、特別權力關係

特別權力關係是基於特別的法律 原因,當事人之一方對於相對人在一 定 範 圍內 ,有 概括 的 命令 強制 之 權 利,相對人從而負有服從義務之法律 關係。例如公務員、軍人、學生及監 獄受刑人,對具此等身分之人的自由 與財產之侵害,以往不僅不須有法律 之依據,且一旦欲請求救濟,最多只 能循求內部申訴管道,而不能如一般 人民提起訴願或行政訴訟。不過現今 的法治精神已承認公務員、軍人、學 生及監獄受刑人的基本權利應受保障 以及對基本權利限制須有法律依據, 與一般人並無差異。不過對於基本權 利之限制或可限制性,在特別權力關 係領域中,其限制程度得依公務之目 的或作用做「必要」之限制,因此特 別權力關係在現代民主法治基於維持 公務有效運作,仍有其存在的必要(法 治斌、董保城,2012)。不過特別權力 關係過往「上對下」、「命令限制」、「威 權」、「不得爭訟」等現象已不再存在。 司法官大法官會議於民國 84 年 6 月 23 日,於釋字第 382 號解釋文中, 公開宣布行政法院 41 年判字第 6 號判 例「違憲」,各級學校依有關學籍規則 或懲處規定所為退學或類此的處分行 為,「足以改變其學生身份並損及受教 育之機會」,自屬對人民《憲法》上受 教育之權利有重大影響,此種處分應 為《訴願法》與《行政訴訟法》上之 行政處分。此一解釋,不認為學生於 學校關係中,當然即受特別權力關係 之約束,而後於民國 88 年所通過的《教 育基本法》中,更明文規定政府應提 供當事人有效與公平的救濟管道。可 見我國法院已朝向限制特別權力關係 的適用範圍,以保障學生的權益(林 佳範,2006)。

五、未成年學生財產權與隱私權

基本權利理念的興起,其最初目 的係為防止國家公權力的侵害,也就 是具備防禦權的功能,亦即基本權利 賦予人民一種法的地位,於國家侵犯 到其受基本權利所保護的法益時,得 直接根據「基本權利」的規定,請求 國家停止其侵害,我國《憲法》所保 障的人身、言論、宗教、集會遊行等 自由,即是「防禦權」的典型範例。 未成年學生的財產權與隱私權也具備 防禦權的功能。 《民法》係規範私人與私人間權 利義務關係之社會生活規範,以財產 與身分關係為其主要規範範圍。未成 年學生在《民法》上屬於「限制行為 能力人」,係指 7 歲以上 20 歲未滿且 未結婚者,於法律上意思表示與受意

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思表示,一般需要由父母為其法定代 理人輔助之,使其行為不會遭受不明 的法律後果,不過學生未成年身分雖 然限制了學生的法律行為能力,但並 未 剝 奪其 享受 權利 負 擔義 務之 資 格 (陳美伶、李太正、陳連順,2002: 7-15)。 (一) 財產權 未成年學生對於特定財產仍享有 財 產 權, 除非是法律 上所謂的違禁 品,否則學校或教師不應以任何理由 永久沒收學生任何財物。如果學生保 有某種物品(例如電動玩具),會影響 學校的教學活動時,學校也只能暫時 地保管,而且要儘快在適當的時候歸 還。 (二) 隱私權 是 20 世紀才出現的法律概念,起 源於美國,在美國的法律系統中,隱 私權被視為是一種「不受干擾的權利」 (the right to be let alone),也是個人控 制與自己有關資訊的權利。我國大法 官會議釋字第 585 號及 603 號解釋意 旨論及,「隱私權雖非憲法明文列舉之 權利,惟基於人性尊嚴與個人主體性 之維護及人格發展之完整,並為保障 個人生活私密領域免於他人侵擾及個 人資料之自主控制,隱私權乃為不可 或缺之基本權利,而受《憲法》第 22 條所保障」。 早期基於「特別權力關係」,學生 的自由與財產受到侵害而求訴無門, 不過隨著民主化的進展,對於具有特 別權力關係之身分的學生之基本權利 亦應受《憲法》保障,如限制人權仍 然需要根據法律,而對人權限制的種 類與程度必須是該特別權力關係(如 學校)為達成其任務之必要為限。 由 國 家 或 地 方 政 府 所 設 置 的 學 校,其學校行政應定位在輔助教學及 執行學校決策,而且有義務根據憲法 保障基本權利的精神從事教育行政事 務。尤其許多學校行政事務往往涉及 權力的行使,對於學生權益造成一定 程度的限制(如懲戒、編班、服裝儀 容管理),這時即有法律保留原則、依 法行政原則、明確性原則、比例原則、 平等原則、正當法律程序等憲法理念 的適用(林孟皇,2006)。

六、比例原則

隨著民主化的進展,對於具有特 別權力關係之身分的公務員、軍人、 學生與服刑人之基本權利亦應受《憲 法》保障,如限制人權仍然需要根據 法律,而對人權限制的種類與程度必 須是該特別權力關係為達成其任務之 必要為限。 「比例原則」具有憲法位階性, 依我國《憲法》第 23 條規定,人民之 自由權利,只有在為防止妨礙他人自 由、避免緊急危難、維持社會秩序或 增進公共利益之「必要」範圍內,使 得受國家公權力限制。因此,比例原 則在基本人權之保障上有重大意義。 所謂「比例原則」是指當教師或 校方決定處罰管教方式時,要檢閱方 法是否符合三點要項(黃維明、何琦 瑜,2007:101):

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(一) 適當性 管教的「手段」,是否對達成教育 的「目的」有幫助。例如學生不寫作 業,勞動服務或罰跑操場並無法協助 學生把作業寫好,所以管教方式不妥, 但如經家長同意,讓學生放學後留校 把作業寫完,才是比較符合「目的」 的「手段」。 (二) 必要性 管教的「手段」,必須選擇給予學 生「最少侵害的方法」。例如有學生在 班上偷竊東西,但後來自首認錯,老 師在眾多處理方式中,應該選擇對學 生最小侵害的方式,在學生承認錯誤 的狀況下,「報警處理」就不符合「必 要性」原則。 (三) 過度禁止 如果一個教育措施或手段,雖然 符合目的,但是如果給學生「過度的 負擔」就應避免。例如學生不寫作業, 罰寫 10 遍或許是合理的,但罰寫 100 遍就是過度了。 總體而言,在比例原則的必要性 核心要求下,教師應盡可能以輔導、 非權力性的管教措施,來代替權力性 的懲戒措施,實施對學生侵害最小的 教育手段,來達成所追求的教育目的 (許育典,2014:136)。

七、結語

國中學生的未成年人身分,雖然 限制了學生的法律行為能力,但並未 剝奪其享受權利負擔義務之資格,其 仍享有對特定財產之所有權;而在隱 私權的享有上,係屬法律所保障之人 格 權的一種 ,並未 因 其未成年之 身 分,而影響其受法律保護之地位與資 格。不過學生在學校裡,為使教育功 能發揮,仍需遵守學校的規定與管理。 各 國 中 校 務 會 議 可 依 權 責 制 定 「安全檢查實施要點」,可依民間司 法改革基金會(2006:13)的建議, 將學校安全檢查的程序、範圍、方法 或處分等,在實施要點中明確公告, 讓學生明白學校處理這些事情的態度, 及如果違反可能須承擔的責任,這樣 學生或許就會選擇不將與上學無關的 物品或其他人往來之信件寄到學校裡 來,而避免不必要的紛爭。而對學生 進行安全檢查一定要有「合理的懷疑 (reasonable suspicion)」,並且必須 遵守兩項原則:(一)學校必須有合 理的理由能找到犯罪的證據;(二) 不做過度的搜索,而搜索學生身體絕 對是萬不得已的最後手段,並且一定 要有極為正當的理由。而為保障學生 的財產權,實施要點中也特別強調教 師保管物品之注意義務,教師保管物 品如因故意或重大過失而遺失學生之 物品,則應負起賠償之責。此外本文 建議國中各校校務會議代表可適度納 入學生代表,不然也應讓學生代表列 席,以便在討論學生相關權益或輔導 管教辦法時,可以適度表達學生的心 聲。

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「特別權力關係」在我國已有明 顯修正,不過學校為維持學校秩序、 實現教育目的所必要作成之記過、申 誡處分,因並未影響學生受教權利, 所以受此處分之學生僅得循學校內部 申訴謀求救濟,而不能如一般人民提 起訴願與行政訴訟。為培養國中學生 理性解決問題之態度,保障學生人權 與權益,並促進校園倫理,發揮民主 與法治的功能,所以各國中應設「學 生申訴評議委員會」,學生如覺得校方 施行安全檢查時,危害學生的財產權、 隱私權,都可向「學生申訴評議委員 會」提出申訴與再申訴,藉此來充分 保障學生的權益。 參考文獻  民間司法改革基金會(2006)。老 師,你也可以這樣做。臺北:五南。  行 政 院 教 育 改 革 審 議 委 員 會 (1996)。教育改革總諮議報告書。臺 北:行政院教育改革審議委員會。  呂來添(2002)。論中小學教師輔 導管教之專業自主權--以教師法第 16 條及第 17 條為中心(未出版之碩士論 文)。國立中正大學,嘉義市。  法治斌、董保城著(2012)。憲法 新論。臺北:元照。  周武昌(2004)。新制國民中小學 校務會議評析。教育資料與研究,59, 56-62。  周志宏(2012)。教育法與教育改 革(二)。臺北:高等教育。  吳清山、林天祐(2005)。教育新 辭書。臺北:高等教育。  林孟皇(2006)。權利與權力—憲 法保障教育基本權利理念在學校教育 的 適用。 教 育部人權教育資 訊電子 報,26。  林佳範(2006)。人權與尊嚴—從 憲政理念檢視我國的教育關係。教育 部人權教育資訊電子報,29。  陳美伶、李太正、陳連順(2002)。 民法入門。臺北:元照。  黃維明、何琦瑜(2007)。老師別 動手,五大訣竅導正學生。2007 親子 天下專刊,100-103。  國民教育法(2011 年 11 月 30 日)。  教師輔導與管教學生辦法(2003 年 10 月 16 日廢止)。  教育基本法(2013 年 12 月 11 日)。  教師法(2014 年 6 月 18 日)。  許育典(2014)。學校法制與學校 行政。臺北:元照。  董保城(1995)。論教師法「教師 輔導與管教」。政大法學評論,54, 117-134。  謝文全(2012)。教育行政學。臺 北市:高等教育。

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