觀光審核 觀光審核

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「大陸地區人民申請來臺 大陸地區人民申請來臺 大陸地區人民申請來臺 大陸地區人民申請來臺 觀光審核

觀光審核 觀光審核

觀光審核機制 機制 機制 機制分析 分析 分析 分析研究 研究 研究 研究」 」 」 」

研究人員 研究人員 研究人員

研究人員：：：蔡政杰：蔡政杰蔡政杰 蔡政杰

內政部入出國及移民署自行研究報告 內政部入出國及移民署自行研究報告 內政部入出國及移民署自行研究報告 內政部入出國及移民署自行研究報告

中華民國 中華民國 中華民國

中華民國 100 年年年年 9 月月月月

NATIONAL IMMIGRATION AGENCY MINISTRY OF THE INTERIOR RESEARCH PROJECT REPORT

AN ANALYTICAL STUDY OF

EXAMINATION AND APPROVAL SYSTEM FOR THE PEOPLE OF THE MAINLAND AREA APPLY TO ENTER INTO TAIWAN

FOR THE PURPOSE OF TOURISM

BY

CHEN CHIEN TSAI Sep 20, 2011

- I -

目錄 目錄 目錄 目錄

表次 ... II 圖次 ... III 摘要 ... V Abstract ... VI

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究緣起與背景 ... 1

第二節 研究目的 ... 5

第三節 研究方法與架構 ... 6

第二章 陸客申請來臺觀光之現況探討 ... 8

第一節 陸客申請來臺觀光之法令規範 ... 8

第二節 陸客申請來臺觀光之流程 ... 14

第三節 小結 ... 23

第三章 陸客申請來臺觀光之審核機制 ... 24

第一節 審核機制之概念 ... 24

第二節 審核人員 ... 25

第三節 審查工具 ... 35

第四節 小結 ... 38

第四章 結論與建議 ... 39

第一節 研究發現 ... 39

第二節 研究建議 ... 44

第三節 結論 ... 46

參考文獻 ... 47

表 表 表 表次 次 次 次

表 1-1 歷次江陳會談時地與簽署協議一覽表 ... 2

表 2-1 陸客從事各類觀光入境人數 ... 10

表 2-2 大陸組團社分佈一覽表 ... 14

表 2-3 臺灣接待社分布一覽表 ... 16

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圖 圖 圖 圖次 次 次 次

圖 1-1 研究流程圖 ... 7

圖 1-2 研究架構圖 ... 7

圖 2-1 陸客第一類觀光申請核准入境數長條圖 ... 18

圖 2-2 陸客自由行申請核准入境數長條圖（資料日期 100 年）

... 18

圖 2-3 第一類觀光陸客入境人數立體曲線圖 ... 19

圖 2-4 自由行陸客入境人數立體曲線圖（資料日期：100 年）

... 19

圖 2-5 陸客申請來臺觀光審理流程示意圖 ... 22

圖 3-1 審核人員（含初審及二審）性別分析圓餅圖 ... 27

圖 3-2 移民資訊組初審人員進用方式分析圓餅圖 ... 28

圖 3-3 審核人員（含初審、二審）年齡分析長條圖 ... 28

圖 3-4 移民資訊組初審人員學歷分析圓餅圖 ... 29

圖 3-5 臺北市服務站二審人員學歷分析圓餅圖 ... 29

圖 3-6 審核人員（含初審、二審）從事現職工作年資分析長條 圖 ... 30

圖 3-7 移民資訊組初審人員工作經驗分析圓餅圖 ... 31

圖 3-8 臺北市服務站二審（櫃檯）人員工作經驗分析圓餅圖

... 31

圖 3-9 移民資訊組初審人員接受與工作相關教育訓練分析圓 餅圖 ... 32

圖 3-10 臺北市服務站二審(櫃檯)人員接受與工作相關教育訓 練分析圓餅圖 ... 32 圖 3-11 移民資訊組初審人員現職工作學習管道分析圓餅圖 33

圖 3-12 臺北市服務站二審(櫃檯)人員現職工作學習管道分析 圓餅圖 ... 33

- V -

摘要 摘要 摘要 摘要

關鍵詞：陸客、第一類觀光、自由行、審核機制

隨著大陸政經局勢的轉變，兩岸交流情勢日益頻繁，交流管道也從探親、通婚…

等之社會交流、專業人士之文教交流以及商務人士之經濟交流模式，逐漸走向觀光旅 遊之全面性交流。雖然兩岸民間交流已非常熱絡，但由於兩岸的政治形態仍處於對立 狀況，我方對於申請來臺從事各類交流的大陸地區人民，仍保持謹慎的態度，預防陸 方有心人士來臺從事情蒐、滲透、破壞或統戰工作。因此，對於大陸地區人民申請來 臺的審核機制仍然甚為嚴謹。

由於目前對於申請來臺從事社會交流、文教交流及經濟交流之大陸地區人民，在 其身分上有一定之資格限制，部分申請案件還須經由國家安全局、行政院大陸委員 會、入出國及移民署、法務部調查局及各目的事業主管機關等組成之聯合審查會逐案 審查後，才能核予准駁，其審核機制堪稱完善；自 97 年 6 月 13 日兩岸簽署「海峽兩 岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議」後，我方正式開放了大陸地區人民直航來臺從事團 體旅遊觀光活動，而今（100）年 6 月 22 日更開放陸客來臺自由行，讓設籍北京市、

上海市及廈門市的大陸居民可以來臺從事個人旅遊觀光活動，造成陸客來臺的人數大 幅成長，但相較以其他特定事由來臺的大陸地區人民，陸客的身分背景應為相對複 雜，其來臺目的及活動範圍更難以掌握，更應有較為完善之審核機制來加以控管。

因此，本文即就現行陸客申請來臺的審核機制進行研究分析，並對與審核機制有 關的法規進行探討，期能在維護觀光的經濟效益及對兩岸的開放影響最小的前提下，

充分發揮審核機制的效用，才不致於顧此失彼。也期能透過本文的研究，從各種不同 的角度發現問題所在，以作為實務檢討或法令修正之建議。

Abstract

Keywords: tourist from Mainland China, tourism of first kind, individual travel, examination and approval system

The cross-strait exchange is getting more frequent with the change of the political and economic situation on mainland China. The Means to exchanges are gradually moving forward comprehensive exchange of sightseeing tours from social exchanges of visiting relatives, marriages etc., professionals’ cultural and educational exchanges, and businessmen’s economic exchanges. Although the non-governmental exchanges are very active between two peoples across the Strait, we still take a cautious attitude toward mainland China’s people applying to enter into Taiwan engaged in all kinds of exchanges due to the political opposition in order to prevent them from collecting, infiltrating, sabotaging or united front working. Therefore, the reviewing mechanism on mainland China’s people applying for approval for entry into Taiwan is quite rigorous.

We have particular limited qualification to mainland China’s people applying to enter into Taiwan engaged in social exchanges, cultural and educational exchanges and economic exchanges. In some applying cases, each of them has to be reviewed by the coalition committee composed of National Security Agency, Mainland Affairs Council of Executive Yuan, National Immigration Agency, Investigation Bureau of Ministry of Justice and other competent authorities. The reviewing mechanism is almost perfect. We have officially permitted mainland tourists traveling to Taiwan in groups by charter flights since the cross-strait agreement singed on Jun 13, 2008 concerning mainland tourists traveling to Taiwan. Furthermore, since Jun 22 this year (2011), we have permitted mainland tourists traveling to Taiwan individually, that mainland China’s residents of Beijing, Shanghai and Xiamen may travel to Taiwan individually, the number of mainland tourists traveling to Taiwan have been grown substantially. Compared to other mainland people entering into

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Taiwan for specific purposes, we should have a better reviewing mechanism to control them due to their relatively complex backgrounds and their purposes and the scope of activities hard to grasp,

This essay will analyze the current reviewing mechanism on mainland China’s people applying to enter into Taiwan, and discuss the regulations relating to that, in order to make the mechanism work fully effectively on the premise of minimal impact on economic benefits of tourism and on opening up trend. We also hope the study of this essay, finding out problems in varied aspects, can give some suggestions on review in practice and amendments to regulations.

第一章 第一章 第一章

第一章 緒論 緒論 緒論 緒論

第一節 研究緣起與背景

近年來，大陸經濟產業快速發展，逐漸從世界的工廠轉變成世界的經貿中心，對 於全球經濟的影響力已不可小覤，而大陸居民的所得及消費能力也相對提升，出國旅 遊人數年年增長。舉例而言，雖然 2003 年 SARS 疫情造成全球旅遊產業低迷，但大陸 出境旅遊人數仍比前一年增加 21.8%，達到 2,022 萬人次，成為全球第 7 大出國旅遊 花費國；另根據聯合國世界旅遊組織（World Tourism Organization, UNWTO）的預 測，至西元 2020 年，大陸地區每年將有近 1 億名觀光客出國¹。爰此，我國也不得不 以全球化的思維，重新考量兩岸之間的交流關係，並為增加我國觀光的經濟收益，與 陸方協議開放陸客²來臺觀光。然而，由於開放大陸居民出國旅遊已成為陸方的外交 政策之一，因為大陸為全球新興而潛力無限的旅客輸出國，另一方面在大陸威權的獨 裁政體下，仍能嚴格而有效的進行出境旅遊管制（范世平，民 95），所以我方雖然開 放陸客來臺觀光，但在其入境申請審核機制上仍不可掉以輕心。

馬英九先生在 2008 年第 12 任總統就職典禮演說中表示，海峽兩岸將繼續在「九 二共識」³的基礎上，儘早恢復協商，並秉持同年 4 月 12 日在博鰲論壇⁴中提出的「正 視現實，開創未來；擱置爭議，追求雙贏」，尋求共同利益的平衡點。兩岸走向雙贏

1 范世平（民 95），大陸出境旅遊與兩岸關係之政治分析，台北：秀威。

2 在我國的現行兩岸相關法令條文中，並無以「陸客」來稱呼大陸地區人民；而本文所稱之「陸客」

則指以觀光事由出國旅遊的大陸地區人民之通稱。

3 九二共識，跟屬於兩岸關係的政治術語，用於概括兩岸在 1992 年香港會談中就「一個中國」問題及 其內涵進行討論所形成之見解及體認的名詞。因為它只是經由口頭協商形成的共識，沒有明確地寫 成文件，雙方對它的理解與解釋也不同，因此目前存在許多爭論。陸方認為，九二共識的精神是兩 岸各自以口頭方式，表述兩岸均堅持一個中國原則的共識。兩岸都堅持反對臺獨，堅持互信，就能 擱置爭議、求同存異。我方則認為，其核心內容與精神是「一個中國，各自表述」與「交流、對話、

擱置爭議」。簡單來說，雙方對於一個中國認知為：陸方，一個中華人民共和國；我方，一個中華 民國；但都互相承認對方為政治實體，並願意擱置主權爭議，以進行交流。參考資料：維基百科網 頁 http://zh.wikipedia.org。

4 博鰲亞洲論壇是一個非政府、非營利的國際組織，目前已成為亞洲以及其他大洲有關國家政府、工 商界和學術界領袖就亞洲以及全球重要事務進行對話的高層次平臺。博鰲亞洲論壇致力於通過區域 經濟的進一步整合，推進亞洲國家實現發展目標。博鰲亞洲論壇由菲律賓前總統拉莫斯、澳大利亞 前總理霍克及日本前首相細川護熙於 1998 年發起。2001 年 2 月，博鰲亞洲論壇正式宣告成立。論壇 的成立獲得了亞洲各國的普遍支持，並贏得了全世界的廣泛關注。從 2002 年開始，論壇每年定期在 中國海南博鰲召開年會。參考資料：亞洲論壇官方網頁 http://www.boaoforum.org/Html/home.asp

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的起點，是經貿往來與文化交流的全面正常化，我們已經做好協商的準備。希望 7 月即將開始的週末包機直航與大陸觀光客來台，能讓兩岸關係跨入一個嶄新的時代⁵。

從馬英九先生以上的就職演說，就可以清楚明白政府現階段對於推動兩岸政策的 主軸及方向。2008 年 6 月，財團法人海峽交流基金會（以下簡稱海基會）董事長江 丙坤先生與海峽兩岸關係協會（以下簡稱海協會）會長陳雲林先生在北京展開第一次 江陳會談，針對兩岸包機及大陸人民來臺觀光兩項議題進行協商，這是 1998 年第二 次辜汪會談之後，海基會與海協會之間重新啟動的制度性協商。在此之後，兩會更於 2008 年 11 月、2009 年 4 月、12 月、2010 年 6 月及 12 月展開密集性的會談，分別對 於海峽兩岸之間的「通郵」、「海運」、「空運」、「食品安全」、「金融合作」、「共同打擊 犯罪」、「農產品檢驗」、「標準計量檢驗認證」、「漁船船員勞務合作」、「經濟合作架構」

（ECFA）、「智慧財產權保護合作」及「醫藥衛生合作」等議題簽署協議⁶。至此，海 峽兩岸之間的交流，已不再像以往一般只侷限在特定階層之社會交流⁷或商務、專業 交流⁸，儼然已經邁入一個全面性交流的嶄新局面。

表 1-1 歷次江陳會談時地與簽署協議一覽表⁹⁹⁹⁹

日期 地點 簽署協議名稱 備註

2008.6.12 北京市

1.海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議 2.海峽兩岸包機會談紀要

2008.6.13 簽 署 協議

2008.11.3 台北市

1.海峽兩岸空運協議 2. 海峽兩岸海運協議

2008.11.4 簽 署 協議

5 中華民國總統府網頁資料 http://www.president.gov.tw/。

6 行政院大陸委員會網頁資料 http://www.mac.gov.tw/。

7 行政院大陸委員會於 99 年 11 月編印大陸地區人民來臺（社會交流類）相關法規彙編（修訂 6 版）， 將大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法、大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦 法及試辦金門馬祖澎湖與大陸地區通航實施辦法等納入社會交流類規範，凡大陸地區人民申請來臺 事由為：探親、探病、奔喪、團聚、居留、定居…等，均為社會交流類之範疇。

8 依據大陸地區人民來臺從事商務活動許可辦法第 3 條規定，大陸地區人民具備 1.企業負責人或經理 人 2.專門性或技術性人員，得由邀請單位代向主管機關申請許可來臺從事商務活動。另依據大陸地 區專業人士來臺從事專業活動許可辦法及內政部公告之大陸地區專業人士來臺從事專業活動邀請 單位及應備具之申請文件表規定，可申請來臺之專業人士計有 20 類。

9 參考行政院大陸委員會網頁資料及該會 99 年 9 月編印臺灣地區與大陸地區人民關係條例暨施行細則 有關兩岸協議部分資料，彙整製表。

3. 海峽兩岸郵政協議 4. 海峽兩岸食品安全協議

2009.4.26 南京市

1.海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議 2.海峽兩岸空運補充協議

3.海峽兩岸金融合作協議

同日簽署協議

2009.11.22 台中市

1.海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議 2.海峽兩岸標準計量檢驗認證合作協議 3.海峽兩岸漁船船員勞務合作協議

同日簽署協議

2010.6.29 重慶市

1.海峽兩岸經濟合作架構協議

2.海峽兩岸智慧財產權保護合作協議

同日簽署協議

2010.12.21 台北市 海峽兩岸醫藥衛生合作協議 同日簽署協議 以往，大陸地區人民若想申請進入臺灣地區，都必須有特定之事由，最為普遍者 莫過於透過團聚（結婚）、探親或探病等事由申請來臺；此外，在兩岸文教、經濟交 流日趨頻繁的情況下，也有許多的大陸地區人民經由臺灣的企業、公司或文教機構 等，以商務人士或專業人士的名義邀請來臺；然而以上述事由申請來臺之大陸地區人 民，原則上都需具有特定之身分，比如必須為臺灣地區人民之親屬、必須具有專業人 士資格或必須為與臺灣企業有商務往來之對象。而負責審理大陸地區人民申請來臺案 件的內政部入出國及移民署（以下簡稱移民署），也較容易掌握申請人之身分背景，

在安全管理的機制上，部分以專業、商務人士事由申請來臺的案件較有疑慮者，都會 經由聯合審查會逐案審查，相關審核機制已行之有年，堪稱完善。

自 97 年 6 月 13 日兩岸簽署「海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議」及「海峽 兩岸空運協議」後，我方已全面開放陸客直航來臺從事團體旅遊觀光活動（以下稱為 第一類觀光），另於 100 年 6 月 22 日修正大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法（以 下簡稱觀光許可辦法），正式開放陸客來臺從事個人旅遊觀光活動（以下稱為自由 行）。從 97 年 7 月開放第一類觀光以來至 100 年 8 月止，短短 3 年間，第一類觀光的

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陸客總入境人數已高達 2,644,974 人次¹⁰，對我國觀光產業的影響實在不容小覤，相 較以其他特定事由來臺的大陸地區人民，陸客的身分背景相對複雜，其來臺動機及活 動範圍更難以掌握，理應有更為完善之審核機制來加以控管。

所謂的觀光就是旅行遊覽活動，是一種複雜的社會現象，涉及到社會、政治、經 濟、文化、歷史、地理、法律等各個社會領域，也是一種娛樂活動，世界旅遊組織所 稱之旅客，是指某人出外最少離家 55 哩¹¹。就因為觀光涉及的領域如此繁複，在審核 的機制更需要完善，因此，本文即就現行陸客申請來臺的審核機制進行分析，並對於 與審核機制有關的法規進行探討，期能在對觀光的經濟效益及兩岸的開放趨勢影響最 小的前提下，充分發揮審核機制的效用，以不致於顧此失彼。也期能透過本文的研究，

從各種不同的角度發現問題所在，以提作實務檢討或法令修正之建議。

10 入出國及移民署入出國事務組業務統計數據。

11 吳繼文（民 96），會議展覽服務業叢書 6－獎勵旅遊，台北：經濟部商業司。

第二節 第二節 第二節

第二節 研究目的研究目的研究目的 研究目的

逐步開放陸客來臺觀光，為我國推行兩岸政策的方向之一，在觀光政策方面，也 為迎合國內外觀光不同的需求，拓展觀光市場深度與廣度，吸引國際觀光客來台旅 遊，而訂定開放大陸人士來台觀光，並規劃開放配套措施及規劃旅行業接待作業¹²。 而在兩岸關係及觀光發展雙方面的政策推動下，相關行政機關、各縣市政府相關局 處，乃至於到各旅行公會、旅遊業者及旅遊相關產業等團體，無不致力配合兩岸政策 之推動，提升兩岸觀光產業交流之層次。

在各界的努力的配合推動下，短短的數年間，陸客來臺觀光的模式已從間接來臺 旅遊，轉變成可直航來臺的團體旅遊，更進而可以來臺自由行。從觀光的角度來比較 兩岸之間其他類別的交流模式，觀光交流開放的速度可謂相當快，且獲得的效益也不 在話下。但政策變化太快，常會導致相關法令及行政規則修正的頻率相對提高¹³，而 太過頻繁的修法，則會造成民眾無所適從，也造成執法人員不易調適，也就成了欲來 臺觀光的陸客不知道申請程序該如何辦理，而准駁申請案件的行政機關人員不知道該 如何審理，致產生法令執行的空窗期，對於人民，對於政府，都有一定程度的傷害。

因此，本文將從法令規範、審核人員、審查工具等面向，研究現行陸客申請來臺 觀光的審核機制，並希望藉由本文之研究，能達到以下之目的：

一、期能發現與審核機制相關之法令或行政規則不完備之處，作為檢討修正之建 議。

二、期能發現審核機制之疏漏，作為加強安全管理之建議。

三、期能瞭解審核人員之狀況，作為人力調整或請增人力之參考。

四、期能瞭解審查工具是否完善，作為檢討之建議。

12 交通部觀光局，觀光政策白皮書，下載網站：http://admin.taiwan.net.tw/upload/contentFile/auser/b/wp age/page1_20090902.htm?no=121，下載日期：2011.9.12。

13 如自馬政府 2007 年 5 月 20 日執政以來，觀光許可辦法已歷經 97 年 6 月 20 日、98 年 1 月 17 日、

12 月 1 日、99 年 8 月 16 日及 100 年 6 月 22 日五次修正，就法律的穩定性原則而言，其修正頻率 不可謂不高。

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第三節 第三節 第三節

第三節 研究研究研究方法與研究方法與方法與架構方法與架構架構 架構

本文採用的研究方法如下，並據以繪成本文之研究流程圖（如圖 1-3-1）；另本 文研究架構將從法令、人員及工具來探討整體之審核機制，並據以繪成研究架構圖（如 圖 1-3-2）：

一、文獻探討法：透過學術文獻分析，瞭解目前陸客來臺觀光之相關研究理論與 探討情形，並藉由蒐集官方相關資料，現行法令措施、實務作為情形，加以 歸納整理，進行全面性之分析及研究。

二、歷史研究法：從我國過去開放陸客來臺觀光之歷史沿革著手蒐集資料，藉此 瞭解開放陸客來臺觀光之歷史演進，從過去累積的經驗獲取知識，作為未來 的借鏡。

三、問題分析法：從文獻探討資料，官方數據資料作為研究之參考；另就歷史研 究資料，比較各階段開放陸客來臺觀光之入出境管理措施，與政策推行配合 之情形，加以分析發現問題所在，並針對問題提出研究建議。

四、問卷調查法：為瞭解審核人員之基本背景資料，本文就所需背景資料，對於 陸客來臺觀光申請案件之審核人員以問卷方式進行調查，以取得第一手資料 作為分析。

相關理論及文獻探討

研究方法

建立研究架構

建立結果分析

結論與建議 研究動機

相關理論及文獻探討

研究方法

建立研究架構

建立結果分析

結論與建議 研究動機

圖 1-1 研究流程圖

陸客來臺觀光

審核人員

法令規定 審查工具

審核機制

制度檢討 法令修正

陸客來臺觀光

審核人員

法令規定 審查工具

審核機制

制度檢討 法令修正

圖 1-2 研究架構圖

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第二章 第二章 第二章

第二章 陸客 陸客 陸客 陸客申請 申請 申請 申請來臺觀光之現況探討 來臺觀光之現況探討 來臺觀光之現況探討 來臺觀光之現況探討

第一節 第一節 第一節

第一節 陸客申請來臺觀光之法令規範陸客申請來臺觀光之法令規範陸客申請來臺觀光之法令規範陸客申請來臺觀光之法令規範

從國境管理（Border Management）的角度來看，基於國家主權原則及所衍生之 國家利益原則，一國乃得依法律設置相關管理單位對入出境之外來人口實施檢查，凡 未依法定程序入出國或持用假證件企圖闖關者，均購成違法的行為¹⁴。我國入出國及 移民法第 4 條對此也明文規定，入出國者，應經移民署查驗；未經查驗者，不得入出 國。通常在國際間的人口移民，一般均採屬地主義，且以國境為界，我國入出國管理 法制亦不例外，甚至將此移民的人口區分為國民(包含設有戶籍國民及無戶籍國民)、

外國人（包含無國籍人）、大陸地區人民及香港、澳門居民等四大類，而入出國移民 法所稱之入出國者，則是指此四大類對象。

另依據臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸人民關係條例）第 10 條規定，大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區；其許可的定義，一般 而言，特定的活動或計畫，其本質雖非法律政策上受負面評價者，但為預防在個案中 發生違法情事，法律特別規定，須經主管機關「許可」始得為之。惟主管機關之審查 結果，如不能證明有法律上應拒絕之理由，即應予以許可。據此，除人民對於行政機 關許可之作成，具有請求權外，許可更具有以下二種特質¹⁵：

（一）暫時禁令的解除：法令內涵中，對某個別事件為暫時之禁止，換言之，即非永 久性、終結性的禁止，此項禁止，經由主管機關對該事項之審核而同意後，仍 得予以准許，在未獲准許之前，處於暫時禁止狀態。因此，亦有將之稱為附許 可保留之禁止。

（二）預行控制的手段：行政機關為了確保審查程序的實施，對於具體事件經常以法 律為一般性限制，但自始保留許可之可能性，此種事前抑制，在法治國理念之

14 謝立功（民 95），由國境管理角度論國土安全防護機制，行政院國家科學委員會補助專題研究計畫 報告。

15 簡建章（民 95），入出國許可基本問題之研究，國境警察學報第六期，頁：219-246。

下，是被允許的。所留下的問題，僅是如何依禁止事項的性質，來劃定此種預 行控制之界限。是以，依據上開預防之許可保留原則，而核發無疑慮證明書之 行政行為，即謂之許可。

爰此，大陸地區人民申請進入臺灣地區必須經由主管機關進行一定程序之審查 後，並在審查無疑慮且在法律上無拒絕之理由時，給予許可入境，並核發入出境許可 證作為經入、出境查驗使用。

大陸地區人民申請進入臺灣地區的事由相當多，依不同的申請事由，對應有不同 的許可辦法規範其入境許可事宜；依據兩岸人民關係條例所授權許可大陸地區人民申 請進入臺灣地區的許可辦法主要有「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」、「大陸地 區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」、「大陸地區專業人士來臺從事 專業活動許可辦法」、「大陸地區人民來臺從事商務活動許可辦法」、「跨國企業內部調 動之大陸地區人民申請來臺服務許可辦法」及「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可 辦法」等 6 種，雖然法律法律迥異，但其內容重點均在於規範大陸地區人民申請來臺 的事由、身分資格、應備文件、申請方式、保證制度、不予許可或撤銷、廢止許可情 形、停留期間、延期方式、證件類別及入出境注意事項等。移民署審核人員即是依各 類許可辦法之規定，來作為大陸地區人民進入臺灣地區申請案件審核之基準，裁以准 駁之處分。而陸客申請來臺之主要法律為觀光許可辦法，係由兩岸人民關係條例第 16 條第 1 項授權訂定，本節僅針對與審核機制相關的部分條文作初步研究。

觀光許可辦法第 2 條規定，本辦法之主管機關為內政部，其業務分別由各該目的 事業主管機關執行之。而有關入出境管理業務係由移民署負責，因此，陸客來臺觀光 申請案件亦是由移民署負責審理。續依觀光許可辦法第 3 條及第 3 條之 1 規定，陸客 的申請來臺的資格如下：

（一）有固定正當職業或學生（第一類、第二類）。

（二）有等值新臺幣二十萬元以上之存款，並備有大陸地區金融機構出具之證明（第 一類、第二類）。

（三）赴國外留學、旅居國外取得當地永久居留權、旅居國外取得當地依親居留權並

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有等值新臺幣二十萬元以上存款且備有金融機構出具之證明或旅居國外一年 以上且領有工作證明及其隨行之旅居國外配偶或二親等內血親（第三類）。

（四）赴香港、澳門留學、旅居香港、澳門取得當地永久居留權、旅居香港、澳門取 得當地依親居留權並有等值新臺幣二十萬元以上存款且備有金融機構出具之 證明或旅居香港、澳門一年以上且領有工作證明及其隨行之旅居香港、澳門配 偶或二親等內血親（第三類）。

（五）其他經大陸地區機關出具之證明文件（第一類、第二類）。

（六）年滿二十歲，且有相當新臺幣二十萬元以上存款或持有銀行核發金卡或年工資 所得相當新臺幣五十萬元以上。款申請人之直系血親及配偶，得隨同本人申請 來臺（自由行）。

（七）年滿十八歲以上在學學生（自由行）。

上開陸客申請資格，除自由行陸客須設籍於主管機關公告指定之區域¹⁶外，大陸 地區各省市居民，包括旅居國外及香港、澳門之大陸地區人民都可申請來臺觀光。根 據移民署統計資料，各類觀光自開放日起至 100 年 8 月 31 日止，第一類觀光入境人 數有 2,644,974 人次、第三類觀光入境人數 35,367 人次、自由行入境人數有 4,341 人次¹⁷，其陸客來臺人數已具有一定之規模，對我國入出境安全管理之影響也會增加，

因此，不可不重視其申請來臺時之審核機制。

表 2-1 陸客從事各類觀光入境人數 從事觀光類別

從事觀光類別從事觀光類別

從事觀光類別 統計期間統計期間統計期間統計期間（（（（自開放日起算自開放日起算自開放日起算自開放日起算）））） 入境人入境人入境人入境人次次次次 第一類觀光 97 年 7 月 18 日至 100 年 8 月 31 日 35,367 第二類觀光 91 年 5 月 10 日至 100 年 8 月 31 日 303,723 第三類觀光 91 年 1 月 1 日至 100 年 8 月 31 日 2,644,974

16 內政部 100 年 6 月 22 日以台內移字第 1000929569 號公告，目前指定區域為大陸地區北京市、上 海市及廈門市。

17 大陸地區人民來臺觀光方式尚有金廈一日遊及小三通自由行等，惟因其入境人數未達一定之規模，

因此不列入本文中討論。另自第三國中轉來臺的第二類觀光，因在開放第一類觀光及自由行後，目 前已無大陸地區人民以第二類觀光方式入境，因此，亦不列入本文之研究範圍。

自由行 100 年 6 月 22 日至 100 年 8 月 31 日 4,314 累計總入境數 298298298298 萬萬萬萬 8,7388,7388,738 人次8,738人次人次人次

再者，依觀光許可辦法第 4 條規定，大陸地區人民來臺從事觀光活動，其數額得 予限制，並由主管機關公告之。依據內政部公告，移民署每日受理陸客從事觀光活動 人數為 5,840 人¹⁸，另每日受理自由行陸客人數為 500 人¹⁹。另根據移民署統計資料，

截至 100 年 8 月 31 日為止，第一類觀光剩餘數額尚有 1,138,767 人，而自由行剩餘 數額也有 28,852 人，陸客來臺人數並未達到預期的總量限制數。

依觀光許可辦法第 6 條規定，第一類觀光及自由行陸客申請來臺從事觀光活動，

應由經交通部觀光局核准之旅行業（以下稱臺灣接待社）代向移民署提出申請，並擔 任保證人；而第三類觀光旅居國外及港澳的陸客，其申請案件需由我國駐外使領館、

代表處、辦事處或其他經政府授權機構（以下簡稱駐外館處）於審查後交由臺灣接待 社代向移民署提出申請；此外，旅居國外陸客的申請案件還可選擇由駐外館處審查後 直接核轉移民署辦理。另不同類別的觀光型態也需檢附不同的申請應備文件，茲分述 如下：

（一）申請第一類觀光應備文件：

1.團體名冊，並標明大陸地區帶團領隊。

2.經交通部觀光局審查通過之行程表。

3.入出境許可證申請書。

4.固定正當職業（任職公司執照、員工證件）、在職、在學或財力證明文件等，必 要時，應經財團法人海峽交流基金會驗證。大陸地區帶團領隊，應加附大陸地區 核發之領隊執照影本。

5.大陸地區居民身分證、大陸地區所發尚餘六個月以上效期之護照影本。

6.我方旅行業與大陸地區具組團資格之旅行社簽訂之組團契約。

18 內政部 99 年 12 月 29 日台內移字第 0990929781 號公告，並自 100 年 1 月 1 日起實施。

19 內政部 100 年 6 月 22 日以台內移字第 1000929569 號公告。

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7. 其他相關證明文件。

（二）申請第三類觀光應備文件：

1.旅客名單。

2.旅遊計畫或行程表。

3.入出境許可證申請書。

4.大陸地區所發尚餘六個月以上效期之護照或香港、澳門核發之旅行證件影本。

5.國外、香港或澳門在學證明及再入國簽證影本、現住地永久居留權證明、現住地 依親居留權證明及有等值新臺幣二十萬元以上之金融機構存款證明、工作證明或 親屬關係證明。

6.其他相關證明文件。

（三）申請自由行應備文件：

1.入出境許可證申請書。

2.大陸地區居民身分證、大陸地區所發尚餘六個月以上效期之大陸居民往來臺灣通 行證及個人旅遊加簽影本。

3.相當新臺幣二十萬元以上金融機構存款證明或銀行核發金卡證明文件或年工資 所得相當新臺幣五十萬元以上之薪資所得證明或在學證明文件。

4.直系血親親屬、配偶隨行者，全戶戶口簿及親屬關係證明。

5.未成年者，直系血親尊親屬同意書。但直系血親尊親屬隨行者，免附。

6.簡要行程表，包括由大陸地區親屬擔任緊急聯絡人之相關資訊。

7.已投保旅遊相關保險之證明文件。

由上述各類觀光申請應備文件可知，只有第一類觀光陸客需以團體方式入境，且 其行程必須事先通過交通部觀光局審查通過，並須有大陸地區領隊帶團；而第三類觀 光及自由行陸客，則都是個人旅遊之概念，不須由大陸地區領隊帶領，亦不須找臺灣 地區導遊帶領，其行程又不需事先審查。但兩者之間不同的是，自由行陸客有投保旅 遊保險及尋找緊急聯結人之額外規定，第三類觀光陸客則無。

另外，從國際法上的觀點，國家有接納國民之義務，除了國民以外，國家並無允

許外來人口入國之義務。有關外來人口之權利，實務上認為含有主權性質之權利，則 排除外來人口享有。另所謂憲法第七條所定之平等原則，係為保障人民在法律上地位 之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的，而為不同 之規範²⁰，而入國許可事項即屬之²¹。種種理論，均在說明我國對於外來人口入境事項，

本於主權是可以拒絕的，而陸客申請來臺之事項亦不例外。依據觀光許可辦法第 16 條規定，陸客申請來臺從事觀光活動，有下列情形之一者，得不予許可；已許可者，

得撤銷或廢止其許可，並註銷其入出境許可證：

（一）有事實足認為有危害國家安全之虞。

（二）曾有違背對等尊嚴之言行。

（三）現在中共行政、軍事、黨務或其他公務機關任職。

（四）患有足以妨害公共衛生或社會安寧之傳染病、精神疾病或其他疾病。

（五）最近五年曾有犯罪紀錄、違反公共秩序或善良風俗之行為。

（六）最近五年曾未經許可入境。

（七）最近五年曾在臺灣地區從事與許可目的不符之活動或工作。

（八）最近三年曾逾期停留。

（九）最近三年曾依其他事由申請來臺，經不予許可或撤銷、廢止許可。

（十）最近五年曾來臺從事觀光活動，有脫團或行方不明之情事。

（十一）申請資料有隱匿或虛偽不實。

（十二）申請來臺案件尚未許可或許可之證件尚有效。

（十三）團體申請許可人數不足第五條之最低限額或未指派大陸地區帶團領隊。

（十四）符合第三條第一款、第二款或第五款規定，經許可來臺從事觀光活動，或經 許可自國外轉來臺灣地區觀光之大陸地區人民未隨團入境。

（十五）最近三年內曾擔任來臺個人旅遊之大陸地區緊急聯絡人，且來臺個人旅遊者 逾期停留。但有協助查獲逾期停留者，不在此限。

20 司法院大法官釋字第 412 號解釋理由書前段闡示。

21 許義寶(99)，論人民之入出國及其規範，警學叢刊 40 卷 4 期，頁 55-88。

- 14 -

第二節 陸客申請來臺觀光之流程

陸客來臺觀光申請案件審核權限屬移民署職權，由移民署指定之各服務站負責辦 理，可分為申請、送件、審查、准駁等四種程序。

一、申請程序

在上一節陸客申請來臺觀光之法令規範中已經說明，陸客來臺之申請手續須由臺 灣接待社負責辦理；另外，依據「海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議」第六點所 規範之申請程序，大陸地區旅行社（以下稱大陸組團社）與臺灣接待社應分別代辦並 相互確認旅遊者之通行手續。因此，陸客來臺觀光應先至大陸組團社登記報名，並辦 理相關旅遊通行手續，由陸方先行核發「大陸居民往來臺灣地區通行證」給陸客持憑 出入大陸地區，另由大陸組團社負責接洽並將陸客申請資料轉送臺灣接待社，再由臺 灣接待社代向移民署提出申請。

目前承辦陸客來臺觀光之大陸組團社有 164 家，分佈於大陸 31 個省、市、區，

其中兼受理自由行業務之旅行社有北京、上海及廈門計有 33 家。而臺灣接待社計有 373 家，分佈於 21 縣市，目前臺北市已有 3 家臺灣接待社有違規情形，遭交通部觀 光局處分停止辦理陸客觀光業務中。

表 2-2 大陸組團社分佈一覽表²²

省、市、區 組團社數量(家) 百分比 備註

北京 20 12% 受理自由行業務

天津 5 3%

遼寧 6 3.6%

上海 9 5.4% 受理自由行業務

江蘇 8 4.8%

浙江 9 5.4%

22 筆者整理，資料來源：財團法人台灣海峽兩岸觀光旅遊協會網站，網址：http://tst.org.tw/，瀏覽日 期：2011 年 9 月 6 日。

福建 10 6% 其中 4 家受理自由行業務，分別 為 廈 門建 發國 際 旅行 社有限 公 司、廈門旅遊集團國際旅行社有 限公司、廈門春輝國際旅行社有 限公司、福建省中國旅行社。

山東 7 4.2%

湖北 5 3%

廣東 13 7.9%

重慶 5 3%

雲南 5 3%

陝西 4 2.4%

河南 6 3.6%

湖南 5 3%

廣西 3 1.8%

海南 2 1.2%

四川 6 3.6%

河北 4 2.4%

山西 4 2.4%

吉林 3 1.8%

黑龍江 3 1.8%

安徽 3 1.8%

江西 3 1.8%

貴州 3 1.8%

內蒙古 2 1.2%

西藏 2 1.2%

甘肅 2 1.2%

青海 2 1.2%

- 16 -

寧夏 2 1.2%

新疆 3 1.8%

小計 164 家

表 2-3 臺灣接待社分布一覽表²³

縣市 接待社數量(家) 百分比 備註

基隆市 1 0.2%

臺北市 271 72.6% 其中新亞、山富及環宇旅行社因 違規被處分停止辦理陸客觀光業 務，期間分為至 100 年 12 月 31 日、9 月 30 日及 101 年 3 月 31 日。

新北市 5 1.3%

桃園縣 3 1.3%

桃園市 2 0.4%

新竹縣 1 0.2%

新竹市 3 1%

臺中市 13 3.4%

彰化縣 3 0.4%

南投縣 1 0.2%

嘉義縣 1 0.2%

嘉義市 1 0.2%

雲林縣 1 0.2%

臺南市 8 2.1%

高雄市 49 13.1%

23 同註 21。

屏東縣 1 0.2%

連江縣 1 0.2%

金門縣 5 1.3%

澎湖縣 1 0.2%

花蓮縣 1 0.2%

臺東縣 1 0.2%

小計 373 家

既然談到申請程序，就必須對於目前陸客申請來臺的現況作初步研析，97 年第 一類觀光申請案件達 57,420 件，核准 55,107 件，入境 54,229 人次；98 年第一類觀 光申請案件達 595,150 件，核准 581,044 件，入境 592,534 人次；99 年第一類觀光 申請案件達 1,175,109 件，核准 1,164,302 件，入境 1,170,991 人次；100 年至 7 月 底為止²⁴，第一類觀光申請案件達 681,224 件，核准 674,394 件，入境 687,579 人次。

另陸客自由行部分，100 年 6 月份申請案件 397 件，核准 385 件，入境 378 人次；100 年 7 月份申請案件 1,826 件，核准 1,490 件，入境 574 人次；100 年 8 月份申請案件 4,925 件，核准 4,873 件，入境 3,462 人次²⁵。

就現況數據分析，自開放陸客來臺觀光至今，申請案件數量有年年成長之趨勢，

且順應兩岸關係愈趨融洽，未來申請案件仍還有成長的可能性，預估陸客將會佔我國 外來觀光客相當重之比例，開放陸客來臺觀光 3 年以來，全體陸客已創造新臺幣 2,154 億的外匯收入²⁶。

24 本文撰寫時，100 年 8 月份申請之案件，尚未完全審核准駁完成，無法統計至 100 年 8 月份之數據，

因此統計數據僅至 100 年 7 月份。

25 資料來源：入出國及移民署入出國事務組業務統計資料。

26 旺報，100 年 8 月 25 日，A18 版，報導引述觀光局賴瑟珍局長發言內容。

- 18 -

0000 200000 200000 200000 200000 400000 400000 400000 400000 600000 600000 600000 600000 800000 800000 800000 800000 1000000 1000000 1000000 1000000 1200000 1200000 1200000 1200000

97年 97年 97年

97年 98年98年98年98年 99年99年99年99年 至100年7月至100年7月至100年7月至100年7月

申請數申請數 申請數申請數 核准數 核准數 核准數 核准數 入境數 入境數 入境數 入境數

圖 2-1 陸客第一類觀光申請核准入境數長條圖

0000 1000 1000 1000 1000 2000 2000 2000 2000 3000 3000 3000 3000 4000 4000 4000 4000 50005000 50005000

6月 6月 6月

6月 7月7月7月7月 8月8月8月8月

申請數申請數 申請數申請數 核准數 核准數 核准數 核准數 入境數 入境數 入境數 入境數

圖 2-2 陸客自由行申請核准入境數長條圖（資料日期 100 年）

0000 500000 500000 500000 500000 1000000 1000000 1000000 1000000 1500000 1500000 1500000 1500000

97年 97年97年

97年 98年98年98年98年 99年99年99年99年 至100年7月至100年7月至100年7月至100年7月

入境人數入境人數 入境人數入境人數

圖 2-3 第一類觀光陸客入境人數立體曲線圖

0000 100010001000 1000 2000 20002000 2000 3000 30003000 3000 4000 40004000 4000

6月 6月6月

6月 7月7月7月7月 8月8月8月8月

入境人數入境人數入境人數 入境人數

圖 2-4 自由行陸客入境人數立體曲線圖（資料日期：100 年）

二、送件程序

移民署掌理我國所有外來人口入出國（境）管理事宜，其有關大陸地區人民之入 出境、停留或居留之審理、許可，及其定居之審理，屬移民署服務事務大隊所掌理²⁷，

27 依據移民署處務規程第 13 條規定，服務事務大隊掌理事項如下：一、有戶籍國民之入出國服務。

二、臺灣地區無戶籍國民之入出國、停留、居留或定居之審理、許可。三、大陸地區人民之入出境、

停留或居留之審理、許可，及其定居之審理。四、香港澳門居民之入出境、停留、居留或定居之審理、

許可。五、外國人之停留延期、居留、永久居留或重入國之審理、許可。六、移民輔導之執行。七、

- 20 -

服務大隊下設 25 個服務站²⁸，專門負責受理各項外來人口申辦案件。97 年開放陸客 來臺觀光之初，因初期申請案件數量不高，移民署乃依臺灣接待社分佈區域之情形，

指定臺北市服務站、臺中市服務站、高雄市服務站及花蓮縣服務站成立專責櫃檯，辨 理陸客申請來臺業務，全面採用紙本方式收件，臺灣接待社需代陸客填妥申請表格，

影附所有身分及證明文件，送指定服務站專責櫃檯受理，在申請文件齊備的狀況下，

5 個工作天即可取得入出境許可證。

隨著陸客來臺人數之增長，移民署一方面規劃建置線上收件及審核系統，一方面 於 99 年 12 月份時，將原本收件之 4 處服務站擴增為 10 處，分別為臺北市、臺中市 第一、臺中市第二、高雄市第一、高雄市第二、花蓮縣、臺東縣、金門縣、連江縣及 澎湖縣服務站，以因應快速成長之陸客人數。在資訊系統方面，也建置了「大陸港澳 地區短期入臺線上申請暨發證管理系統」，並於 100 年 6 月 13 日開始試營運，開放臺 灣接待社可至線上系統申請陸客第一類觀光案件，旅行業者僅須在線上系統登打申請 人資料，及掃瞄上傳各項應檢附文件即可，免再紙本作業，節省相當多人力、物力資 源；另於同年 6 月 22 日也開放了陸客自由行申請案可經由線上送件。移民署目前即 以雙軌併行方式，開放臨櫃及線上兩種送件方式提供臺灣接待社申辦陸客來臺觀光案 件。

三、審查程序

陸客來臺觀光申請案件審查程序，因送件方式不同的因素，可區隔為臨櫃紙本送 件與線上系統送件方式之審查作業，而所謂審查程序則又可細分為形式審查及實質審 查，分別說明如下：

（一）臨櫃送件審查程序：

1.形式審查：移民署各指定服務站專責櫃檯人員於臨櫃受理臺灣接待社所送之申請 案件時，應依法令規定檢視代申請之臺灣接待社對象是否具有合格之身分、申請 人是否符合法令規定之申請資格、所送之申請文件是否齊全、文件內容是否有缺

違反入出國及移民相關法規行為之舉發。八、逾期居留、停留之裁罰。九、移民業務機構之管理。十、

移民管理及大陸地區婚姻媒合廣告管制之執行。十一、其他有關入出國及移民服務事項。

28 同上第 4 條第 12 款規定，服務事務大隊，設 25 服務站辦事。

漏。在檢視相關文件無誤後，始予收費、掛號，讓申請人取得觀光配額；此即本 文所稱為形式上之審查，亦即僅就書面文件作初步審查，並未針對申請人之身 分、背景深入查考。在臨櫃初審階段，櫃檯人員並無核予該申請案件准駁之權限。

2.實質審查：移民署對於曾經申請來臺而有違法、違規、違常之大陸地區人民，均 有建檔註參（以下稱註參檔）；另對於任職於大陸黨政軍人員，亦有建置資料庫 檔案（以下稱人物誌檔）供審核人員查詢。而對於陸客來臺觀光之申請案件，移 民署各指定服務站均有指定之二線審核人員（以下簡稱二審人員）專責審理。通 過形式審查後之申請案件，將由專責人員逐筆將申請基本資料輸入資訊系統，讓 所輸入之個人資料先與系統內之註參檔、人物誌檔…等資料庫作初步比對，之後 產生比對資料報表（以下稱分文清單），再由電腦系統採隨機分文方式，將申請 案件平均分送各指定服務站二審人員進行實質審查，二審人員除須審查申請人之 基本資料外，亦需參考分文清單資料，逐筆查明申請人之身分背景，及調閱申請 人前案資料，以作為該申請案准駁之依據，若審核無誤者，二審人員則可逕予核 章許可，並交由發證單位製發入出境許可證。

（二）線上系統送件審查程序：

1.形式審理：經由線上系統送件之申請案，由移民署移民資訊組資料處理科負責接 收，並指派初審人員作形式審查，其初審內容與上述臨櫃送件之形式審查內容大 致相同，差別在於透過審核線上系統送件之申請案件，在旅行業者將其申請資料 傳送到移民署時，移民署資訊系統已先將申請資料與註參檔、人物誌檔等系統資 料庫比對，並產生分文清單，移民資訊組初審人員則可直接於電腦螢幕上檢視各 項申請資料，若檢視資料無誤，且分文清單內容為空白者（該名陸客是初次申請 來臺）表示並無任何資料須更進一步作實質審查，則初審人員即可直接於線上系 統核准該申請案；因此，在此一初審階段，移民資訊組初審人員具有准駁申請案 之權限。

2.實質審理：經上述形式審查之申請案，若初審人員發現申請檢附文件有疑慮且不 能以補件方式處理時，應透過線上系統將申請案件傳送各指定服務站二審人員作

- 22 -

實質審查²⁹，另若初審人員發現分文清單上有註記相關代碼³⁰者，亦應將申請案件 傳送各指定服務站二審人員作實質審查。

四、核准或駁回程序

陸客來臺觀光申請案在形式審查及實質審查時，若審核人員發現有缺漏申請文件 之情形，應負責通知臺灣接待社限期補正文件，逾期未補正者，應予退件³¹。另若發 現有違反觀光許可辦法第 16 條各款規定之情形者，應裁以不予許可之處分。若通過 形式審查及實質審查者，則由審核人員核予許可入境，並發給入出境許可證。除第一 類觀光團之大陸領隊係發給多次入出境許可證外，一般陸客一律發給單次入出境許可 證。

大陸組團社

臺灣接待社 陸客

入出國及移民署

指定服務站 線上系統

形式審理

實質審理

形式審理

實質審理 退件

不予許可

核准發證 大陸組團社

臺灣接待社 陸客

入出國及移民署

指定服務站 線上系統

形式審理

實質審理

形式審理

實質審理 退件

不予許可

核准發證

圖 2-5 陸客申請來臺觀光審理流程示意圖

29 以目前實務作為，線上系統實質審理之二審人員，均由臺北市服務站二審人員擔任，在撰寫本文期 間，並未發現有其他指定服務站二審人員負責審理線上系統送件之申請案。

30 請參閱附錄一，分文清單代碼一覽表。

31 觀光許可辦法第 6 條第 5 項規定，旅行業或申請人未依前四項規定檢附文件，經限期補正，屆期未 補正者，應予退件。

第三節 第三節 第三節

第三節 小結小結小結小結

在國家政策開放的帶領下，陸客申請來臺的人數確實有大幅度的增長，但近日來 卻發現媒體紛紛報導陸客來臺觀光人數趨減，部分矛頭指向交通部觀光局自 100 年 9 月起，嚴格限制陸客每人每天旅遊費用必須 60 美金以上，旅遊業者為暫避風頭暫停 或取消低價團，一夜住宿費用新臺幣 2 千元以下的房間紛紛傳出被退房上萬間³²。對 於此一現象，馬英九總統也說明這並不是壞事，並表示觀光業的趨勢確實是多元發 展，不是陸客一枝獨秀，並認為發展觀光應增加投資、提高品質、擴大行銷，以質量 並重才能打出臺灣名聲，同時也要展現「美景、美食、美德」的三美特色³³。 就以上引述媒體報導的內容，馬總統在陸客觀光政策上有了較新方向的定調，不 再以衝陸客申請量為目標，而把重心轉向觀光的品質。在這樣的政策轉念下，預計短 期內申請來臺觀光的陸客結構將會有明顯的變化，也可能會再降低陸客來臺的總人 數；至於陸客來臺的申請人數是否真會與去年同期有明顯下滑之現象，相信在今年大 陸的「十一黃金週」³⁴即可看出端睨。

從陸客申請來臺觀光的現況，即可大致瞭解整體陸客來臺觀光的政策方向，陸客 來臺人數不斷成長，表示政策是開放的，兩岸溝通是良好的；陸客來臺人數成長速度 若稍有停滯，往往就會被解讀政策轉彎，兩岸之間溝通出了問題或是陸方政治性手段 操控陸客來臺的人數，這與先前所提學者認為大陸是嚴格而有效的對於居民進行出境 旅遊管制的論點，有不謀而合之處，但畢竟都只是推測，並無實際證據或狀況可為證 明。由此觀之，陸客申請來臺的情形，除了觀光本身的意義存在之外，所涉及之政治 意味也相當濃厚，是目前推動兩岸政策的重頭戲，也可能將是 2012 年總統大選的攻 防議題之一，更是兩岸交流情形的重點觀察指標。因此，除了要重視申請來臺陸客之 人數外，相對的也必須要瞭解陸客申請來臺之重要背景。

32 中國時報，100 年 8 月 25 日，A19 版，封殺低價陸客團，主題遊臺爆紅。

33 自由時報，100 年 8 月 25 日，A14 版，中國客減少，馬：不為衝量犧牲品質。

34 10 月 1 日是大陸的國慶日，人民可以休連續 7 天的長假，也通常都會利用這段期間出遊，是大陸地 區的重要假期。

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第三章 第三章 第三章

第三章 陸客申請來臺觀光之審核機制 陸客申請來臺觀光之審核機制 陸客申請來臺觀光之審核機制 陸客申請來臺觀光之審核機制

第一節 審核機制之概念

法律規定，陸客申請來臺觀光需經主管機關許可後始得入境。所謂許可的意 義，當然也包含了不予許可的概念在內，而並非所有申請案件主管機關都非予許可不 可。許可與不予許可之決定，取決於申請案件審查的結果，而審查就必須要有一套嚴 謹的制度作後盾，也就是本章所要討論的審核機制(examination and approval system）。

本章所探討的審核機制，在大陸方面稱作審批機制，其所指的意義不單純只是申 請案件的文書審查作業，而是指從「審」(examine)到「核」(approve)的整體系統性 的概念，在審核機制的概念中當然也包含了法律制度規範、審核人員及審查工具等各 項組成原素，健全了這些組成原素，也就能健全了整個審核機制；反之，若其中有單 一原素不夠完整，影響的可能就會是一整套審核機制的成敗。因此，在本章各節，會 對於這些審核機制的重要組成原素作分析研究，以期能達到研究之目的，順利發現審 核機制疏漏之處，並提出具體修正之建議。

因本文所探討的審核機制仍限於陸客來臺觀光的申請案件，而其相關法律制度部 分，業已於本文第一節作初步探討，在本章中將不再重複贅述；由於法令制度及審查 工作都是死的，只有審核人員活的，審核人員的審理觀念，牽涉到一個申請案的准駁 決定，因此，審核人員才是整個審核機制的重心所在。再從管理學的論點來看，人才 永遠是企業最重要的資源之一，只要能掌握好的人才，就不怕企業會能發展不出好的 績效³⁵。企業的管理是一種機制，申請案件的審核也是一種機制，而兩者機制同樣都 是相當重視人才。所以，本章的研究重心將會放在審核人員身上，並對於審核人員作 背景資料的問卷調查，而在審查工具方面的探討，也將從審核人員的立足點作觀察研 究，以論述兩者之間之彼此關係，及對整體審核機制之影響。

35 Peter F. Drucker, Management Challenges for the 21^st Century, 2000.

第二節 第二節 第二節

第二節 審核人審核人審核人員審核人員員 員

（一）審核人員數量

在整體審核機制中，審核人員係最為重要的一環，在良好的法令制度和軟、硬體 設備下，若沒有人員來從事審核工作，也都是徒然。然而審核人員數量的多寡，關係 到每位審核人員審查案件的數量，也影響到審核案件的精準度，進而影響入出境許可 證件核發情形，因此審核人員之於審核機制是為相當的重要。

據移民署入出國事務組業務統計資料顯示，今（100）年度（至 8 月份止）陸客 申請來臺的數量統計分析，陸客第一類觀光申請案件有 712,939 件，其中有 638,162 件為臨櫃申請，74,777 件為線上系統申請；另陸客自由行申請案件有 7,048 件³⁶。另 移民署各指定服務站受理陸客第一類觀光申請案件比例，以臺北市服務站所佔 82%為 最高，因此，本節有關於審核人員統計之對象，係為以負責線上系統申請初審工作之 移民署移民資訊組審核人員，在臨櫃送件及審核及線上系統複審核工作的人力，則以 各指定服務站收件比例最高之移民署臺北市服務站作為指標。

據實證調查³⁷，目前移民署臺北市服務站二審人員有 10 人，其中 2 人需以輪值方 式負責櫃檯收件工作（即為形式審理人員），實際從事二審人員則維持在 8 人；另移 民署移民資訊組資料處理科初審人員有 29 人，負責線上系統申請案件之形式審理工 作。

以上述申請案件數量分析，臨櫃申請案件有 638,162 件，以 82%計算，臺北市服 務站受理臨櫃申請案件約計有 523,292 件，以 8 個月期間計算，平均每日受理案件約 為 2,153 件。而目前收件櫃檯僅配置 2 位人員，平均每人每天需受理申請案件 1,076 件，以一天工作時數 8 小時來計算，每位收件人員每分鐘需收 2.2 件申請案，且還需

36 陸客自由行申請案件不論採臨櫃送件或線上系統送件，都一律將申請資料輸入線上申請系統送移民 署移民資訊組初審人員審理；而陸客第一類觀光申請案件採臨櫃送件者，將不會經過移民署移民資訊 組人員審理，而直接由櫃檯完成形式審理後，送移民署各指定服務站二審人員實質審理；本處數據主 要在於統計審理人員之平均申請案處理量，因此，不再將陸客自由行案件作臨櫃送件與線上系統送件 之區隔。

37以筆者親自到臺北市服務站及移民資訊組統計人數，並發給問卷調查統計。

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完成每一件申請案之形式審理，收費、掛號等工作。而實務上要完整檢視受理文件，

且完成掛號收費等作業，以經驗豐富之老手而言，每受理一件申請案件尚需耗費 1 分鐘作業時間計算，如此推算，若要在 8 小時內依規定完成工作，則需配置 4 至 5 名櫃檯人員。

而臺北市服務站目前配置 8 名二審人員，以上述受理案件數及 8 個月期間計算，

每人每天需審理申請案件數約為 270 件，以一天工作時數 8 小時計算，每件申請案件 平均審理時間僅有 1.7 分鐘，而還須包含查核註參檔及人物誌檔等各類資料庫中之申 請背景資料，及查核申請人是否曾經在臺有違法、違規、違常…等之工作。相同的，

在實務上若要完整審理查核一件申請案件，以經驗豐富之老手，仍需視案件的複雜 度，至少耗費 3 至 5 分鐘，假設以審理每件申請案件需耗費 3 分鐘計算，若要在 8 小時內完成全部審理工作，則至少需配置 13 至 14 名二審人員，明顯有人力不足之情 形。

在線上系統部分，以上述申請案件數量分析，陸客第一類觀光及陸客自由行申請 案件計有 81,825 件，平均每日受理案件數為 1,035 件³⁸，而移民資訊組初審人員目前 配置 29 人，每人每天需審理申請案件約 35 件，以一天工時 8 小時計算，每件申請案 平均審理時間為 13 分鐘，其中須包含因申請文件不符而通知退補件之時間；然以初 審之複雜度而言，每件申請案件耗費 13 分鐘，恐有人力過剩之情形。

綜上分析結果，審核人員的人力確實有不足之情形，但內部人力調配上似仍有運 用之空間，在考量對外徵補人力的同時，也應重新考量案件分配審核情形，先作內部 人力適當之調整較為適宜。

（二）審核人員背景

審核人員之背景及經歷，對審理案件之准駁有極大之影響，若審核人員無相關審 理入出境申請案件之概念，將對於入出境人流安全管理之重要性、申請應備文件之必 要性及申請人背景資料之完整性會缺乏敏感度，容易誤審誤核，影響我國入出境之安

38 由於線上系統是從 100 年 6 月 13 日起試營運，因此，申請案平均件數計算日數是從 6 月 13 日起算 至 8 月 31 日止。

全管理作為。因此，本文特別對於審核人員背景就初步的調查分析，以問卷方式，請 在移民署移民資訊組擔任初審人員及臺北市服務站擔任二審及櫃檯人員，分別就性 別、進用方式、年齡、學歷、工作年資、工作經驗、教育訓練、學習方式等事項回答，

共發給初審人員 29 份，二審（含櫃檯）人員 10 份，計 39 份問卷，並全數回收³⁹，其 主要分析情形如下：

1.性別分析：

(1)移民資訊組初審人員：男性 4 人；女性 25 人。

(2)臺北市服務站二審（櫃檯）人員：全部 10 人均為女性。

4444

3535 3535

男性 男性男性 男性 女性 女性女性 女性

圖 3-1 審核人員（含初審及二審）性別分析圓餅圖

39 如附錄二

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2.進用方式：

(1)移民資訊組初審人員：約聘人員 1 人、約僱人員 3 人、臨時人員(外包)：25 人。

(2)臺北市服務站二審（櫃檯）人員：全部 10 人均為約僱人員。

1111 3333

252525 25

約聘人員約聘人員約聘人員 約聘人員 約僱人員 約僱人員約僱人員 約僱人員 臨時(外包)人員 臨時(外包)人員臨時(外包)人員 臨時(外包)人員

圖 3-2 移民資訊組初審人員進用方式分析圓餅圖

3.年齡

111 1

3 33 3

888 8

1 5 1 5 1 5 1 5

2 22 2 3

33 3

4 44 4 3

33 3

000 0 2 22 2 444 4 6 66 6 888 8 10 10 10 10 1212 1212 14 14 14 14 1616 1616

51 ~60 51 ~60 51 ~60

51 ~60 41~5041~5041~5041~50 3 1~4 03 1~4 03 1~4 03 1~4 0 21 ~3021 ~3021 ~3021 ~30 20 以下20 以下20 以下20 以下 移民資訊組初審人員

移民資訊組初審人員 移民資訊組初審人員

移民資訊組初審人員 臺北市服務站二審臺北市服務站二審臺北市服務站二審臺北市服務站二審 （（（櫃檯（櫃檯櫃檯 ）櫃檯）））人員人員人員人員

圖 3-3 審核人員（含初審、二審）年齡分析長條圖

4.學歷：

(1)移民資訊組初審人員：大學 13 人、專科 12 人、專科以下：4 人。

13 1313 13

121212 12

4444

大學 大學 大學 大學 專科專科 專科專科 專科以下 專科以下 專科以下 專科以下

圖 3-4 移民資訊組初審人員學歷分析圓餅圖

(2)臺北市服務站二審（櫃檯）人員：大學 7 人、專科 3 人。

7777 3333

大學大學 大學大學 專科 專科 專科 專科

圖 3-5 臺北市服務站二審人員學歷分析圓餅圖