強制汽車責任保險政策分析之研究---兼論與道路交通安全整合策略

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

強制汽車責任保險政策分析之研究-兼論與道路交通安全

整合策略

Policy and Institution analysis of The Compulsory

Automobile Liability Insurance System-the integrated

strategy with the road safety system

計畫編號:NSC 89-2211-E-009-021

執行期限:88/8/1-89/7/31

主持人:張新立 交通大學運輸工程與管理學系 教授

一、中文摘要 強制汽車保險法在民國八十六年十二月經立 法院三讀通過,民國八十七年元旦正式開始實施。 強制汽車責任保險政策希望透過保險手段達到保 障交通事故受害人與促進道路交通安全等政策目 標,但是其制度設計採用許多新的觀念與作法,如 無過失責任基礎與機車強制納保等。這是採用非運 輸手段改善道路安全的新契機,但是強制汽車責任 保險制度設計運作起來是否能夠達到其基本目標-保障交通事故受害人,甚至改善交通安全已經引起 廣泛的討論。因此本研究深入分析與評估此一政策 與制度,並希望提出讓制度運作更順利的政策建議 。 本研究分為三個階段進行研究工作,第一階段 分析強制汽車責任保險政策的目標,其次分析強制 汽車責任保險制度的六大重要課題,並利用制度經 濟理論之交易成本理論與主人和代理人理論來描 述與分析主要利害關係人之互動關係與可能產生 的不當行為。第二階段本研究分別以德菲法、層級 分析法與模糊積分綜合評估法進行制度評估準則 的篩選,建構制度評估架構,以及評選最適制度方 案,可作為未來制度修正的方向。最後應用前面的 分析結果研擬整合強制汽車責任保險系統與交通 安全系統的策略,以促使強制汽車責任保險政策發 揮其改善道路交通安全的潛力。 關鍵詞:強制汽車責任保險、交易成本理論、主人 與代理人理論、德菲法、層級分析法、模糊積分綜 合評估 Abstract

New “Compulsory Automobile Liability Insurance Law“was passed by the Legislature Yuan in 1996 in Taiwan ,and it was in force since 1997 to realize the public interests that compsenate the victims of road accidents in reasonable time period and improve the road

safety. It seems to be a nice policy including many new concepts and rules such as “ No- Fault liability” and etc..., but the key question is how the insurance institution operates to carry out these two policy purposes . This study is undertaken to analyze and evaluate the institution of the insurance policy right now, and hopes to propose better policy recommndations to the authorities concern for operaion of the Compulsory Automobile Liability Insurance system.

The study of this research is undertaken by to three stages. The first stage is to clarify the main purposes of the Automobile liability insurance policy. Then we analyze the six main institutional issues of the Compulsory Automobile Liability Insurance policy by institutional economics approach. To forecast and describe the interactions among stakeholders of insurance institution by using transaction cost theory and principal and agent theory. The second stages is to develop a set of alternatives for improving the institution of automobile liability insurance policy, and evaluate these alternative by the Analytical Hierarchical Procedure(AHP)and fuzzy integration evaluation method to choose the optimum institution . A Delphi survey is designed and conducted to select the critical criteria considering in hierarchical structure of the evaluation of the Compulsory Automobile Liability Insurance policy. Finally, according the findings of the first and second stage, the integrated strategies are suggested to improve the linkages between the Compulsory Automobile Liability Insurance policy and road safety programs.

Keywords: Compulsory Automobile Liability

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principal and agent theory , Analytical Hierarchical Procedure, fuzzy

integration evaluation method.

二、緣由與目的 我國隨著經濟繁榮成長,國民所得大幅提高 之際,機動車輛持有數量迄民國八十八年九月底已 經高達 1633 萬輛(交通部統計處,民 88 年)。如 此龐大的機動車輛數量雖然滿足了行的需求,但是 同時亦產生包括道路擁擠、停車位不足、交通秩序 混亂、空氣污染以及交通事故等各種不良的副產品 。其中交通事故所造成的人員傷亡、財物損失以及 其他社會成本最為龐大。據統計民國八十八年共發 生 2,487 件道路交通事故,死亡人數 2,392 人,受 傷人數 1,626 人(警政署,民 88 年)。我國之機 動車交通事故死亡率比美國、日本、英國、澳洲、 新加坡等國來得高[1]。因此,改善道路交通安全 為政府刻不容緩的重大施政課題。 我國自民國四十五起開始實施汽車第三人責 任保險制度,經過數十年的修正與改進,其制度設 計無法因應社會情勢之演進與滿足社會之需求,制 度設計不足之處衍生的各項問題已無法為社會所 接受[2];另外一方面則是每一件道路交通事故之 平均死亡數與財損金額隨社會繁榮進步增加,有逐 漸惡化之情勢[3]。政府為因應此一重大政策課題 ,在民國八十五年十二月十三日完成「強制汽車責 任保險法」三讀立法程序,並於民國八十五年十二 月二十七日公布實施。財政部隨後乃依法會同交通 部積極擬訂「強制汽車責任保險法實施細則」,報 請行政院核定後發布,並於民國八十七年一月一日 正式實施,機車部分亦於民國八十八年一月一日起 納入強制投保。 以無過失責任為基礎的強制汽車責任保險係 為政府開辦之政策性保險,其透過立法強制所有汽 車使用人投保,以達成以下二項重要目標,一為使 每一車禍事故之受害人,均能迅速獲得基本保障; 二為透過保險費率兼採從人與從車因素,可以整頓 並改善用路行為,並促進交通安全。 道路交通安全研究由此邁向另外一個新紀元 ,因為以往關於交通安全之研究多著眼於事故之 預防與預測,交通安全體制之改革與交通執法技術 之更新[5]。保險理論與交通安全管理的結合,可 能是另外一帖促進道路交通安全的良方,根據經濟 共同合作發展組織(Organization For Economic Co-Operation and Development;OECD)對於其十 一個會員國所進行的跨國制度比較分析顯示汽車 保險雖然在參與道路交通事故預防工作上具有很 大的潛力,但並非其主要目標,因此必須要透過適 當的配合策略才能發揮其潛力[22]。所以對於強制 汽車責任保險政策制度是否確實發揮其設計功能 ,達到保險的主要目標外,並進一步誘使其釋放出 促進道路交通安全之潛能,需要進行嚴格地學理與 實務驗證。 強制汽車責任保險採行許多以往國內未曾引 用之新觀念,其具有改善道路交通安全領域許多重 要的問題之潛力,但是也可能衍生其他更多的問 題。因此本研究主要目的如下: 1. 分別檢視強制汽車責任保險之立法精神、政策 目標與制度設計,探討三者之間是否能夠互為 體用。 2. 以制度經濟理論探討與分析強制汽車責任保 險政策之制度設計,並結合利害關係人觀點 (stakeholders view)分析各主要利害關係 人之互動關係。藉由制度設計分析與各主要利 害關係人互動分析,將政策問題由非結構化狀 態轉換為系統化的問題結構,並根據問題結構 研擬可能的替選制度設計方案 3. 以層級分析法(Analytic Hierarchy Process;AHP)建立強制汽車責任保險政策評 估架構,並結合模糊積分綜合評估法針對替選 方案進行評選工作,評選最適制度設計。 4. 由利害關係人互動分析結果與模糊積分綜合 評估法評選出的制度設計,作為未來修正相關 制度或法案之所需。 5. 研擬促使汽車責任保險系統與道路交通安全 系統整合之策略機制,促使保險制度不僅提供 交通事故後的受害人補償,並得進一步與道路 交通安全系統整合,共同促進道路交通安全。 三、結論與建議 3.1 結論 本研究藉由強制汽車責任保險政策之目標分 析、利害關係人分析、德菲法、、分析層級程序法、 模糊積分綜合評估法、問卷調查法等,並應用相關 分析結果研擬整合強制汽車責任保險系統與交通 安全系統的策略,以促使強制汽車責任保險政策, 發揮其改善道路交通安全的潛力。本研究確認強制 汽車責任保險政策之兩大主要政策目標分別為儘 速地提供汽車交通事故受害人合理的基本補償,以 及促進道路交通安全。此外,本研究並認為永續經 營是此政策另一項必要的目標,因為唯有政策能夠 永續經營,才能發揮其另外兩項政策目標。 本研究發現到強制汽車責任保險政策制度之利 害關係人相當複雜,但可劃分為政府相關機關、保 險人與被保險人三大利害關係人群體。本研究分別 探討三利害關係人群體之互動關係發現到,政府相 關機關群體是降低此一制度運作的交易成本、風險 與不確定性狀況的關鍵群體,若未能發揮其功能則 可能會誘發其他兩大群體產生投機或不當的行 為。另外,本研究發現到政府相關群體包含太多不 同的行政機關,容易因為不同單位之本位主義產生 不易整合與協調的狀況。在受害人與各單位關係分 析中,顯示強制汽車責任保險政策制度已經將受害 人的保障範圍大幅擴大,可以直接求償或是由特別

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補償基金來補償。 本研究建構「強制汽車責任保險政策制度評選 層級架構」中,目標層為求取最適的強制汽車責任 保險政策制度設計方案,其標的層則以此政策追求 的政策目標為其評估標的,分別是保障受害人與分 散交通事故財務風險、促進道路交通安全、永續經 營等三項。在準則層部分係分為十項質化評估準 則:受害人基本保障範圍;保險人理賠時效;其他 救濟機制之理賠時效;對駕駛行為影響程度;對道 路交通安全相關知識庫的貢獻度;保險業共同參與 道路交通安全預防工作之誘因;相關政府機關行政 配合程度;經營效率;制度財務自償程度;保費負 擔程度等。本研究選取保險界以及交通界產官學研 等專家學者進行「強制汽車責任保險政策制度評選 層級架構」中各評估標的與評估準則相對權重值問 卷調查,並應用分析層級程序法(AHP)求取各標 的與準則之相對權重值,經過一致性檢定通過者 (C.I.<0.1 者)共有十七位專家學者,其中交通界 專家學者十位,保險界專家學者共七位,求得各評 估標的之平均相對權重值:保障受害人與分攤交通 事故財務風險權重為 0.5348,促進道路交通安全權 重值為 0.1901,永續經營權重值為 0.2750。各評 估準則之平均相對權重分別為:受害人基本保障範 圍(0.3014)、保險人理賠時效(0.1489)、其他 補救機制之理賠時效(0.0845)、對駕駛行為影響 程度(0.0980)、對道路交通安全相關知識庫之貢 獻度(0.0440)、保險業共同參與道路交通安全預 防工作誘因(0.0480)、經營效率(0.0920)、相 關政府機關行政配合程度(0.0502)、制度財務自 償程度(0.0655)、保費負擔程度(0.0673)。本 研究進一步分析評估委員之間對於各評估標的間 的共識,分析結果顯示所有評估委員對於強制汽車 責任保險政策應該以保障受害人與分攤交通事故 財務風險為最重要的目標共識度最高,其次則是對 永續經營的權重值共識度,對於促進道路交通安全 目標權重值之共識度最低,顯示評估委員間對於最 適方案設計達成促進道路交通安全目標權重衡量 看法相差遠較其他兩項目標來得大,值得特別注 意。 本研究以責任基礎、受害人定義範圍、經營 方式、財務原則、費率釐定原則、費率釐定方式、 救濟機制設計、追償事項與其他課題等九大項議題 為主幹,研擬六組強制責任保險制度之替選方案。 其方案內容如下 方案一:是目前現行的強制汽車責任保險制 度。以無過失責任為基礎;單一車輛事故駕駛人不 列入受害人定義範圍;採取公辦民營的經營方式; 財務運作原則是無盈無虧;採取從人從車因素,以 及因交通違規而肇事等因素作為費率釐定原則;以 費率審議委員會來決定保險費率;其追償事項即為 強制汽車責任保險法第二十七條規定。 方案二:採取無過失責任為基礎;受害人定 義範圍包含單一事故車輛駕駛人;經營方式則以公 辦民營為主,並強制百分之百共保;採取無盈無虧 之財務運作原則;以費率審議委員會來決定保險費 率;其追償事項為強制汽車責任保險法第二十七條 規定,並增加增加包括未使用安全帽、安全帶之追 償事項。並增加不良風險分派計劃與交通違規計點 制度。 方案三:採取無過失責任為基礎;受害人定 義範圍包含單一事故車輛駕駛人;經營方式則以公 辦民營為主,並強制百分之百共保;採取盈虧自負 之財務運作原則;同時費率釐定方式採取由主管機 關公告費率之某一上下比例內(亦即上下限)由業 者自行訂定;其追償事項為強制汽車責任保險法第 二十七條規定,並增加增加包括未使用安全帽、安 全帶之追償事項。並增加不良風險分派計劃與交通 違規計點制度。 方案四:本方案採取無過失責任基礎;並將 單一車輛事故駕駛人排除在受害人定義範圍之 外;採取公辦民營方式;但是在財務運作原則係採 取盈餘自負的原則;同時費率釐定方式採取由主管 機關公告費率上下一定比例內(亦即上下限)由業 者自行訂定;救濟機制設計同時採取汽車交通事故 特別補償基金與未保車輛保險;追償事項維持目前 強制汽車責任保險法第二十七條規定;增加不良風 險分派計劃與交通違規計點制度。 方案五:本方案採取推定過失為基礎,其責 任可相抵;受害人定義範圍除單一車輛事故駕駛人 外,其餘交通事故受害人皆屬之;採用公辦民營方 式營運;財務原則採取盈虧自負;費率釐定方式則 由業者在主管機關公告費率上下一定比例內自行 調整;同時採取汽車交通事故特別補償基金與未保 車輛保險;其追償事項仍侷限於現行強制汽車責任 保險法第二十七條規定;增加不良風險分派計劃與 交通違規計點制度。 方案六:本方案採取推定過失為基礎,其責 任可相抵:受害人定義範圍除單一車輛事故駕駛人 外,其餘交通事故受害人皆屬之;採取公辦民營方 式,並強制百分之百共保;以無盈無虧為財務運作 原則;由費率委員會來釐定保險費率;同時採用汽 車交通事故補償基金方式與未保車輛保險;其追償 事項仍侷限於現行強制汽車責任保險法第二十七 條規定。 根據評估指標值排序結果方案二(4.4073)> 方案三(4.3560)>方案四(4.1721)>方案一(3.9864 )>方案五(3.5428)>方案六(3.5027)。因此, 方案二之制度設計是六組替選方案中最佳的,值得 注意的是現行的方案一排序第四,顯示目前的強制 汽車責任保險制度尚有改善空間。 研究成果顯示在目前強制汽車責任保險制度 架構下,保險公司僅能夠發揮風險理財之功能,提

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供部分財務風險。幾乎無法促使保險公司發揮積極 的風險控制的功能,則是未來應努力的方向, 3.2 建議 本研究對於強制汽車責任保險政策之制度面 與執行面進行評估與分析工作,獲得許多重要的結 論。同時亦對於強制汽車責任保險政策之制度設計 與執行課題有更深入與全盤性的瞭解。本研究在此 分別提出政策建議與後續研究課題建議。 1. 短期改善建議: (1)將單一車輛事故駕駛人列入受害人定義範 圍。 (2)建立完整與獨立的會計制度與費率制度。 (3)提高強制共保比例。 (4)汽車交通事故特別補償基金應該配合專人 負責處理理賠與追償事宜。 (5)交通監理單位車輛資料庫增列保險狀況項 目;保險證上增列條碼以便資料建檔,交通監理 資料需即時更新。 (6)增加財政部保險司與監理單位之人力,以 負擔衍生之業務。 (7)改善關貿網路公司與中華電信數據公司間 的連線品質;提升監理單位自動化與網路化能 力,如此可以降低對人力之需求。 (8)提升產險公司與關貿網路公司之資料庫精 度與電腦連線作業,以免因此資料庫不精確導致 產生擾民狀況。 (9)設計汽車保險標章以供警察取締辨識之 用。 (10)增加對於警察人員之教育宣導,並透過跨 部會協調進行強力取締工作。 (11)財政部、交通部與產險公司應合作提撥經 費增加對汽機車所有人進行教育宣導工作。 (12)由財政部兼採道德說服鼓勵等柔性作法與 加強違規處罰等硬性執行手段強力敦促產業業 者經營效率與服務品質。 (13)加強監理單位之車籍管理,防範車輛未投 保之情形。 (14)加強查緝肇事逃逸者。 (15)建立更細緻的交通各項統計資料庫(以保 險為主要目的,其次亦可供作交通安全工作之 用)。 (16)設計獎勵或激勵制度鼓勵警察人員取締未 投保車輛。 (17)保險公司提撥一定比例基金或由保費抽一 定比例,供政府單位、學術單位、基金會從事相 關交通安全研究或補助交通警察教育訓練或其 相關宣導公益活動。 (18)定期召開警察、保險、學界、民意代表與 產險業者共同參與現行法規之執行檢討會議,俾 集思廣益研擬改善方案或策略。 2. 中長期建議: (1)修法要求隨車攜帶保險證,若未攜帶保險證 應處以類似未攜帶行照或駕照之罰款。 (2)將保障範圍擴及「第三人之財物損失」與精 神賠償。 (3)成立獨立費率計算機構以求公開公平公正的 計算保險費率。 (4)汽車交通事故特別補償基金刪除要扣除其他 社會保險的給付金額,以提升理賠時效。 (5)追償事項研擬增加重大交通違規、或將酒醉 駕車標準提高等方式來改變駕駛行為。 (6)從人因素可增列交通違規紀錄。 (7)由電腦網路體系建立一套加速汽車交通事故 處理之警察、保險、監理司法一貫體系,以便受害 人有一完善系統協助處理理賠事宜。 (8)欲開發保險公司在道路交通安全體系的防制性 角色,可結合道路交通安全教育共同著手。以保險 費率作為手段鼓勵被保險人參加道路交通安全講 習教育課程,一方面可以提倡國人對於交通安全教 育之重視,另外並可以積極控制交通肇事之發生, 對於保險公司營運亦有所助益。對國家社會而言, 保險公司可以發揮積極的交通安全防制角色,國人 因而積極參加各種交通安全講習課程,可以有效提 升社會之安全文化價值,是一個全贏的構想。 但此構想之實施必須要修正目前道路安全講習辦 法,透過委託民間辦理方式。擴張服務範圍,積極 提供國人道路交通安全講習教育課程,並結合保險 公司提供配套之誘因機制,多管齊下才能確保目標 之達成。 根據本研究所研擬的政策分析架構中,僅進 行到制度層面與執行層面之分析與評估工作,尚有 兩大課題值得深入研究。第一部份是產險業者經營 課題,由於保險人是整個制度中具有非常重要的角 色與地位,其經營優劣與否直接威脅到此制度能否 持續運作下去,因此分析與探索產險業者的經營困 難與策略對於強制汽車責任保險政策執行具有顯 著的意義。因此,本研究建議應該繼續進行探討產 險業者經營之各種課題與問題,並提出改善策略。 其次,在此一制度中人數最多的汽機車所有 人的意見、看法與行為尚未被深入的研究。除了必 須對產險業者進行經營層面課題的研究外,對於市 場需求一方的意見、看法與行為之研究是另外一個 值得研究的課題。因此,應著手進行駕駛人駕駛習 性與投保行為之關連性等研究之進行。 強制汽車責任保險制度之實行不僅影響到相 關政府機關、產險業者、汽機車所有人、汽車交通 事故受害人等人或團體,其並與其他制度產生互動 關係,如全民健康保險制度,二者間關於代位求償 課題之探討與分析,亦是另外一項重要的課題,因 此本研究建議應列為重要後續研究課題之一。 強制汽車責任保險政策主要目標在於保障汽 車交通事故受害人,所以除了評估與研究強制汽車 責任保險制度面、執行面、經營面與市場面之課題 與問題外,並應該實際調查汽車交通事故受害人或 受益人在此制度下實質運作的狀況,可以提供修正

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政策之參考。 最後,強制汽車責任保險制度在整體道路交 通安全體系中的角色,以及如何將之整合於道路交 通安全管理體系中發揮其積極角色。本研究建議強 制汽車責任保險制度可以結合道路交通安全教育 講習課程,透過減費誘因鼓勵民眾參加講習課程, 改善一般民眾之交通安全知識、技能、態度、認知 等,並透過熱絡的教育宣導政策,提高社會之安全 文化。 四、參考文獻

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