行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
波蘭、匈牙利、中共機構改革之研究：比較觀點
Poland, Hungary and China’s Institutional Reform: A
Comparative Perspective
計畫編號：NSC 89-2414-H-004-045
執行期限：89 年 8 月 1 日至 90 年 8 月 31 日
主持人：陳德昇 國立政治大學國際關係研究中心
一、中文摘要 促成波蘭、匈牙利實行市場經濟與政 府結構變革主要動因仍在於 1989 年政治劇 變。換言之，共黨下台與計畫經濟體系的 瓦解，是導致政府結構變更的主要因素。 而適應市場經濟職能運作的政府組織，基 本上是沿襲西方先進市場經濟國家之體 制。例如經濟部門的單一化，不再設立各 專業部門，而由經濟部門統籌運作經濟、 外貿與發展規劃。不過，基於功能性之考 量仍有階段性政府組織之設置。例如，為 執行市場改革之私有化政策，波蘭曾設立 私有化部，其後則因階段性任務完成而納 入國庫部私有化局之建制。 基本而言，波、匈兩國在 1989 年前中 央政府組織架構特質包括：（一）政府部門 龐大；（二）具備一般政府組織之特質，如 內政、外交、國防、教育等部門；（三）經 濟部門管理由數個產業部門組成。在職能 方面則凸顯：（一）安全部門控制機制不斷 擴張；（二）政府對企業生產經營之控制； （三）政府部門福利負擔包袱沉重；（四） 環保部門未受應有重視。1989 年改革後之 政府特質則體現在：（一）經濟部門單一 化，由經濟部統籌；（二）安全部門職能調 整，對人民管理職能法制化與監控職能之 弱化（三）強化社會福利部門職能，部份 費用負擔轉嫁個人；（四）強調司法與環保 部門對經濟發展之重要性。 關鍵詞：機構改革，政府再造，經濟轉型 AbstractThis study examines the structure and development of institutional reform in Poland, Hungary and China. It seeks to further scrutinize the issues of institutional reform I researched in my recent book,
Institutional Reform of the PRC State Council 1978-1998: Analyzing the “Reinventing Government” Perspective.
A comparative analysis with Poland and Hungary’s institutional reform will provide a future assessment and bring significant issues to light on China ’s case and the impact of economic development on its political structure. In addition, this study hopes to fill in the lack of literature on analyzing Poland, Hungary and China’s examples together from the institutional reform perspective.
Using comparative communism, institutional and behavioral approaches, the study draws on documentary evidence as well as in-depth interviews with Poland, Hungary and China scholars, and State Council officials. Conducting a field study in Poland and Hungary will significantly enhance my data I culled in 1978-1998 China, especially in regards to the differences and similarities between their economic transformations and the interaction with institutional reform.
characters of government institutional reform in China, Hungary and Poland, are as follows: (1) the institutional reform has been effective in downsizing and reorganization, but not in improving bureaucracy or increasing efficiency; (2) the government should make improvements in the areas of economic & financial management, judicial, environmental protection, social welfare, and other public services; (3) Institutional reforms will not reach their goal due to the lack of political reforms and the reinvention of administrative culture;(4) Marketing-oriented reform has mainly pushed the transformation of government functions; (5) It will not be easy to fulfill the measures for reinventing government if the government remains totalitarian and does not advance toward a market economy.
Keywords: institutional reform,
reinventing government, economic transformation. 二、計畫緣由與目的 本人於民國 88 年 10 月完成「中共國 務院機構改革之研究（1978-1998）」，並以 政府再造（Reinventing government）觀 點作為分析研究課題之主軸。其基本設想 主要是：西方市場經濟發展後政府組織與 運作衍生之缺失與流弊，以及面臨政府再 造之壓力與衝擊，皆是中共未來市場化改 革中須面對之課題與挑戰。因此，西方市 場經濟國家機構改革經驗與變遷，便對中 共機構改革具有借鑑意義與參考價值。此 次提出之「波蘭、匈牙利、中共機構改革 之研究：比較觀點」研究計畫可視為前一 論著之後續性研究，期能透過社會主義國 家之比較觀點，分析中共國務院機構改革 之取向與變遷趨勢。 波蘭與匈牙利皆是前共產國家，其政 經體制深受蘇聯模式影響。自七○年代以 後匈牙利與波蘭相繼推動經濟體制改革， 尤其是九○年東歐共黨政權相繼瓦解後， 其經濟市場化轉型與機構改革日趨積極， 並呈現不同的特質。匈牙利採行經濟漸進 式改革（gradualism），其對中央政府機構 之變革產生何種互動與影響；波蘭實行激 進式改革，亦稱「震盪療法」（shock therapy），其在中央政府組織與運作產生 何種變遷，皆是值得深入探討之問題。此 外，波蘭與匈牙利在政治體制已逐步邁向 制度化與民主化之運作，其政府體制與改 革訴求之取向，以及其與西方各國之政府 再造運動有何互動與關連，皆是解讀、分 析與預測中共現階段國務院機構改革不可 或缺之研究素材。 有關後社會主義國家改革之跨國比較 文獻中，主要仍多偏重於經濟轉型與宏觀 政治、社會變遷之探討，例如 David Stark 與 Laszlo Bruszt 以 「 路 徑 依 賴 」 （path-dependence）觀點 POSTSOCIALIST PATHWAYS: Transforming politics and property in East Central Europe 即可為 代表。此外，對中東歐國家機構改革有較 多比較分析之文獻，則以世界銀行 1997 年 世 界 發 展 報 告 (World Development Report 1997)為主。在中國大陸與國內之 文獻則以一般性之政經情勢論述居多（參 見參考書目與期刊），尚無較全面跨社會主 義國家機構改革比較分析素材。 波蘭、匈牙利與中共中央政府組織機 構之比較研究，目前尚未有相關之論著， 但是作為研究中共政府體制與結構變遷， 對於同為社會主義體制轉型之國家，顯然 有十分重要之參考與借鑑意義。尤其是 波、匈二國政經體制皆已做大幅變革，甚 而其市場化與民主化程度超越中共。因 此，無論就波、匈政經體制與變遷轉型的 觀點，或是政經體制互動運作之角度，皆 可能是中共未來政府體制與職能變遷之先 驅。因此，透過此一課題之比較研究無論 是解讀中共機構改革取向、策略與變遷趨 勢，皆有助於掌握其改革方向，並提供更 全面的分析與客觀的判斷。 本研究計劃是「中共國務院機構改革
之研究(1978-1998)－政府再造觀點」之後 續性研究計劃。由於相關文獻對前共黨國 家波蘭、匈牙利與中共機構改革之全面比 較分析十分欠缺，加之此一研究對解讀與 分析中共機構改革具有前瞻性評估價值， 因此值得深入探討，諒能提供學術創見與 貢獻。 本研究主要採用比較共黨主義研究途 徑、制度研究途徑，以及行為研究途徑作 為論文分析與資料取捨之依據，並以文獻 與訪談研究法深入課題之研究。此外，親 赴波蘭、匈牙利實地考察機構改革與變 遷，以及其與市場化轉型之互動運作，將 有助於主題之深入探討。 波蘭、匈牙利與中共之中央機構與組 織運作，有其共同特點與改革趨勢。就共 同點而論，三國皆曾建構計劃經濟體制及 規模龐大之中央政府機構。不過，由於機 構臃腫、冗員充斥、效率低落，終迫使其 推動機構改革。此外，就改革趨勢而論， 由於各國改革後仍不乏計劃體制之影響， 因而政府機構與組織運作機能不彰，終促 使其持續推動機構革新方案。而各國現階 段改革理念中強調：組織精簡與重組、建 構綜合性經濟部門、實施國營企業民營 化、強調顧客導向及去官僚化措施，顯然 與西方國家政府再造運動有頗多相似之 處，值得深入研究。 三、結果與討論 制度不是仰賴「移植」或照搬模式之 途徑得以竟其功，而須透過「試誤」（Try and error），修正與結合國家特質之過程 才足以構建成制度，終而發揮其功能。換 言之，雖然波蘭於 1989 年後採行西方民主 政治與市場經濟，但是其在制度規劃調適 與配套條件之運作卻缺乏相應之條件。例 如明確之法制規範、法治尊嚴之建立、高 效廉潔的政府，以及良好之領導人才。因 此，過度期待西方政經體制轉型在短期內 成功是不切實際的，如何結合國家與民族 特性與優勢條件，以及體制與法制與人為 面之配合，才可能奏效。 波蘭人民原對’89 年革命轉型為民主 政治與市場經濟抱持較高之期待。一方 面，過去受制於共產制度之共貧，因而期 望享受政治民主與市場繁榮；另一方面， 波蘭人對於西方思想與制度之認同，期待 藉制度轉型而有更美好之前景。然而，由 於經濟震盪療法的衝擊，人民生活改善有 限，物價與失業率上揚，皆使波人出現「期 望升高的挫折」（The frustration of rising expectation），而當前雖有政治民 主運作之架構，但權力與派系傾軋不止； 市場經濟固已成型，但 12 年來人們的物質 條件與生活條件仍未獲致積極之改善。因 此，在波蘭便不乏懷念共產時期生活之議 論，但總體而言，棄絕共產主義，不走回 頭路則是普遍共識。 就比較觀點而論，由於匈牙利改革較 早（1968 年），加之經濟轉型與私有化較為 徹底，因之匈牙利改革顯較波蘭來得深 遠。此外，在波蘭整體政經結構運作則顯 得僵化與沉滯。此外，在實地的考察中， 仍發現公營機構中或展示館仍遺留共黨統 治時期冗員充斥與官僚心態之特質。就此 點而論，匈牙利民主改革與市場轉型應有 較大之優勢條件與成功機會。尤其是匈牙 利具有悠久之民主傳統文化，一旦政治轉 軌理順，加之經濟條件獲致改善，以及透 過歐洲聯盟（EU）之入盟規範，其發展前 景應頗可觀。 加入歐盟將成為中東歐國家政府變革 的主導力量。以波、匈為例，儘管經濟轉 型已長達十年以上，但是政府運作機能與 效率仍難令人滿意，尤其是腐敗橫行、效 率低落，以及服務能力不足，法令規章透 明度與穩定性低，皆是政府難以適應現代 政府要求，以及人民期望落差之現實。因 此，以過去 12 年政經發展歷史軌跡而論， 若以內生力量之改革驅力顯然不足以發揮 促進政府興革之積極效能。反之，由於加 入歐洲聯盟具有頗多誘因，例如經濟援助 與基礎建設之承諾。因此，波、匈為實現 加入 EU 的配套條件便採取積極之態度改 善。換言之，加入 EU 之「外生力量」恐將 是催化政府興革與效率提升之主導力量。 EU 條款對政府規範與標準程度皆有規定。 四、計畫成果自評
由於本研究為社會主義跨國機構改革 之初步探討，加之研究資訊之限制，故研 究成果仍屬有限。儘管如此，此一研究學 門仍值得鼓勵。一則可瞭解市場化改革下 政府職能變遷趨勢；二則有助於分析社會 主義國家經濟轉型與政府機構改革之互動 關係。 五、參考文獻 [1] 亞諾什•科爾內著，理想與現實—匈牙 利的改革過程，1 版，北京：中國經濟 出版社，1987 年 12 月。 [2] 中國社會科學院《世界經濟》編輯部 編，匈牙利的經濟改革，1 版，北京： 中國展望出版社，1983 年 7 月。 [3] 中國(海南)改革發展研究院編，市場 經濟條件下的政府作用，1 版，北京： 民主與建設出版社，1997 年 3 月。 [4] 辛向陽，紅墻決策－中國政府機構改 革深層起因，1 版，北京：中國經濟出 版社，1998 年 4 月。 [5] 湯玉奇、李良棟等著，生死攸關—兩種 制度共存條件下的競爭戰略，1 版，濟 南：山東人民出版社，1993 年 12 月。 [6] 李英明，文化意識型態的危機—蘇聯、 東歐、中共的轉變，初版，台北：時 報文化，民國 81 年。 [7] 王愛珠編著，蘇聯東歐經濟改革概 論，1 版，上海：復旦大學出版社，1989 年 4 月。 [8] E•曼德爾著、林世平譯，東歐經濟的 發展與危機，台北：南方叢書出版社， 民國 77 年 5 月。 [9] 王兆錚，得道多助—認識和把握中國社 會主義勝利發展的邏輯，1 版，濟南： 山東人民出版社，1993 年 12 月。 [10]OECD, In Research of Results. Paris:
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