碩士論文
Department of Law College of Law
National Taiwan University Master Thesis
論反恐措施與隱私保障──以聯合國規範體系為中心 Counter-Terrorism Security
Measures and Privacy Protection:
From the Mechanism of United Nations
邱 意 Yi Chiu
指導教授：張文貞 博士 Advisor: Wen-Chen Chang, JSD
中華民國 106 年 7 月
July, 2017
中文摘要
安全和人權是文明社會裡的根本，然而反恐怖主義的安全措施，卻會使安全 和隱私權兩者間，有不同程度的衝突，在選擇維繫安全和保障人權間，國際社會 間往往很難達到平衡。而聯合國作為當今世界反恐最重要的國際組織，必須意識 到自己作為全球反恐的行動者，肩負協助締約國處理反恐措施和人權衝突的職 能，在反恐聲浪中應該謹守哪些原則，才能平衡安全跟隱私的天平。
本文嘗試在聯合國的規範體系中找出兩者間的平衡點，在第二章主要聚焦在 聯合國對恐怖主義的回應，藉由分析聯合國反恐的公約、決議或相關文件，全面 地理解聯合國對恐怖主義的對策。第三章探討聯合國對隱私權的保護，藉由學者 見解、案例和一般性意見，建構 ICCPR 對隱私權保護的重要原則。第四章回歸到 反恐措施上面，利用ICCPR 的重要原則來檢討安全措施的合法性。
關鍵字
恐怖主義、隱私權、聯合國、兩公約、公民與政治權利國際公約、反恐措施、入 出境管制、大規模監控、交換情報、個人資料保護
Abstract
Both security and human rights are important to all within the civilized world. Coun- ter terrorism security measures that encroach to varying degrees on individual privacy are causing a clash between two sets of values: security and the right to privacy. For instance, it may not be easy for the international community to reconcile well intentioned acts to maintain security and to preserve human rights. As the most important international or- ganization, United Nations (UN) must be aware of its responsibility of assisting States parties in dealing with the conflict between counter-terrorism and human rights, and should be kept in what fundamental principles.
This thesis tries to find out the balance point between the security and privacy. Chap- ter 2 investigates the UN’s response to terrorism and the protection of privacy. Through an analysis of the UN’s resolutions and Conventions, it helps build a comprehensive view of the UN response to terrorism. It shows how the UN has enhanced the formulation and advancement of international norms and principles governing terrorism. Chapter 3 fo- cuses on protection of privacy, based scholar's view, cases, and General comment, inves- tigating how UN constitutes those fundamental principles, which basically through the discussion of ICCPR. Chapter 4 back to the counter-terrorism measures above, reviewing the legitimacy of security measures with ICCPR important principles.
Keywords
Terrorism, Privacy, United Nations, International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR, counter-terrorism measures, security measures, mass surveillance, PNR, personal data protection
第一章 緒論
第一節 研究背景與問題意識 第二節 文獻回顧
第三節 研究範圍與限制 第四節 本文架構與預期結果 第二章 聯合國體系下反恐之規範 第一節 反恐理論基礎與原則
第二節 國際聯盟時代的國際反恐公約 第三節 聯合國體系下之反恐公約 第四節 聯合國體系下之反恐文件 第五節 聯合國反恐之規範特色 第三章 聯合國脈絡下隱私權之規範機制
第一節 隱私權概論
第二節 ICCPR 對「隱私權」之保護 第三節 第16 號一般性意見更新之必要 第四節 小結
第四章 反恐措施與隱私的衝突與調和 第一節 入出境管制措施與隱私 第二節 大規模監控與隱私 第三節 交換情報與隱私 第五章 結論
參考文獻
詳目
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究背景與問題意識... 1
第二節 文獻回顧 ... 4
第一項 聯合國系統下之機構 ... 4
第二項 恐怖主義 ... 5
第三項 隱私權 ... 6
第三節 研究範圍與限制 ... 7
第四節 本文架構與預期結果... 8
第二章 聯合國體系下反恐之規範... 10
第一節 反恐理論基礎與原則... 10
第一項 恐怖主義之定義 ... 11
第一款 國外學者對於恐怖主義之定義 ... 12
第二款 國內學者對於恐怖主義之定義 ... 12
第三款 小結 ... 13
第二項 反恐行動之發展趨勢 ... 15
第一款 對於恐怖攻擊的回應 ... 16
第二款 強調人權 ... 17
第三款 國際合作 ... 18
第二節 國際聯盟時代的國際反恐公約 ... 18
第一項 防止與懲罰恐怖主義公約 ... 18
第二項 建立國際刑事法庭草案 ... 19
第三節 聯合國體系下之反恐公約 ... 19
第一項 關於保護航空之反恐公約 ... 19
第一款 關於在航空器上實施犯罪或其他行為公約... 19
第二款 關於制止非法劫持航空器公約 ... 20
第三款 關於制止危害民用航空安全的非法行為公約 ... 20
第四款 制止在國際民用航空機場的非法暴力行為及危害民航安全 議定書 ... 20
第五款 制止與國際民用航空有關的非法行為公約... 21
第二項 關於保護海上航行之反恐公約 ... 21
第一款 制止危害海上航行安全非法行為公約 ... 21
第二款 《制止危害海上航行安全非法行為公約》2005 議定書 ... 22
議定書 ... 22
第三項 關於保護人質之反恐公約 ... 23
第一款 防止和懲處侵害應受國際保護人員罪刑公約 ... 23
第二款 反對劫持人質國際公約 ... 23
第四項 關於危險物之反恐公約 ... 23
第一款 核材料實物保護公約 ... 24
第二款 《核材料實物保護公約》修訂案 ... 24
第三款 關於在可塑性炸藥中添加識別劑公約 ... 24
第四款 制止恐怖主義爆炸國際公約 ... 25
第五款 制止核恐怖主義行為國際公約 ... 25
第五項 關於向恐怖主義提供資助之反恐公約 ... 26
第四節 聯合國體系下之反恐文件 ... 26
第一項 恐怖主義的定位 ... 28
第一款 恐怖攻擊無正當化事由 ... 28
第二款 恐怖主義應避免落入刻板印象 ... 28
第二項 促進國際合作與交流 ... 29
第三項 強調人權保護的必要性 ... 31
第一款 著重絕對權的保障 ... 31
第二款 從絕對權到相對權的保障 ... 32
第五節 聯合國反恐之規範特色 ... 34
第一項 跨活動性與跨國性 ... 34
第二項 規範空泛性 ... 35
第三項 情報交換 ... 36
第三章 聯合國脈絡下隱私權之規範機制 ... 38
第一節 隱私權概論 ... 39
第二節
ICCPR 對「隱私權」之保護 ... 41
第一項
ICCPR 對隱私權之解釋 ... 41
第一款 任意或非法侵擾 ... 42
第二款 私生活之意義 ... 43
第三款 家庭與住宅 ... 45
第四款 通信 ... 45
第五款 榮譽與名譽 ... 46
第六款 享有法律保護 ... 46
第二項 個人申訴案例 ... 47
第一款 對於隱私之任意干涉 ... 47
一、Coeriel and Aurik v. The Netherlands 案 ... 47
二、Toonen v. Australia 案 ... 48
第二款 家庭與住宅 ... 49
一、Aumeeruddy-Cziffra et al. v. Mauritius 案... 49
二、Rojas García et al. v. Colombia 案 ... 50
第三款 通信 ... 50
一、Estrella v. Uruguay 案 ... 50
二、Halford v. the United Kingdom 案 ... 51
第四款 榮譽與名譽：Sayadi and Vinck v. Belgium 案 ... 51
第五款 享有法律的保護：Mezine v. Algeria 案 ... 52
第三節 第
16 號一般性意見更新之必要 ... 53
第一項 一般性意見未竟之處 ... 54
第一款 對於資訊隱私的論述不足 ... 54
第二款 與其他權利的關係 ... 56
第二項 本文建議 ... 56
第四節 小結... 57
第一項 隱私並非絕對權 ... 57
第二項 歧視構成任意干涉 ... 58
第三項 手段合法亦須合理 ... 58
第一款 合法性 ... 58
一、與
ICCPR 所追求的目的一致 ... 58
二、按照國內法和國際法 ... 58
三、可接近且可預見性 ... 59
四、具體明確性 ... 59
第二款 合理性（非任意性） ... 59
第四項 隱私需要有效的監督和補償 ... 60
第四章 反恐措施與隱私的衝突與調和 ... 62
第一節 入出境管制措施與隱私 ... 63
第一項 特寫篩選 ... 63
第一款 種族／宗教分類構成歧視 ... 64
第二款 特徵名單並不構成歧視 ... 64
第二項 新科技的掃描儀器 ... 65
第一款
3D 掃描器 ... 65
第二款 人體掃描儀器 ... 66
第三款 腦波活動掃描科技 ... 68
第二項 域外監控亦須符合
ICCPR 規定 ... 69
第三項 大規模監控不符合必要性 ... 70
第三節 交換情報與隱私 ... 71
第一項 航空資訊情報交換 ... 71
第二項 交換情報侵害隱私權 ... 73
第三項 交換情報的保護與監督機制 ... 74
第五章 結論 ... 76
參考文獻 ... i
一、中文文獻... i
（一）專書與專書篇章 ... i
（二）期刊文章 ... i
（三）學位論文 ... ii
二、英文文獻... iii
（一）專書 ... iii
（二）期刊論文 ... iii
（三）國際官方組織與法院網站 ... vi
（四）國際條約（照時間先後） ... vii
（五）國際官方組織文件 ... ix
（六）判決 ... xii
（七）網路資源 ... xiii
三、德文文獻... xiii
第一章 緒論
第一節 研究背景與問題意識
國土安全是任何國家都重視的課題，近來恐怖主義活動對於國際和平與安全 造成重大的威脅，尤其是在美國本土發生 911 恐怖攻擊事件後，國際社會紛紛將 反恐怖主義（counter-terrorism）列為國家安全事務的重要指標之一。雖然這並非 美國第一次遭受恐怖攻擊，但不能否認該事件帶給全球巨大的震撼。在此背景 下，聯合國安全理事會隨即通過第1373 號決議，譴責恐怖主義攻擊，並再次重申 打擊恐怖主義行為的決心，要求締約國紛紛重新檢討反恐法案及相關措施，並要 求對於參與資助、計劃、籌備、支持恐怖行動者課以刑責，企圖透過國際間合作 制止恐怖主義的蔓延1。
同時，隨著科技發展，國家愈來愈有能力掌握人民的資料和行動，例如透過 國家資料庫、閉路電視監視攝影系統、通訊監控等等，然而，這些方式卻有侵害 基本人權的疑慮，特別是隱私權地恣意干預。早在1993 年開始，國際人權學者，
包括聯合國系統下的人權機構對於各國反恐法案及措施，紛紛提出需同時兼顧國 際人權保障的警訊，然而多著墨於酷刑禁止等生命權之論述，直到近幾年才開始 關注到隱私權的問題，特別是 2013 年間，由美國國家安全局前僱員 Snowden 揭 露稜鏡計畫（PRISM program）後，國人才知道美國政府為了達成國土安全的目 的，不惜犧牲人民隱私、網路自由等基本權利。而這也使我們開始省思，在維護 國家安全的前提下，國家各種反恐措施，包括大規模監控（mass surveillance）行 為，是否已使人民隱私遭受過多的干預。
當2001 年 9 月 11 日美國世貿大樓及五角大廈遭受恐怖份子以劫機方式撞擊，
造成三千人死亡事件，自此開啟了與恐怖主義抗戰的準備。由於恐怖攻擊需要臥 底潛伏或融入在社會群體中才會發動下一次攻擊，要與之對抗，需要長時間的監 視和調查。從 911 事件發生後五年，種種跡象表明，美國政府的監控活動持續增
1 S.C. Res. 1373, U.N. Doc/S/RES/1373 (Sept. 9, 2001), general.
加，保護人民隱私的努力卻持續下滑。美國政府以侵害人民隱私之方式開啟了
「反恐戰爭2」，早已是公開的秘密，其中包括備受爭議的《美國愛國者法》（USA Patriot Act）3。另一方面，聯合國近來也開始關注到數位時代的隱私權問題，因 此在 2013 年 12 月率先提出，敦促各締約國尊重並保護數位通信方面的隱私權，
並要求人權事務高級專員提交報告，說明在國內及域外監控和截獲數字通信以及 收集個人數據情形下，包括大規模進行下保護和促進隱私權的問題，並提出建 議，供會員國參考4。
恐怖主義對社會帶來很大的負面影響，恐怖攻擊不僅破壞人權、民主和法 治，更會動搖政府，危及國際和平和安全，並威脅到社會和經濟發展，危害國家 間的友好關係。甚至，恐怖攻擊會使國家運作陷入緊急狀態5，例如2015 年 11 月 法國巴黎遭受恐怖攻擊，恐怖份子以自殺式炸彈和槍械，造成多數傷亡，使得法 國政府不得不宣布全境進入緊急狀態，並實施宵禁。而當國家陷入緊急狀態時，
政府將可以藉由憲法授權而限制人民權利。因為憲法允許在一定的條件下，國家 得以對人民基本權利作一定程度的限制，自由權即是其中一例。國家對於基本權 利的干預程度，不論是在危機時期或是和平時期，都有法律規範來設置界線，規 定甚麼是禁止的、甚麼是允許的。然而在危機時期所制定的法律，在和平時期下 運作起來，可能會有些微的偏差6，例如在危機時期，國家可以運用權力限制人民 的權利和自由，不需要通過嚴格的司法審查。在民主社會中，安全和自由是社會
2 這裡首先需要思考的是，反恐的本質是戰爭還是打擊犯罪？如果是前者的話，那麼在非常時期
的人權保障勢必有較多的限制，人民的權利在這個時期會較為限制及壓抑。相對地，若將反恐認 為是一種特殊犯罪型態的話，那麼人權保障理應如同一般時期一樣處理，而不能作更多的限制。
參見廖福特（2006），〈是共存，非衝突──歐洲理事會如何平衡打擊恐怖主義與人權保障〉，《月 旦法學雜誌》，132 期，頁 40-41。而從美國在 911 事件後的社會脈絡來看，當時美國布希政府似 乎 啟 動戰 爭模 式 與 恐怖 主義 相 抗衡 ，因 此本 文在這 裡 才使 用「 反恐 戰爭 」 一 詞 。see also Uluslararasi Hukuk, War on Terror in the US and UK: An Evaluation with Regard to Civil Liberties, 2REV. INT'L L.&POL.111, 112-115 (2006).
3 KLOSEK J.,THE WAR ON PRIVACY 34-36.(Westport, Conn.: Praeger Publishers,2007).；當時該法案多
達 342 頁，國會僅一天就通過三讀程序，卻未舉行公聽會，參議院也未充分審議，整個法案明顯
未盡付諸討論，法案在一片愛國情緒中迅速通過。參見廖福特、李明峻（2006），〈反恐與人權
──以美英兩國的立法措施為中心〉，《臺灣國際法季刊》，3 卷 2 期，頁 54-55。
4 G.A. Res. 68/167, ¶5, U.N. Doc. A/RES/68/167 (Dec. 18, 2013).
5 Wayne McCormack, Emergency Powers and Terrorism, 185MIL.L.REV.69, 74 (2005).
6 Emanuel Gross, The Struggle of a Democracy against Terrorism - Protection of Human Rights: The Right to Privacy versus the National Interest - the Proper Balance, 37CORNELL INT'L L.J. 27, 28-9 (2004).
全體共同追求的目標，並致力於在這其中找到安全和個人自由與尊嚴的平衡點。
換言之，如何劃出這兩者的平衡點，是每一個民主國家會面臨的考驗。
另一方面，攸關國家安全與隱私權間界線的省思，亦可以從美國的案例出發
──科技公司蘋果拒絕破解加州槍案襲擊者的手機──2014 年 12 月美國加州發 生槍擊案，造成 14 人死亡，其中一名兇手曾使用 IPhone 手機，法院審理後要求 蘋果幫助 FBI 解鎖兇手的手機以獲取更多關於該槍擊案之資訊，但蘋果拒絕法院 的要求7。我們姑且不論法官命令是否有強制執行的可能，但這已經揭露出一個問 題：在面臨國家安全和隱私權的衝突時，我們應該如何劃定兩者間的界線？
為了達成以上目標，本文想從一些問題以供思考：基於國家安全的保護措 施，哪些是常見於用來對抗恐怖主義的？哪些措施會侵害到隱私權？我們是否有 其他侵害人民隱私較小的手段可以選擇？國家措施需要符合哪些原則或是標準？
本文主要探討國際上的實踐情形，選擇以聯合國作為研究主軸，從國際人權的角 度，能否在國家安全和隱私權中間找到平衡？聯合國及其相關機構在此框架下，
如何看待各締約國國內反恐管制的議題，即值得進一步研究。
美國著名政治家班傑明‧富蘭克林（Benjamin Franklin）曾說過：「那些放棄 自由以換取片刻安全的人，最終將既得不到自由，也得不到安全。」（Those who would give up essential Liberty, to purchase a little temporary Safety, deserve neither Liberty nor Safety.8）。如果我們為了得到安全而放棄自由，最終我們兩者都會失 去。而當各國紛紛提出宏觀的法案想要打擊恐怖主義的時候，在國家安全面前，
有時可能會將人權拋諸於腦後。在聯合國呼籲「反恐行動」和「人權保護」並非 互斥概念的同時，拒絕將人權視為反恐行動的犧牲品，是否曾有對於締約國國內 所採取的反恐措施表示意見？《公民權利和政治權利國際公約》（International
7 Benner Katie & Eric Lichtblau, Tim Cook opposes order for apple to unlock iPhone, setting up showdown, N.Y.TIMES, Feb. 18, 2016, https://www.bostonglobe.com/business/2016/02/17/tim-cook-opposes-order- for-apple-unlock-iphone-setting-showdown/27gBlwbgBS4kfZKAKjd3zL/story.html. See also Michael O'Neill, FBI v. Apple: The War on Privacy, ACCELLIS TECHNOLOGY, Mar. 4, 2016, http://accellis.com/fbi- v-apple-the-war-on-privacy/ (last visited July 20, 2017).
8 Benjamin Franklin (1706-1790), for the Pennsylvania Assembly in its Reply to the Governor (Nov. 11, 1755).
Covenant on Civil and Political Rights，以下簡稱 ICCPR9）第17 條規定：「任何人 的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉，他的榮譽和名譽不得加 以非法攻擊10。」該條還聲明：「人人有權享受法律保護，以免受這種干涉或攻擊
11。」然而關於本條的一般性意見（General Comment）12，在現今科技發達的世 代，是否依舊足以適用？
綜上所述，本文首先探討，聯合國在恐怖攻擊在各地肆虐時，是如何指導各 締約國聯合對抗恐怖主義的蔓延，並列了那些指導方針，各國如何回應。次者整 理國際人權脈絡下對於隱私權的保護規範領域及標準。最後，本文將討論現今採 用的反恐措施當中，我們應當如何兼顧人權的保護，才能回應國際人權的期待。
第二節 文獻回顧
本文研究範圍以聯合國的人權機構為核心，並牽涉反恐和隱私權兩大領域。
由於我國目前並非聯合國會員國之一，相關文獻討論並不多。至於反恐之文獻，
雖然有為數不少的討論，但多是與國家安全戰略研究與檢討相關，但並無直接討 論與隱私權間界線的論述。同樣地，隱私權亦有非常豐富的文獻研究，但亦未直 接在聯合國及反恐的脈絡下討論。本文以下將回顧我國既有的文獻，並以此為基 礎發展本文之論述。
第一項 聯合國系統下之機構
首先應先釐清的是，聯合國系統除了聯合國大會（General Assembly13），尚
9 International Covenant on Civil and Political Rights, Dec. 16, 1966, S. Treaty Doc. No. 95-20, 6 I.L.M.
368 (1967), 999 U.N.T.S. 171. [hereinafter ICCPR]
10 ICCPR Art. 17(1): “No one shall be subjected to arbitrary or unlawful interference with his privacy, family, home or correspondence, nor to unlawful attacks on his honour and reputation.”
11 ICCPR Art. 17(2): “Everyone has the right to the protection of the law against such interference or at- tacks.”
12 人權事務委員會自 1981 年起迄今共作成 34 號一般性意見（General Comment），其功能之演變，
參見洪慧玲（2012），《人權事務委員會之功能演進：以其與東亞締約國的互動為中心》，頁 25- 26，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文。
13 General Assembly of the United Nations, UNITED NATIONS, http://www.un.org/en/ga/ (last visited July 20, 2017)
有許多機構，與本文反恐和隱私議題較為相關者為安全理事會（Security Coun- cil14）、反恐怖主義委員會（Counter-Terrorism Committee15）、聯合國人權理事會
（United Nations Human Rights Council16）、人權事務委員會（United Nations Hu- man Rights Committee17）、聯合國人權事務高級專員辦事處（Office of the High Commissioner for Human Rights18），另外人權理事會針對隱私權問題設有特別報告 專員（Special Rapporteur on the right to privacy19），負責收集相關資料，並提出建 議和報告。而聯合國脈絡下與隱私權較為相關國際規範，則是以ICCPR 為中心。
由於我國目前非聯合國之一員，早期相關文獻較為稀少，直到2009 年立法院 批准，並於同年公布《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施 行法》，使兩公約所保障之人權具有國內法律之效力，始有較多的文獻體系性地 介紹兩公約的執行機制之一，即聯合國人權事務委員會20，及其所作成一般性意 見的效力21。
第二項 恐怖主義
相關論文有「恐怖主義與反恐怖主義」（丘臺峰；中央警察大學警政研究 所；76 年）、「國際恐怖主義與美國的危機決策－1985 年美國對利比亞的危機行為 研究」（王崑義；淡江大學國際事務與戰略研究所；77 年）、「恐怖主義與國際 法」（游寶珠；國立臺灣海洋大學海洋法律研究所；89 年）、「從九一一事件論美
14 Security Council, UNITED NATIONS, http://www.un.org/en/sc/ (last visited July 20, 2017)
15 由聯合國安全理事會第 1373 號決議所成立，見前註 1，負責監督該決議之執行情況。Counter- Terrorism Committee, SECURITY COUNCIL, http://www.un.org/en/sc/ctc/ (last visited July 20, 2017)
16 人權理事會是聯合國底下基於聯合國憲章設立之人權機構，致力於促進和保護人權，以及關注
各地侵害人權的情形再向大會報告並提出建議。United Nations Human Rights Council, UNITED NA- TIONS, http://www.ohchr.org/en/hrbodies/hrc/pages/hrcindex.aspx (last visited July 20, 2017)
17 根據《公民權利和政治權利國際公約》所設立，主要職責為監督該公約於締約國的實行狀況。
United Nations Human Rights Committee, UNITED NATIONS, http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/C CPR/Pages/CCPRIndex.aspx (last visited July 20, 2017)
18 Office of the High Commissioner for Human Rights, HUMAN RIGHTS COMMITTEE, http://www.o hchr.org/EN/Pages/Home.aspx (last visited July 20, 2017)
19 United Nations Special Rapporteur on the right to privacy, HUMAN RIGHTS COUNCIL, http://ww w.ohchr.org/EN/Issues/Privacy/SR/Pages/SRPrivacyIndex.aspx (last visited July 20, 2017)
20 洪慧玲，見前註 12，頁 8-32。
21 關於兩公約的監督執行機制、一般性意見的法律地位與效力等相關問題討論，參見張文貞
（2012），〈演進中的法：一般性意見做為國際人權公約的權威解釋〉，《台灣人權學刊》，1 卷 2 期，頁38-40。
國國土安全部及我國反恐組織建構」（許經澤；國立臺北大學公共行政暨政策學 系研究所、92 年）、「恐怖主義與現代戰爭」（繆宏昌；國立政治大學外交學系戰 略與國際事務研究所；93 年）、「恐怖主義事件防範與因應研究」（蔡森豪；國立 臺灣大學管理學院高階公共管理組；94 年）、「恐怖主義活動犯罪型態與特性之研 究」（謝博文；國立臺北大學犯罪學研究所；95 年）、「美國反恐法制之研究－以 幫助恐怖主義犯罪為中心」（李燦宇；國立政治大學法律研究所；98 年）、等碩士 論文，這些研究成果對於瞭解恐怖主義活動的危害、認識恐怖主義現象以及國際 反恐趨勢等均有深入分析。然而上開文獻均是對於反恐原則及政策分析，或部分 宏觀國土安全戰略層面，缺乏法律層面的探討。
至於討論恐怖主義與人權之相關論文有「後 911 時代反恐措施與人權保障之 衡平──以美國法為中心」（陳品潔；國立臺灣大學法律學研究所；97 年），本篇 論文將重心放在美國在 911 事件後採取反恐措施的憲法評價，以此為借鏡並詳細 論證當時反恐怖行動法草案22的合憲性。另外「國家反恐監聽法制與人民基本權 的緊張關係──以德國法為中心」（謝麗琪；國立東華大學財經法律研究所；99 年），此篇是偏重德國法的反恐法制與我國反恐怖行動法草案的比較。
第三項 隱私權
由於研究資源及時間限制，本文就國際法上關於隱私權的討論，主要以《公 民權利和政治權利國際公約》，即 ICCPR 為中心。然若遇到類似概念時亦會引用 我國國內或其他國家學者對於隱私權的討論，合先敘明。關於 ICCPR 中隱私權規 範的討論，我國文獻僅有「公民與政治權利國際公約與日本之關係──以公約第 十七條隱私權保護為中心」（林淑真；淡江大學日本研究所；94 年）碩士論文，
22 關於我國反恐立法，於 2003 年 11 月底就已經有政院版的「反恐怖行動法草案」，12 月 15 日送
交黨團協商後，至 2004 年 6 月 10 日，由林濁水委員等四十二位委員擬具提案，逕付二讀，併案
討論。但延宕至換屆改選後，依據立法院職權行使法第13 條規定，尚未議決之議案，下屆不予繼
續審議。政院版「反恐行動法草案」雖再次於 2007 年 10 月由立法院重新審議，雖進入一讀會，
卻被退回程序委員會處理，2016 年 7 月立法委員又再次提案，目前雖未有如同美國愛國者法全面
性的規範，但在2016 年 7 月 12 日立法院三讀通過「資恐防制法」，該法是在防範對於恐怖組織的
資助。
可惜的是本篇大多是整理日本學者對於 ICCPR 隱私權觀點，且較偏重比較與日本 案例的差異。
此外，由於歐洲人權公約第 8 條與 ICCPR 的相似性23，對於該條文的文獻探 討有：「對外國人驅逐出境之處分──以歐洲人權公約第 8 條家庭生活權利為中 心」（洪佳業；國立臺灣大學法律學研究所；102 年）以及「以犯罪偵查為目的之 DNA 資料保存──以歐洲人權公約第 8 條為中心」（林宛怡；國立政治大學法律 學研究所；98 年）。雖然前篇偏重於討論家庭權的論述，後者偏向 DNA 資料庫的 合憲性探討，但兩者對於公約條文「私人生活」的討論頗值參考。
第三節 研究範圍與限制
本文的目的，係為了探求在聯合國組織下如何看待各國對於反恐行動所引發 的隱私權侵害問題，故以下幾點並非研究範圍，先予以說明：
第一、反恐行動所引發侵害人權之問題，並非只有隱私權，尚有生命權、免 於酷刑的自由、尋求庇護的權利、人身自由、公平審判權、思想和宗教信仰自 由、言論自由等等。每一項基本人權都值得我們慎重對待，惟如前所述，各國政 府大規模的監控行為，近年來才漸漸曝光，而引起關注，因此本文將聚焦於數位 時代來臨時所受到的隱私權侵害問題。
第二、大規模的監控、攔截數據通信內容和蒐集個人數據等行為，亦可能影 響者包括人身自由、言論自由、通訊自由、集會自由、結社自由、家庭生活權、
健康權等等，但其討論已超出本文所欲聚焦的隱私權問題。
第三、國際法上關於隱私權的規範並不限於 ICCPR 的規定。國際規範中有明 文規定隱私權者，有《非洲表達自由原則宣言》（Declaration of Principles on Free- dom of Expression in Africa）第 4 條、《非洲人權憲章》（African Charter on Human and Peoples’ Rights）第 9 條和《歐洲保護人權及基本自由公約》（Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms）第 8 條等，至於在聯合
23 詳見第三章。
國體制下的有《世界人權宣言》（Universal Declaration of Human Rights）第 12 條、《兒童權利公約》（Convention on the Rights of the Child）第 16 條和《身心障 礙者權利公約》（Convention on the Rights of Persons with Disabilities）第 22 條等規 範。然而，隱私權是一普世人權，縱使國際公約並未明文規定，但透過 ICCPR 對 隱私權保障的規範，亦可以整體解釋國際法上的隱私權概念，甚至可以是相輔相 成的，故 ICCPR 與其它公約間的互動關係亦非常值得研究。然而本文囿限於研究 資源及時間，因此研究範圍將限縮在ICCPR 的討論，併此說明。
第四、一般來說，恐怖攻擊是跨國、跨區域的行動，因此並不只有專屬聯合 國會員國才團聚起來對抗恐怖主義，目前各國都在致力於此，包括歐洲聯盟、美 洲國家組織、非洲聯盟、阿拉伯國家聯盟、東盟等幾乎每一個區域性國際組織都 訂立了專門的反恐公約。本文之研究無法針對所有國際區域性組織，或是所有國 家之反恐議題相關逐一研究，故本文將限縮在反恐勢力較龐大的聯合國，並以之 為研究對象，但如有論述上必要時，仍會兼論部分相關規範及案例。
第四節 本文架構與預期結果
討論架構上，除去第一章緒論，從第二章開始，分析恐怖主義的危害，強調 當今全球反恐的必要性以及趨勢。順著聯合國的脈絡，整理其體系下通過的預防 和打擊恐怖主義的法案、宣言和決議，並歸納出聯合國對於反恐活動的領導方針 和趨勢。
第三章則會介紹隱私權的內涵和價值，詳細探討聯合國的國際人權脈絡中的 隱私權是如何規範，具體應如何實踐，在實務上發展了哪些原則才能夠兼顧權利 與權利之間的衝突。
最後則回歸到反恐措施與隱私權之間的關係，以及造成這些衝突的主要原 因，並提出反恐措施所需注意的重要原則，以及兼顧隱私權保障的平衡機制。
聯合國作為當今世界反恐最重要的國際組織，必須意識到自己作為全球反恐 的行動者，肩負協助締約國處理反恐措施和人權衝突的職能，在反恐聲浪中，我
們應該謹守哪些原則，才能平衡安全跟隱私的天平。最後，本文期待所提出的重 要原則不僅只是學說上討論，而是得以確實應用在實務上，才能落實人權保障的 目的。
第二章 聯合國體系下反恐之規範
聯合國向來對抗恐怖主義不遺餘力，從1972 年開始，聯合國大會通過一連串 以消滅國際恐怖主義為標題的決議24，呼籲國際社會開始密切注意恐怖主義的動 向。除此之外，聯合國安全理事會、反恐委員會、人權理事會和人權委員會等相 關專門機構及委員會，亦作成許多關於反恐行動的相關決議。在聯合國脈絡下，
國際社會不斷透過若干與恐怖主義相關的國際公約、議定書、決議和宣言等等合 作的平台，尋求國際間打擊恐怖主義的共識。打擊恐怖主義活動大致可以反映在 五個面向：外交、金融、情報、司法以及軍事，不論何種面向，都可以透過各種 形式交流凝聚國際間的共識，身為國際反恐中心，聯合國建構了相當龐大的立法 框架。本章係就聯合國體系內所存在的反恐規範機制作說明，介紹其專門機構下 有關反恐之發展，在此之前亦須對於國際反恐的理論基礎與原則有初步了解。
又，本文援引之國際公約皆採聯合國官方之簡體中譯名稱，但為求簡潔，名 稱略有些微更動，併此說明。
第一節 反恐理論基礎與原則
911 事件後，國際反恐行動全面展開，世界各國高度重視並試圖採取各種措 施剷除恐怖主義，然而恐怖攻擊卻並沒有得到有效的遏制。2002 年印尼峇里島西 方遊客聚集的夜總會遭遇恐怖攻擊、2003 年 5 月從沙烏地阿拉伯的利雅德到摩洛 哥卡薩布蘭加，接連發生汽車連續爆炸案和自殺式炸彈攻擊事件、2004 年 3 月西 班牙馬德里發生連環恐怖爆炸案、2005 年 7 月英國倫敦發生爆炸襲擊事件、2008 年孟買連環恐怖襲擊、2011 年俄羅斯機場炸彈襲擊事件、2014 年巴基斯坦校園屠 殺事件、2015 年法國巴黎襲擊事件和 2016 年布魯塞爾連環爆炸案，2017 年英國 曼徹斯特體育館爆炸，在在顯示出恐怖主義無所不在，恐怖攻擊陰霾迅速籠罩全 球，對人類社會造成極大威脅。由於恐怖主義具有深刻的社會、歷史、政治、經
24 ALEX CONTE, Counter-terrorism and human rights, in RESEARCH HANDBOOK ON INTERNATIONAL HU- MAN RIGHTS LAW, 515, 512-540 (Sarah Joseph and Adam McBeth ed., 2010).
濟、民族與宗教的背景根源，全球反恐組織都致力於檢討以往採取的反恐措施，
並在此基礎上找尋有效打擊恐怖主義的新路徑。
另一方面，隨著時代技術發展與其所帶來的影響，反恐行動已經進入另一層 次，在進入到反恐行動如何侵害隱私權的討論之前，本文將以反恐行動的發展，
作為本章開端，以建構聯合國體制下反恐行動的脈絡，以下就先從恐怖主義之定 義開始。
第一項 恐怖主義之定義
恐怖主義並非始於911 事件，早在 1960 年代就已經蠢蠢欲動，活躍於 1970、
80 年代，並從 90 年代以降，全球區域均遭受不同程度的跨國性恐怖攻擊25。如同 前述，恐怖主義對社會帶來的負面影響不容小覷，當民主和人權就像任何其他的 全球性商品，如石油或資本一樣流通之時，國家依照習慣法，需周全地保護人民 的安全與免於恐懼的自由，因此對於恐怖主義帶來的侵害有積極防止和遏止的義 務。
當我們企圖以法規範來防制恐怖主義時，勢必要先釐清恐怖主義的定義。然 而恐怖主義的定義不能僅就單次恐怖攻擊而簡單含括。恐怖主義行為，是一個長 期、跨國的規劃，其中，恐怖攻擊事件大致上可以分成三個階段：前期準備工 作、中期遂行階段和後期攻擊結束後，每個階段都是需要國家投入大量資源。恐 怖主義（terrorism）一詞，最早出現在 16 世紀的英國，隨後在法國大革命時，被 用來描述雅各賓專政時恐怖的統治與制度26，這樣的現象致使人們對於凡事足以 令人心生恐懼的的恐怖行為均以「恐怖主義」稱之，而有浮濫之嫌27。又因為恐 怖主義在長期的歷史演變過程中，發展出錯綜複雜的型態，因此文義解釋上並非 毫無空間。本文以下擬就國外學者及國內學者對恐怖主義的定義介紹，分析其共 同之處，再詳加評論，又由於恐怖主義一詞最早出現於國外，因此順序上本文先
25 張中勇（2002），〈國際恐怖主義的演變與發展〉，《戰略與國際研究》，4 卷 1 期，頁 2。
26 Upendra D. Acharya, War on Terror or Terror Wars: The Problem in Defining Terrorism, 37DENV.J.
INT'L L.&POL'Y 653, 654 (2009).
27 丘臺峰（1987），《恐怖主義與反恐怖主義》，頁 7，中央警察大學警政研究所碩士論文。
整理外國學者的見解，併此說明。
第一款 國外學者對於恐怖主義之定義
各國國內規範的恐怖主義定義各有所不同，其中美國的愛國者法（USA Pa- triot Act），並將恐怖主義細分為國際以及國內恐怖主義28。英國也在恐怖主義法
（Terrorism Act）中寬鬆但清楚地定義恐怖主義29。
學者 Cassese 認為恐怖主義的認定有三要件：在多數國家法體系中該行為屬 刑事犯罪、針對政府或特定團體人員為目標、有政治上動機與目的30。
學者 Hoffman 則強調恐怖主義涉及對無辜平民百姓造成死亡或大規模傷害，
且從事加害行為之恐怖份子應送往國際司法機構受審，至於是否有政治目標則非 所問31。
學者 Schmid 在 1988 年間曾對國際間研究恐怖主義學者以問卷方式調查關於 恐怖主義的定義，超過八成的學者對恐怖主義的定義有十六個共識：「暴力，引 起焦慮，秘密個人、群體或團體，帶有犯罪或政治色彩，受害人可能被挑選、隨 機或有象徵意義，已威脅或恐嚇為主，群體間會互相聯絡、有訴求或以宣傳為目 的32。」換言之，恐怖主義是一種屢次採用暴力行動來激起恐懼憂慮的手段，其 由秘密之個人、團體或國家的行動者使用，而行動中的直接受害者往往並不是主 要的目標，毋寧是透過隨機選取直接受害則，作為恐怖份子傳達訴求或宣傳的主 要媒介。
第二款 國內學者對於恐怖主義之定義
學者莊金海認為恐怖活動具有下列特徵：以小搏大、手段殘忍傷害大、刺殺 對象通常是聞人、置生死於度外、引發後果大、採游擊戰術、不易追緝、大型恐
28 陳品潔（2008），《後 911 時代反恐措施與人權保障之衡平──以美國法為中心》，頁 21-22，國 立臺灣大學法律學院法律學研究所碩士論文。
29 陳品潔，同前註，頁 22。
30 ANTONIO CASSESE,INTERNATIONAL LAW 258-259 (Oxford University Press, 2011).
31 Paul Hoffman, Human Rights and Terrorism,26HUM.RTS.Q.932,955 (2004).
32 ALEX P.SCHMID & ALBERT J.JONGMAN,POLITICAL TERRORISM 5-6(Amsterdam: North-Holland Pub- lishing Company,1988). 轉引自蔡森豪（2005），《恐怖主義事件防範與因應研究》，頁 16-17，國立 臺灣大學管理學院高階公共管理組碩士論文。
怖活動通常有國際支持、超限戰理論等一種戰爭形式33。
學者張平吾及丘臺峰認為，恐怖主義係言行或思想極端的激進份子，基於自 我的民族意識、宗教信仰或政治理念，為宣示或企求達成其政治目的，而採取暗 殺、爆炸、綁票、劫持、縱火或武裝攻擊等手段為之34。
學者蘇義雄則將 terrorism 譯為恐怖行動，認為其定義包括內在與外在層面，
而後者是行為本身及行為者之意圖展現，內在部分則是所欲造成之心理效果。就 法律觀點而言，重點在於行為之方式應受譴責或懲治的恐怖暴行35。
學者廖福特認為，不論以一般定義或是列舉行為方式定義恐怖主義都會遭遇 困難，重點應該放在如何有效打擊恐怖主義，不論是國際法或國內法，如何有效 執行既有的刑法規範才是重點所在，因此與其歸納整理再重新定義恐怖主義，不 如確實實踐既有的法律規範36。
第三款 小結
關於恐怖主義活動的定義，聯合國的法律文書中不是故意漠視忽略，就是在 條文中賦予各締約國廣泛授權且同時使用模稜兩可的文字。正是因為對於恐怖活 動的認識存有意識形態的不同，恐怖主義的定義有其複雜及困難度，難以從單一 定義來概括。歸根究柢，恐怖主義的形成羼雜了政治、文化、社會和宗教因素，
過去歷史上，也有「恐怖份子」變成了被國際社會認可的國家領袖，例如南非的 曼德拉（Nelson Mandela）曾被稱為恐怖主義份子，後來獲得了諾貝爾和平獎，
聯合國更將他的生日定為曼德拉國際日，以表彰「其為和平及自由所作出的貢 獻 」； 波 蘭 籍 猶 太 人 貝 京 （Menachem Begin ） 曾 是 以 色 列 恐 怖 組 織 伊 爾 貢
（Irgun）的領導人，後來成了以色列總理。這些例子或多或少能體現「一面是恐 怖 份 子 ， 另一面是 自由鬥 士 」（Is One Man’s Terrorist Another Man’s Freedom
33 莊金海（2002），〈從美國 911 恐怖攻擊事件探討國境安全管理〉，《中央警察大學國境警察學
報》，創刊號，頁61-63。
34 邱伯浩、王允中（2005），〈恐怖主義與我國反恐政策探討〉，《憲兵半年刊》，61 期，頁 38。
35 蘇義雄（1989），〈論國際恐怖行動〉，《中興法學》，29 期，頁 3。
36 廖福特，見前註 3，頁 43-48。
Fighter37）這句話的真實性。因此從某種程度上，以一種既定眼光去看待恐怖主 義，難以維持中立和客觀地位，其實並不能夠得出正確的定義。
聯合國人權理事會下所設的特別觀察員於 2005 年 9 月提出報告，其中提到
「恐怖主義定義對人權的影響38」這個議題，認為在目前聯合國框架下不論是反 恐公約、安全理事會、大會和人權委員會的決議，都沒有對恐怖主義有清晰又全 面的定義，而這將可能產生一些不良後果，例如各國在理解該詞義上有誤解、偏 差或故意濫用，最嚴重者可能會導致暴虐政權的行為合法化39。對此，雖然並未 能確實解決了恐怖主義的定義問題，但是其中提到了恐怖主義行為有下列三項特 徵供作參考40：
一 意圖造成死亡或嚴重身體傷害，或劫持人質的行為，包括針對非軍人之 人民為之。
二 不論出於政治、哲學、意識形態、種族、宗教上或其他類似性質之考 量，其意在使公眾或某一群體中的人民恐慌或以其迫使政府或國際組織 積極為某行為或消極不行為的犯罪行為。
三 符合有關恐怖主義的國際公約和議定書定義下之犯罪行為。
本文認為，與其定義一個群體是否帶有恐怖主義的意識形態，倒不如從恐怖 行為著手，畢竟讓我們驚懼恐慌的，是那些恐怖行為伴隨而來有形或無形的傷 害。國際法迄今為止對於恐怖主義之定義尚未產生共識，即便聯合國也無法做出 一個全面的定義。聯合國從1960 年代以來便試圖定義恐怖主義，但這些定義都因 為太直觀一直無法與各國間達成共識41，因此縱使聯合國有許多相關條約在防制
37 Boaz Ganor , Defining Terrorism: Is One Man’s Terrorist Another Man’s Freedom Fighter, 3(4)POLICE PRACTICE AND RESEARCH 287, 287 (2002).
38 U.N. Commission on Human Rights, Promotion and Protection of Human Rights, Rep. of Special Rap- porteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering ter- rorism, ¶¶ 26-50, U.N. Doc E/CN.4/2006/98 (Dec. 28, 2005) (by Martin Scheinin) [hereinafter Report of Special Rapporteur on the Promotion and Protection of human rights].
39 Id. at ¶¶ 26 & 27.
40 Id. at ¶ 37.
41 Sudha Setty, What's in a Name - How Nations Define Terrorism Ten Years after 9/11, 33U.PA.J.INT'L
L. 1, 8-9 (2011).
恐怖主義42，但卻也未能在「terrorism」上作出精確定義，僅能間接透過規範某些 足以引起恐怖主義聯想的行為，例如劫機、挾持人質、挾帶炸彈或核武等等，達 成防堵恐怖主義的目的。另一方面，恐怖主義活動著重在犯罪行為的政治目的，
與普通刑法上的普通犯罪，如殺人、傷害、恐嚇或脅迫等等，於法律上已有適用 及對應之處，因此無法也無需再就恐怖主義行為另訂一個國際犯罪的一般條約規 制。
值得附帶一提的是，隨機殺人（Amok）與恐怖主義，兩者雖然造成大眾恐 慌的效果相同，且行為人多不會否認其行為，然而前者並未有特定行為目的43， 而是一種過激的暴力行為，甚至可能引起模仿趨勢44。簡而言之，隨機殺人多見 於單獨行動者之情緒洩憤，並未有組織性或終極所欲達成的某種目標。
總歸來說，單單探究恐怖主義的定義，就已經在國際間學界及實務中爭吵多 年，既然統一精確用語會使討論陷入困境，本文因此並不拘泥於特定定義，然因 本文的研究範圍在於聯合國體系下的反恐規範，故本文較著重於聯合國反恐公約 裡所描述之行為，併此說明。
第二項 反恐行動之發展趨勢
早在1970 年代聯合國就曾經通過關於反恐的決議，促請各國採取一切的法律 步驟，以防止再度發生劫機或任何其他干預國際民航旅行之情事45。從911 攻擊事 件後，以美國主導的反恐戰爭與伊拉克戰爭，改變了國際安全規範對於自衛權的 解釋和認定，致使全球反恐行動從此晉升到另一個層次。各國紛紛採取使用武力 手段加以防範，不僅使國際情勢趨於緊張，也產生可能違反國際人權之疑慮。安
42 例如《制止向恐怖主義提供資助國際公約》（International Convention for the Suppression of the Fi- nancing of Terrorism）、《制止核恐怖主義行為國際公約》（International Convention for the Suppres- sion of Acts of Nuclear Terrorism）等等，詳見第二章第二節。
43 Hukuk, supra note 2, at114. See also Parvin Sadigh, Terror oder Amok?, DIE ZEIT, July 19, 2016, http://www.zeit.de/gesellschaft/zeitgeschehen/2016-07/attentaeter-amok-terror-attentate-nizza-orlando (last visited July 20, 2017)
44 Prokop Andreas. Gewalt und Mimikry: Destruktive Aspekte der Selbstkontrolle bei amokartiger Gewalt, 1. Aufl., Hamburg 2015, S. 6ff.
45 楊永明（2006），〈聯合國之反恐措施與人權保障問題〉，《月旦法學雜誌》，131 期，頁 25。
全理事會在 2001 年 9 月 28 日作出第 1373 號決議46，卻未能要求成員國在採取措 施打擊恐怖主義威脅的同時，亦處理人權方面的考慮。2005 年，前聯合國秘書長 Annan 提交了一份綜合性報告，提出了聯合國成立 60 年來最大規模的改革措施，
內容涉及人權、發展、反恐，以及機構改革等方面，人權議題首次與安全和發展 一起成為聯合國的工作重點47。
第一款 對於恐怖攻擊的回應
國家藉由自身受害的意外事件，來延伸、擴張或鞏固宰制的權力。若要談論 利用例外狀態來擴張行政權，進而削弱立法權，最終顛覆民主制衡而轉為極權國 家者，納粹無疑是最熟悉的例子48。從而，恐怖主義可以作為啟動「國家陷入例 外狀態」（即緊急狀態）的一把鑰匙。恐怖主義往往是利益爭奪和鬥爭的藉口和 工具。但是暴力不僅是解決恐怖主義問題的手段，同時也是激化恐怖主義威脅的 根源。例如，美國藉著 911 事件發動反恐戰爭，將其軍事武力擴張到阿富汗與波 灣，布希政權一方面也藉著該次事件啟動國內反恐的愛國者法案，並擴張對公民 與非公民監視、檢查、拘留的行政裁量，合法壟斷暴力手段的國家，以國土安全 的名義發動過度壟斷而引起人民的恐慌，而這也正是恐怖份子期待的「過度反 應」49。
另一方面，由於科技的新穎，美國於 2002 率先領起使用無人機（Drone strike）進行軍事行動，以對抗恐怖主義之名，在巴基斯坦與葉門等地進行無人機 轟炸，然而美國無人機計畫究竟所造成的死傷與所欲達成的目標之間，究竟有無 足夠正當性相連，是美國目前所面臨的問題之一50。無人機除了使用轟炸之外，
46 S.C. Res. 1373, supra note 1.
47 Kofi Annan, In Larger Freedom: Decision Time at the UN, 84FOREIGN AFF.63, 63-74 (2005).
48 GIORGIO AGAMBEN, STATE OF EXCEPTION. (University of Chicago Press, 2005). 轉 引 自 Jean Baudrillard（著），邱德亮、黃宏昭（譯）（2006），〈第四次世界大戰及其共謀，見過嗎？〉，朱元
鴻（主編），《恐怖主義的精靈》，頁18，臺北：麥田。
49 張中勇（2002），見前註 25，頁 42。
50 Tung Yin, Game of Drones: Defending against Drone Terrorism, 2TEX.A&ML.REV.635, 638 (2015).
See also Faiqa Mahmood, The Efficacy of U.S. Drone Strikes in Pakistan: The Long View, 11YALE J.INT'L AFF.21, 23-25 (2016); Patrick B. Johnston; Anoop K. Sarbahi, The Impact of US Drone Strikes on Terror- ism in Pakistan, 60 INT’L STUDIES QUARTERLY, 203, 213 (2016).
也可用於偵測、打探敵情。然而，在偵測之過程中，空拍機所錄攝之影像或收集 得來之資訊為人民之隱私者，人民對於該種侵害往往猝不及防。
除了軍事行動外，由於聯合國的呼籲，要求各會員國打擊恐怖份子，並加強 各國國內的監督，杜絕機構或人民以金錢支援恐怖份子，各會員國依照決議迅速 制定相關法律，例如美國制定「愛國者法」、英國通過「反恐怖主義、犯罪與安 全法」、日本制定「恐怖對策支援法」以及德國的「反國際恐怖主義法」等其他 國家亦制定專法或修改相關法律以配合聯合國之決議。
第二款 強調人權
無庸置疑地，恐怖主義對於人權侵害甚大，特別是生命權。然而，在各國使 用的反恐措施中，卻也出現一些極端且不合理的行為，例如虐待人犯、以酷刑或 不人道方式對待落網的恐怖份子，或是無限期的拘禁人犯等等，都引起聯合國及 相關反恐組織的關注。因此不論是聯合國大會、安全理事會、人權委員會和人權 理事會，在許多反恐決議及宣言和公約，一再重申反恐行動需遵守國際人權法，
務求在保護人權的前提下，打擊恐怖主義。另一方面，對於偵查階段的反恐措 施，也需要特別注意所行使的手段是否符合國際人權法及其他相關法律的規定。
簡言之，聯合國大會一再宣稱，反恐行動與人權保護並非互斥的，毋寧是在現實 上可以互補的概念。
倘若如學者 Nagel 所言，「恐怖主義就是一種循環模式，恐怖主義會創造出反 恐主義，而後反恐主義會在孕育出下個世代的恐怖份子。(The profile of terrorism is circular. Terrorism creates counterterrorism and counterterrorism is pregnant with fu- ture terrorists.51)」。那麼，在這個世代循環的模式裡，放棄對人權的尊重，一再試 探人權的底線時，只會讓侵害變本加厲，最終聯合國在人權議題的努力將會付之 一炬。而如果想要導正這種現象，適當、合理和清晰的法規範或許是能達成目標 的工具。況且國家既然有義務保護人民不受侵害，同樣地，國家亦不能放棄對人
51 W. H. Nagel, Social-Legal View on the Suppression of Terrorists, 8INT'L J.SOC.L.213, 221 (1980).
權的保護。
第三款 國際合作
恐怖主義是當前國際和平與安全面臨的一大挑戰，由於其具有跨國特性，需 要國際社會共同應對，通過建立完善國際反恐法律體系，並加強各國在防止和懲 治恐怖主義方面的國際合作，方能收其成效。國際社會從制定國際反恐公約、敦 促締約國國內立法等加強打擊國際恐怖主義措施，除了聯合國外，尚有區域性國 際組織也致力於此，例如歐洲聯盟、美洲國家組織、非洲聯盟、阿拉伯國家聯 盟、東盟等幾乎每一個大的地區性國際組織都訂立了專門的反恐公約。由於聯合 國作為最具代表性及權威性的國際組織，在一片反恐聲浪中發揮了積極的主導作 用，因此本文僅就聯合國體系下的國際反恐公約說明之。
最後，若只是一昧地打壓恐怖主義而不尋求他們崛起地背景原因和理解，只 會加深恐怖份子與社會間的裂縫，那麼這項任務注定會是失敗的52。
第二節 國際聯盟時代的國際反恐公約
聯合國的反恐行動可以追溯到國際聯盟時期。於聯合國建立之前，各國間曾 建立國際聯盟以保證締約國間和諧相處，然而該組織卻因未能阻止第二次世界大 戰及組織過於鬆散等種種因素，最終解散後由聯合國繼續其使命。由於國際聯盟 的成立宗旨，即是促進世界和平，在國際聯盟時期即已萌生團結各國來對抗恐怖 主義的構想。因此以下分就聯合國前身的國際聯盟時期，和其後聯合國體系下所 提出的國際反恐公約作說明。
第一項 防止與懲罰恐怖主義公約
國際聯盟早在 1937 年就已經起草《防止與懲罰恐怖主義公約》（Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism）53，當時南斯拉夫國王和法國外交
52 Karima Bennoune, “To Respect and to Ensure”: Reconciling International Human Rights Obligations in A Time of Terror,97AM.SOC'Y INT'L L.PROC.23, 27 (2003).
53 Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism, Nov. 16, 1937, League of Nations Doc.
C.546M.383 (1937), reprinted in 7 International Legislation 862 (Manley O. Hudson ed., 1941).
部長相繼被暗殺，法國提出該公約，要求所有國際聯盟成員國和遵守公約的國 家，負有義務防止及懲罰在其本國領土上所發生針對他國利益的恐怖行動，並避 免作出鼓勵恐怖活動的任何行動。該公約列舉恐怖主義各種行為方式，儘管因為 第二次世界大戰的爆發，該公約未能生效而告流產，但它卻為此後相關的國際法 奠定了基本的理論與實踐基礎。
第二項 建立國際刑事法庭草案
除了《防止和懲罰恐怖主義公約》外，國際聯盟亦通過建立國際刑事法庭的 決議，企圖透過國際刑事法庭審理被公約定義為恐怖活動的事件。在1920 年任命 法律委員會草擬常設國際法院公約，該法律委員會曾提議在常設國際法院內設立 最高刑事法庭。然而礙於當時國際局勢尚未明朗，國際聯盟大會並未具體的回 應，而後不了了之。但國際社會試圖建立國際刑事法庭以審理國際恐怖分子的設 想，卻是從這裡萌芽。
即便國際聯盟組織於第二次世界大戰後被聯合國所取代，但國際聯盟時期的 會員國悉數留在聯合國內，後者的體制建構更加完備。
第三節 聯合國體系下之反恐公約
目前聯合國體系下關於反恐公約，包含議定書共有17 項。以下將反恐公約依 活動領域分為下列子議題54：
第一項 關於保護航空之反恐公約
第一款 關於在航空器上實施犯罪或其他行為公約
1963 年在東京簽署《關於在航空器上實施犯罪或其他行為公約》（Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft）55，目前有186 個 締約國加入56。由於 1932 年祕魯發生國際民航業發展史上第一起空中劫持事件，
54 United Nations Action to Counter Terrorism, UNITED NATIONS OFFICE OF COUNTER-TERRORISM, http://www.un.org/en/terrorism/instruments.shtml (last visited July 20, 2017)
55 Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft, Sept. 14, 1963, 704 U.N.T.S. 219, 20 U.S.T. 2941, 2 I.L.M. 1042.
56 List of Parties, INTERNATIONAL CIVIL AVIATION ORGANIZATION ,http://www.icao.int/secretariat/leg
致使國際反恐公約便從此等犯罪行為開始規範。該公約主要是適用於任何影響飛 行安全的行為，授權機長有權對於航空器內犯罪或有犯罪意圖的人施加適當措 施。
第二款 關於制止非法劫持航空器公約
1970 年在海牙簽署《關於制止非法劫持航空器公約》（Convention for the Sup- pression of Unlawful Seizure of Aircraft）57，又稱海牙公約，目前共有185 個締約 國58。該公約考慮到非法劫持或控制飛行中的航空器的行為危及人身和財產的安 全，會損及大眾對民用航空安全的信任，故規定「任何人在飛行中的航空器上，
通過武力或威脅使用武力或任何其他形式的恐嚇，非法奪取或實施對航空器的控 制，或企圖為上述行為，均屬犯罪」，並要求締約國將前述劫機行為給予嚴重刑 罰（Severe penalties）的懲處。
第三款 關於制止危害民用航空安全的非法行為公約
《關於制止危害民用航空安全的非法行為公約》（Convention for the Suppres- sion of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation）59於1971 年訂於蒙特利 爾，目前有 188 個締約國60，要求締約國嚴懲在航空器上非法或故意而可能危及 航空器安全之行為，引渡或起訴行為人。
第四款 制止在國際民用航空機場的非法暴力行為及危害民航安全議定書
1988 年於蒙特利爾開放簽署《制止在國際民用航空機場的非法暴力行為及危 害民航安全議定書》（Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Air- ports Serving International Civil Aviation）61，目前有174 個締約國62，該公約考量
al/List%20of%20Parties/Tokyo_EN.pdf (last visited July 20, 2017)
57 Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, Dec. 16, 1970, 22 U.S.T. 1641, 860 U.N.T.S. 105.
58 List of Parties, INTERNATIONAL CIVIL AVIATION ORGANIZATION, http://www.icao.int/secretariat/leg al/List%20of%20Parties/Hague_EN.pdf (last visited July 20, 2017)
59 Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation, Sept. 23, 1971, 24 U.S.T. 564, 974 U.N.T.S. 177, 10 I.L.M. 1151.
60 List of Parties, INTERNATIONAL CIVIL AVIATION ORGANIZATION ,http://www.icao.int/secretariat/leg al/List%20of%20Parties/Mtl71_EN.pdf (last visited July 20, 2017)
61 Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Ci vil Aviation, Feb. 24, 1988, 1589 U.N.T.S. 473, 27 I.L.M. 627.
62 List of Parties,INTERNATIONAL CIVIL AVIATION ORGANIZATION ,http://www.icao.int/secretariat/leg
到機場內的非法暴力行為亦可能會危害人身安全及機場的安全操作，而損及大眾 對民用航空安全的信心，因此擴大了原公約規定的範圍，將機場內的恐怖主義行 為納入嚴懲範圍。
第五款 制止與國際民用航空有關的非法行為公約
《制止與國際民用航空有關的非法行為公約》（Convention on the Suppression of Unlawful Acts Relating to International Civil Aviation）63於2010 年訂於北京，但 尚未生效64。由於上述針對民用航空的三份公約和一份議定書，不論是直接或間 接，都不能解決網路恐怖主義（Cyberterrorism）的崛起所造成的法規範漏洞65。 飛機的導航、定位系統和時區服務等等均暴露在遭受網路攻擊的風險中，這些系 統可以輕易被駭客所攻佔。而舊有的公約只能處理一定駕駛空間內物理上破壞儀 器或干擾其操作，而未能涵蓋透過遠端操控的破壞或干擾行為。因此，該公約規 定所處罰之行為係：破壞或毀損導航設施，或干擾其操作，而有危及到飛航安全 之行為。
第二項 關於保護海上航行之反恐公約
第一款 制止危害海上航行安全非法行為公約
《制止危害海上航行安全非法行為公約》（Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation）66於1988 年羅馬簽訂，目 前有 166 個締約國67，類似於為國際航空所建立的制度，本公約適用於危及國際 海上航行行為，規定「個人非法和故意借助武力、威脅或恐嚇奪取或實施對船舶 的控制、對船上人員施用暴力，而該行為有可能危及船舶的航行安全、在船上置
al/List%20of%20Parties/VIA_EN.pdf (last visited July 20, 2017)
63 Convention on the Suppression of Unlawful Acts Relating to International Civil Aviation, opened on Sept. 10, 2010, I.C.A.O. Doc. 9960.
64 Status of Convention, INTERNATIONAL CIVIL AVIATION ORGANIZATION ,http://www.icao.int/secreta riat/legal/List%20of%20Parties/Beijing_Conv_EN.pdf (last visited July 20, 2017)
65 Abeyratne R., Cyberterrorism the Next Great Threat to Aviation, 24NO.1AIR &SPACE L.4, 5 (2011).
66 Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation, Mar. 10, 1988, 27 I.L.M. 668.
67 Status of Conventions, INTERNATIONAL MARITIME ORGANIZATION, http://www.imo.org/en/About/C onventions/StatusOfConventions/Documents/Status%20-%202017.pdf (last visited July 20, 2017)
放某種破壞裝置或物質、危及船舶安全的其他行為」為犯罪，締約國必須將被指 控的行為人引渡或起訴。
第二款 《制止危害海上航行安全非法行為公約》2005 議定書
關於《制止危害海上航行安全非法行為公約》2005 議定書（Protocol to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Naviga- tion）68是 2005 年於倫敦簽訂，目前有 41 個締約國69，該公約將使用船舶運輸與 實施恐怖行為目的相關材料或恐怖份子的行為，定為刑事犯罪，並確認各國應確 保採取的任何反恐措施都須符合國際法，特別是國際人權、難民和人道主義法中 承擔的義務。
第三款 制止危害大陸架固定平臺安全非法行為議定書
《制止危害大陸架固定平臺安全非法行為議定書》（Protocol for the Suppres- sion of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf）70於 1988 在羅馬通過，目前有 156 個締約國71，締約國必須無保留地簽署
《制止危害海上航行安全非法行為公約》，才能成為該議定書的締約國。該議定 書主要在建立類似於為國際海上航行所建立的制度、適用於危及大陸架固定平台 行為的規範，而這些平台用於近海資源的探勘和開採。
第四款 《制止危害大陸架固定平臺安全非法行為議定書》2005 年議定書
《制止危害大陸架固定平臺安全非法行為議定書》2005 年議定書（Protocol to the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf）72是2005 年於倫敦簽訂，目前有 35 個締約國73， 該議定書是參考《制止危及海上航行安全非法行為公約》的2005 年議定書作為補
68 Protocol to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navi- gation, Nov. 1, 2005, I.M.O. Doc. LEG/CONF.15/21.
69 Status of Conventions, supra note 67.
70 Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf, Mar. 10, 1988, 1678 U.N.T.S. 304, 27 I.L.M. 685.
71 Status of Conventions, supra note 67.
72 Protocol of 2005 to the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Plat- forms Located on the Continental Shelf, Oct. 14, 2005, I.M.O. Doc. LEG/CONF. 15/22.
73 Status of Conventions, supra note 67.
充《制止危及大陸架固定平台安全非法行為議定書》的依據。
第三項 關於保護人質之反恐公約
第一款 防止和懲處侵害應受國際保護人員罪刑公約
《防止和懲處侵害應受國際保護人員罪刑公約》（Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons, including Diplo- matic Agents）74於 1973 在紐約簽訂，目前有 180 個締約國75，基於聯合國憲章致 力於維持世界和平、促進各國間友好關係及合作的宗旨與原則，除要求保護外交 代表和其他應受國際保護人員外，並要求締約國定罪和懲罰侵害國家官員和外交 代表的行為人。
第二款 反對劫持人質國際公約
《反對劫持人質國際公約》（International Convention against the Taking of Hos- tages）76是 1979 年於紐約簽訂，目前有 176 個締約國77。有鑑於恐怖份子透過綁 架、挾持以勒索贖金的方式籌措資金，本公約首先重申《世界人權宣言》和《公 民權利和政治權利國際公約》所規定人人所享有的生命、自由和人身安全的權 利，次而強調各國需要發展國際合作，制定和採取有效措施，以防止國際恐怖主 義表現的一切劫持人質行為，並要求締約國給予劫持人質者適當之懲罰。
第四項 關於危險物之反恐公約
爆炸、襲擊、綁架、挾持人質、暗殺、劫機、劫船和劫車是恐怖行動的主要 手段，其中又以爆炸最為普遍，並且呈現逐年上升的趨勢。與其他恐怖活動相 比，使用爆炸手段容易操控，特別是自殺式爆炸，引爆人不需要接受太多訓練，
74 Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons, In- cluding Diplomatic Agents, Dec. 14, 1973, 28 U.S.T. 1975, 1035 U.N.T.S. 167.
75 Status of Treaties, UNITED NATIONS, https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtds g_no=XVIII-7&chapter=18&lang=en (last visited July 20, 2017)
76 International Convention against the Taking of Hostages, Dec, 17, 1979, G.A. Res. 34/146 (XXXIV), 34 U.N. G.A.O.R. Supp. (No. 46) at 245, U.N. Doc. A/34/46, 1316 U.N.T.S. 205, T.I.A.S. No. 11081, 18 I.L.M.
1456.
77 Status of Treaties, UNITED NATIONS, https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtds g_no=XVIII-5&chapter=18&lang=en (last visited July 20, 2017)
