國立臺灣大學生物資源暨農學院森林環境暨資源學系 碩士論文
School of Forestry and Resource Conservation College of Bioresources and Agriculture
National Taiwan University Master Thesis
RAPPAM 在臺灣於個案評估之適用性探討 A Discussion on the Use of RAPPAM in Case
Assessment in Taiwan
陳瑩慈 Ying-Tzu Chen
指導教授：盧道杰 博士 Dau-Jye Lu, Ph.D.
中華民國 100 年 7 月
July, 2011
i
摘要
本研究目的在於探討RAPPAM 在臺灣的操作調整於個案評估的適用性，藉由 文獻回顧、參與觀察、訪談與焦點團體等質性研究方法，於關渡自然保留區、挖 子尾自然保留區與無尾港水鳥保護區進行評估以及新竹市濱海野生動物保護區執 行經營管理規劃的過程中收集資料，試圖補充RAPPAM 系統評估方法於個案評估 的操作，並釐清評估結果與後續經營管理規劃的連結，以增進RAPPAM 在臺灣於 個案評估的適用性。
研究結果顯示，臺灣操作RAPPAM 的程序上進行了一些調整，包括評估範疇 的釐清、權益關係人訪談、整理會議資料、IUCN-CMP 保育威脅分類以及重要工 作項目的彙整。而在後續經營管理規劃中發現，RAPPAM 的評估結果確實有助於 個案釐清保護區的威脅壓力與經營管理的優缺點，然在臺灣的調整如會議資料與 重要工作項目則是評估與後續經營管理規劃較為明顯的連結。
本研究結果透露，未來欲增進RAPPAM 於臺灣個案評估的適用性，在評估的 過程中，評估範疇應有生態尺度的釐清，確認保護區的保育對象物種、棲地或生 態現象，會議資料應有基線資料的呈現以及需增列回應目標的重要工作項目。最 後，RAPPAM 的評估元素未能涵蓋個案評估重視的「成果」，因此，未來若要深化 RAPPAM 用於個案評估，則應設法加強對成果的評估。
關鍵字：保護區規劃、經營管理計畫書、保育目標、分區規劃、基線資料
ii
ABSTRACT
Adopting the Guandu Nature Reserve, Wazihwei Nature Reserve, Ilan Country Wuwei Harbor Waterbird Refuge, and Hsinchu City Costal Wildlife Refuge as case studies, using qualitative methods including literature review, participant observation, interview and focus group, this study aimed to discuss the use of RAPPAM in case assessment in Taiwan and explore the link between evaluation results and management planning.
The results showed that for evaluating an individual protected area, there had been being several general modifications for implementing RAPPAM in Taiwan, such as clarifying the scope of assessment, interviewing stakeholders, compiling background information and materials for evaluation, using IUCN-CMP classification, and discussing the critical management activities. In the process of management planning, the research identified that except the results of RAPPAM, which truely point out the pressures, threats, strengths and weakness of an individual protected area, the background information and materials for evaluation and critical management activities are the key link between evaluation results and management planning.
This study revealed that in order to improve the utility of RAPPAM in case assessment in the future, we should, during the evaluation process, consider the scope of assessment properly by an ecosystem approach, clarify the value of protected area, present the baseline information in the background information and materials, and add critical management activities to achieve objective. Finally, we conclude that outcome evaluation is the key point to improve RAPPAM on site-level assessment.
iii
Keywords: protected area planning, management plan, conservation objective, zoning, baseline information
I
目錄
摘要 ... I
ABSTRACT ... II
目錄 ... I 圖目錄 ... III 表目錄 ... IV
第一章 前言 ... 1
第二章 文獻回顧 ... 5
第一節 保護區經營管理效能評估架構 ... 5
第二節 保護區經營管理效能評估方法 ... 9
第三節 RAPPAM ... 16
第四節 保護區經營管理規劃 ... 27
第三章 研究材料與方法 ... 33
第一節 研究個案 ... 33
第二節 研究方法 ... 39
第三節 研究位置 ... 45
第四章 RAPPAM 在臺灣的個案評估操作 ... 47
第一節 評估範疇 ... 47
第二節 會議資料的收集與彙整 ... 60
第三節 第一次工作坊 ... 68
第四節 第二次工作坊 ... 70
II
第五節 評估流程操作模式 ... 74
第五章 邁入下一個經營管理循環 ... 77
第一節 從經營管理循環談起 ... 77
第二節 保育計畫書格式 ... 79
第三節 修訂保育目標 ... 84
第四節 界線的變更 ... 89
第五節 分區的調整 ... 93
第六節 重要工作項目的確立 ... 104
第六章 RAPPAM 在臺灣的適用 ... 117
第一節 評估流程 ... 117
第二節 經營管理規劃的其他議題 ... 124
第七章 結論 ... 129
參考文獻 ... 131
附錄 ... 143
III
圖目錄
圖2-1 經營管理循環與效能評估元素 ... 7
圖2-2RAPPAM 方法學操作流程圖 ... 19
圖3-1 關渡自然保留區 ... 34
圖3-2 挖子尾自然保留區 ... 35
圖3-3 無尾港水鳥保護區 ... 36
圖3-4 新竹市濱海野生動物保護區位置與分區圖 ... 37
圖3-5 新竹市濱海野生動物保護區經營管理效能評估結果 ... 38
圖4-1 國家重要溼地「關渡溼地」 ... 50
圖4-2 淡水河斷面001 於挖子尾保留區部分之歷年平均高程分析 ... 54
圖4-3 歷年挖仔尾自然保留區紅樹林判釋成果比較 ... 56
圖4-42009 年航照圖判釋成果 ... 56
圖4-5 關渡自然公園分區圖 ... 62
圖4-6 關渡自然保留區經營管理效能評估結果 ... 71
圖4-7 關渡自然保留區與關渡自然公園經營管理效能評估結果 ... 72
圖4-8 無尾港水鳥保護區再評估工作坊流程 ... 73
圖4-9 無尾港水鳥保護區經營管理效能評估結果 ... 73
圖4-10RAPPAM 在臺灣評估流程圖 ... 76
圖5-1 新竹市濱海野生動物保護區環文蛤、公代與人類活動分布圖 ... 100
圖5-2 方案一：新舊分區對照圖 ... 102
圖5-3 方案二：新舊分區對照圖 ... 103
圖6-1RAPPAM 操作流程比較 ... 117
IV
表目錄
表2-1 保護區經營管理效能評估架構 ... 8
表2-2RAPPAM 與 EOH 之比較 ... 13
表2-3WWF 快速評估問卷所包含的元素 ... 18
表2-4 國外案例彙整 ... 26
表2-5 經營管理計畫書格式彙整 ... 31
表3-1 參與觀察紀錄表 ... 40
表3-2 訪談紀錄表 ... 40
表3-3 焦點團體 ... 42
表3-4 田野紀錄總表 ... 42
表4-1 相關單位於挖子尾自然保留區的投入 ... 63
表4-2 經營管理投入總表 (節錄) ... 65
表4-3 會議資料格式對照表 ... 67
表4-4 重要工作項目與因應的威脅壓力 ... 69
表4-5 使用的問卷問項格式 ... 70
表4-6 工作坊舉辦次數與原因 ... 74
表5-1 保護區經營管理計畫書格式與內容 ... 80
表5-2 保育計畫書格式對照與說明表 ... 82
表5-3 原保育目標與修訂後的保育目標對照表 ... 88
表5-4 新竹市濱海野生動物保護區歷年研究調查 ... 96
表5-5 威脅壓力與因應措施 ... 105
表5-6 重要工作項目與因應的威脅壓力 ... 107
表5-7 新竹市濱海野生動物保護區歷年經費 ... 110
V
表5-82005-2010 年計畫項目 ... 112 表5-9 工作項目執行頻率 ... 115
1
第一章 前言
2008 年止，全球已經成立超過 120,000 個保護區，陸域與海域所涵蓋的總面 積約為地球表面積的18.6% (Biodiversity Indicators Partnership, 2010)。保護區的成 立雖是保育工作最有效的手段，但不夠完善的經營管理會使得成立保護區的動作 失去意義，因此，如何提昇保護區的功效並妥善經營管理，便成為國內外保護區 經營管理上最重要的課題。而為檢視目前保護區經營管理狀況，國際間於2004 年 生物多樣性公約 (Convention on Biological Diversity, 簡稱 CBD) 會員國大會中達 成以下決議：各會員國應在2010 年前至少能對境內 30%的保護區，進行經營管理 效能評估工作 (CBD, 2004)。
目前保護區經營管理效能衡量的重點大致包含下列三個主題：1. 單一保護區 或保護區系統的設計議題；2. 經營管理的現況；3. 保護區的壓力與威脅狀況以及 目 標 的 達 成 (Hockings, 2003; Hockings et al., 2004; Hockings et al., 2006;
MacKinnon et al., 1986; Stolton et al., 2007)。然而由於各個保護區劃設所依據的法 規、經營管理目標與方式以及所屬機構等背景脈絡皆不相同，其經營管理的需求、
內容與成果即有不同。為提供保護區經營管理效能評估一個一致的取徑，並強化 經營管理者的能力，國際自然保育聯盟 (the International Union for Conservation of Nature, 簡稱 IUCN) 的世界保護區委員會 (World Commission on Protected Areas, 簡稱WCPA) 在 1990 年代中期委託澳洲 Queensland 大學的 Marc Hockings 組織團 隊，彙整早期各式不同的評估方法並連結保護區繁複的經營管理事宜，以經營管 理循環作為主軸支架，提出一個經營管理效能評估的架構 (Hockings, 1998)。
自其評估架構問世以來，獲得國際保育社會的普遍採用，也促成了以此架構 為基礎的一系列評估系統的研發。其中，世界自然基金會 (World Wild Fund, 簡稱 WWF) 所發展出來的「保護區經營管理快速評量與優先設定法」(The Rapid Assessment and Prioritization of Protected Areas Management Methodology, 簡稱
2
RAPPAM) 是目前國際上最普遍使用的評估方法 (Leverington et al., 2010)。
RAPPAM 為評估保護區系統而設計，目的是為了在保護區系統層級下找出保育優 先度與調整資源分配 (Ervin, 2003a)，使用一般普遍性的指標 (Leverington et al., 2008)，無法針對個案獨特的背景脈絡。但 RAPPAM 方法學當中提到，此方法若經 調整，加入其他的衡量指標後，亦可適用於個案評估 (Ervin, 2003a)，促進單一保 護區的適性管理1，唯其並未說明如何調整。
臺灣於2006 年引進 RAPPAM，即希望可以同時兼顧個案與系統評估，先於宜 蘭縣無尾港水鳥保護區進行個案操作試驗與調整 (盧道杰、王牧寧，2006)。
RAPPAM 的評估流程包含決定評估範疇、分析現有資訊、執行 RAPPAM 問卷、結 果分析以及後續行動與建議五個階段 (Ervin, 2003b)，但由於無尾港水鳥保護區周 遭在地社區組織林立，各有其立場，地方主管機關與在地社區間的關係較為緊張，
為增加彼此的溝通，因而先分別與權益關係人進行互動對話，在大家對於保護區 的議題有初步共識後，再執行評估 (王牧寧，2006)。因此，王牧寧 (2006) 彙整國 外個案經驗，找出評估執行的要素，依循無尾港水鳥保護區的背景脈絡，便將五 個階段的流程調整為意見溝通、共識凝聚、效能評估與實際改善四個階段，但評 估主要執行前三個階段，不涉入涉及保護區管理單位行政權的第四階段「實際改 善」。2008 年，林務局委由臺灣大學組織研究團隊，進一步在林務局轄管的保護區 系統 (自然保留區、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境與自然保護區) 中各 擇一試測，而於2009 年至 2011 年，針對全臺灣的保護 (留) 區 (國家公園與野生 動物重要棲息環境除外) 進行 (個案) 評估，釐清各保護 (留) 區所面臨的威脅與 挑戰，分析各保護區經營管理上的優劣勢，並在過程中持續調整RAPPAM 操作方 式，以做為後續加強作業的基礎 (盧道杰、趙芝良，2008)。截至 2010 年底，研究 團隊已完成32 座保護 (留) 區的個案評估工作，並於 2010 年著手進行臺灣海岸河
1 適性管理 (Adaptive Management) 是一種取徑，可以經營管理複雜的自然系統，基於常識、經驗、
實驗與監測的基礎上，進行學習以調整經營管理方法 (Bormann et al., 1999)
3
口溼地型保護區的系統評估 (羅欣怡，2011)。
為了釐清在臺灣的操作調整確實有助於RAPPAM 在個案評估上的應用，並找 出評估與後續經營管理的連結，本研究以經營管理規劃的學理為基礎，藉由個案 的施行，以提升與補強RAPPAM 在臺灣保護 (留) 區個案評估上的應用。
4
5
第二章 文獻回顧
第一節 保護區經營管理效能評估架構
一、保護區經營管理效能評估
一個保護區的公告劃設，並不能保證已完整保護這些存在於保護區當中珍貴 的價值 (Hockings et al., 2008)，保護區後續的經營管理作為也是關鍵。而過去保 護區的經營管理中，主管機關亦甚少進行反省與改善的工作 (Stolton, 2008)。因 此，為了使保護區的成立發揮最大的功效，並且促進經營管理，我們必須藉由「評 估 (Evaluation)」來進行檢討，釐清經營管理者的決定與工作執行狀況是否恰當，
瞭解經營管理效能並衡量保護區的成效。「評估」意指「根據預先選定的原則來 評斷狀況或表現」(Hockings et al., 2006: xiii)。經營管理效能評估藉由選定的指標 與標準來反省與檢討經營管理現況 (Stolton et al., 2007)，其內涵在於發掘保護區 的經營管理程度，企圖理解什麼樣的經營管理可以保護這些價值並且達到目標 (Hockings et al., 2006)。因此，執行保護區經營管理效能評估，除了可以完成 CBD 設定的目標之外，也具備以下幾點功能 (Hockings et al., 2006; Hockings et al., 2008;
Lockwood et al., 2006; Stolton, 2008)：
1. 可以幫助經營管理者跟權益關係人進行檢討，使經營管理在不斷變動的環 境下趨於完善。
2. 促進更有效率地分配資源，並規劃有效的經營管理來處理保護區面臨的威 脅與機會。
3. 促進經營管理的責任制跟透明度。
4. 可提供國際上報告的資訊2。
5. 將社區納入考量，以增加社區對保護區經營管理的警覺、參與及支持度。
2 國際要求保護區經營管理者提供保護區現況報告的需求越來越高，而經營管理效能評估正可以提 供這些報告所需的資訊 (Hockings et al., 2008)。
6
二、保護區經營管理效能評估架構
保護區經營管理效能與保護區系統的個別研究已經進行了至少二十年，回顧 過去保護區之經營管理成效僅考量生物或生態完整性上的成果，實為不足，應徹 底檢討整體經營管理面的問題才能完整理解效能。雖然認知經營管理對於保護區 的功用扮演著重要的角色，但評估檢討仍較少關注在保護區經營管理的整體面 向，像是由經營管理方法到最後生物多樣性保育成果之間的連結，也較少考量權 益關係人或是考慮到保護區對社會面的衝擊 (Hockings et al., 2006)。再加上不同的 保護區因其背景脈絡的差異，針對評估會有不同的需求，為了解決這些問題，全 面性的思考保護區經營管理，IUCN-WCPA因此提供一個經營管理效能評估架構，
作為評估方法設計的參考 (Hockings et al., 2006; Lockwood et al., 2006)。此架構依 據經營管理循環，而經營管理循環的概念係解構經營管理的過程，主張保護區的 目標是基於背景脈絡、威脅等基本狀況所設定，並據以詳細規劃，投入所需的人 力與資源，執行相關工作而獲得產出，最終再將這些產出與目標相對應，即可獲 得經營管理的成果。而後彙總前期的成果，重新釐清基本狀況，檢討並訂定新的 目標，就可進入新的經營管理循環。其包含以下六種元素 (Hockings et al., 2006)(圖 2-1)：
1. 脈絡 (Context)：瞭解保護區的背景脈絡，包含保護區的價值、面臨的威脅 與機會、權益關係人3以及經營管理與政治環境。
2. 規劃 (Planning)：建立保育價值的願景、目的、目標與策略並減少威脅。
3. 投入 (Input)：分配需要投入的資源以達成目標，包括員工、資金與設備。
4. 過程 (Process)：依據公認的過程執行經營管理工作。
5. 產出 (Outputs)：最終的產品或服務，通常應條列在經營管理計畫書或工作 計畫當中，指特定活動或工作方案的目標完成。
3 權益關係人 (stakeholder) 意指任何未組織或有組織的群體，他們通常在特定的議題或系統中有 共同的興趣 (interest) 或利益 (stake)(Grimble & Wellard, 1997)。
7
6. 成果 (Outcomes)：新產生的衝擊或保護區目標的達成狀況。
因此，Hockings et al. (2006) 認為完整的評估應針對經營管理循環中的各個元 素進行，才能深入地瞭解保護區的狀況，並因應變化以改變經營管理工作，
IUCN-WCPA評估架構因此包含經營管理的六個元素。
圖2-1 經營管理循環與效能評估元素 (Hockings et al., 2006: 12)
此外，IUCN-WCPA 除了提出評估架構外，也分別指出評估各元素應注重的重 點與指標 (表 2-1)。由於保護區的背景脈絡影響後續的經營管理，因此在「脈絡」
的評估上，強調釐清保護區的現況，包含重要性、保育價值、面臨的威脅、易受 損性、牽涉的權益關係人以及整個國家的脈絡，以有效擬訂後續的經營管理方向。
而保護區依據脈絡進行規劃，「規劃」的部份因而需衡量在這樣的背景脈絡下，保 評估
脈絡
規劃
投入
過程 產出
成果
此保護區現在的 位置或現況？
我們要怎樣 的規劃？
我們需要哪些 資源？
如何進行經營 管理？
進行出來的結 果是什麼？
是否符合原來 的規劃？
8
護區法規與政策、系統設計、經營管理規劃的適當性。當確立規劃後，便會進行 資源投入以執行經營管理，因此需評估「投入」的資源狀況是否恰當。而如何將 投入妥善運用，則需檢視執行經營管理工作的「過程」是否按照既定的計畫執行、
執行的狀況是否適當以及具有效率。在工作執行後便需評估工作的「產出」，主要 考量經營管理行動的結果、服務與產品，將這些產出對應既定計畫的目標，衡量 是否具有效能。最後，檢視整個經營管理對應保護區目標的效果，評估「成果」
的狀況。
表2-1 保護區經營管理效能評估架構 經營管
理元素 說明 評估準則 評估
焦點 脈絡 評估重要性、威脅與政策環境 重要性、價值、威脅、易受損
性、權益關係人、國家脈絡 現況 規劃 評估保護區的設計與規劃 保護區法規與政策、系統設
計、經營管理規劃 適當性
投入 評估經營管理所需投入的資 源
機構與保護區的可獲得的資
源 資源
過程 評估經營管理進行的方式 檢視執行公認的經營管理工 作過程的適當性
效率與 適當性 產出 評估經營管理方案與行動的
執行；傳遞產品與服務
經營管理行動的結果、服務與
產品 效能
成果 評估成果與達成目標的程度 衝擊：經營管理對應目標的效 果
效能與 適當性 (Hockings, Stolton & Dudley, 2000: 13)
9
第二節 保護區經營管理效能評估方法
一、評估方法的原則
除 IUCN-WCPA 評估架構能作為評估方法發展的基礎外，一個良好的評估方 法也應符合以下幾點原則 (Hockings et al., 2006; Leverington et al., 2008)：
1. 具有效用
能確實改善經營管理，顯示保護區的狀況趨勢且評估結果易於解釋，以及增 進權益關係人之間的溝通、關係和預警。也就是說，評估方法需可達成評估的目 的，因此方法必須符合經營管理需求，並可在各保護區之間的比較或是凸顯再次 評估時保護區的狀況進展。
2. 具邏輯與系統性
評估方法應具有邏輯與系統性，以增進不同系統間資訊的協調。IUCN-WCPA 評估架構即可提供評估方法發展的基礎，可以幫助我們理解評估所需涵蓋的元素 以及這些元素彼此之間的關聯性 (Ervin, 2003b)。此外，評估方法應儘量平衡六個 元素衡量的權重。
3. 具備良好的指標
評估的指標需能涵蓋整體面向，有清楚的衡量原則，且易於解釋其原因與影 響。一般而言，良好的指標應具備四種特質，可量測、明確、一致性與敏感性 (Margoluis & Salafsky, 1998)，才能夠顯示狀況，釐清經營管理效能。
4. 評估結果準確
評估結果需能提供真實、客觀、一致且最新的資訊，而無論是使用質性或量 化方法收集的資訊皆可具有準確性。其中，執行質性評估時需特別注意以下幾點 以增加準確度：(1) 斟酌使用的字句以減少解釋上的差異；(2) 提供詳細的指導文 件或例子；(3) 訓練員工做好準備以進行評估；(4) 需要支持判斷的相關資訊；(5) 進行交叉比對以釐清不一致的衡量標準；(6) 即時修正有偏差的資訊。
10
5. 符合成本
評估方法要可實際執行，且不會耗費過多的資源與時間。長期的監測資料、
參與者的信任與合作以及使用現有的資料皆能減少評估時資源的消耗。
6. 可納入有效的經營管理循環中
評估方法應屬於經營管理循環的一部分，才能夠使評估確實改善經營管理。
要納入經營管理循環中，則需主管機關承諾重複使用這個方法。而為能使評估與 經營管理的面向有效的連結，保護區的重要價值及目標需要清楚明確，並符合經 營管理的需求，配合規劃、監測、研究與年度的工作方案。
7. 具合作性
評估方法應能促使良好的溝通、合作與參與 (保護區經營管理者與權益關係人 盡可能全程參與)。廣泛的參與可增加評估結果的準確性、完整度、接受度與有效 性。為促成參與，則須建立不具威脅性的立場來避免彼此的猜疑。而評估結果應 導向正面找出挑戰而非責任歸咎。
8. 促進正向與即時的溝通及結果使用
盡可能在短期呈現評估的效益，換句話說，評估需能即時回饋評估參與者，
且評估的結果與建議須能回饋經營管理以影響後續的資源分配與經營管理行動。
上述的原則顯示，一個良好的評估方法應該具有一個完整的架構與良好的指 標以整體考量所有面向，評估方法本身要能夠符合經營管理需求，具有高可操作 性，並成為經營管理中的一環，以持續改善經營管理，而在評估的過程中需能確 實增進權益關係人的參與和信任。此外，評估結果應能真實反應經營管理現況，
並能夠直接與確實地回饋後續經營管理。
二、評估方法的類型
在 IUCN-WCPA 提出評估架構之後，以此架構為基礎的評估方法便蓬勃地發
11
展。這些評估方法大致可以區分為系統評估 (System-wide Assessments) 與個案評 估 (Site-specific Assessments) 兩種類型 (Ervin, 2003b; Hockings et al., 2006)：
1. 系統評估
評估的範圍涵蓋國家或區域內的所有保護區，能提供國家或區域的經營管理 者關於保護區系統的建議，可找出資源投入的優先性並調整其政策，適合主管與 經營管理決策者使用。例如 WWF 的「保護區經營管理快速評估與優先設定法 (RAPPAM)」。
2. 個案評估
細緻的個案評估著重於建立監測系統與長期的瞭解單一保護區的經營管理狀 況，主要目的在於促進適性管理4。如針對世界襲產 (World Heritage site) 而設計的
「增進我們的襲產 (Enhancing Our Heritage, 簡稱 EOH)」。
為了清楚釐清系統評估與個案評估的差異，以下以上述兩種在國際上較具有 代表性的系統 (RAPPAM) 與個案 (EOH) 評估方法為例子做分析比較 (表 2-2)：
1. 評估目的
在評估的目的上，RAPPAM 為找出保護區系統以及各保護區間的保育優先度 與調整資源分配，因此可以同時評估多個保護區並加以比較；EOH 用來發展適性 管理，方法中特別強調監測與評估系統的重要性，可利用此工具逐漸發展出監測 與評估系統。
2. 優點
兩種評估方法皆鼓勵視情況將方法做調整適用。系統評估的RAPPAM 易於比 較各保護區之間的狀況，可藉評估結果調整政策；EOH 則偏於敘述性評估，對於 保護區的關鍵價值與經營管理適當性有深入的參與式評估，經營管理者可以直接
4 適性管理 (Adaptive management) 是一個複雜自然系統的經營管理取徑，建立於學習 (常識、經 驗、實驗與監測) 的基礎上，藉由學習調整經營管理的方法 (Bormann et al., 1999)。
12
據以舖陳後續經營管理的動作 (Stoll-Kleemann, 2010) 3. 缺點
RAPPAM 的缺點在於無法深入個案；EOH 卻由於評估較為深入而需耗費大量 時間等資源，操作成本較RAPPAM 來得高。
4. 評估重點
RAPPAM 注重在脈絡、規劃、投入與過程，而 EOH 最為著重的即是成果。或 許可解釋成RAPPAM 評估結果係用來做資源分配的依據，因此需要檢視各保護區 脈絡、規劃、投入與過程的狀況，理解哪些保護區保育優先性較高或投入較多的 資源；EOH 則為促進適性管理，須釐清上次經營管理的成果狀況以進一步予以改 善，再加上其為發展監測的評估工具，監測需要指標，而指標可用來衡量成果，
所以首重成果。
5. 參與人員
RAPPAM 因其目的，參與評估的人員相較於 EOH 多了保護區系統的主管或決 策者，以便評估結果的後續應用。
6. 結果分析
在結果分析的部份，RAPPAM 的分析多以數字或圖表呈現，並進行各元素或 主題之間的關聯性以及交叉比對，據以調整政策與後續工作；然而EOH 雖也有少 數的評估問卷，但多以文字敘述為主，因此分析需在評估之後立即進行，以擬定 後續可執行的經營管理工作。
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表2-2 RAPPAM 與 EOH 之比較
RAPPAM EOH
發展方法
的組織 WWF UNESCO, IUCN, and the University of Queensland
目的 優先度與資源分配 適性管理
優點
允許具比較性的評估；確認經營 管理優缺點；幫助發展適當地政 策；方法易於調整。
完整深入且富有彈性，可在整體 評 估 中 結 合 現 有 監 測 和 評 估 系 統，易做調整。
缺點
未深入量測經營管理的成果，其 尺度不適於提供較詳細的個案評 估。
需花費較多時間與金錢，並且執 行過程中需要不斷地投入資源、
訓練和協助。
評估重點 脈絡、規劃、投入與過程 成果
參與人員 保護區系統決策者、經營管理者
和權益關係人 保護區經營管理者與權益關係人
結果分析
以威脅壓力、生物與社經重要性 以及易受損性、經營管理效能、
多重分析為主。
需針對各元素須即時進行分析以 擬出後續工作。
(Ervin, 2003a; Hockings et al., 2008)
整體而言，系統評估以整個保護區系統為重點，使用者的位階通常也因此較 個案評估為高，主要在策略上調整資源分配，一次評估的保護區數量較個案評估 多，著重脈絡、規劃、投入與過程的狀況，而資料型態通常需要有統一的標準模 式，以便在同一個基準上進行討論與評估。相反地，個案評估專注於單一保護區 的進展狀況，成果的評估因而特別重要，為了釐清成果，細緻的監測資料便扮演 著重要的角色。再加上個案評估多以文字敘述為主，能針對個案背景脈絡提出直 接的改善工作。因此，若要使系統評估方法可適用於個案評估，則須在成果評估 上多費心力，收集較為細緻的監測資料，並針對評估結果提出後續可執行的經營 管理工作。
三、評估結果的分析方法
Hockings et al. (2006) 指出，評估的目的在於詮釋與保護區經營管理相關的資
14
料，以瞭解保護區的狀況，並釐清各經營管理元素之間的因果關係。為了解釋這 些資料，可藉由以下五種方式進行分析 (Hockings et al., 2006)：
1. 簡單的資料編纂分析
簡單的資料分析屬於第一個層次的分析，其將收集而來的數據資料進行簡單 地彙整，再將分析結果以圖表呈現。這類型的分析需要原始的資料，可進行單一 保護區或保護區之間的分析。
2. SWOT5分析
SWOT 分析為普遍使用的方法。其先初步的判斷現況，再針對保護區的經營 管理上內部的優勢與弱勢以及外部的機會與威脅現況，透過個人或群體的討論與 分析，快速地總結並提出後續的改善方針。
3. 評分 (Scores)
為了快速且容易地進行比較現況，許多的評估系統都使用評分的分析方式，
將大量的資料直接轉譯為分數，RAPPAM 即採用這種分析方式，利於保護區經營 管理決策者完整回顧與比較各保護區的成效。然而，評分的分析方式雖可以快速 地進行評估，但卻有容易將複雜的議題過度簡化成分數、扭曲與錯誤解讀結果的 風險。為了降低這些風險，使用評分時可以具有支持性的資料作為佐證。
4. 協定標準 (Agreed standards)
評估還可以根據共同協商的標準來衡量分析，通常這些標準可以量化或敘述 性的文字呈現。標準的設定應針對保護區提出一個合理的想像，也應平衡各個經 營管理的面向。但因為標準的決定牽涉價值的判斷，需要獲得各權益關係人的共 識，因此其實通常難以明確。
5. 統計分析
統計分析可以看出整體的趨勢，真實地反應收集的數據。因此，在運算操作 上以及在質性轉為量化的資料時，進行統計分析應特別小心可能產生的誤差。
5 為 Strengths (優勢)、Weaknesses (弱勢)、Opportunities (機會)與 Threats (威脅) 的縮寫。
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以上的五種分析方式各有其優缺點，可合併使用以進行完整、確實的結果分 析 (Hockings et al., 2006)。由上述可知，RAPPAM 採用評分的操作方式便於保護 區間的比較，但在個案評估當中，不需進行比較，而應深入個案的背景脈絡。因 此，若要增進RAPPAM 於個案評估的適用性，則應降低複雜的議題過度濃縮成分 數的情況，除收集彙整具支持性的資料外，或許亦可考量增加其他的分析方式以 獲得良好的結果分析。
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第三節 RAPPAM
6RAPPAM 已有將近 50 個國家使用於 1,600 個保護區，為目前最廣泛使用的評 估方法 (Leverington et al.,2010)。此評估方法除了可進行全國保護區的普查外，也 可以經調整而針對單一保護區進行評估 (Ervin, 2003a)，更是目前最能詳細提供實 作個案參考的評估方法 (王牧寧，2006)。因此，臺灣於 2006 年引進此方法進行調 整與適用。本節介紹RAPPAM 以及回顧國際個案的操作方式。
一、RAPPAM 方法學
RAPPAM 由 WWF 依據 IUCN-WCPA 評估架構發展而來，其為在系統的層級 下改善經營管理，提供快速簡易的方法以瞭解保護區系統的主要趨勢及議題，分 析主要威脅壓力，協商後續改善的措施，以達到建立保育優先性與調整其資源分 配的目的。
RAPPAM 方法學提及執行此方法時需符合以下八個假設，才能達到有效的評 估：
1. 融洽的評估氣氛
評估的資料品質取決於參與者的意願，因此一個透明且參與者彼此信任的氣 氛是獲得可靠資訊的基礎。
2. 符合保護區定義
評估的對象需符合1992 年第四次世界保護區大會中保護區的定義7。 3. 屬於政府管理的保護區
適用於政府管理的保護區，也可修正與調整問卷以適用於私有保護區。
4. 屬於森林型保護區
原係針對森林型保護區設計，也可應用在其他類型 (包括草原與溼地等) 的保
6 本節無特別引用處，係節錄自 Ervin (2003a)。
7 保護區的定義為：特別劃設的陸域和／或海域地區，致力於生物多樣性、以及自然與相關的文化 資源等的保護以及維持，並藉法律或其他有效的方法管理的地區 (Dudley, 2008)。
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護區，但須修正問卷說明與解釋。此外，目前尚未應用至海洋型保護區，若需使 用則須修改問卷。
5. 為 IUCN 保護區類型8的I 至 IV 類型
使用於IUCN 保護區類型的 I 至 IV 類型可操作性較高。第 V 與 VI 類型的保 護區則需視情況增列其他指標。
6. 資料充足
假設經營管理者有足夠的知識並可提供完整且可靠的資料。
7. 不論保護區數量多寡皆可使用
保護區數量多寡皆可使用，但當評估的保護區數量少於 6 個時，則應注重收 集與解釋質性資料，減少保護區間的比較分析。當評估的數量超過50 個時，應以 區域、經營管理目標、保護區面積大小等特質相似的保護區作區分，以方便進行 比較。
8. 適用於目標相似的保護區
適於用來比較目標相似的保護區，若目標差異過大，應將相似者歸類成同一 群，再予以比較。
RAPPAM 使用兩份表單與一份包含十七項主題共 120 題的問卷進行評估。兩 份表單一為保護區的基本背景資料，包含保護區的名稱、設立日期、面積、預算、
經營管理目標與重要工作項目；另一則是壓力與威脅9的分析，為開放式填答，除 列出壓力與威脅項目外，亦須衡量趨勢、範圍、衝擊程度與持續性四個指標。問 卷則為經營管理效能評估，將 IUCN-WCPA 經營管理效能評估架構中的元素轉換 成實際且細部的主題與問項 (表 2-3)，但主要強調背景脈絡議題 (威脅壓力、易受
8 IUCN 保護區類型：Ia 嚴格的自然保留區 (Strict Nature Reserve)；Ib 原野地 (Wilderness Area)；II 國家公園 (National Park)；III 自然紀念物或特徵區 (Natural Monument or Feature)；IV 棲地╱物種管 理區 (Habitat/Species Management Area)；V 地景╱海景保護區 (Protected Landscape/Seascape)；VI 自然資源永續利用保護區 (Protected area with sustainable use of natural resources)(Dudley, 2008)。
9 壓力與威脅僅有時間上的差異，壓力指目前保護區已經發生的不當影響力量、活動或事件，而威 脅則是未來可能發生 (Hockings et al., 2008)。
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損性以及生態與社經重要性) 與經營管理效能 (規劃、投入與過程) 兩個部份，問 卷為整個方法學的重心。
表2-3 WWF 快速評估問卷所包含的元素
經營管理元素 相關的主題
脈絡 威脅；生物及社經重要性；易受損性；保護區政策與政策環 境
保護區設計與規劃 保護區目標；合法的保護措施；位置的設計規劃 投入 員工；溝通與資訊；基礎建設；財務
經營管理過程 經營管理計畫；管理措施；研究、監測及評估
經營管理產出 威脅的預防；保護區的復育；野生動物的管理；與社區的互 動；遊客管理；基礎建設與計畫的產出；監測、訓練與研究 成果 經營管理措施所產生的新壓力
(Ervin, 2003a)
RAPPAM 方法學亦特別指明執行評估最為有效的方式為召開一系列參與式工 作坊，積極邀集保護區經營管理者、決策者與其他權益關係人全程參與評估，特 別強調參與式取徑10。其方法操作包含以下五個步驟 (圖 2-2)：
1. 選定要進行評估的保護區
需評估的保護區數量較少時，可全部予以評估；若數量過多，則可依據行政 區界、保護區經營管理類型或經營管理目標等來篩選欲進行評估的保護區。
2. 分析各保護區現有的資訊
收集保護區現有的資料，包含航照圖或衛星影像、生物多樣性資料、訓練與 能力建構的需求、威脅分析、科學與學術研究、人類與社會學研究、內部計畫與 田野報告、外部獨立機構的報告以及法律與政策資訊。這些資訊可用來作為評估 參考的依據或驗證評估的結果。
3. 執行快速評估問卷
10 保護區經營管理邀集在地社群與其他權益關係人參與規劃與決策是目前評估執行的趨勢 (Hockings et al., 2006)。
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執行快速評估問卷最為有效的方法是舉辦參與式工作坊，其允許參與者共同 協商討論，以提供更具一致性與標準化的評估結果。也可視當地文化與評估環境 進行私下訪談。此外，根據不同國家的背景脈絡狀況，在執行問卷之前可進行問 卷修正，而問卷修正的方法建議包含發展特定的指標、增加題項、文字與解釋修 正以及可刪除題項。另在評估過程中，可藉由以下的方式提昇評估結果的準確度：
參與者彼此信任、評估資訊的透明化、具備可信度高的資料、問項解釋的一致性，
以及解釋給分的原因。
4. 結果分析
針對壓力與威脅及經營管理效能進行統計與分析。其中，經營管理效能的分 析著重於規劃、投入、過程與產出四個元素。
5. 後續行動與建議
後續行動與建議應從策略上來改善保護區經營管理效能。
圖2-2 RAPPAM 方法學操作流程圖 (修改自 Ervin, 2003a)
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二、RAPPAM於個案評估的限制
RAPPAM的優勢在於能快速地評比數個保護區。因此，其方法學設定在使用 於需細緻深入的個案評估時有其限制。Hockings et al. (2006) 認為快速評估的「快 速」在於不需擁有大量的資料及額外的田野調查，且不需投入太多資源，便可即 時執行評估者。因此，通常仰賴文獻以及經營管理者或評估者的意見，主要著重 在評估經營管理元素中的脈絡、規劃、投入、過程，但產出與成果的評估則較為 有限 (Hockings et al., 2006)。RAPPAM即屬快速評估類型，係藉由文獻的回顧以及 舉辦參與式工作坊，邀集相關權益關係人的參與以獲得相關意見，較為注重脈絡、
規劃、投入、過程與產出，但卻幾乎沒有成果的評估。王牧寧 (2006) 則指出，
RAPPAM「快速」的精神應在於既能涵蓋多種面向，且僅需使用現有資料即可執 行評估，有別於以往僅為單一目的或面向的評估需先進行某項指標的調查才能完 成，則相較之下使用現有資料確實較為快速。這也凸顯RAPPAM雖能廣泛地涵蓋 許多面向，卻無法針對各個面向深入探討的缺點。此外，RAPPAM雖涵蓋許多面 向，但其使用一般普遍性的指標與面向，也因此不能因應單一保護區的獨特背景 脈絡。
而為了進行保護區間的比較，RAPPAM使用評分的分析方式，將現有資料轉 譯為分數，因而造成豐富資訊的流失。在個案評估的操作上僅能概略瞭解保護區 經營管理狀況，無法提供更多詳細的資訊。這樣的方式因而較為注重比較性而非 絕對性 (Ervin, 2003c)，各保護區的實際狀況便難以深入討論。對於個案評估來說，
經營管理者需要實際瞭解保護區的現況以及獲得細緻的評估報告，而非僅有分數 與趨勢的呈現 (Hockings et al., 2006)。
三、國外執行RAPPAM的案例
目前共有10個國外進行RAPPAM的案例經驗於WWF網站11上可供直接下載參
11 請參考：Http://wwf.panda.org/what_we_do/how_we_work/conservation/forests/tools/rappam/。
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考。本研究藉由這些案例來瞭解其執行背景與操作流程，釐清RAPPAM可能操作 的方式，這些案例國家包括智利、不丹、巴西、柬埔寨、中國、蒙古、尼泊爾、
羅馬尼亞、俄羅斯與南非，其中智利的執行報告因不使用英文因而無法參考。以 下分別介紹：
1. 不丹12
不丹於1993年修正保護區系統，其保護區成立時間多較短，相關體制的建置 尚不完備。選定評估的保護區包含3個國家公園與1個野生動物保護區，這些保護 區都有各自可運用的預算、員工與經營管理計畫書。執行評估的目的在於瞭解保 護區整體的經營管理優缺點，為未來評估建立基準數據。其評估過程分為兩個階 段，第一階段包括三場參與式工作坊，在保護區當地舉行，每場進行的時間約一 天半，內容包含簡報、小組討論與綜合討論，釐清各保護區的優、劣勢以及機會 和威脅，並廣泛地討論重要議題。第二階段則針對經營管理者、員工與權益關係 人進行焦點訪談，深入討論第一階段的內容作深入討論，最後進行RAPPAM問卷，
並彙整訪談結果，列於每題問項之後。因其評估的數量少於6個，所以依循RAPPAM 方法學原則，注重質性資料的描述與呈現。評估結果的分析包含威脅壓力、易受 損性、經營管理效能與找出機會及優勢。最後針對嚴重的威脅壓力與經營管理弱 勢提出保護區系統的整體建議。
2. 巴西13
巴西選定評估的保護區包含海岸線、谷地、流域、山脈與都會區的保護區，
共有5個生態站 (ecological station)、18個國家公園以及2個生態公園。評估的目的 係為了解保護區系統的狀況及所面臨的問題，並制定因應對策。首先進行問卷的 翻譯與問卷結構的分析，再將問卷發給保護區經營管理者填答。並舉辦一次工作 坊，邀集所有的保護區經營管理者、員工、諮詢委員會代表以及NGO參加，以調
12 節錄自 Tshering (2003)。
13 節錄自 Lopes Simões and Numa de Oliveira,2004。
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整增列問卷題項，但為能與其他國家進行比較，因此盡可能維持問卷的原貌。而 後舉辦數個區域性的工作坊，邀請經營管理者、社區代表與各保護區的權益關係 人參與。工作坊每場為期兩天，第一天填寫RAPPAM問卷，次日檢視與調整分數 以進行數據間的比較與補充說明。最後一場工作坊則針對評估結果進行討論並針 對經營管理、保護與財務等議題提出建議，參與者包含RAPPAM的執行團隊、經 營管理者以及林業機構、林業基金會等的技術人員。
3. 柬埔寨14
柬埔寨的評估對象主要針對該國環境部管轄的26個保護區。評估執行包含三 天的工作坊，參與者以員工為主，並包括國際NGO代表，例如WWF。工作坊的流 程包含介紹、簡報、群組討論以及全體討論。參與者以其所屬保護區的生物地理 位置切分為5組，每一組皆先完成問卷，最後進行統整並在全體討論的工作坊中以 圖表呈現，共同討論、確認與交叉比對。其中，脈絡的分析分為國家與單一保護 區兩種層級，國家層級注重保護區系統整體的威脅壓力、易受損性與政策環境；
單一保護區則重視政策、法規、以及生物與社經重要性。最後再接著舉行一天的 工作坊，以各保護區的價值與面臨的威脅進行作圖 (mapping)，在空間上討論保育 優先。評估結果的建議則針對在國家層級產生的議題進行解決，並指定負責的單 位與執行期限。
4. 中國15
中國鎖定長江上游249個森林型保護區，選擇其中88個具代表性的保護區進行 評估。其評估目的在於瞭解應如何促進大範圍生態區的保育效果及其經營管理的 成效，找出需優先保育的保護區。這些保護區皆擁有完整的資源調查與經營管理 計畫，資料相當豐富。除了資料的收集外，亦自行設計問卷發送給各保護區的經 營管理者填寫，內容包含員工、投資、經營管理目標、巡護情形、監測研究與教
14 節錄自 Lacerda et al. (2004)。
15 節錄自 Li et al. (2003)。
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育等經營管理措施，以瞭解各保護區的經營管理，並將這些資訊作為評估的基本 資料。爾後共舉辦2次工作坊，邀請各保護區的經營管理者與學者專家進行 RAPPAM問卷的作答。結果比較各保護區的優劣勢，並釐清威脅壓力與生物重要 性共同排定保育優先順序，並針對財務、經營管理、威脅壓力的預防、減緩與監 測以及政策面提出策略建議。
5. 蒙古
蒙古選定31個在該國具重要性且經營管理歷史較久的保護區，包含12個嚴格 的自然保留區與19個國家公園。先由保護區經營管理者與國際非政府組織代表進 行一天的測試與規劃工作坊。最後舉辦為期三天的工作坊，主要由保護區的經營 管理者與員工參與。工作坊的流程包含介紹、簡報、群組討論以及全體討論。參 與者被分作4群進行討論，每一組皆先完成問卷，最後進行統整並在全體討論的工 作坊中以圖表呈現，共同討論、確認與交叉比對。分析方式與柬埔寨相同，分為 國家與單一保護區兩種層級，也依循國家層級的問題提出後續建議。
6. 尼泊爾16
尼泊爾執行RAPPAM的方式，先於2003年在4個草原型保護區進行測試，閣年 進行另5個草原型保護區的評估，最後評估11個山地型保護區。最後的評估報告僅 呈現其中5個草原型保護區以及11個山地型保護區的評估結果。整個評估的流程以 舉辦工作坊執行RAPPAM問卷為主，並依據評估結果提出策略建議。
7. 羅馬尼亞17
羅馬尼亞評估包含13個國家公園與12個自然保留區的保護區。評估的目的為 確認保護區的主要問題與經營管理效能，並提出解決方案，以及討論保護區的管 理計畫及經驗的分享與交流。評估舉辦為期兩天的工作坊，分成兩階段進行，第 一階段將保護區分成4組，分別進行RAPPAM問卷。第二階段則由全體參與者共同
16 節錄自 Nepali (2006)。
17 節錄自 Stanciu & Steindlegger, 2006。
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評估RAPPAM系統層級的主題，除分析威脅壓力外，亦找出保育優先性，並針對 保護區系統提出建議。
8. 俄羅斯18
俄羅斯將所有國家重要性的保護區皆列入評估範圍，共有197個國家級的保護 區進行評估。而評估目的是為確認國家級保護區系統內管理問題的種類與程度、
壓力與威脅的普遍性與嚴重性。評估共舉辦8個工作坊，其中5個工作坊與IUCN共 同舉辦。第一次工作坊即進行RAPPAM的問卷的適用，並針對工作坊主持人做培 訓以及發展壓力與威脅的項目表。區域性的評估包含三天的互動式工作坊，參與 者包括保護區經營管理者、區域決策者與權益關係人，執行RAPPAM問卷。俄羅 斯將評估的保護區以行政區域做劃分，分為7組以進行威脅壓力的繪圖與分析，並 進行保育優先性的釐清，最後提出建議。
9. 南非19
南非挑選以保護生物多樣性為目標的110個保護區作為評估對象，而其評估的 目的為釐清保護區的經營管理效率，並確認經營管理活動的優先順序與資源分 配。評估共舉行6次的工作坊，而在舉行工作坊之前，要求參與者提供生物與經營 管理的相關資訊，如經營管理計畫書與分區計畫等。每場工作坊中約有15至20位 的參與者，其依據相似的保護區以3至5人為一組。參與者包含經營管理決策者、
員工以及社區保育官員等。回答問卷時需確認所有參與者完全理解問題，但在某 些題目的理解尚仍有高度的差異，因此在最後三場工作坊中修正細部問題。另在 部份題目完成後，全體共同評估與標準化所有保護區的分數。威脅壓力的部份，
則在第一場工作坊中便列出所有威脅壓力清單，而後便直接針對這些威脅壓力進 行評估。結果分析的方式則將保護區依地理位置分為3區進行分析討論，並提出整 體的建議。
18 節錄自 Tyrlyshkin, Blagovidov and Belokurov (2003)。
19 節錄自 Goodman, 2003。
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彙整這些國外案例的操作經驗 (表2-4)，可以發現國外案例的操作模式多屬系 統評估，一次進行數十個保護區。其中較為特別的案例則屬不丹，保護區評估數 量僅4個，在各保護區當地舉辦工作坊，後續也訪談權益關係人進行RAPPAM問 卷。由於評估個案少，因此遵照RAPPAM方法學的建議，多補充質性資料，最後 在報告的呈現上除了將RAPPAM問卷結果外，也記錄各保護區對於各題項的補充 說明。不丹這樣的操作方式可視為個案評估的操作，每次的操作僅針對一個保護 區，唯其非針對個案提出後續建議，而是以所有評估的保護區共同的弱勢為主進 行改善策略建議。而在評估過程的操作上，多以舉辦工作坊直接進行RAPPAM問 卷的討論，僅有幾個案例特別提及評估前資料的收集，但未說明這些資料如何彙 整。在各案例中，後續建議皆站在保護區系統的角度上進行討論，針對所有保護 區皆較為嚴重的威脅壓力與經營管理弱勢擬訂後續改善策略，而未能針對單一保 護區的狀況提出實際的經營管理工作。
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表2-4 國外案例彙整 國家 評估
數量 評估進行方式 後續建議
不丹 4
第一階段在保護區當地舉行工作坊討論 保護區重要議題，第二階段進行權益關係 人的訪談，執行RAPPAM 問卷。
針 對 嚴 重 的 威 脅 壓 力 與 經 營 管 理 弱勢
巴西 25
首先調整問卷，再舉辦區域性工作坊進行 問卷評估，最後舉辦一場工作坊統整討論 結果
經營管理、保護與 財 務 等 議 題 的 建 議
柬埔寨 26 舉辦工作坊，先分組完成問卷，再統整討
論 系統層級的建議
中國 88 收集評估基本資料，舉辦工作坊進行評估
提出因應財務、經 營管理、威脅壓力 的預防、減緩與監 測 以 及 政 策 問 題 的策略建議 蒙古 31 舉辦工作坊，先分組完成問卷，再統整討
論 系統層級的建議
尼泊爾 20 分次評估保護區，舉辦工作坊執行問卷 策略建議 羅馬尼亞 25 舉辦工作坊，分組完成問卷，再進行系統
性的討論 系統層級的建議
俄羅斯 197 首先調整問卷，再依行政區域劃分成7 組
進行評估。 系統層級的建議
南非 110 收集經營管理資訊，舉辦工作坊分組完成
問卷 系統層級的建議
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第四節 保護區經營管理規劃
若依循第一節提到的經營管理循環，保護區經營管理規劃應在評估後依據其 結果進行。而第二節也提到一個好的評估也應能回饋後續經營管理。為能釐清 RAPPAM 評估結果的資訊與後續個案經營管理的連結，本節回顧經營管理規劃的 相關文獻。
一、經營管理規劃流程
規劃是決定目標，並且選擇行動方案以達成目標的過程 (Lockwood, et al., 2006)。也就是說，經營管理規劃應先確立目標，並釐清所擁有的資源，安排組織 各方面的經營管理活動，有效發揮人力、物力與財力等資源以完成目標，使經營 管理趨於完善 (國家林業局野生動植物保護司，2002)。而經營管理規劃的進行則 需 釐 清 應 使 用 哪 些 知 識 與 資 訊 ， 選 擇 規 劃 方 法 與 程 序 以 及 依 循 的 規 劃 原 則 (Lockwood et al., 2006)。回顧國際相關保護區經營管理規劃指導手冊，將所建議的 規劃流程歸納整理為以下 10 個步驟 (國家林業局野生動植物保護司，2002；
Countryside Commission, 1986; Eurosite, 2004; Fallding, 2000; Tasmania Parks and Wildlife Service, 2000; Lockwood et al., 2006; MacKinnon et al., 1986; Tuxill, &
Nabhan, 1998; Thomas & Middleton, 2003; The Countryside Agency, 2005)：
1. 成立規劃小組
雖然規劃亦可由一人進行，但保護區牽涉的面向多元，不同人參與的規劃會 有不同的結果，因此建議成立規劃小組，並邀集各專家與相關權益關係人參與整 個規劃過程。
2. 收集資料
資料是保護區經營管理與規劃的基礎，由於通常難以獲得較為完整的資料，
收集與編纂資料亦須耗費時間與金錢，因此應將重點放在關鍵資料上。而隨著各
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保護區的大小、特徵與複雜度不同，所需的關鍵資料亦不相同，可依其成立宗旨 與保育對象來作收集。關鍵資料缺乏時，在時間與資源許可的情況下可直接進行 田野調查收集新資料；若時間與資源狀況不允許，則可將收集關鍵資料納入未來 工作項目中。資料類型包含保護區背景脈絡、生態資源狀況、人類活動與土地利 用狀況等。
3. 確認與評估重要價值
分析相關資料，確定欲保育的資源價值，釐清其重要性。
4. 定義與分析議題
定義保護區主要面臨的議題，找出原因並確認影響程度，將議題按其作排序，
作為後續處理的優先性參考。議題可分為內部與外部，內部多指經營管理面的限 制，外部則指威脅壓力。
5. 建立宗旨與目標
由重要價值與威脅壓力的分析，建立宗旨與目標，整個計畫書的主軸發展須 與宗旨及目標一致連貫。宗旨是針對未來願景做全面與一般性的陳述，較無時間 性，但須足以作為指導經營管理的方向，通常指政策面。目標則須反應新資訊或 企圖改變內外部環境，並且要能在一段時間內可實際操作、量測並清楚闡述某特 定結果，以作為後續評估經營管理成果的依據。
6. 分區規劃
分區規劃可促進保護區同時滿足不同目標與需求，簡化管理活動，允許人類 合理利用資源。不同區域的經營管理不同，需考量資源保育的優先性，保護的程 度且必須獲得權益關係人的支持才易於推展。可以包含在經營管理規劃中也可以 單獨處理。
7. 回顧保護區邊界
在進行分區規劃時，也應同時考量邊界是否須調整。
8. 發展經營管理方案
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根據相關資訊與目標，藉由權益關係人的參與，彼此腦力激盪，針對目標與 議題探討達成目標及解決議題的行動方案。此階段可暫不考慮可行性，主要將可 能執行的方法討論出來。經營管理方案包含四種類型：資源經營管理與保護、資 源使用管理、研究與監測以及行政管理。
9. 選擇經營管理方案
考量實際因素與可行性，由可能的行動方案選出可執行的方案。篩選的原則 可依循保育優先性、議題 (威脅壓力) 嚴重程度、專家評斷結果、會議討論結果以 及可投入的資源狀況。
10. 擬訂計畫書
將保護區資源概況、主要議題、經營管理方案等規劃結果，依照規定格式與 內容撰寫計畫書草案。
雖然規劃的過程可細分為上述步驟，但某些步驟通常需要同時考量與進行，
並非簡單的事件或成果，須不斷地更新資訊並反覆進行 (Lockwood et al., 2006;
MacKinnon et al., 1986)。而一個成功的規劃過程應具備明瞭的過程，對於議題能清 楚地瞭解，有合理與透明的決策，策略、目標與行動方案之間有連結與一致性，
也應有相當程度的參與 (Fallding, 2000; Lockwood et al., 2006)。
由經營管理規劃流程與RAPPAM 產生的結果做比對，可以發現評估的結果應 至少可提供至第 4 步驟「定義與分析議題」的相關資訊，以及第 8 步驟「發展經 營管理方案」，但 RAPPAM 僅能在系統的層級下找出保護區系統的問題與提供後 續建議，對於個案的回饋程度似乎較為薄弱。因此，若評估結果對於個案的後續 規劃能有實質回饋，則可視為是一個良好的個案評估方法。
二、經營管理計畫書格式
經營管理計畫書是經營管理規劃的過程及各項決策完成的成果與基礎，它將
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這些過程與結果用文件的形式約定下來，作為後續經營管理活動的準則 (Fallding, 2000; Thomas & Middleton, 2003)。因此，保護區經營管理計畫書可以提供保護區 的狀況陳述與經營管理的目標，作為獲得資源與支持的工具，並維持有效管理的 連續性，不因經營管理者變動而無所適從，另也是經營管理效能評估的資料參考 依據 (Countryside Council for Wales, 1996; Lockwood et al., 2006; MacKinnon et al., 1986)。上述這些功能確保了保護區經營管理計畫書存在的必要性和正當性。為提 升保護區的經營管理，並開創不同保護區間資訊互動機制，提供更完善的經營管 理資訊，許多保育機關團體都訂定有具統整性以及適合各地使用的自然保護區經 營管理計畫書格式，並以指導手冊來導引自然保護區經營管理計畫書的撰寫。彙 整國外保護區經營管理計畫書建議格式 (國家林業局野生動植物保護司，2002，
2008; Countryside Commission, 1986; English Nature, 2005; Eurosite, 2004; Fallding, 2000; Historic Scotland, 2000; Lockwood et al., 2006; MacKinnon et al., 1986; Rowell, 2009; The Countryside Agency, 2005, 2006; Thomas & Middleton, 2003; Tuxill &
Nabhan, 1998; University of California, 2003)(表 2-5)，可發現格式與內容可分為以下 12 項：(1) 計畫描述；(2) 保護區描述；(3) 重要性特徵；(4) 威脅壓力；(5) 願景；
(6) 目標；(7) 工作計畫；(8) 分區計畫；(9) 監測；(10)回顧；(11) 參考文獻；(12) 附錄。
計畫簡述將整個經營管理計畫做一概述；保護區描述主要在呈現保護區的位 置、面積、法規依據以及基本的自然與人文環境背景；重要性特徵則應於經營管 理計畫書當中特別強調此保護區的物種或棲地的保育重要與特殊性以及評估現 況；威脅壓力則呈現保護區所面臨的困難與挑戰；願景則陳述在未來一段較長的 時間內 (多指 10 年以上) 想要達成的理想狀態；目標則應清楚的敘述在較短的時 間內應達成的狀態；工作計畫則是擬訂各項經營管理工作項目、投入資源的狀況 (經費預算與人力) 以及完成的時間表；分區計畫則呈現分區規劃的結果以及相關 管制事項；監測則指各項工作執行的狀況與進度監測排定；回顧則須列出進行經
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營管理計畫書回顧與修訂的日期；參考文獻與附錄則附上經營管理計畫書當中使 用的文獻以及其他資訊。
表2-5 經營管理計畫書格式彙整
項目\文獻編號 1 2 3 4 5 6, 13 7 8 9 10 11 12 14 計畫簡述 V V V V V V V V V V 保護區描述 V V V V V V V V V 重要性特徵 V V V V V V V V V V V 威脅壓力 V V V V V V V V V V V
願景 V V V V V V
目標 V V V V V V V V V V V 工作計畫 V V V V V V V V V V V V V 分區計畫 V V V V
監測 V V V V V
回顧 V V V V V V V
參考文獻 V V V V V
附錄 V V V V V V
註：1. Countryside Commission, 1986；2. MacKinnon et al., 1986；3. Tuxill & Nabhan, 1998；4. Fallding, 2000；5. Historic Scotland, 2000；6. 國家林業局野生動植物保護司，2002；7. Thomas & Middleton, 2003；8. University of California, 2003；9. Eurosite, 2004；10. English Nature, 2005；11. The Countryside Agency, 2005；12. The Countryside Agency, 2006；13. 國家林業局野生動植物保護司，2008；14.
Rowell, 2009。
經營管理計畫書應聚焦在短期相關特定的行動上 (Fallding, 2000; Tasmania Parks and Wildlife Service, 2000)。由表 2-5 可知經營管理計畫書不可或缺的部份為 工作計畫，也是規劃的重點核心 (Mackinnon et al., 1986)。其次，在經營管理計畫
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書當中較為重要的部份則有計畫簡述、重要性特徵、威脅壓力、保護區敘述以及 目標。也就是說，良好的經營管理計畫書應要明確保育對象與施行方針，能夠確 實提供工作項目執行上的指南 (Tasmania Parks and Wildlife Service, 2000; The Countryside Agency, 2006; Thomas & Middleton, 2003)。此外，由於經營管理計畫書 的呈現是根據經營管理規劃結果，而在整個規劃當中可以發現其包含一個完整的 經營管理循環，從脈絡釐清一直到產出與成果的規劃都應涵蓋。因此，經營管理 計畫書的格式與內容也應遵循經營管理循環的邏輯，未來評估時才能直接以經營 管理計畫書的內容作為依據。
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第三章 研究材料與方法
本研究旨在探討RAPPAM在臺灣使用於個案評估的適當性，因此為了瞭解臺 灣如何操作RAPPAM，做了哪些調整與改善，並以後續的經營管理規劃來呈現 RAPPAM個案評估的效用，本章先介紹選用的研究個案，再闡述使用的研究方法。
第一節 研究個案
研究者主要於 2010 年開始進行田野收集相關資料，由於 RAPPAM 在臺灣的 操作流程大致於 2009 年確立，因此研究者藉參與整個個案評估的流程以瞭解 RAPPAM 在臺灣的調整。研究個案的選擇因資料可及性高而以 2010 年於北部進行 評估的保護區個案為主，包括關渡自然保留區、挖子尾自然保留區以及無尾港水 鳥保護區，再加上這些保護區個案的背景脈絡有所差異而可分享不同的個案經驗 作為評估參考。藉關渡自然保留區的個案，研究者以得知評估的完整流程；挖子 尾自然保留區在執行評估之餘，亦有範圍重新規劃的計畫進行著，也增添此個案 的特殊性以作為評估的補充借鏡；而無尾港水鳥保護區曾於2006 年進行評估，因 此 2010 年屬於再次評估，可藉此個案作為 RAPPAM 於個案評估的重複操作調整 參考。而RAPPAM 評估結果與後續經營管理連結的部份，則因新竹市政府 (以下 簡稱竹市府) 於 2010 年欲以 RAPPAM 結果作為新竹市濱海野生動物保護區保育計 畫書修正的依據，委託外部團隊進行經營管理規劃，此舉與研究者的研究主題相 符，因此藉由這個契機，研究者得加入新竹教育大學的計畫團隊 (以下簡稱計畫團 隊) 獲得個案相關資料，因此選擇新竹市濱海野生動物保護區作為研究個案。以經 營管理循環來說，這四個個案分別位於不同的位置，因此可補充評估的不同議題。
關渡自然保留區進行評估而位於脈絡；挖子尾自然保留區除了評估外，算是邁入 部份規劃；無尾港水鳥保護區則完成了一次循環，進行第二次的評估，位於脈絡；
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新竹市濱海野生動物保護區則在評估之後，進行完整的規劃。
因此，本研究以關渡自然保留區、挖子尾自然保留區、無尾港水鳥保護區與 新竹市濱海野生動物保護區作為研究個案，以下分別介紹：
一、關渡自然保留區
關渡自然保留區位於臺北市西北方、關渡平原溪南側，基隆河與淡水河交匯 之處，具淡水河出海口約10 公里，為感潮淹水的半淡鹹水溼地一典型的河口溼地。
此區生物資源相當豐富，擁有高歧異度的候鳥群聚，而成為臺灣甚至國際上最重 要的濕地之一。1986 年行政院農業委員會 (以下簡稱農委會) 將關渡堤防以南 55 公頃的沼澤依文化資產保存法 (以下簡稱文資法) 劃為「關渡自然保留區」(圖 3-1)，由臺北市政府 (以下簡稱北市府) 管轄。其保留區主要保護對象為水鳥。
圖3-1 關渡自然保留區 (林務局，2007)
二、挖子尾自然保留區
挖子尾自然保留區位於臺北縣八里區淡水河出海口的左岸，緊臨觀音山台 地，周圍有大屯山系和觀音山系形成天然屏障，與淡水共扼淡水河口，面積約30 公頃，其為全球分布緯度最高之紅樹林保育區，亦為水筆仔純林分布的北界，具
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有植物地理學上的特殊意義與研究價值，1983年臺北縣政府20 (新北市政府，以下 簡稱新北市府) 公告為「挖子尾自然保護區」，1994年1月農委會則依據文資法公 告為「挖子尾自然保留區」(圖3-2)，由新北市府經營管理。區內形成「河口紅樹 林生態系」環境，自然生態豐富，為留鳥及過境候鳥的重要棲息地，經調查的紀 錄已超過100多種，每年都有大批候鳥遷徙，亦常見彈塗魚等魚類、蟹類及貝類活 躍其中，構成海岸溼地多樣化之生物相風貌，兼具教育、生產及國土保安之功能。
挖子尾自然保留區之保育對象為水筆仔純林及其伴生之動物，其目標則為環境教 育、生態保育與學術研究等三大目標。
圖3-2 挖子尾自然保留區 (林務局，2007)
三、無尾港水鳥保護區
無尾港周遭地區為宜蘭地區雁鴨數量最多的地點。1988 年國際水禽研究中心 (IWRB) 及國際自然資源保育聯盟 (IUCN) 在亞洲溼地調查報告中即將無尾港列 為臺灣十二大重要溼地。1993 年，宜蘭縣政府 (以下簡稱宜縣府) 依野生動物保育 法公告為「無尾港水鳥保護區」(圖 3-3)。其保護區範圍東臨太平洋、西界岳明國 小，南至澳仔角崖邊、北抵新城溪，面積大小約 120 公頃，主要保護珍貴溼地生
20 2011 年縣市合併升格，臺北縣政府改為新北市政府。
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態環境及棲息於內的鳥類。
圖3-3 無尾港水鳥保護區 (林務局，2007)
四、新竹市濱海野生動物保護區 1. 背景資料
新竹市沿海的泥灘地為北台灣最大的濱海溼地，其中介於客雅溪口至南港無名 溝之間的香山潮間帶，生態資源豐富，此區在 1996 年國際拉薩姆公約 (Ramsar Convention on Wetlands) 組織會議中，被正式列為「東亞水鳥保護網」的一環。自 1998 年起，竹市府全力推動新竹海洋與自然海岸的保留，企圖保育漁業資源，兼 顧觀光與永續經營發展 (新竹市政府，2004)。在各方努力下，終於 2001 年奉農委 會核定，依據野生動物保育法正式公告成立「新竹市濱海野生動物保護區」(圖 3-4)。範圍北涵括客雅溪口 (含金城湖附近)，南至無名溝 (竹苗交界)，東起海岸 線，西至最低潮線 (不包含現有海山漁港、浸水垃圾掩埋場及客雅水資源回收中心 用地)，總面積 1,600 公頃，主要保護對象為河口、海岸生態系及棲息之鳥類與野 生動物。保育目標則包含基礎資料之建立、棲地環境之維護、復育計畫之實施以 及保護區之永續經營四項。
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圖3-4 新竹市濱海野生動物保護區位置與分區圖 (林務局，2007)
2. 經營管理效能評估結果
新竹市濱海野生動物保護區於 2008 年執行 RAPPAM 檢視其經營管理效能，
結果可分為壓力與威脅分析及經營管理問卷兩部份。壓力與威脅包含開發壓力、
水污染、非法獵捕、海岸地區規劃設計不適、社區反對、人力、經費不足、紅樹 林擴張及其他 (遊客壓力與管制不一) 等八項。其中，水污染與紅樹林擴張為持續 發生且會全面影響保護區的嚴重威脅與壓力；非法獵捕則可能逐步惡化；社區反 對與人力、經費不足的問題，在地方主管機關的努力下，有逐漸改善的趨勢。面 對這些壓力與威脅，後續可實施的工作項目主要有紅樹林清除、加強巡護管理、
與社區互動、教育訓練、調查監測、調查研究、經營管理之研究以及增加與其他 機關的橫向聯繫。而經營管理效能的部份 (圖 3-5) 則以財務、位置的設計與規劃 及基礎設施三項明顯呈現弱勢。而在經營管理目標及經營管理決策兩項表現良 好，為保護區之優勢項目。
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圖3-5 新竹市濱海野生動物保護區經營管理效能評估結果 (盧道杰、趙芝良，2008：55)
