中 華 大 學 碩 士 論 文
題目：公共工程專案價值管理問題分析與探討
系 所 別：土木與工程資訊學系碩士班
學號姓名：M09304037 黃贊仁
摘 要
近年來，公共工程趨於大型化及複雜化，由審計部 94 年度對 1 億元以上之公共工程建設所做的查核資料顯示，於 83 年迄今，中央 與地方「已完工卻無善加利用」的公共建設，合計超過 4000 億元。
以 83 年到 93 年 10 月為止，「對於營運效益低落」的公共建設，更高 達 2782.56 億元，中央的部分高達 2703.98 億元，地方為 78.58 億元。
所以對於政府部門專案管理的成熟度完善制度及制度之提升，實須加 以探討。
而影響專案成敗最直接的因素為「組織專案管理制度的成熟度」
與「專案成員的專案管理能力」兩大因子。因此，正確的制度建立，
遠比領導者的選擇更迫切的重要；國家的綜合實力，應以政策制度、
政治思想及文化作為發展的依歸，如何健全制度體制，讓專案工程有 依循的軌道，正是本研究最初宗旨；唯此，本研究對 27 位專家訪談 的結果顯示，於專案可行性評估階段的審查程序內容，高達 86.6％
的專業人員表示，應發展一套更為周全的制度及對策予以輔助檢視，
已降低因專案人員思考的不周全，所產生不當建設的情形。
惟此，基於希望台灣整體國際競爭力能更為進步的前提之下，如 何找出制度的盲點，讓組織專案的成熟度更為結實，繼而找出解決問 題的對策，讓不管是由誰當政，整體制度的執行都有一套好的軌道可 依 循 ； 故 本 研 究 研 議 以 「 專 案 價 值 評 估 小 組 / 委 員 會 （ Value evaluation Team，VeT）」的制度，納入公共專案建設的制度，讓(1) 專案的審查；(2)資源的合理分配利用；(3)國土建設佈局；(4)經濟 建設合理性；（5）投資可行性；加以公正客觀的評估，使各自為政的 管理制度，進階到統一流程的管理，並達成持續改善的目標。再建議 以「政績回溯決策責任」的制度，讓所有決策的產生，都有回溯的依 據，實行〝誰投資〞、〝誰決策〞、〝誰承擔風險〞的「政策責任制度」，
堅持杜絕〝政績工程〞及〝形象工程〞的產生。
關鍵字：公共工程、閒置建設、組織專案管理成熟度、專案價值評估
誌 謝
首先感激恩師 劉教授俊杰於研究所學業期間，在論文研究、為 人處事、身心健康等各方面的觀念及知識，在恩師的嚴格指導下，均 獲益良多；在論文研究方面，特此感謝恩師的嚴加督促及不辭辛勞的 教導下，才得以順利完成；另於為人處事及身心健康等多方面的知識 攝取上，均得到恩師的無私傳授，使的學生在學期間，能量大增，於 此，由衷感謝恩師，並致上最深的謝意。
口試期間，蒙恩師 劉教授俊杰、口試委員 鍾教授溫凊及 蕭 教授炎泉，不辭辛勞，於百忙中，撥冗對學生的論文指點斧正，並惠 賜諸多寶貴意見，至為感激，特表最深的謝意。
研究期間，承拜訪之縣政府各單位、公共工程委員會及建築師等 之專家惠予協助，並撥空接受訪談及提供意見，讓學生如沐春風，獲 益匪淺，僅致學生敬忱。
研究所負笈期間的同期友人振昌兄、俊吉兄、定中、陳安、皓博、
柏愷、福國、季霖、士中、政儒、偉哲、傳國、仁文、國矩、裕宗、
冠廷、貞影、逸弘學長、政霖學長、俊彥、俊丞慷慨照應，贊仁銘感 於心。
最後由衷感謝敬愛的父母親、兄長、欣如在研究所繁重課業背後 支持與鼓勵，讓我無後顧之憂完成學業，並向無法一一並書之所有關 心我的師長、家人、友人，僅此短文，致上最誠摯的謝意。
黃贊仁 謹誌 民國九十五年八月于
目 錄
摘 要 ...i
誌 謝 ...ii
目 錄 ... iii
圖目錄 ...vii
表目錄 ...ix
第一章 緒論 ...1
1-1 研究動機與目的 ...1
1-2 研究內容與範圍 ...2
1-3 研究方法與流程 ...3
第二章 文獻回顧 ...5
2-1 公共建設投資目的與效益...5
2-2 規劃設計之定義與內容...6
2-2-1 規劃設計階段相關作業...6
2-2-2 規劃設計之作業流程...9
2-2-3 規畫設計階段常見之缺失...10
2-2-4 規劃設計相關文獻探討...10
2-3 公共工程之定義與內容...13
2-3-1 公共工程法規定義彙整...15
2-3-2 公共建設之生命週期及任務流程...15
2-4 大陸公共工程之立項管理...18
2-4-1 大陸的工程建設程序...18
2-4-2 公共工程立項階段之流程...19
2-4-3 專案管理之角色與功能...21
2-4-4 可行性研究...24
2-5 公共工程組織專案管理制度...25
2-6 工程案例回顧 ...29
2-7 小結 ...35
第三章 研究方法 ...36
3-1 限制理論的基本思考分析架構...36
3-2 限制理論的應用探討 ...40
3-3 本研究應用限制理論之流程...43
3-4 個案研究簡介 ...44
3-4-1 個案研究的特色...45
第四章 公共工程規劃設計現況與案例分析 ...47
4-1 審計資料及部分案例檢討...47
4-1-1 縣市政府資料回顧...47
4-1-2 中央部會單位資料回顧...50
4-2 公共工程個案研究 ...52
4-2-1 個案一 規劃設計不當...52
4-2-2 個案二 規劃設計不當，閒置工程...54
4-2-3 個案三 造價偏高、浪費公帑...56
4-3 小結 ...59
第五章 公共工程規劃設計階段問題探討 ...60
5-1 工程規劃作業管理不善而產生之問題...61
5-2 工程設計作業之現況問題...62
第六章 專家問卷訪談 ...72
6-1 訪談意義與目的 ...73
6-2 訪談調查與問題設計 ...74
6-2-1 訪談調查...74
6-2-2 專家遴選...74
6-2-3 訪談問題設定...76
6-3 訪談結果分析 ...84
6-3-1 VeT 之必要性 ...84
6-3-2 VeT 之可行性 ...85
6-3-3 VeT 之執行重點 ...85
6-3-4 專案管理能力...86
6-3-5 整合閒置不彰...87
6-4 小結 ...88
第七章 專案價值評估機制與對策彙整 ...89
7-1 價值評估機制之建立 ...89
7-1-1 評估制度組成依據...89
7-1-2 評估制度法律歸屬...90
7-2 問題與對策彙整 ...91
7-2-1 計畫預審提出階段...92
7-2-2 營運維護階段...93
7-2-3 監督管理...93
7-3 對策之研擬 ...94
7-3-1 研擬計畫審議階段問題對策...94
7-3-2 研擬營運維護階段問題對策...95
7-3-3 研擬監督管理階段問題對策...96
第八章 結論與建議 ...97
8-1 結論 ...97
8-2 研究貢獻 ...98
8-3 建議 ...98
參考文獻 ...100
附錄 ...103
圖目錄
圖 1-1 研究流程圖...4
圖 2-1 工程規劃設計作業流程圖...9
圖 2-2 公共建設之生命週期及任務流程圖...17
圖 2-3 大陸工程建設程序與內容...19
圖 2-4 大陸項目管理運作現況...22
圖 2-5 中國大陸建設立項之流程...23
圖 2-6 專案組織成熟度增進示意圖...26
圖 2-7 KLR 模式...27
圖 2-8 （PM）專案管理成熟度模式...28
圖 2-9 專案管理能力和組織成熟度太極圖...28
圖 2-10 花蓮萬榮運動公園...30
圖 2-11 苗栗後龍濱海休閒區...30
圖 2-12 宜蘭產業交流中心...31
圖 2-13 桃園客運園區...31
圖 2-14 旗山農民中心...33
圖 2-15 台中多功能展覽館...33
圖 2-16 集集環鎮小火車...34
圖 2-17 台東焚化爐...34
圖 3-1 限制理論思考模式圖...37
圖 3-2 現況樹圖...38
圖 3-3 撥雲見日圖...38
圖 3-4 未來狀況樹圖...39
圖 3-5 必要條件樹...39
圖 3-6 轉移樹圖...40
圖 3-7 限制理論應用流程圖...44
圖 4-1 閒置計畫比較圖...48
圖 4-2 營運或使用效益偏低比較圖...49
圖 4-3 已完工卻閒置之公共建設...49
圖 4-4 已完工之公共建設營運效益低落...49
圖 4-5 公共建設營運或使用效益偏低示圖...51
圖 4-6 經濟部各行別計畫金額比較圖...51
圖 5-1 規劃作業管理現況問題...60
圖 5-2 工程設計現況問題...60
圖 5-3 工程預算執行績效不彰之因素...62
圖 5-4 設計單位未能確實掌握工程特性...63
圖 5-5 工程設計階段錯誤或設計進度延宕...64
圖 5-6 規劃設計與施工介面的整合問題的主要因素...65
圖 5-7 未來狀態樹-價值評估機制與組織目標 ...66
圖 5-8 未來狀態圖-價值評核機制與多重組織目標 ...67
圖 5-9 不利因素現況圖（一）...68
圖 5-10 不利因素現況圖（二）...69
圖 5-11 撥雲見日圖 ...69
圖 5-12 未來狀態圖...70
圖 5-13 要件圖...70
圖 5-14 轉變圖...71
圖 6-6 構面二內部比較圖...83 圖 6-7 構面三內部比較圖...83
表目錄
表 2-1 規畫設計階段常見之缺失表...10
表 2-2 規劃設計應用領域相關文彙總表...13
表 2-3 公共工程法規定義表...15
表 2-4 營建業特性...16
表 2-5 大中型及限額以上項目建議書審批...24
表 2-6 閒置觀光設施工程一覽表...29
表 2-7 閒置產業中心一覽表...30
表 2-8 閒置活動中心一覽表...31
表 2-9 閒置停車場一覽表...32
表 2-10 閒置展覽館工程一覽表...33
表 2-11 其他閒置工程一覽表...34
表 3-1 限制理論應用領域相關文彙總表...42
表 4-1 地方已完工公共建設閒置案件...48
表 4-2 中央政府耗資近 1200 億元之已完工公共建設閒置案件...50
表 4-3 耗費 2704 億元之已完工公共建設營運或使用效益偏低...51
表 4-4 個案比較表...58
表 6-1 專家訪談名錄表...75
表 6-2 訪談結果平均分數表...79
表 6-3 問卷各項平均數依序...79
第一章 緒論
1-1 研究動機與目的
公共工程建設係為國家經濟發展的基礎，社會進步的表象，而近 年來營建工程的規模趨於大型化、複雜化、制度化，工程的形成不再 只是ㄧ味的看重其功能性與硬體的需求而已，ㄧ個工程的各種功能品 質與特性，完全由規劃設計階段決定，實在是需要加強顧慮其經濟 性、價值性、實用性、維修成本、拉長維修年限等地方；當然整個工 程專案的生命週期的發展，尤重整個專案的起始及專案決策的判斷 力，正所謂「萬事起頭難」，所要著重探討的，也就是在於專案的規 劃設計決策的階段。
浪費與貪污雖屬不同性質，但由於活動範圍的擴大、活動方式的 多樣化，浪費問題也愈發複雜，浪費已成為一大社會公害。浪費者麻 木不覺、理所當然；旁觀者漠不關心、習以為常，對於浪費的認識偏 差，使浪費的危害更為嚴重。由台灣透明組織公佈之「2005 年全球 貪腐趨勢指數」指出，重大或政治貪腐在國家是一個很大的問題，輕 度或行政貪腐問題次之。而多數民眾認為貪腐對於政治的影響程度極 大，遠超過其對商業環境或個人/家庭生活所造成的影響。看到整體 個案工程的浪費，其實也看到了事實的表面，必須了解的是背後潛藏 的腐敗因素，ㄧ個錯誤的決策，比貪瀆更可怕。
ㄧ個工程的構想、規劃、設計、發包、施工、進而驗收營運維護 等各階段，都需要有相當的著墨。若要以工程影響線的理論探討，在 規劃設計階段即納入專案管理工作，比起在招標施工階段等各階段展 開專案管理，成果更為顯著；施工階段只是按圖施工，ㄧ步步的將所 有的構想付諸實現，故在於規劃設計階段的影響是整個工程之根本，
其對後續的成本、工期、品質、進而在於安全上與往後的營運將會有 極大的影響。
目前的國內公共工程多為委外專案管理及協助推動，即在構想、
規劃、設計、施工、監造等過程統一執行，但常會發生機能不彰、浪 費預算等弊案，ㄧ個好的規劃設計專案，應該在於減少錯誤、變更設 計的發生，進而提出合理經費成本的試算；歸咎所有的要點，ㄧ個成 功的規劃設計，應該包含有符合使用者、業主的規範與需求，更能滿 足承包商合理的期望，當然在於同業競爭者的設計下有更成功的成 品。
因此，為了充分發揮工程規劃設計的工作機能，並使主辦機關了 解合理的規劃設計之工作內容，實有必要制定一套相關規劃設計的制 度，方能制約其公帑的不當流失。進而使的發揚把錢花在刀口上的可 能，又能保有工程原創者規劃的依歸與設計的主軸，達到雙贏的境界。
有鑒於此，本研究目的希望藉由：
（一）個案討論、限制理論及專家訪談的方法，以瞭解價值預審制度 對於現況實務工作的可行性，及是否能成功獲得中央及地方機 關的支持。
（二）由國外制度的引導，改進國內建設制度的缺陷，讓所有工程初 步於可行性分析階段，更能把握工程實際價值需求的趨勢。
（三）探討公共工程於規劃設計階段所有軸心的價值，進而喚醒工程 界對於工程價值的重視。
1-2 研究內容與範圍
國內公共工程係於採購法與品質評鑑委員會的約束下，對於工 程的品質及施工的保障有一定的監督。但在規劃設計的前置作業並沒 有相關的督導機制，類似整體工程規劃設計之必要性、價值性及預算 之審查方案，並沒有約制的規則，導致工程價值及機能與需要性大為 降低。公共工程生命週期經歷可行性評估、規劃、設計、施工、使用 維護等階段，每一階段執行狀況對工程之功能均有重大影響，實際上 工程的功能與品質受規劃設計品質影響甚鉅。
規劃與設計是整合性的作業，將工程相關的各介面予以系統性的 分析，排除障礙，擬定順利進展的策略。有的工程是做機能設計之前，
需先進行功能基本研究及環境之調查與評估，尤其公共工程投資金額 龐大，對於國家建設影響至鉅，其對經濟的貢獻尤其深遠。同時，台
之執行與浪費，當可大幅提昇整體品質的效益。故本研究將對於個案 工程規劃設計階段之價值、機能、預算提出疑義，但僅對於工程層面 做為研究的主軸，在不考慮人心行為態度的情形下，找出疑義的地 方，以提供未來工程之使用。
1-3 研究方法與流程
本研究之研究方法，係蒐集國內相關文獻、期刊、碩博士論文 等資料，進行檢討規劃設計之整體工程價值評估，其中包括規劃設計 是否過當、浪費公帑、機能不彰顯，進行價值機能檢討及分析；進而 以案例來突顯問題點，進行舉證、假設、驗證、尋求對策的動作，來 激發工程管理單位對於工程價值的重視。再以限制理論的模式，洞悉 整體工程規劃設計之缺失與各影響因子間之關係，藉由文獻回顧及案 例的探討中，提出假設因素以及激勵方案做為整體制度能量的提升。
研究流程方面，本研究首先進行相關文獻之回顧，無論是在國內 外之期刊及博、碩士論文方面，在公共工程、規劃設計、限制理論、
個案研究及專家訪談等方面做資料收集及彙整。進一步再整理規劃設 計近年來的相關失敗及價值不彰等之案例，進行分析及檢討。再使用 限制理論之相關衝突模式及組織構想來建構相關樹圖，以尋求整體工 程效益之提升。最後提出建議將規劃設計之評鑑有效納入公共工程整 體評鑑機制內有效評鑑規劃設計內容，及引入專案價值預審作業的制 度，在工程預算提撥前期及執行工作，再由經過專家研究及討論所提 出來的結果，讓所有公共工程的設立都發揮其所應有的功能，又藉由 此機制的發揚，促使工程主辦單位落實設計管理預審的作業。
本研究進行之步驟及研究作業流程圖如圖 1-1 詳細敘述。
研究開始
研究內容與範圍
研究動機與目的 研究方法與流程
文獻回顧及現象釐清
個案彙整及資料探討
專家問卷訪談
建立TOC因果關係圖
提出研究結果及建議
撰寫研究報告 問題對策研擬 及因應方案
資訊 充足 資訊
不足
1.規劃設計相關文獻 2.公共工程相關文獻 3.國外相關制度回顧
第二章 文獻回顧
公共工程從規劃、設計、發包、施工等一貫過程的系統所構成，
其中的結構，在這成本日益上揚的營造業界，是迫切需要一套有系統 規劃的方法來組織及制度化，限制理論是我們未來將重度依賴的一套 手法。其對於營建工程的大量資金投入、人力與物力的牽涉，將有極 大的效益。
2-1 公共建設投資目的與效益
公共建設投資係國家發展的引擎，具備累積資本存量、帶動民間
投資，促進國內需求擴張，支應長期經濟成長的功能；短期間亦具刺 激景氣的效果，並因經濟發展階段不同而異其效益。一般而言，其 效益為：
一、 降低企業生產成本：交通路網、水電供應等公共資本存量增加，
大幅降低企業營運成本。
二、 提昇產業生產力：充實公共基礎建設，促使產業結構轉變，增 加專業技術使用，厚植產業發展潛力。
三、 改善民眾生活品質：提供文化、休閒、環保、衛生等社會基礎 建設，有助於大眾生活水準提昇。
四、 創造就業機會：擴大內需，改善國內投資環境，誘發民間投資 意願，大量增加新創就業機會。
政府投資對經濟成長的乘數效果遠大於政府消費，政府公共投資 增加係透過經濟學上所謂的「乘數效果」使產出增加。其中「乘數效 果」係代表公共投資帶動民間消費、投資之正面效果。以經建會九十 年七月所公佈乘數 1.17 為例，政府公共投資支出增加一塊錢，將使 得國家整體產出獲得 1.17 元的成長。
政府支出可分為消費性支出與投資性支出。消費性支出對經濟成 長的乘數效果約為 0.8，投資性支出對經濟成長的乘數效果，近幾年 約為 1.18 上下，較消費性支出的經濟效益為大，扮演經濟成長的引 擎作用。因此，當國際經濟不景氣，外需減少，民間投資因而不振時，
必須在有限的預算範圍內，增加投資性支出，才能對總體經濟有較大 的幫助。
依經建會於 92 年元月研擬「擴大公共建設方案」估計，每擴大
500 億元公共建設投資，可提昇當期經濟成長率 0.38 個百分點，其 遞延效果並可提昇後 2 年經濟成長率 0.19 及 0.18 個百分點。
就政府以舉債方式擴大公共建設投資所生「債留子孫」或「養雞 生蛋」之爭議，其區別標準在於，凡投資計畫符合下列條件者，應屬
「養雞生蛋」；否則，即屬「債留子孫」：
(一) 該項公共投資標的具高自償率者。
(二) 該項投資標的係經過效益評估，滿足中央與地方建設需 要，且具有施政必要性者。
(三) 該項投資標的外溢效果高、產業關聯性強，可以帶動民間 投資、促進民間參與公共建設或刺激消費，進而增加政府 稅收者。
(四) 該項投資標的有完善的財務規劃，並嚴格限制公債不得用 於非建設項目的經常門支出，全面改善並提升公共投資執 行力者。
(五) 該項投資標的可以增進土地利用，增加收益者【1】。
2-2 規劃設計之定義與內容
構造物或型體的產生，必須經由工程及各項元素所構成，其在於 工程建設計劃、工程規劃、工程設計以至於發包施工階段，都是密不 可分的要因。而長久以來，許多工程多著重於施工品質的管理，而疏 忽在規劃設計階段的品質管理；設計管理的內容主要依據一開始的需 求而進行規劃，故規劃的品質亦會影響設計的品質。所以當我們以整 體工程的各要素分析，得知整體工程都是環環相扣，特別是在規劃設 計的階段。目前國內的公共工程專案於規劃設計階段多數皆為委外協 助承攬工程，常會有品質不一的現象造成，故唯有制訂一套相關制度 來約束與品管，不僅在實質的經費上有控管的效果，在整體構造成形 後的使用上也達到一定的作用。
設計工作的前題。
（一）工程規劃：
1.勘查、測量及規劃：
（1） 現況調查、資料蒐集分析。
（2） 基地地質調查。
（3） 地形測量及分析、相關附屬構造物之量測。
2.擬定規劃報告書：
（1） 設計理念標準。
（2） 工程初步設計圖。
（3） 工程經費概算。
（二）工程設計：
1.基本設計圖(初步設計)其中，初步設計可約略劃分期作業內容如 下：
（1） 設計意念說明書(概要書)。
（2） 法令分析：檢討建築、消防法令。
（3） 配置圖、平面圖、立面圖、剖面圖：依據基本規劃，檢討尺 寸。
（4） 內外裝修表及裝修材料表：依據基本規劃，檢討材料及色 彩。
（5） 景觀圖：依據基本規劃，檢討尺寸。
（6） 基礎、結構系統計劃：依據基本規劃，檢討結構設計條件之 整理，初步概算。
（7） 設備系統計劃書、系統圖、昇位圖等：依據基本規劃，檢討 各設備(含污水處理及消防等)系統負荷、設備容量及數量、
設備規格、設備空間。
（8） 建築、結構、各設備系統初步套合圖：依據建築計畫、結構 計畫及各設備系統計劃，檢討各系統(建築、結構與各設備) 間之空間、管線路徑。
（9） 初步預算書：包括土建及各設備系統之概算詳細表。
2.細部設計圖：
（1） 繪製地形圖。
（2） 用地地籍圖套繪圖。
（3） 平面圖、配置圖、立面圖、剖面圖及大樣圖。
（4） 相關機電設備圖及附屬設施圖。
其中，細部設計可約略劃分期作業內容如下：
（a） 細部配置圖、平面圖、立面圖、剖面圖：依據基本設計，
檢討詳細尺寸。
（b） 內外裝修表及裝修材料樣品：依據基本設計，檢討材料 及色彩。
（c） 景觀圖：依據基本設計，檢討詳細尺寸。
（d） 詳細結構圖、結構計算書：檢討結構詳細尺寸、規格。
（e） 設備規格、系統圖。
（f） 檢討各設備(含污水處理及消防等)規格、尺寸、各設備 間之系統整合。
（g） 建築、結構、各設備系統套合圖：依據建築圖、結構圖 及各設備系統圖，檢討各系統(建築、結構與各設備)間 之空間、管線路徑。
（h） 主要材料、設備參考廠商表及型錄。
（i） 施工說明書：依公共工程施工綱要規範，檢討施工及材 料規範。
（j） 建築物維護管理手冊。
（k） 工程預定進度表。
（l） 施工預算書：依供共工程施工綱要規範與細目編碼及公 共工程經費電腦估價系統(PCCES)，檢討工程內容、項 目、數量計算、詳細表、單價分析表。
（m） 工程契約草案。
施工規範之編製。
2. 工程數量計算、估價及預算編列：依完成之各類設計圖說、施 工補充說明書或相關之規範，完成數量計算。
3. 工程預算編列：工程基本項目依主管機關之規定或標準，配合 其他各項目詢價完成預算編列。
2-2-2 規劃設計之作業流程
規劃為設計過程的初期調查階段，及業主和規劃者透過質、量以 及主、客觀的資料與印象之搜集、分析、綜合、表列及總結的過程。
根據 Pena 的定義，規劃與設計的不同點在於設計是解決問題的過 程，著重於綜合創造性構想，使成為可行的解決方案；規劃則是尋找 問題，重點在於資料與事實的分析。
工程的規劃設計作業流程圖，均可依照法令條文或實務經驗分為 數階段，而所實際動作時應該視其工程之特性做調整，以利專案之推 動與執行，如圖 2-1 所示。
圖 2-1 工程規劃設計作業流程圖 資料來源：【1】
2-2-3 規畫設計階段常見之缺失
表 2-1 規畫設計階段常見之缺失表
階段
名稱 缺失概述 主要原因
◎ 工程主辦機關為了整取預算，隨意信口開河，使計畫研擬過程，
欠缺嚴謹之評估，然計畫協調不足，造成不斷追加預算而影響 工程品質。
計劃研擬欠周延
◎ 甲、乙雙方常於片面之詞作為主觀之認定，以自身需求提出意 見要求做出無論是設計內外的要求，而並沒有考慮施工之可行 性，設計團隊未加以離清，造成日後施做困難、遺漏、變更設 計嚴重使用。
業主之要求傳達不明 確
◎ 所有作業順序考慮未盡周詳，基地作業之前、後製作業規劃未 詳盡做到地質、地面建物、地下管線等之調查，導致衝突產生，
無法配合設計圖說施工，造成工期停擺及延宕。
工程整合能力，基本 工程資料不足 規
劃 階 段
◎ 工程週圍景致未能盡到美化之原則，造成落差，其規劃設計團
隊之景觀美直之專業訓練欠佳。 未考量週邊景觀整合
◎ 承包之團隊未能盡到審慎調查相關法令及設備後即行發包施 工，導致往後的圖、物不符及施做困難之情形，然變更設計不 但增加成本，更嚴重影響工程品質。
設計調配過於倉促
◎ 工程圖說日益複雜，除基本之土建工程外，在 A/C、消防、給 排水等設備工程的需求量也大增，除專業的分包公司之工程 外，若無專業之統籌管理及整合，將會造成界面的爭議不斷。
圖說規範整合不明確 與介面之衝突
◎ 於設備或材料之選定部分，為考慮成本及施工之難易度，對於
業主成本之支出及施工品質上，均有相當的衝擊。 設備材料選擇不適
◎ 對於日益緊縮預算的公共成而言，尋找便宜適當的替代品將可 提升整體之利潤，因此工程估價上常出現報價過高，增加協調 的規畫時續性，亦延宕整理工程進度。
工程估價欠缺周密 設
計 階 段
◎ 政府策略、規範不周延、預算編列不足、介面協調失當，導致 計畫案產生衝突，衍生出變更設計而應加成本及降低施工成 本，相對的產生工期展延。
政府政策影響 資料來源：【2】/本研究彙整
2-2-4 規劃設計相關文獻探討
有關規劃設計方面的研究有很多，整理如下：
蔡政穎(1996)研究營建工程規劃設計之品質，係以參考國內相關
的基礎。
劉福勳(1999)研究規劃設計階段營建管理之合理作業中提到，規 劃設計階段之管理缺失處處可見，可惜多數業主卻因習以為常而並不 太在意。根據漢天下工程管理顧問公司之統計與比較，台灣約四十層 樓高建築物之造價約為美國西海岸地震帶 40 層樓高之 1.6 倍；而品 質卻只有對方之 60%而以，此等數據值得業界警惕並尊重營建管理的 專業。並列舉規劃設計階段之管理缺失共計十八點：
(一) 設計單位及相關顧問遴選不當，未經審慎評估或未訂定評選 辦法與標準，即行遴聘建築師或顧問機構。
(二) 工作團隊間之權責劃分不當或不清；工作團隊之權責若劃分 不當，不僅有缺失，無法立即改善的話，易造成士氣低落。
(三) 未確認或不清楚業主之意圖、需求；往往因業主對於工程需 求與認知，於考慮某些主觀特殊狀況，未經發掘及澄清，便 可能為工程埋下諸多爭議種子。
(四) 建築計畫不合理、不切實際或不符合業主需求；建築計畫通 常是一種創作理念的表達，為設計若不切實際或不符合業主 需求，其品質將大受影響。
(五) 圖說檢討不完整；充分之圖說檢討機制，得以發掘、解決介 面衝突。
(六) 未實施設計文件之管理；業主與設計單位間之往來文件與圖 樣草稿，係為減少履約爭議與建立共識所不可缺少之管道，
文件管理乃是保存履約過程之重要手段。
(七) 變更設計頻繁；變更設計應盡量避免，為必要之變更應及早 決策，以利整體工程之進行。
(八) 材料、設備指定不當；造成材料、設備指定不當之原因有：
1.過度重視業主之想法；2.未實施價值工程；3.未考慮工程設 計之意象；4.選擇材料、設備未考慮實際需求；5.未考慮材 料取得之難易及進場時機；6.指定單一廠商；7.過度強調系 統之擴充性。
(九) 系統間未能充分協調；因設計單位與結構、機電、空調或消 防顧問兼之協調不足，或未建立良好溝通管道，所產生設計 介面之問題，往往是導致變更設計頻繁的原因。
(十) 合約管理不當；合約管理不當情形約可歸納為五種：1.合約 條文不明確；2.設計成果未量化；3.相關規定事項不完整；
4.計價請款及變更設計等相關事項規定不明確；5.合約文件 保存及管理不當。
(十一) 設計進度延遲；往往於規劃設計階段因疏於管控、協調與溝 通，而嚴重影響設計進度。
(十二) 為適時提醒建管行政作業之執行；部分需做預備即先期作業 之建管行政申請業務，應適時提醒權責人員，以免延誤工程 進度。
(十三) 未遇見工程上可能出現的問題並予以預防；設計內容常因時 間過於倉促，以至思維不夠縝密，因此，如何積極發掘問題 預先預防，亦是減低工程執行障礙之一。
(十四) 無自主檢查表及第三者檢查；自主檢查之目的在於管控設計 品質及設計進度，惟大部分設計過程均無此項檢查機制，導 致設計工作之管控程度降低。
(十五) 產品種類及規範因人而異；對於設計產品、使用材料、工法 等之種類及規範之認定，事前應詳加溝通，並訂定可接受之 標準，以增加對工程之共識程度。
(十六) 設計之階段性不明確；若無明確的劃分設計階段，則不僅無 法有效審核設計進度，對於應繳交成果、計價請款之方式亦 將造成困擾。
(十七) 過於樂觀預估法規之符合性；因未詳盡蒐集分析相關法令及 過去鄰近或類似案例，以至過於樂觀預估法規之符合性。
(十八) 營建管理顧問介入之時機較設計單位為遲；營建管理如未於 規劃設計階段之前期即參與工程之進行，將導致問題無法防 範於未然，增加管控之困難度。
陳怡萱(2002)研究專案工程設計階段管理之探討，提及設計階段 主要是程序規劃階段所擬定的策略與方向，發展出適當的作業流程，
透過分析計算將理念圖面化，讓後序階段依設計成果，具體地實現工 程目標。故此階段決定的功能品質與特性，對後續營造階段的品質、
工期、成本與安全，均有相當大的影響。其針對專案工程之設計階段，
對工程各目標作依整體性的探討，包括設計品質、進度、成本、環安 衛及介面管理，將所需管理的事項，藉由流程圖的傳遞過程，劃分執
可行性藉由 SPSS 統計分析法進行專家調查與整合。
巫思賢(2004)研究營建工程規劃階段專案管理標準作業程序之 探討，藉由探討規劃設計階段專案團隊成員之權利義務，以及專案管 理廠商合理之工作內容，釐清專案團隊成員之權責關係，以及專案管 理廠商之服務項目，及參考 ISO 9000 品質系統文件架構，研擬規劃 階段專案管理標準作業程序，提供主辦機關委託專案管理之參考，以 及專案管理廠商執行專案管理之依據，提昇專案工程執行成效。
綜合前面學者所提的關於規劃設計的論文探討後，茲就其發表 人、年份、使用工具或方法、主要貢獻等，加以整理後，歸納於表 2-2 以供參考。
表 2-2 規劃設計應用領域相關文彙總表
序 發表人 年份 使用工具或方法 主要貢獻
1 蔡政穎 1996 ㄧ、問卷設計 二、變項操作
ㄧ、制定規劃設計品質相關制度。
二、喚起從業人員對規劃設計的重視。
2 劉福勳 1999
ㄧ、個案研究法 二、溝通分析 三、統合介面
劃分營建管理顧問之職責為行政管理及技術 服務等兩大工作方向。
3 陳怡萱 2002
ㄧ、專家訪談 二、建立管理流程圖
一、建立設計階段之各項管理機制(流程圖)。
二、提出設計階段整合管理機制。
4 張錦川 2004
ㄧ、資料蒐集研析 二、SPSS軟體分析 三、問卷調查
研發SPSS統計分析軟體於規劃設計整合、彙 算、統計，提升工程效益，擴大競爭誘因及品 質管理機制。
5 巫思賢 2004
一、案例分析 二、專家訪談
一、釐清專案團隊成員之權責關係。
二、提出規劃設計階段專案管理標準作 業程序。
三、提昇專案工程執行成效。
資料來源：本研究彙整
由以上的文獻回顧可以得知，公共工程在整建工程的探討並沒有 深刻的檢討；近年來的天災不斷，各大公共設施及景觀地區的整建工 程規劃設計是我們可以深入研究的課題；如 921 地震所形成的草嶺堰 塞湖及飛山的特殊景觀，於災害後我們應該進一步規劃如何恢復其原 有的功能，在花費成本經費最經濟的ㄧ面，來造成最大的效益，讓所 有的錢都可以花在刀口上，乃公共工程最大的依歸。
2-3 公共工程之定義與內容
公共工程廣義上之解釋為：由公部門或私部門提供供大眾使用具 實體之設施工程。由於過去國內私部門之企業規模多未大到可直接提
供公共工程，且許多之公共設施缺少投資報酬之特性，故公共工程一 般皆由公部門提供，故狹義的解釋為：由公部門 “提供” 供大眾使用 具實體之設施工程。公共工程亦可以公共設施、公共建設或基礎建設 稱之【4】。
公共工程之推動為國家經濟持續發展及國民生活水準提升之原 動力。台灣光復初期，經濟基礎薄弱，政府在各項物資及財源困乏之 條件下，仍積極推動各項公共工程建設計劃，其發韌可追朔自民國四 十二年至民國四十五年之第一期經濟建設四年計畫，之後又陸續進行 至第七期，其間各項重大公共工程之推動，確實為台灣於日後在各項 經濟及社會等方面之建設發展扎下深厚的根基。
回顧以往台灣地區歷年所推動之公共工程，自民國六十年代起，
由於經濟建設的快速發展，台灣地區從小康社會迅速邁向富裕的境 地，政府所推動之公共工程也由重經濟性建設轉向社會性建設的趨 勢，其中包括十項建設、十二項建設及十四項建設，其主要內容為興 建公路、鐵路、機場、港口及電力等多項重大公共工程，以滿足因經 濟發展所衍生之社會性需求，以提高國民生活品質。民國八十年代，
國內經濟持續蓬勃成長，國民生產毛額逐年提高，但是也突顯出環境 汙染、交通壅塞及文化休閒設施不足等現象。政府仍投入鉅資進行「國 家建設六年計畫」，該計畫之計畫內容涵蓋經濟、社會、文化、教育 及醫療等層面，其目的在於透過一系列重大公共工程建設之推動，突 破國家發展瓶頸，並以「重建經濟社會秩序、謀求全面平衡發展」為 總目標，輔以「提高國民所得，厚植產業實力、均衡區域發展、提升 生活品質」為政策目標【5】。
公共工程的基本定義在於促進國家經濟繁榮及提升人民的生活 品質，舉凡都是計劃法中包括行政、通訊、文化、教育、醫療、動力、
國宅、遊憩、安全、污水處理、廢物處理、供水、運輸及其他相關設 施等公共設施之興辦，無論為私人或政府所興辦之工程均包括在內。
2-3-1 公共工程法規定義彙整
表 2-3 公共工程法規定義表
法規名稱 法規定義內容
採購法（第七條）
一、地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構 造物與其所屬設備及改變自然環境之行為，
包括建築、土木、水利、環境、交通、機械、
電氣、化工及其他經主管機關認定之工程。
二、此法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品 除外）、材料、設備、機具與其他動產、不動 產、權利及其他經主管機關認定之財物。
三、此法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資 訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、
勞力及其他經主管機關認定之勞務。
四、採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，
難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額 比率最高者歸屬之。
都市計畫法
道路系統、停車場所及加油站、鐵路、公路、公 園、體育場所、綠地、廣場、兒童遊樂場、中小 學校、社教場所、市場、郵政、電信、變電所、
衛生、警所、消防、防空、屠宰場、垃圾處理場、
殯儀館、火葬場、公墓、污水處理廠、煤氣廠等。
公共工程法草案
指供公眾或機關使用為目的，在地上下新建、增 建、改建、修建拆除構造物與其所附屬設備及改 變自然環境之行為，包括建築、土木、水利、環 境、交通、機械、電氣、化工及其他經中央主管 認定之工程。
台灣營建研究院
公路工程、建築工程、隧道工程、捷運系統工程、
水力發電工程、橋樑工程、河川整治工程、焚化 場工程、石化工程、下水道工程、港灣工程、自 來水工程、污水處理廠工程、機場工程、鐵路工 程、掩埋場工程、工業區開發工程、水庫工程、
借土區工程、其他等。
資料來源：政府採購法，本研究彙整
2-3-2 公共建設之生命週期及任務流程
營建業特性確實很複雜，營建業屬代工行業，每一案件性質、規 模、大小、預算、用途、設計、施工、營運及維護等均不相同。故整 體營建產業的發展也應先了解每一案件之生命周期之各階段工作內 容。
表 2-4 營建業特性
◎ 生命週期長 ◎ 動員人數龐大、專業複雜
◎ 工程範圍大、種類繁雜 ◎ 風險大(政治、環保等)
◎ 作業時間長 ◎ 材料來源及價格變動大
◎ 施工工期長、分工多 ◎ 市場不穩定
◎ 經費龐大 ◎ 國內營建市場有限
◎ 執行方式多
(傳統分包、統包、BT、BOT)
◎ 大陸及國際市場大 (但可望不可及)
◎ 內容複雜 ◎ WTO後之競爭壓力
◎ 介面多 ◎ 勞工及環保問題多
◎ 糾紛多 ◎ 其他
資料來源：【7】
圖 2-2 公共建設之生命週期及任務流程圖【7】
2-4 大陸公共工程之立項管理
中國大陸自1949 年建政之後，由於接受蘇聯援建的156 項重點工 程項目，及長期處於計畫經濟管理體制之影響，將建築行業視為基本 建設的附屬消費部門，並且依附於行政管理部門上，工程任務主要由 行政管理部門指派，並不依循市場經濟原則進行交易活動，亦即工程 專案的投資以國家為主，企業也是以國有單位為主體，建築施工企業 長期處在缺乏獨立的主體地位下存在發展，因此從來沒有形成「自主 經營」與「市場競爭」的建築市場機制【8】。
2-4-1 大陸的工程建設程序
建設程序是指工程建設專案(項目)投資的意向、區位選擇、方案 評估、決策、設計、施工到竣工驗收和資產使用的整個建設工作歷程。
大陸由於受到蘇聯社會主義計畫經濟體制與國有經濟體制長期之影 響，發展出一套屬於本身的建設體系，依據「建設程序」展開工程建 設，被視為符合社會經濟與建設項目技術經濟的要求，並且是因應建 設項目複雜性的重要決定。在社會主義市場經濟體制下，建設程序依 據項目法人責任制、項目投資咨詢評估制、工程招標投標制以及工程 建設監理制等制度，對工程建設項目進行全程的監督。
大陸建設程序依項目特性與資金來源的不同，分為工程建設項 目、技術改造項目、房地產項目和利用外資項目的四大類建設程序。
在利用外資項目中又分為利用國外貸款項目與外資直接投資項目兩 類。而若以工程實施階段區分，中國大陸一般將建設程序劃分為五個 階段，與台灣工程建設過程相仿，差別為每個主要階段中的工作細項 和實施方式，如圖 2-3 所示，依序分為為：（一）前期決策階段、（二）
設計工作階段、（三）建設準備階段、（四）項目施工階段、（五）
竣工驗收交付使用階段【8】。
圖 2-3 大陸工程建設程序與內容 資料來源：【8】
2-4-2 公共工程立項階段之流程【8】
大陸由於沿襲計畫經濟制度，國家進行投資行為全程序的控制，
所有建設工程均須提出「項目建議書」，經主管行政部門與國家計畫 委員會進行審批，以決定項目的建設與否。
項目建議書是計劃建設具體項目的建議文件，為經營者向其審 批機關上報立項的檔案，主要從宏觀的角度論述工程項目設立的必要 和可能性。以建廠項目而言，須就項目所涉及的合營對象、市場、設 廠條件、技術面和經濟面等各主要方面作初步的估計並提出相應的建 議。如為中外合營者，則項目建議書的主要方面應與中外合營各方的 合資意向書一致。建議書是基本建設程序的先期階段，也是工程項目 準備階段的開始，因此項目建議書不僅是確定專案建設的依據，並且 是具體設計的依據。
項目建議書經由審批機關批准後，才可開始進行可行性研究報告 為中心的作業。初步可行性研究報告的內容和深度須滿足審批項目建 議書的要求，其主要目的為反應所建議項目的國內外市場、生產規 模、建設條件、工藝技術、主要材料和資金籌措、投資估算、經濟效
前期決 策階段
設計工 作階段
建設準 備階段
項目施 工階段
竣工驗收交 付使用階段
項目建議書、可行性研究、項 目評估、項目決策、設計計畫
初步設計、施工圖設計、
編制總概算、施工圖預算
徵地拆遷、三通一平、設備訂 貨、組織招標、選定施工單位
施工準備、施工過程序控制制、
質量控制、進度控制、成本控制
驗收準備、竣工預驗收、竣工 驗收、
益、外匯平衡情況以及中外合營各方的基本情況等進行初步的研究。
目前大陸的項目管理之主要運作模式，乃是由工程監理、造價諮詢、
招標代理三個單位分工合作。
(一) 工程監理【8】：在1992 年之前監理有兩種類型，即政府監理與 社會監理。
1. 政府監理：指政府建設管理部門的有關機構，對建設工程有關 方面如建設、設計施工單位的行為實行監督、管理，並對工程 建設活動實行強制性的監督，因此政府監理是宏觀的、強制的。
2. 社會監理：乃是按照一般條件，經政府主管部門批准，取得資 格證書或營業執照的工程建設諮詢、監理單位，受建設單位委 託，依據國家法律法規規範標準和合同條款，是一種有償的服 務活動，社會監理是微觀的、是受託的。
從1996 年工程監理全面推廣階段迄今，全屬社會監理類型。依 照《建設工程監理規範》對大陸目前所實施的工程監理定義，乃是指 具有相應資質的監理單位受工程項目建設單位的委託，依據國家有關 的工程建設的法律、法規，經建設主管部門批准的工程項目建設文 件、建設工程委託監理合同及其他建設工程合同，對工程實施專業化 監督管理。 了確定實行監理的建設工程項目具體範圍和規模標準，
以及規範建設工程監理活動，在《建設工程監理範圍和規模標準規定》
第二條規定，政府強制執行工程監理類型如下：
（1） 國家和市政重大建設工程；
（2） 大、中型公益事業工程；
（3） 住宅工程；
（4） 利用外國政府或者國際金融組織贈款、貸款的工程；
（5） 政府規定的其他工程；
價中的材料價格進行適時調整。隨著建設市場化程度的不斷增大，無 論是業主還是承包商都需要根據工程本身的情況和市場多變的因 素，加強對項目工程造價的控制，在這樣的環境下，工程造價諮詢行 業應運而生【9】。
（三）招標代理
工程招標代理機構，是指被建設單位委託辦理招標代理事宜的社 會組織。在建設部所頒發的《工程建設項目招標代理機構資格認定辦 法》第二條，工程招標代理是指對工程的勘察、設計、施工、監理以 及與工程建設有關的重要設備、材料採購招標的代理。依據《工程建 設項目招標代理機構資格認定辦法》第七條申請工程招標代理機構資 格的單位應當具備以下條件：
1. 是依法設立的仲介組織；
2. 與行政機關和其他國家機關沒有行政隸屬關係或者其他利益 關係；
3. 有固定的營業場所和開展工程招標代理業務所需設施及辦公 條件；
4. 有健全的組織機構和內部管理的規章制度；
5. 具備編制招標文件和組織評標的相應專業力量；
6. 具有可以作 評標委員會成員人選的技術、經濟等方面的專 家智庫【9】；
2-4-3 專案管理之角色與功能
由工程監理制度設立的初衷來看，監理內容已涵蓋了造價諮詢與 招投標代理。演變成現今工程監理只負責施工階段的質量控制，因為 在大陸絕大多數屬於國有工程，政府是業主的主體，業主有權力採取 何種的項目管理模式，委託工程監理承擔的工作可以是全過程的，也 可以是某階段而已；如施工階段。
從項目決策時的評估、設計階段概算、施工圖預算、一直到施工 階段造價控制，造價諮詢單位是全過程的參與；在項目決策之後發包 代理單位（招標投標代理）必須為業主選擇設計、施工單位與供應商；
而工程監理單位則需負責施工階段之施工品質【9】，如圖2-4所示。
圖 2-4 大陸項目管理運作現況
資料參考自：【9】，本研究彙整繪製
對於依法必須實行監理的工程項目，具有相應監理資質的工程項 目管理企業受業主委託進行項目管理，業主可不再另行委託工程監
造價 諮詢
設計 準備
階段 設計階段 招投標 階段
施工階段
招標代理
工程監理
勘查單位 施工企業
設計單位
施工圖審 查機構
項目管理
參與單位
立項文件資料包括：
(一) 項目建議書批覆；
(二) 項目建議書(立項申請報告)；
(三) 可行性研究報告的批覆；
(四) 可行性研究報告；
(五) 項目評估文件；
(六) 環境預測調查報告；
(七) 計劃任務書的批覆；
(八) 計劃任務書；
圖 2-5 中國大陸建設立項之流程 資料來源：【8】
大陸項目建議書的審批分為初審與終審，如表 2-5 所示，須要終 審決定者為投資總額超過 2 億元(含 2 億元) 人民幣以上的項目，審批
機關則包括有國務院對外經濟貿易部和省、自治區、直轄市和計劃單 所列的市、經濟特區人民政府。上海市張江高科技園區規範園區內外 商投資企業的審批，則根據國務院辦公廳《關於當前進一步鼓勵外商 投資的意見的通知》（國辦法[1999]73 號）和上海市市政府《上海市 促進張江高科技園區發展的若干規定》（滬府發[2001]20 號）等相關 規定，由上海市張江高科技園區領導小組辦公室，接受上海市外國投 資工作委員會委託，負責受理園區內外商投資企業的審批管理【8】。
表 2-5 大中型及限額以上項目建議書審批
審批程序 審批單位 審批內容 備註
初審 行政歸口 主管部門
1.資金來源 2.建設佈局 3.資源合理利用 4.經濟合理性 5.技術政策
終審 國家計畫委員會
1.建設總規模 2.生產力總佈局 3.資源優化配置性 4.資金供應可能 5.外部協作條件
投資總額超過 2 億元
（含 2 億元）RMB 以上的項目。
資料來源：【8】
2-4-4 可行性研究
可行性研究為投資者基於各種因素，對欲投資之標的須作先期規 劃，其中包含技術可行性、經濟可行性及環境接受度等相關工作。
當「項目建議書」通過主管部門審批完成後，項目法人開始組織人員 進行項目可行性研究工作。所謂專案可行性研究指在工程項目建設投 資決策前，進行技術經濟分析、論證的方法和合理的方式，保證專案 建設能以最小的投資成本取得最佳的經濟效果，實現專案項目在技術 上先進、經濟上合理與建設上可行的方法，為建設前期的重要內容。
項目建議書主要目的和任務是根據經濟發展的規劃和地區、行業
件深度規定總則篇規定》：除小型和技術要求簡單的建築工程外建築 工程應按方案設計、初步設計和施工圖設計三個階段進行設計，複雜 工程則在初步設計後增加擴大初步設計階段【8】。
2-5 公共工程組織專案管理制度 【10】
專案管理的成功關鍵在於發展一個專案管理的標準方法，這個方 法必須可以被重複的使用和持續改善，而且可以衡量其需求度，這也 就是所謂的專案管理成熟度模式。而影響專案成敗最直接的是「專案 成員的專案管理能力」和「組織專案管理制度的成熟度」。一般來說，
專案的最主要關鍵成功因素有：
一、 高階主管支持專案；
二、 專案目標明確；
三、 專案計畫清楚可行；
四、 專案關係人管理妥當；
五、 專案成員的專長分佈平均；
六、 有效管理專案的溝通等六大因素。
而專案管理系統和制度的順暢與否，亦可稱為組織的專案管理成 熟度，其通常分為五級，第一級是各自為政，也就是各地方自治都使 用自己的管理手法作標準；第二級是專案手法的初步瞭解使用，但並 未統一個部門的管理；第三級是可以做到整個組織有統一的專案管理 制度和流程；第四級是使用量化的指標，來衡量專案管理制度和流程 的運作好壞；第五級也就是可以因應整體專案發展評估及各國際環 境、政治環境及社會環境的衝擊，隨時做持續性的改善，以確保專案 管理制度和流程在最佳管理的狀態。
也就是說，一個專案的管理從發起到結束，專案管理能力的等級 也就是代表組織執行專案的能力；而一個專案的組織執行人員必須包 含：
一、 需求發展人員；
二、 專案管理人員；
三、 專業領域專家；
四、 文件製作管理人員；
五、 訓練人員；
六、 技術人員；
七、 活動負責人員等；
一個明確的角色和責任架構可以讓成員瞭解自己的權力和責 任，因而願意為自己的執行績效和政策負責。
圖 2-6 專案組織成熟度增進示意圖 資料來源：【10】
有關於專案管理領域對於能力成熟度的研究，除了美國專案管理 學會所建構之模式外，Knowledge Leadership Results顧問公司所發展 的成熟度模式，可分為五個等級，依序為：1.自由心證級；2.基礎級；
3.管理級；4.整合級；5.最佳化級。如圖2-6所示。五個等級的特性 敘述如下：
（1） 自由心證級：沒有正式的、一致的流程來執行專案。
（2） 基礎級：採用前後一致的、基本的專案執行方法。
（3） 管理級：有前後一致、綜合的專案執行方法。
（4） 整合級：專案方案的組合管理是制度化的整合在組織的企業 規劃流程中。
組合
計畫
專案
各自為政 專案手法 統一流程 量化衡量 持續改善
圖 2-7 KLR 模式 資料來源：【10】
美國專案管理學會亦採用由 Young Hoon Kwak 和 C.William Ibbs 兩位學者所提出之成熟度模式，此模式亦分為五個等級，分別為：
（1） 自由心證；
（2） 規劃；
（3） 專案層級管理；
（4） 組織層級的管理；
（5） 持續的學習；如圖 2-7 所示。
各等級的特性分別敘述如下【10】：
（a） 等級一：在職務流程上是獨立的，缺少高階管理者的支持，
以及專案的成功是依賴個人的努力。
（b） 等級二：重視團隊的（弱的），組織在做相似的工作上是有 優勢的。
（c） 等級三：重視團隊的（中等程度），提供非正式的專案管理 技能和實務訓練。
（d） 等級四：健全的團隊工作，專案團隊有正式的專案管理訓 練。
（e） 等級五：專案導向的組織，組織是強而有力的、積極的且 容易改變的，專案流程是持續的進行改善。
而衡量組織處理非例行性任務得執行能力，通成分為五級，第一 級是各自為政；也就是每個獨立的管理單位都是用自己的方法去管理
自由心證級 等級 1
基礎級 等級 2
管理級 等級 3
整合級 等級 4
最佳化級 等級 5
沒有正式的、一致的流程
有一致的、基本的專案執行方法
有一致的、綜合的專案執行方法 規劃及制度化的整合 以專案為中心的組織
專案；第二級開始知道應用專案管理的手法，但是各獨立單位還是不 一樣；第三等級是整個組織有統一的專案管理制度和流程；第四級是 使用量化的指標，來衡量專案管理制度和流程的運作好壞；第五級是 組織可以因應環境的變化，隨時做持續性的改變，以確保專案管理制 度和流程在最佳狀態【10】，如圖 2-8 所示。
圖 2-8 （PM）專案管理成熟度模式 資料來源：【10】
也就是說，專案管理能力等級代表個人執行專案的能力，而專案 管理成熟度是代表組織執行專案的能力。而如果沒有一套專案管理的 系統和制度，單靠專案人員的個人管理魅力和人際關係，往往是專案 失敗的來源。
自由心證級 等級 1
規劃管理 等級 2
專案層級的 管理 等級 3
組織層級的 管理 等級 4
持續的學習 等級 5
基本的專案管理流程
個別的專案規劃
系統化的專案規劃和控制
多重專案規劃和控制的整合 連續的專案管
理流程改善
個人專案管理能力
2-6 工程案例回顧
全國各縣市有許多的公共建設，花大錢做建設卻長年閒置不用，
經法務部指示政風司全面清查，95 年度以前，共發現 147 件閒置工 程涉嫌圍標或貪瀆等不法情事從南到北，到處看的到政府花大錢打造 一座又一座的價值不彰工程。每項工程發包金額從數千萬至數億元不 等。其原因歸咎為規劃設計初期，對於相關可行性之評估作業過於流 於形式，一再使得工程價值不彰、機能不足、規劃設計錯誤及閒置等 情事發生。
本節以參考「聯合線上新聞網」所公佈的部分公共工程，就近十 年內的部份工程，以觀光設施、產業中心、活動中心、停車場、展覽 館及焚化爐等之區分，做一系列的分類介紹及闡述【12】：
一、觀光設施閒置工程：
表 2-6 閒置觀光設施工程一覽表
建設工程名稱 目前使用裝況
中縣運動文物館 斥資一千萬元，為省水電，每天開館兩小時，仍 乏人問津。
花蓮萬榮運動公園 斥資一千萬元，三分之二公園建在河川治理線 內，水利署要治溪，公園全面拆除。
苗栗後龍濱海休閒區 斥資逾一億元，位置偏僻，使用率低，設施漸毀 壞。規劃起死回生之道，但經費龐大，沒人敢接。
南縣雙春濱海遊憩區 花了一億六千萬元，大部分保安林地未解編，聯 外道路未開發，又籌不出後續經費，乃日趨荒涼。
資料來源：【12】
(一) 花蓮萬榮運動公園：花蓮縣萬榮鄉人口約八千人，在獲得中 央補助一千多萬之經費下，在萬里溪畔建了座占地一公頃的 運動公園，不料三分之二公園建在河川治理線內。九十五年 初，水利署第九河川局要治溪，公園面臨拆除。
(二) 苗栗後龍濱海休閒區：苗栗縣在台灣省政府時期，獲得補助 一億元之補助款，在後龍海邊保安林帶開發休閒遊憩區，達 一百八十公頃。不過因遊憩區位置偏僻，使用率偏低，區內 一些設施因欠缺管理、維護而逐漸毀壞，木板橋一度變成水 底橋，大型木屋幾乎都閒置。
圖 2-10 花蓮萬榮運動公園 圖 2-11 苗栗後龍濱海休閒區
資料來源：【12】
二、產業中心閒置工程：
表 2-7 閒置產業中心一覽表
建設工程名稱 目前使用裝況
新竹迎風館 93年11月開幕，可是三度招商均流標，沒有業者 願意投標。
宜蘭產業交流中心 原訂93年7月營運，卻因工程延宕，營運問題談 不攏，何時開張無法確定。
桃園航空客運園區 位處偏遠，許多相關建設幾無進度，沒水沒電，
連地方政府都拒絕接收。
資料來源：【12】
（一） 宜蘭產業交流中心：經濟部補助地方設立產業交流中心是 採取齊頭式平等法，每個地方各給一億元。問題是，有些 縣市根本不需要這麼多經費，宜蘭縣當初只提報兩千萬元 的經費需求，沒想到中央是「要兩毛給一塊」。先前縣府 向中央提報預算計畫，依實際需要，只要求兩千萬元補助，
沒想到經濟部一口氣補助了一億元，導致銷耗預算的情形 發生。
（二） 桃園客運園區：「桃園航空城」是政府發展亞太營運中心 的「空運中心」計畫，交通部民航局推動多年，其中「貨
圖 2-12 宜蘭產業交流中心 圖 2-13 桃園客運園區
資料來源：【12】
四、活動中心閒置工程：
表 2-8 閒置活動中心一覽表
建設工程名稱 目前使用裝況
新竹五峰體育館
五峰鄉原規劃興建一座3000萬元的室內綜合體 育館，卻只獲核定1500萬元，僅夠鄉公所蓋外牆 建築物，使原本應美輪美奐的體育館，成了沒有 建築使用執照的水泥大違建。
霧峰體健中心 主體工程3年前完工，已花掉公帑4700萬，至今 未啟用，全縣唯一的公立室內泳池卻遭到閒置。
旗山農民休閒中心
投資1.4億打造的高雄縣旗山農民休閒活動中 心，建在偏遠的山區，定位不明，已經閒置九年，
被形容成「鬼屋」。
資料來源：【12】
（一） 五峰體育館：新竹縣五峰鄉在民國八十六年規劃興建一座 三千萬元的室內綜合體育館，卻只獲核定一千五百萬元，
僅夠鄉公所蓋外牆建築物，使原本應美輪美奐的體育館，
成了沒有建築使用執照的水泥大違建。
（二） 霧峰體健中心：2002年完成主體工程的霧峰鄉身體健康中 心，已花掉公帑四千七百萬，至今未啟用。鄉公所未妥善 運用這兩千坪土地，爭取行政院體委會、教育部中部辦公 室、縣府等單位補助四千萬元，鄉公所自籌七百萬元，於 2001年興建體健中心。但卻只補助結構體及游泳池的硬體 費用，導致許多配套措施無法購置及使用，使的此體健中 心至今還閒置當中。
（三） 旗山農民中心：高雄縣旗山農民休閒活動中心為斥資一億 四千餘萬元所打造。但休閒中心建在偏遠的山區，定位不 明。縣政府想過不少轉型出路，迄今都未能未解套，閒置
已九年，被形容成「鬼屋」。
五、停車場閒置工程：
表 2-9 閒置停車場一覽表
建設工程名稱 目前使用裝況
中壢公六停車塔 停車塔高卅多公尺，興建時花了五千多萬，加上 修繕共耗資九千多萬元，但最後花73萬元拆掉。
斗南停五停車場
一口氣興建三座停車場，兩座完工但營運欠佳，
每年租金僅夠支付人事費用，連水電費都得另 籌。「停五」停車場則沒完工，就鋼筋暴露地荒 廢在斗南火車站前。
吉安仁里停車場
斥資1.2億，完工後閒置六年，設施損壞。總經費 四千二百萬元的花蓮忠孝立體停車塔，也停擺四 年。
資料來源：【12】
（一） 中壢公六停車塔：「公六」建於民國八十二年，停車塔高 卅多公尺，興建時花了五千多萬，加上修繕共耗資九千多 萬元。但僅以七十三萬元發包拆除，九千多萬的公帑就屍 骨無存。由於地點不佳，使用率不高，加上經常故障，真 正營運開放停車時間只有兩年多，其餘都閒置無用。
（二） 斗南第五停車塔：目前雲林縣斗南鎮人口還不到五萬，小 型車不過一萬五千多輛，但七八年前，在前鎮長任內，一 口氣就爭取興建三座停車場，其中兩座還是八至九層的立 體停車場，每座工程費用都在兩億左右，居然也都獲得上 級政府補助款。
（三） 花蓮縣吉安鄉仁里立體停車場：斥資一億二千萬元的花蓮 縣吉安鄉仁里立體停車場，完工後已閒置六年，設施損壞，
甚至被偷竊一空。總經費四千二百萬元的花蓮市忠孝立體 停車塔，也停擺四年，其間還一度考慮拆除。兩座停車場
六、展覽館閒置工程：
表 2-10 閒置展覽館工程一覽表
建設工程名稱 目前使用裝況
宜蘭泰雅生活館、台中大雅原民中心
六年間興建了四、五十座原住民文物館，由於事 前缺乏規畫，不少原民館沒典藏可展出，或者無 經費開館閒置。
中市多功能展覽館 多功能展覽館，落成啟用四年，四分之三時間閒 置。
資料來源：【12】
（一） 50座原民館：在「本土化」及「社區總體營造」的口號下，
台灣許多鄉鎮掀起興建原住民文物館的熱潮，短短六年多 即興建了四、五十座各色館舍。可惜，由於事前缺乏規畫，
不少原民館根本沒有典藏可供展出，有些甚至連基本的開 張營運費用都不足。以宜蘭縣大同鄉的泰雅生活館為例，
建築外牆飾滿泰雅圖騰，一點五公頃的佔地，配置有廣場、
瞭望台和穀倉，看來讓人驚艷；可惜，花費四千萬元的建 設，完工近四年，內部依然空空如也，沒有文物，連水電 都沒接。
（二） 台中市多功能展館：臺中多功能展館座落於台中市文心路 和中港路口，占地一千八百多坪，花費預算約七千多萬元。
四分之一圓體造型的台中多功能展覽館，落成啟用四年，
四分之三時間閒置。
圖 2-14 旗山農民中心 圖 2-15 台中多功能展覽館
資料來源：【12】
七、其他閒置工程：
表 2-11 其他閒置工程一覽表
建設工程名稱 目前使用裝況
集集環鎮小火車 斥資5000萬元購買的環鎮小火車，不上道，只擺 在鐵道上供人參觀。
台東焚化爐 建好近一年，由於沒有達到合約規定每天最低處 理量的垃圾，一開爐就賠，乾脆大門深鎖停爐。
宜蘭利澤焚化爐
耗資22億，兩次招商營運都流標，因為利澤焚化 爐每天可焚化六百噸垃圾，宜蘭的垃圾量每天僅 二百三十八噸。
資料來源：【12】
（一） 集集環鎮小火車：集集鎮拚觀光，斥資五千萬元購買的環 鎮小火車，從火車站起到永昌國小附近，鋪設供小火車行 駛的鐵道，一度是集集鎮觀光重要賣點，吸引不少觀光客，
但是觀光客卻發現，小火車不上道，只擺在鐵道上供人參 觀，認為宣傳名不符實，有上當的感覺。
（二） 台東焚化爐：花了十八億元建的焚化爐，由於沒有達到合 約規定每天最低處理量的垃圾，一開爐就賠，乾脆大門深 鎖。縣府當初以垃圾量不足為由，幾度向環保署反應，要 求中止興建。當時如果喊停，要賠償廠商七億元違約金，
縣府無以負擔，索幸讓焚化爐工程繼續建設。2004年完工 的台東焚化爐，設計容量是每日焚化三百噸，但台東每天 的垃圾量不過一百五十噸，一定不夠燒。焚化爐運轉一天 的基本開銷要八十一萬元，利息等支出加進來，一年就是 一億多。若運轉二十年 至少要多付五十億。
