第六章 由升學到升學主義:政府的理解與對策
從第三章第一節的探討中,可以得知:自 1940 年代後期起,中高等教育已在「教育 機會均等」的理念下,朝著開放的方向調整,臺籍學生升學中高等教育的機會較諸日治時 期有所增加,大陸來臺學生的入學人數也節節上升。然而,關於「升學主義」的批判也隨 之而起,早在 1950 年代初期,相關檢討與改革要求已然蔚為風潮,社會輿論、學界對其 成因與「病徵」均有相當多的探討,而政府當局也未置身事外。本章的重點,即在探究政 府當局的思維與作為。
關於官方的態度,值得在本章前言先提出來強調的,莫過於蔣中正總統在1953 年 11 月發表《民生主義育樂兩篇補述》(以下簡稱《補述》)當中的批評;我們今天對於「升學 主義」這個歷史問題相關論述的初始印象,率多起自於此一文件。
蔣總統在《補述》指出,過去學校教育的根本缺點有三,第一就是「升學主義」: 這是小學和中學教育的根本缺點。小學的課程是為了升入中學作準備;中學課程是為 了升入大學作準備。中小學課程沒有幫助中小學生教他們在家庭中怎樣做子弟,更沒 有教那些不能升入中學和大學的中小學生到社會去怎樣求生活。……就四十一年來 說,小學畢業生的升學比率是百分之三三點七六,初中畢業生的升學比率是百分之六 二點三三,高中畢業生的升學比率是百分之七一點一七。但是我們對於今日台灣省的 青少年,就要打算一下,那不能升學的百分之六六點二四的小學生,百分之三七點六 七的初中學生和百分之二八點八三的高中學生,他們的學養是不是適應今日台灣的社 會生活,更能不能適於建設台灣省為民生主義的台灣省?……
其實在《補述》之前,1951 年 11 月他發表〈改造教育與變化氣質〉時已指出(教育 部,1957:12-13):1
我總覺得我們的普通中學越多,就損失有用之才越多,也就使從事實際生產的越少,
倒反而使社會寄生蟲繼長增高,有加無已。這不但今後是一個非常嚴重的教育問題,
也是一個嚴重的社會問題。我看大家現在還只是沾沾於新增添了多少所學校,學生的 比率又增加了多少,卻不注重其學校畢業以後的出路如何?其對國家的貢獻又將如 何?……
我以為當前台省教育最急要的,莫過於普遍興辦職業教育和技術教育,使人人皆能有 其一技之長,以從事生產。並提倡勞動教育,使人人皆能惜勞崇儉,掃除士大夫階級 的意味。……
對照這兩份文件,蔣總統認為中小學教育問題最嚴重的就是升學主義,而這顯然是來 自於傳統士大夫階級的積習;綜觀其論旨,有兩個重點:一、中小學課程偏重升學準備,
而輕忽為人處事、就業謀生的教導;二、不能升學的人既無法謀生,又無益於國家建設。
1
此文為主持革命實踐研究院第 15 期研究員結業典禮的講詞。
《補述》揭示了「升學主義」這個眾所周知的問題,那麼該如何處理呢?當我們尋繹 這份文件的立意與處置問題的方針時,可以發現:除了強調四育並重,關切學生品格與知 能的陶冶啟發之外,同時還考量了如何進入工業社會的準備,以及如何落實革命建國的籌 畫在內。這樣的立論,徵諸教育行政部門在往後的施政重點,所起的影響應是相當明顯的。
本章主要課題,即在試圖經由政府當局處理升學主義時所頒布的政策法令,以及曾經實施 過的方案策略之探究,呈現官方的作為與觀點,並嚐試釐清政府針對「升學主義」所進行 的理解。
第一節 學校教育實施的要求
政府當局在處理「升學主義」時,最基本的一個出發點是:不能讓學校教育只是專注 於升學的準備,只是讓學生升學就算了事,結果卻輕忽了更為重要的教育目標與社會國家 的使命。「升學主義」既然扭曲了學校教育的本質與內涵,因此針對學校教育的要求或改 革,自然成為優先的工作。
壹、訓育與生活教育的加強
1950 年代初期,升學主義已被認定會造成精神、思想、意志、體能等方面的偏枯,
在當時「反共復國」的政治氛圍下,這是極嚴重的問題,成為當局亟欲消除、導正的對象。
內涵上包括德、體、群三育的「訓育」,於是正式成為對治升學主義的重要方法。
戰後臺灣學校教育的「訓育」實施,一開始是基於大陸淪陷的教訓,以及反共抗俄的 準備;在此目標下,1950 年 4 月訂頒〈臺灣省非常時期教育綱領〉2,6 月又訂頒〈戡亂 建國教育實施綱要〉,重點在加強民族精神教育、生產勞動教育、文武合一教育(教育部,
1957:14-15)。3教育廳據此訂頒〈本省中等以上學校實施勞動生產辦法〉,規定除利用勞 作科教學時間及課外活動時間外,並得於體育課每週時數內撥出1 小時實施,以應需要。
41952 年 3、4 月間,教育部為了貫徹以上三個基本工作,頒行〈中小學學生實施生產技能 訓練辦法大綱〉,及〈戡亂時期高中以上學校學生精神軍事體格及技能訓練綱要〉(教育部,
1957:15-16)。臺灣省則於 5 月,依據教育部規定,訂頒〈臺灣省各級學校加強民族精神 教育實施綱要〉、〈臺灣省各級學校加強生產訓練及勞動服務實施綱要〉(教育部,1957:
250-254)。51953 年 1 月 20 日至 22 日召開的「全省地方教育行政檢討會」,且決議將教育
2
參見教育部(1957),《第三次中國教育年鑑》(上),總頁 250。〈本省非常時期教育綱領〉、〈本省非常時 期教育綱領實施辦法〉條文另可參見《臺灣教育輔導月刊》,1(1),頁 50-51,1950 年 11 月。
3
另可參見教育部編(1967),《教育法令》。
4
參見《臺灣教育輔導月刊》,1(1),頁 57,1950 年 11 月。
5
另可參見《臺灣教育輔導月刊》,2(6),頁 33-45,1952 年 6 月。
改革方案中「生產訓練及勞動服務」成績單獨評定,與學業、操行成績並列。61955 年,
張其昀接掌教育部後,更恢復「訓育委員會」編制,9 月隨即頒發〈中等學校訓育實施要 點〉(教育部,1957:196-198、250-254)。
高中、高職則是自1952 年度起開始實施軍訓,由中國青年反共救國團主持;1953 年 度更由行政院核頒〈臺灣省高級中等學校學生軍訓實施辦法〉,予以明確規範。初中學生 部分,在校則一律接受童子軍教育,同時並於全省成立男、女童軍團,建構童子軍制度與 組織。至於專科以上學校軍訓,則於1954 年度實施。7
此外,教育部於1951 年度在高中增加「三民主義」一科,並自 1956 年度起,指令將 1954 年已在師範學校推行的「中國文化基本教材」教學擴大至高中一年級實施,原國文 教科書每冊各刪去數課,配合內容依據「四書」輯錄(教育部,1974:313-314)。1963 年,
省教育廳甚至根據中國青年反共救國團「生活教育研討會」的建議,於11 月 23 日通令各 中等學校加強民族精神教育。8
以上這些規定,其立意乃至具體的項目,都在《補述》中已有清楚的說明。儘管這些 規定均具有在特定時空脈絡下濃厚的政治意識型態,但其廣泛觸及與強化德、體、群三育,
實質上確是重視了「升學主義」所忽略的教育範疇。
重視訓育的另一層面考量,來自於對問題學生、「太保」的關注,而這也常是循著批 判升學主義之理路而來。1950 年代輿論已多所指責:少年犯罪人數激增,與教育上的升 學主義和形式主義有關;由於社會以學生學業優劣為評量學校優劣之根據,導致學校只重 視學生課業,不重視訓導工作,忽略智育以外的德育、體育、群育的陶冶,導致青少年犯 罪的發生。9
為了解決這類問題,「生活教育」成為另一個補救升學主義缺失的施政重點。關於「生 活教育」目標的設定,教育部長張其昀指出,為了貫徹四育並重,教育部已於 1957 年 3 月通過〈中等學校學生課外生活指導實施綱要〉,目的之一即在使中學生能將課內所學之 知能,於課外有實際練習應用的機會。10次月,為能四育兼施,手腦並重,教育部依照〈新 生活運動綱要〉及《民生主義育樂兩篇補述》指示,訂定〈中等學校學生課外生活指導實 施綱要〉,就生活規範、勞動服務、課外活動、衛生體育四項,詳定實施原則、內容及要 點。111962 年,又令頒〈生活教育方案〉。12生活教育的實施,主要涵蓋了學校正式課程之
6
參見《臺灣教育輔導月刊》,3(3),頁 53,1953 年 3 月。
7
參見《立法院公報》,第十一會期第三期。另參見臺灣省文獻會編(1969),《臺灣省通誌•卷五教育志•教 育設施篇》第三冊,頁 247。
8
該研討會希望教育行政機關改進的事項,共 12 項;其中值得注意的包括:大專入學考試,甲、丙組應加 考本國史地;初中入學考試應迅速恢復常識科;中小學教科書應依據三民主義原理及反共抗俄國策,重新 編訂;校長及教職員年終考績,請以推行民族精神教育的成績為重要依據等。參見《教育與文化》 ,312、
313 期,頁 53,1963 年 12 月。
9
例如《教育與文化》,157 期(1957 年 12 月),刊載孫亢曾〈「教育功用何在」的一個問題〉(頁 10-12),
楊希震, 〈青少年犯罪的原因與防止〉(頁 12-16);225、226 期(1959 年 12 月),張植珊〈國民學校訓導 問題的分析〉 (頁 10-21) ;229、230 期(1960 年 2 月) ,錢佚樵〈「太保」學生教育問題芻議〉(頁 16-21)。
10
參見《教育與文化》,15(9、10),頁 12-13,1957 年 3 月。
11
參見《教育與文化》,16(1),頁 34,1957 年 4 月。
12
參見《教育與文化》,292、293,頁 44-48,1962 年 8 月。全文可參見臺灣省政府教育廳編(1997),《臺
灣教育發展史料彙編―訓育篇》(下),頁 552-558。王煥琛認為〈生活教育方案〉是政府遷臺後為適應動
員戡亂時期之各種政策中最為詳盡具體的一種,參見王煥琛編, 《教育行政與會議》,頁 721。
外的一切,範圍及項目非常廣泛。
上述眾多方案各有其重要的教育理念或價值,有些明白地將處理「升學主義」列為目 標之一,至於未曾明言要針對「升學主義」者,若細究其具體措施,有許多都是政府或學 界在討論「升學主義」時曾經提出的處理方法。應該加以說明的是:為何處理青少年犯罪 問題,在強調推動課外生活指導時,一開始會特別強調與通學的關聯呢?這中間的思路 是:因為升學主義造成越區就讀,許多學生耗費大量時間在通學上,以致容易在車站等地 發生問題;我們可以從時人論述中瞭解此見解。譬如楊希震(1957)認為青少年犯罪,若 從教育方面來探討,應該要歸咎於普遍通學、課業繁重,以及教師待遇太薄等因素;盧紹 稷(1957)則更明白地指出在探討訓導工作的加強時,必須充實學生課外活動,並且改革 通學制度,組織「校外學生活動指導委員會」,由同一地區同級學校輪流派人於火車、汽 車站輔導。此一主張後來成為事實,而這正是 1950、60 年代以來,數十年間每個通勤學 生的共同經驗。
由此看來,升學主義、越區就讀、青少年犯罪、校外(課外)活動輔導、生活教育、
訓育(或訓導工作)等等,許多環節最後全都可以串聯在一起,並且可以「民族精神教育」
涵攝概括;譬如教育部於 1970 年度加強民族精神教育的重點,便計畫「改善導師待遇,
加強導師制度、訓導工作及各種課外活動」。13
1960 年代中期以後,在訓育與生活教育推行上最重要的指標,第一是蔣中正總統在 九年國教開辦前夕,針對小學「生活與倫理」、中學「公民與道德」課程、教科書與教學 方法所交下的「總統手令」。究其內容,即在要求必須著重生活教育、人格教育、民族精 神教育的落實;同時具體指陳過去教育的失敗,就是「根本不知重視『社會』、『公民』課 程,甚至移出上課時間,以補習其他學科,國民教育─德育、群育、體育,一連串之失敗
(其實智育亦同樣失敗),此實為其主因」(教育部,1974:19)。
其次,是1970 年召開的第五次全國教育會議,通過〈復國建國教育綱領〉,加強實施 民族精神教育、倫理教育、生活教育、文武合一教育、科學教育等。14隔年10 月,因退出 聯合國事件,隨即頒布〈民族精神教育實施方案〉。15之後,「民族精神教育」一直都是重 要的教育內容,美國宣布於 1979 年元月一日與我國斷交時,又達另一個高峰。161980 年 代之後,才逐漸不再特別強調。1983 年修訂通過的《高級中學課程標準》,開始未予明列,
可視為一個指標。不過,生活教育、公民教育、防制青少年犯罪等均繼續宣導、實施,構 成此後「訓育」工作的主要內涵。而「訓育」所關注的生活輔導或生活教育問題與升學主
13
參見《教育與文化》 ,391,頁 35,1970 年 6 月。關於「民族精神教育」最為精要的探討,可參見國史館 編(1990),《中華民國史教育志》(初稿),頁 177-181。另可參見教育部(1974),《第四次中華民國教育 年鑑》 (上),總頁 3。
14
參見《教育與文化》 ,392、393,頁 71,1970 年 8 月。同年 1 月 18 日舉行的教育學術團體聯合年會,為 特別注重公民教育,則建請加強國中「童子軍訓練」的實施,比照高中軍訓,列為學校主要科目。參見
《教育與文化》,385、386,頁 49,1970 年 1 月。
15
參見《教育與文化通訊》 ,1(8),頁 2-5,1971 年 11 月。
16
由於 1970 年代的外交困境,使得民族精神教育格外加強;而以蔣彥士擔任教育部長期間(1972 年 4 月~
1977 年 4 月),「民族精神教育」更是提升至最為優先的教育政策。可參見瞿海源(1994)。連 1978 年度 全國教育學術團體聯合年會,中國教育學會等 19 個教育學術團體亦聯合提案:〈加強各級學校民族精神 教育及文武合一教育全面實施國民精神總動員以適應當前國家情勢案〉。參見《臺灣教育輔導月刊》,
29(1),頁 30-34,1979 年 1 月。此外,生活教育亦同步加強,參見臺灣省政府教育廳編(1997),《臺灣
教育發展史料彙編―訓育篇》(下),頁 558。
義之間的關聯,則仍是檢討與防制的重點之一,因為青少年會出現思想或行為偏差,被認 定與升學主義息息相關。17
貳、課程的修訂
1950 年代的課程修訂,一方面是來自於訓育的考量,另一方面則是「課業負擔」問 題已引發各方重視,因此開始著眼於課業負擔過重、考試競爭激烈、考題超出課本範圍或 過偏過難等三者之間的關聯。重視訓育,有來自於升學主義已造成精神、思想、意志、體 能等方面偏枯的疑慮;而基於課業負擔過重等問題的正視,則促成了直接減輕課業壓力、
引導教學活動及入學考試的行動。教育廳長陳雪屏在1952 年 5 月發表的文章,正可涵蓋 這兩個焦點。他指出,為配合〈臺灣省各級學校加強民族精神教育實施綱要〉、〈臺灣省各 級學校加強生產訓練及勞動服務實施綱要〉等方案的實施,因而推行〈臺灣省各級學校課 程調整辦法綱要〉,其原因有三:一、為容納軍訓、勞動生產、公民訓練等科所增加的教 學時數;二、減少學生過重的學習負擔;三、加強課外作業的活動,並使課業內容與實際 生活密切聯繫(陳雪屏,1952)。換言之,在試圖減輕學習負擔之際,源於訓育考量的科 目卻添設了,顯然政府當局並不認為這些新課程會形成課業負擔。
省教育廳訂頒的〈臺灣省各級學校課程調整辦法綱要〉,揭示課程改革三原則:一、
注重教育與生活之聯繫,增加實作與其他活動時間;二、刪減科目、時數,及次要或重複 教材,減少作業份量,以減輕學生課業負擔;三、改進教學方法,啟發學生自動學習興趣
(教育部,1957:250)。隨後亦檢討教科書,認為國校學生不升學者佔 60%,但所用課本 卻多以升學學生為主;而中學課本深淺繁減,亦有重加考慮之必要。18
到了1954 年 8 月,教育部頒布〈減輕中小學學生課業負擔實施方案〉(以下簡稱〈減 輕課業方案〉),更為全面性地調整中小學課程,首先確立了「簡化」原則,包括刪減或合 併科目,刪減重複、不重要或艱深的內容,限定課文篇幅及字數,課文一律語體(高一國 文部分得用文言);同時,還特別明文限制中學每週教學總時數,初中以不超過30 小時、
高中以不超過32 小時、師範及高職以不超過 36 小時為度,這些時數規定均包括軍訓、生 產勞動,及酌留的地方自由伸縮時間在內(臺灣省政府教育廳,1984:390-392)。
〈減輕課業方案〉其實已廣泛地觸及「教學正常化」的課題。首先,明定各科作業的 種類,並要求減少抄寫工作,儘量增加口頭詢問、練習等形式。同時更進一步明令各級學 校課外作業的最大時限:小學低年級,不得規定課外作業;中年級作業份量,每日平均不 得超過30 分鐘,高年級上限是 60 分鐘;初中上限為 90 分鐘,高中上限為 2 小時。19
其次,留級問題也一直是被家長、學生、社會輿論所關注的問題,一般咸認其與升學
17
較為完整的討論及相關法令文獻,參見臺灣省政府教育廳編(1997),《臺灣教育發展史料彙編―訓育篇》
(下) 。
18
參見《臺灣教育輔導月刊》,3(3),頁 53,1953 年 3 月。
19
課外作業部分,教育部事先委託北師附小、女師附小、國語實小三校研究,除了〈減輕課業方案〉上的 規定外,對於尚普遍存在的二部制教學,則規定可將課外作業時間酌量增加,低年級最多增為半小時,
中年級最多為一小時,高年級則以一小時半為度。參見《臺灣教育輔導月刊》 , 4(6),頁 48,1954 年 6 月。
主義有密切關聯。〈減輕課業方案〉裡,也已針對此問題提出因應措施,除了改善升留級 標準外,還指出「中小學應酌設春季班及補習班。規模較大之學校,並酌行能力分組」(臺 灣省政府教育廳,1984:390-392)。
第三,在教學方式上,計畫要充實各校設備,俾能儘量採用視聽教具,同時規定應少 用演講法,「注重自學技術之訓練、思考之啟發、直接經驗之獲致,及解決問題能力之訓 練」;平日教學應按規定進度,不得加速趕課。
第四,在考試技術上,則要求平日應經常舉行口問或考查;「考試題宜注重測驗學生 之理解與思考能力,避免學生從事對零碎事實與各種不重要人名、地名及年期之機械記 憶」。
最後,在緩和升學考試競爭的直接措施方面,即是加強取締課外惡性補習。
至於部分中小學教師採用坊間出版的印有習題的各科作業簿,當成學生功課,教育 部、教育廳經檢討後,也決定自1957 年度起,禁止採用未經審定及已失效之各科作業簿。
教育部認為這些作業簿雖不無價值,但因老師未能善盡作業指導責任,致使學生增加學習 及經濟上的負擔,尤其涉及書局牟利,問題更加嚴重。教育部的配套措施,是責令教育廳 在各科教學指引中插編練習材料,供教師教學之用20。不過,禁令似乎又成具文。10 年後,
1967 年 10 月,教育廳甚至必須下達更嚴格的命令,規定各校不得指定購買坊間出版的補 習教材,福利社不得出售,教師不得於上課使用,並嚴禁學生攜帶到校。各國校如採用或 推銷補習教材,導師及校長予以記過或革職之嚴厲處分。21
另一方面,〈減輕課業方案〉也影響了 1955 年的初中課程修訂。時任教育部中教司 長蔣建白(1956)指出,新的課程修訂原則是根據《民生主義育樂兩篇補述》之指示,生 活中心教育之理論,配合減輕中學學生課業負擔實施方案,並參考世界各國情形。蔣建白 並且預期,在國校學生免試升學初中實行之後,初中畢業生不能升學者將會增加,因此必 須在初三這一年增加職業選科,以配合就業學生之需要。
儘管有了這些努力,「減輕課業負擔」卻一直是社會各界重複提出的呼籲,始終與補 習、升學考試、升學主義等,共同成為教育議題的焦點,也一直是教育行政當局持續正視 的一大課題。22教育部專門委員孫愛棠(1960)指出 1954 年開始實施的國民學校課程標準,
一般教師及家長多認為課程內容多與實際生活脫節,份量較重,學童負擔吃力,不免影響 健康。1959 年,教育部中小學課程標準修訂委員會即決議,將國校課程由現行「雙重圓 周制」課程改為「六年一貫制」,同時也決議國校各科課程份量應就實際情形,酌予精簡。
231960 年 4 月 6 日,梅貽琦部長在立法院答覆教育委員會質詢,表示惡性補習教育當局仍 繼續取締中,「目前治本之法,是修訂中小學課程標準減輕學生負擔,並提高縣立中學水 準」24。
關於課程標準、教科書與補習之間的關係,時任臺北市長游彌堅(1958)的意見頗值 得參酌。他認為補習是事實,而且是需要的,因為學生在學校無法將所學充分消化吸收,
20
參見《教育與文化》,16(1),頁 35,1957 年 4 月。
21
參見《教育與文化》,358、359,頁 63,1967 年 10 月。
22
1990 年代以來的「十年教改」,無論民間或官方的方案,減輕課業負擔依然是重要目標,強調「帶著走的 能力」則成為主要的訴求。然而課程的簡化、淺化,近年來已引發諸多批判。
23
參見《教育與文化》,222,頁 39-40「文教消息」,1959 年 10 月。
24
參見《教育與文化》,234,頁 28「文教消息」,1960 年 4 月。
所以非補習不能應考、不能晉級、不能升學。究其原因,一是校舍不足,不得不實行二部 制或三部制教學,縮短上課時間,所以自然無法讀完應讀的課程,因此就不能不加以補習;
二是教科書的編輯不切實際,課程標準包羅萬象,卻無中心,以致學生負擔過重,無法徹 底了解,因此就不能不加以補習。而游彌堅認為的當務之急,是先修改現行課程標準和國 定教科書,方能減輕惡性補習。由此可見,「減輕課業負擔」之所以重要,是因為與惡性 補習息息相關,又有校舍不足的時空背景,而當局認定課程標準和教科書的編訂應是治本 之法。
1960 年代中學課程的修訂,為因應升學競爭問題,初中部分的調整,可以歸納兩個 重點。第一,是朝「生活教育」規劃。中教司長王亞權(1961)談及甫完成修訂的中學課 程標準草案,指出特色在於規定初中偏重生活教育,發揮統整功能,並為將來延長義務教 育作準備,實施全民教育;高中偏重人才教育,發揮分化功能,以從事高深學術研究之準 備。此一課程標準另有一特色:為配合發展工業社會之需要,改勞作科為工藝科。另一個 重點,是規劃在初三增加職業選科,以配合未升學學生之就業需要,如前述蔣建白的擬議。
1962 年中學課程標準完成修訂公佈後,教育部長黄季陸(1963:3)特別指出:原來 的中學課程標準,囿於中學目標的單純化,整個課程設計乃以升學為目的,對於不能升學 的青年未做周全思慮;「根據統計,五十學年度,臺灣省初中畢業生五三、四○八人,其 升學率為百分之八一‧八;高中畢業生一五、六一四人,其升學率為百分之七六‧七五;
尚約有一萬初中畢業生及四千高中畢業生未能升學。而前年度未能升學學生所佔比例尤 高,計初中畢業生五二、八七九人,升學率為百分之七九‧五六,高中畢業生一四、六六
○人,升學率約為百分之七六‧三七,尚有百分之二○‧四四的初中畢業生(約一萬人),
及百分之二三‧六三的高中畢業生(約四千人),既無升學之所,又乏就業技能,成為社 會遊蕩份子,造成青年失業問題。此次修訂中學課程標準,乃加強職業科目及選修科目,
以適應學生升學及就業之需要。」
規劃在初三增加職業選科的規劃方向,後來在經合會(1966a)就「國民學校畢業生 志願就學方案」的研究中,轉變成建議於初三時設立「普通班」、「現代班」,後者應加強 工藝教育與職業輔導。不過,等到進入九年國教實質規劃階段時,教育部「延長國民教育 工作小組」最後決定,新的國民中學學制將捨棄「現代班」、「普通班」的設置方案,在不 分班情形下,加強職業陶冶及工藝教育。25在《補述》中提及的職業教育,1960 年代時已 成為中等教育課程及學制調整的政策焦點。
此後,四育並重、民族精神教育、生活教育、減輕課業負擔、職業教育等,漸次成為 中小學教育強調的重點,並與解決升學問題息息相關。四育或五育並重的目標一直不曾改 變,職業教育的強調在 1970 年代演變成「分流教育」的推動;至於課業負擔問題,則一 直到了 1990 年代,才又在教改運動中被大力檢討,並且改以「能力本位」導向來扭轉過 往偏重知識本位的課程。
高中教育部份,還有另一個特殊焦點,即「文理分組」議題。1962 年修訂公佈的《中 學課程標準》,正式自高二起將課程分為甲、乙兩表,甲表主修自然學科,乙表主修社會 學科,著重課程分化,「文理分組」正式宣告成為政策。26
25
參見《教育與文化》,358、359,頁 62,1967 年 10 月。
26
參見 1996 年 6 月出版的《高級中學課程標準》「附錄」,另可參考林玉体(1969)。
戰後臺灣高中教育的發展,「文理分組」一直是一大爭議,它涉及了高中教育目標及 升學競爭之間的複雜論辯。韋錦周(1964)的分析,能使我們清楚地了解其間的爭議。他 指出自 1950 年代起,各高中多已配合大專入學分組考試,在校內進行分組教學;惟此分 組於法無據,教育部更曾於1957 年 4 月,以第 4343 號令,通令各校不得進行文理分組,
但各校在「升學第一」的前提下,仍然暗中實行。韋錦周(1964:12)認為:
在升學主義籠罩之下,於是近幾年來許多中學的教務處常有兩種課表,一種是照課程 標準編寫,專為應付督學或參觀人士的不分組的合法課表,堂而皇之掛在牆壁上;另 一種則是見不得人的『黑市』課表,即各校為學生準備升學的分組課表。這種課表各 科教學時數與法令規定有很大的出入:例如甲組增加數理化各科的鐘點,減少史地的 鐘點;乙組增加國文史地的鐘點,減少數理化的鐘點;丙組則增加生物化學的鐘點,
減少數理及史地的鐘點。……但據說有少數中學暗中分組分得很徹底,不但從高二起 就開始分組,而且凡大專入學不考的學科都不再教了:即甲組不教史地,乙組不教理 化和解幾,丙組亦不教史地和物理解幾等科。既不教這些學科,那麼其成績如何產生 呢?這實在不可思議的事情。
1962 年 7 月頒訂的中學新課程標準,終於回應了高中教學的實際需要,正式規劃可 分為「自然」、「社會」兩組教學,將文、理分組教學合法化,「升學」導向更加明確。不 過韋錦周(1964)認為,各校還是會依大專聯考方式,分成甲、乙、丙三組教學。
「文理分組」所標示的「分化功能」,隨著 1971 年、1983 年兩次課程標準修訂而更 加完備;不過,隨著增加選修,並配合加強輔導評量的政策形成,「選修代替分組」的概 念也逐步出現,然而限於各種困難,此一理想迄今幾乎無法實現。晚近即使已實施多元入 學方案,各高中最遲在高二起,仍即依照大學入學考試的傳統分類,以一、二、三類組編 班,實施由學校以「班級」為單位,代為選取配置的「套裝」、「必選」課程。2001 年之 後高中課程改革,原計畫將分組延後至高三實施,最後亦胎死腹中;至於「選修代替分組」
的理想,在2004 年 8 月公佈的《普通高級中學課程暫行綱要總綱》(九五暫綱)、或 2007 年公布的《普通高級中學課程綱要總綱》(九八課綱),因必修課程實在太多,還是難以落 實。
參、補習的規範
一、國民學校部份
1950 年底,即使大局尚未穩定之際,臺灣各地國民學校的教育活動已經逐漸恢復,
但是所呈現出來的一些教學現象,卻引起政府的關切;我們從台灣省教育廳所發布的一道 命令,可以推測當時的情形。在這道〈改進國民學校校務〉的規定中,省教育廳明列了四 項要點:一、上學、放學時間應合理支配,以免妨害學生身心發展;二、必須採用新教育 方法,並禁絕體罰;三、應認真考察學生作業成績;四、禁止巧立名目攤派學生費用,加
重家長負擔。27提早上學時間、延後放學時間、體罰、作業批改與成績評量不確實,以及 巧立名目收費等情形,當時所呈現出來的這等景象,某種程度上可以解釋為國民學校已經 恢復了活力,不過這股活力卻必須導正!
問題出在哪兒呢?同一消息來源中,教育廳特別指出:少數國校教師不明國民教育宗 旨,平時未能善盡職責,僅於學生將屆畢業時,為競爭校譽而加重畢業班功課,甚至取消 畢業班技能學科及一切團體活動,並於夜間設立補習班,以注入式方法,命學生強記「各 科試題精解」及「升學指南」等書,且竟私自徵取升學補習費用,似此情形,不特增加學 生家長負擔,且足妨礙兒童身心健康,特令飭各校切實禁止。28在這道尚無任何積極對策 的禁令中,可以發現日後所謂「惡性補習」的清晰輪廓;而「惡性補習」,可說是從1940 年代後期國民學校中就已萌生了。
整個1950 年代,消除惡性補習的對策,除了 1954 年頒布〈減輕課業方案〉,直接從 日常課程與教學活動著手外,最主要的即是採取「導禁兼施」的策略。
首先,1953 年初,教育廳鑒於一再申令禁止,但「以學生升學心切,教師生活清苦,
仍多課外秘密補習情形」;因此,計畫將補習合法化,即在課程之內,劃定複習時間,由 教師公開為學生複習校內功課,同時並將設法杜絕「題解」等書籍之流傳。29於是,教育 廳頒布〈國民學校辦理學生升學就學指導注意事項〉,規定學生自五年級下學期修畢時,
得由學校酌情指導複習,複習時間為每日下午課後,以60 分鐘至 90 分鐘為限;教員所收 補習費用每月不得超過10 元(鄉村學校不得超過 5 元),各校不得再以任何名義徵收費用。
30這是導禁兼施的策略,一方面將補習合法化,但規定了時間、地點、收費標準;另一方 面則明令禁止課外補習、強迫補習,及採用坊間出版之各科大全或升學指南等書籍。禁令 所指稱的,即是當時對於「惡性補習」的界定。
不過,禁令一直未能發揮作用,而當局也發現惡性補習的形成,有源於制度面的因素,
因此處理上所涵括的對策,層面日廣。1950 年代後期,梅貽琦出任教育部長,在教育部 記者會上的答覆,即相當能反映當時政府對於惡補成因的掌握,以及亟謀解決之道。
梅貽琦(1958:2)認為,在國校方面,除了強迫繳費補習、強迫購置各科大全或作 業簿、五年級以下於課外時間補習,以及補習教材超出課程範圍等問題,均須予以嚴禁外,
他還指出學校應注重平時教學和成績考核,勿臨時趕課補習,同時政府必須儘速消除若干 低年級三、四部制、中高年級二部制教學,並且規範不專以升學考試成績評定學生優劣。
重要的是,梅貽琦還針對中學方面,指示了三個重點:一、促進省、縣及私立中學水準漸 趨齊一,使學生無須競考省中;二、逐年增設初中,使志願升學者皆可升學;三、改進初 中入學考試,試題不得超過國校教科書範圍,難度與深度亦不得超過兒童的理解能力。
若仔細分析梅貽琦的答覆,可以發現:1950 年代後期處理惡性補習的立場,國校方 面的重點在於「教學正常化」,這還包括需讓學生的在校學習時間完整(消除二部,乃至 多部制),以免得用課外補習彌補。而當時國校的補習是法令所允許的,學校可以安排五、
六年級學生在校內、課後進行補習,只是不得強迫、不得超出課程範圍;因此,對中低年
27
參見《臺灣教育輔導月刊》,1(2),頁 66「教育消息」,1950 年 12 月。
28
同上。
29
參見《臺灣教育輔導月刊》,3(3),頁 53-54「教育消息」,1953 年 3 月。
30
參見《臺灣教育輔導月刊》,3(12),頁 50「教育消息」,1953 年 12 月。
級學生實施補習、強迫補習,以及超出課程範圍等三者,才是當局所謂的「惡補」。至於 中學部分,梅貽琦相當精準地指出了重點:初中水準不一(競考省中)、學額不足,以及 入學試題太難,是造成惡補的原因。由此亦可發現,初中方面的「教學正常化」還沒成為 焦點,當時所關切的只在「入學」的部分。
當時對於違反禁令進行「惡補」的教師,懲處是很重的。1958 年底,教育廳查獲臺 中市篤行國校教員江坤旺在校外補習,濫收補習費,即予以免職處分,且校長因監督不週,
亦受連帶處分。31
基本上,全面性地增建學校或校舍,改進課程、教學、入學考試等,本來就是 1950 年代教育當局的應辦要項,但在特別意圖要針對惡補的處理效果上,卻連「遏阻」也無法 達成。以消除國校二部或多部制為例,這情形在度過最為嚴重的 1957 年度之後已逐漸獲 得改善32,但卻對惡補風氣的消除毫無影響。至於自「減輕課業方案」以來各項促進「教 學正常化」的作為,包括改進入學命題等,在 1950 年代後期則多陷入與惡補「僵持」的 處境。因此,為了打破「僵局」,採行更為嚴格的「禁絕」措施,乃成必然。進入了1960 年代,政府當局的立場有了明顯轉變;時任省教育廳長的劉真,作為尤屬積極。
劉真於1960 年 11 月 5 日列席立法院教育委員會時,宣示了消除惡性補習的決心;他 指出,此舉除了替學生設想外,目的亦在整飭學校風氣與減輕家長負擔。33省教育廳最為 明確的轉變,是於1961 年 5 月宣布,自新學年度起廢止現行國校補習辦法,不准再收補 習費;同時要求各校教師組織研究小組,討論學生作業處理辦法,規定學生作業的方式、
份量和難度。此外,還規定取消各縣市的統一考試與公佈考試成績,研討合理、正常的教 育措施與考試辦法。34值得一提的是,頒布此一新令之際,教育廳表示:「此項辦法實施後,
可能又遭遇到阻力,但政府一定貫徹到底,並希望各縣市教育科局切時督導。」35同年 7 月,教育廳再度申明已正式廢止 1953 年訂頒的〈國民學校辦理學生升學與就業指導注意 事項〉及〈改進國民學校校務提示要項〉等兩種有關國校補習辦法,並重新規定應行注意 事項:嚴禁徵收補習費用,嚴禁採用教育部審定各科教科書以外的補習教材;各國校每週 上課6 天,如因教室缺乏,須於星期日排課,應報請主管教育行政機關核准,至於每天上 課,須依日課表行之,不得提早上課或延遲放學。此外,亦嚴禁「補習班」利用晚上時間,
招收國校五、六年級學童補習。36
到了9 月,新學年開始之際,劉真更發表兩封公開信,分別針對國校教師及家長進行 政策說明。在給國校教師的信中,主要採取的是道德勸說。而致家長的信中,除剖析惡補 之弊外,還明列了八項治本、治標措施,大抵上不出前文提及梅貽琦部長的觀點,值得注 意的差異是關於「增進教師福利」部分。劉真還特別以 1961 年度臺北市初中聯考為例,
31
參見《臺灣教育輔導月刊》,8(12),頁 38「教育消息」,1958 年 12 月。
32
自 1958 年度起,臺灣省決定將原來自然增班每增二班,建一教室的原則,提高標準為五省轄市每增一班,
建一教室,其他縣市每增三班,建二教室,藉以減少多部制教學。臺北市國校二部制教學,預定於 1968 年度全部消除。臺灣省則預定於 1968 年度前,將全省國校三年級以上學生二部制上課現象全部消除。參 見《教育與文化》,259,頁 12-17;339、340 期,頁 45;341 期,頁 33-34。
33
參見《臺灣教育輔導月刊》,10(12),頁 50「教育消息」,1960 年 12 月。
34
參見《教育與文化》 ,260,頁 38,1961 年 5 月。相關內容可參見《臺灣教育輔導月刊》 ,11(6),頁 50「教 育消息」。
35
同上。「負責人」是誰,並未指明,但理解為劉真廳長,應該是合理的。
36
參見《臺灣教育輔導月刊》,11(7),頁 51「教育消息」,1961 年 7 月。
前三名學童均未曾接受惡性補習,證明填鴨式教學、死讀書並無用處,「縱然僥倖錄取,
一入初中立刻退步,也無法趕上別人」(劉真,1961b:28-29)。隔年初,劉真在另一政策 說明的文章中,再度強調「目前初中入學考試命題技術已改進,初中初職的收容量年來大 為增加,惡性補習對於初中入學考試,實已毫無作用。」同時更提到:「最近本廳計畫約 請國校各科優良教師,利用中午及晚間在教育電台實施廣播教學,輔導全省兒童在家複習 課業,這樣一般家庭更不需要花錢請教師在家補習功課了。」(劉真,1962:8)。
另一方面,在廢止國校補習辦法之後,1963 年暑假來臨前夕,教育廳為防止即將開 辦的暑期國校學生進修活動淪為惡性補習,因而訂定統一辦法,限國校三、四、五年級學 生參加,進修時間共5 週,每週教學 5 天,每天上午 4 節課,每節 50 分鐘,但其中有 2 節限排體育及學藝活動,另2 節為知識活動。教育廳還特別規定,學科中必須包含常識科,
而學藝及體育活動,則必須選擇一或二種。進修的教材,限複習過去已學習過的,不得採 用新學年的課本,更不准採用補習教材,一切教材需由教師自編。至於詳細的進修活動範 圍,亦有規定:37
1. 知識活動:讀書(作文)、算術、常識(中年級常識,高年級公民、歷史、地理、
自然)。
2. 學藝活動:書法、珠算、圖畫、音樂、勞作、家事、演劇。
3. 體育活動:球類、田徑、游泳、舞蹈。
到了 1964 年更趨嚴格,除了相關規定比照前一年外,但特別指出參加學童的作業均 應在校內為之,不得再有家庭作業。至於每生的收費標準,更明定為講義費 10 元,課業 指導費最高不得超過 30 元。最值得注意的是,本年度的辦法羅列了懲處的原則:凡收費 超過標準,採用新學年教材,不教常識科,使用坊間各種參考書、補充教材、作業簿、習 題或試卷,另行開班補習等等,均將予以議處。38
政策上縝密規劃,並自1961 年度起雷厲風行,效果如何呢?半年光景,就在 1962 年 初紀海泉提交的《臺灣省區國民教育視察報告》中,不諱言惡性補習之風,在都市學校仍 極為盛行。他的分析是:「一方面因部分家長執迷不悟,寧願使其子女受填鴨教育;一方 面有部分教師自願尋找學生補習,藉機斂財。補習地點逐漸由學校轉入家庭。」(紀海泉,
1962)
惡補風氣持續瀰漫,引發政府與民間的關切,1967 年時,教育廳長潘振球還須為此 在監察院答覆相關詢問。他提出的治本之法是〈推行國校畢業學生志願就學方案〉,具體 作為包括努力增設初中校班、齊一中學水準、準備劃分學區;其次,則是改善教師福利、
調整研究費,加強視導工作,注意兒童保健等。至於治標方面,則是放學後延長一小時實 施課業輔導,由學生自由參加。39因此,不同的廳長對於惡補的消除,採行的策略可以是 完全相反的,國校校內課後補習在1967 年度重新合法化。潘振球的理由是:「如果嚴刑峻 法禁止補習,在學校是可以禁得了的,然而我們甚難禁絕家庭補習。惡性補習如轉入地下,
由於設備簡陋,光線不足,則兒童的健康或將可能遭受更壞的摧殘。」40
37
參見《教育與文化》,309,頁 37「文教消息」,1963 年 8 月。
38
參見《教育與文化》,320,頁 40「文教消息」,1964 年 7 月。
39
參見《臺灣教育輔導月刊》,17(4),頁 39「教育消息」,1967 年 4 月。
40
同上。
新辦法明確指出,「為消除惡性補習」,同意五、六年級學生,得依家長請求,實施課 業輔導;上課時間須在正課結束後延長一小時實施,不得超過下午五時三十分。國校教師 若不按部頒課程標準授課,採用未經審定之參考書或測驗卷,任意於早晨或中午實施升學 輔導,私自額外收費,以直接或間接方式誘致學生參加夜間或任何形式補習,或歧視不參 加課業輔導的學生等,按情節輕重議處。對於辦理課業輔導而不收費,或不從事課業輔導 之學校及教師,並能隨時關心兒童身心健康,成績優良者,應予以獎勵。41
二、中學部分
1968 年度九年國民教育實施後,時人多認為小學部分的惡補已可消除,因此焦點轉 移至國中階段。不過,有關中學惡性補習風氣的發展,以及相關的防範,其實早在之前都 已開始。
1960 年代之後,政府當局對於中學階段「教學正常化」的關切日趨明顯。1963 年底,
教育部發現若干公私立中學,擅自挪移體育、音樂、美術、工藝等技能科目時數,改教升 學科目,尤以初中三年級、高中三年級特別嚴重,認定是將「惡性補習」帶到中學,因此 通令教育廳,指派督學將各校執行中學課程標準情形,列為視導首要項目。42而教育廳為 因應中學日益嚴重的惡補風氣,其對治策略,可分兩方面來看。
首先,教育廳採取了不同於禁止國校補習的立場,開始著手中學實施課外補習的規 劃,准予自1964 年暑期起,試辦公私立中學一、二年級學生暑期進修班,「以疏導中學形 成的補習之風」;預定先試辦一年,如有成效,再行推廣。開設的科目,高中部為國、英、
公、史、地、數、化、生物等8 科,初中部為國、英、公、史、地、數、理、化、博物、
生理衛生等 10 科。參加學生以自願者為限,學校不得強迫或勸誘;開班分為兩類,第一 類是未能及格的科目,第二類是已及格但仍願進修的科目,惟不得將新課程標準或新學年 度新教材提前講授。教學時間以排在上午為原則,下午可酌排學藝活動,星期例假休息43。 到了 1964 年度上學期正式開課時,更同意各中學可辦理初中三年級、高中三年級課外升 學指導,惟規定:每周每科目不能超過2 小時;學生須自由報名,經家長同意;每週每科 目教學時數1 小時,一學期收費不得超過 10 元;指導時間不得妨礙正常教學進行,指導 老師不得推銷任何書刊。44不得強迫參加、不得教授新課程、不得妨礙正常教學、不得推 銷書刊等基本的原則,與之前針對國校向來的規範是一致的。
另一方面,教育廳的視導,在 1965 年度上學期掌握更為嚴重的事證,發現了中學教 員在校外兼課者為數不少,間有因兼課太多,影響本職課務,甚且發生本課反而託人代理,
以致貽誤學生課業的情形。因此,教育廳在 1966 年初頒布〈公立中等學校教員在校外兼 課處理要點〉,規定在校外兼課,應報請校長同意,惟現任教員參加辦理補習班、在補習 班兼課,或誘迫學生補習,應即報請解聘,如校長及教務主任不予適當處理,均應負連帶
41
參見《臺灣教育輔導月刊》,17(7),頁 43「教育消息」,1967 年 7 月。
42
參見《臺灣教育輔導月刊》,13(12),頁 41「教育消息」,1963 年 12 月。
43
參見《教育與文化》,317,頁 33「文教消息」,1964 年 4 月。中學暑期課業輔導後來繼續實施,1966 年 還擴及職校,參見《臺灣教育輔導月刊》 ,16(7),頁 47「教育消息」,1966 年 7 月。
44
參見《臺灣教育輔導月刊》,14(9),頁 42「教育消息」,1964 年 9 月。
責任,並從嚴議處。45
九年國教實施前夕,關切國中惡補風氣將趨嚴重的討論不絕而耳,教育行政當局也相 當正視此一問題。1968 年度開始時,教育部配合頒布〈防止惡性補習實施要項〉,希望切 實督導九年國民教育的正常教學,嚴防惡性補習風氣轉移至國民中學。此辦法內容,可說 是集歷年來處理「惡補」策略之大全,包括:發展高級中學、妥擬高中入學考試科目及辦 法、革新職業教育制度、加強視導、依四育均衡原則修訂學生成績考查辦法、輔導普通補 習班轉為職業補習班、提高中小學教師待遇、建立各級學校指導制度、齊一中等學校水準、
防止書商惡性推銷補充教材、國中在學學生不得參加補習、教師除課業輔導外不得為在校 學生收費補習等。46
11 月 5 日,教育部且核定臺灣省政府教育廳所擬「防止國民中學出現惡性補習」規定,
明令縣市立國中、代用國中、私立初中若不按規定排課教學,或以公開、隱蔽方式辦理補 習,將予以嚴懲;教師則予以解聘,校長受連帶議處;省縣視導人員若知情不報,應連帶 議處。47隔年7 月,教育部再頒實施方案,規定:不得擅自變更教學科目與時數;除部定 教科書外,不得採用其他課本、教材;禁止國中學生參加補習,國中小教師不得在補習班 兼課;同時,將積極改善教師待遇,並且革新職業教育制度,開拓職校生上進之路。48
可惜的是,相關禁令、懲處措施,在過去未能讓國校惡補風氣根絕,現在也依然無法 遏阻國中階段惡補風氣的蔓延。值得注意的是,不僅中學老師在補習班兼課已是公開的事 實,連小學老師在補習班兼課情形也越來越明顯;雖然九年國教實施後,防止惡補已逐漸 轉移為國中階段的重點工作,但對於教師的規範,通常均包括小學老師在內。1974 年發 生於臺北市的案例,可以為證。
當時,臺北市教育局基於中小學惡補風氣相當嚴重,決定不再姑息。在過去查獲實施 惡補的案件中,通常在不願意傷害老師的自尊下,僅記小過處分;此時,教育局決定引用 1970 年教育部令發的〈教育專業人員獎懲標準〉第四條規定:「對學生施予不正當補習者,
記大過」,嚴懲實施惡補的老師。嚴令下達後,首批被查獲懲處者,是幸安等數所小學共 14 位老師。49
整體而言,經過 1960、70 年代的演變,落實按照課表上課等教學正常化措施,由學 校開設放學後、寒暑假期間的輔導課(由學生自由參加、不得教授新課程),以及禁止中 小學老師在升學補習班兼課等,成為1980 年代以後學校課程與教學上的基本規範。50
三、升學補習班部分
私立短期補習班在1950 年代已經出現,且已是補習教育的主流。而據 1956 年的教育 統計,各種短期補習班有501 家,其中教授國、英、數、史、地者,即後來所謂「文理補
45
參見《教育與文化》,339、340,頁 43-44「文教消息」,1966 年 3 月。
46
參見《教育與文化》,369、370,頁 66,1968 年 9 月。
47
參見《教育與文化》,372,頁 29,1968 年 11 月。
48
參見《教育與文化》,379、380,頁 56,1969 年 7 月。
49
參見《教育與文化》,422,頁 87,1974 年 12 月。
50
1980 年代,教育部先後於 1986 年頒佈〈加強高級中學教育正常化重要措施〉,1989 年頒佈〈加強輔導中
小學正常教育實施要點〉,檢視內容,仍不出 1950 年代以來的各項規範,並未推陳出新。
習班」,共 112 家,規模尚比職業類少。當時的政策事實上也鼓勵職業類的發展,並限制 普通類的増設(教育部,1957:896-897)。不過到了 1960 年代,因為升學競爭劇烈,以 升學為目的的補習班大行其道,「在各大城市中如雨後春筍,紛紛設立,且補習班相互競 爭亦甚劇烈,尤以台北市為最」。而且,這類補習班數量在台北市所有補習班中所佔不及 30%,但學生人數則遠超過數量眾多的職業類補習班之總合(教育部,1974:1124)。
1960 年代時,升學補習班對於中小學教育的負面影響,已引起政府當局的重視;關 於「招收在學學生」之禁止,首先成為基本的政策立場。1965 年 8 月 6 日,教育廳召開
「全省補習班座談會」,當時達成的決議是:不得宣傳聯考狀元或錄取學生名單,嚴禁以 各種方式向學校拉學生來就讀,公立學校教師如兼任補習班的課以9 小時為限,並應取得 校長同意等。51
教師可在補習班兼課的規定,在1968 年 3 月 20 日教育廳訂頒的〈公私立短期補習班 設置及管理辦法〉中依然存在,加註的兩條但書是:應徵得原服務學校同意,且該教員不 得誘致原任學校學生參加補習。52到了1969 年,教育部於 1 月 12 日召開的第二次「九年 國民教育檢討會議」,旨在研討國民中學升學主義和惡性補習的消弭,會中與「補習班」
相關的決議為:限制新設補習班,現有補習班加強管理,並輔導改辦職業補習班。53隔年,
教育廳在教育部的禁令下,針對各級各類補習教育研訂發展計畫,關於「短期補習班」,
決定督飭各縣市教育局全面檢查,主要原則在於:禁止文理補習班非法招收在校學生,延 聘中學教師任教,以免成為惡補的溫床。54教育廳關於教師在補習班兼課,態度已轉為「禁 止」,而非「限制」。
不過,臺北市的情形略有不同。1971 年 9 月,教育局所發布的通令,依然只是嚴格 限制各級中等學校教員在補習班兼課,兼課時數如超過規定的9 小時,或有「惡性」拉學 生至補習班補習,經勸導不聽者,將予解聘。55不過,教育局已注意到另一個可能發生弊 端的環節,局長高銘輝表示:「補習班往往吸收一女中、建中等校的優秀教師教學為號召,
而這些老師參加聯考命題及核卷工作的可能性很大,容易造成弊端,因此將限制。凡在補 習班兼課的教師,今後均不得參加聯考命題及閱卷等工作。」56
禁止教師在補習班兼課,最後成為各級教育行政當局的基本政策。至於文理補習班的 暫緩增設,則自 1972 年起也全面實施(教育部,1984:1115),此一禁令直到 1980 年代 中期方才解除,所依據的法令為1982 年修訂的〈補習教育法〉;1985 年 11 月,教育部據 以頒布〈短期補習班設立及管理規則〉。因此,在1982 年時,文理補習班仍維持在 192 家,
到了1992 年,已增至 1,522 家,以後且持續發展(教育部,1996a:1653-1661)。
至於禁止現任教師在補習班兼課的規定,在此一法令中仍持續維持;但關於招收在學
51
參見《臺灣教育輔導月刊》,15(9),頁 50「教育消息」,1965 年.9 月。
52
參見《教育與文化》,364,頁 41,1968 年 3 月。
53
參見《教育與文化》,373、374,頁 40,1969 年 1 月。
54
參見《臺灣教育輔導月刊》,20(2),頁 48,1970 年 2 月。
55
參見《教育與文化通訊》,1(5),頁 13-14「文教消息」,1971 年 10 月。類似的資料則顯示,臺北市教育 局於 8 月 9 日召開短期補習班教育檢討及改進座談會,40 幾位補習班負責人於會中達成約定,包括:在 廣告上不得刊登考取學生姓名及人數,以及「保證升學班」、「狀元」等渲染文字;不得以不正當手段,
透過學校教師誘導學生補習;教師在補習班授課,時數不得超過 4 小時。參見《臺灣教育輔導月刊》 , 21(9),
頁 48,1971 年 9 月。兩筆資料雖有出入,但均指出教師可在補習班兼課。
56
同上。
學生的限制則已調整,新的限制是:一、不得招收國小學生;二、不得在學校學期中上課 期間招收在學的中學學生(教育部,1996a:1658)。顯然,中學在學學生已可於放學後、
假期中至文理補習班上課。
肆、教師風氣的策進
教師與升學主義或惡補風氣的關係,其實是複雜的,有人迎合,有人抗拒。不過,自 1950 年代起,一直有一個我們目前較易忽略的觀點,在當時實際地對相關政策造成影響。
這個觀點是:師資不足、素質太差(尤其縣立中小學),加以待遇微薄,生活艱難,其實 也是惡性補習的成因之一(萬子霖,1958)。
師資不足,造成工作負擔沉重,教學難以關照到全部學生,也許就只有較優秀者才能 獲得老師的注意。以1959 年為例,教育部推估國校因自然增班,以後每年師資不足數額,
均在1,500 人至 3,000 人間。中等學校師資不足,來自於須配合發展初中以適應逐年增加 學額的升學問題,1959 年度中等學校師資不足數額已達 1,974 人,1960 年度將達 2,547 人,
1961 年度達 4,201 人,1962 年度達 4,814 人,1963 年度達 6,381 人57。
師資素質太差,教學可能就趨於填鴨式,此外,有志升學的學生或許也無法從學校老 師那兒得到幫助,只好藉由補習來補強。這個問題,基本上唯有發展師範教育,方能解決。
此外,改變敘薪辦法,也是一個途徑。1965 年時,臺灣省政府核准新的〈臺灣省公立各 級學校教員敘薪辦法〉,由現行職位薪級制,改為依照學歷敘薪,藉以鼓勵獲有博士、碩 士學位人士在中學任教,大專畢業生在小學任教。58此後,以學歷敘薪成為定制。
至於待遇太差,則更可能是教師必須兼課補習、推銷書籍的重要原因。1957 年的一 則「教育消息」指出:「部分中小學教員,在上課時不講授重點,等補習時再教;考試的 題目,亦出自補習教材之內,使參加補習的學生能得較高的分數,故不參加補習的學生,
不得不向家長要錢參加補習。教育部以此種風氣太壞,特令臺灣省教育廳切實督察,從嚴 處分。」59此外,教育部對於少數書商勾引學校教職員代為推銷,給付優厚佣金情形,也 令飭整頓;一方面以審查和核價方式限制書商,另方面要求學校教職員不得推銷教科書,
自編講義未經政府核定不得對外發行,各科用書需由教務處會同各科教學研究會選用。60關 於此類情事,當時輿論直言「惡性補習」和「推銷書刊」兩個問題所包含的經濟因素,實 比其他一切的因素為重。「惡性補習」禁止不了,是因為教師在補習中可以得到數倍於其 本薪的收入;「推銷書刊」禁止不了,也是因為教師在其中可以取得相當酬金。61
的確,1950 年代以來公教人員待遇都很微薄。1950 年起實施的公教實物配給制度,
即是因為當時物價波動過大,故發給食米、食油(黃豆油或菜子油)等實物,以確保最低 生活水準(蔡金梱,1967)。至於薪資方面,1950 年代最大幅度的調整,分別是:1958 年
57
參見《教育與文化》, 「文教消息」,225、226,頁 60,1959 年 12 月。
58
參見《教育與文化》 ,332、333,頁 62,1965 年 8 月。據 1964 年統計,全省公私立中等學校教員 24,246 人,研究所畢業者僅 73 人。
59
參見《臺灣教育輔導月刊》,7(5),頁 54,1957 年 5 月。
60
參見《教育與文化》,166,頁 33,1958 年 2 月。
61