建國中學人文社會科學資優班專題論文
師大夜市住商混合之法律爭議與政策探討
研究者: 林翔
指導老師: 郭素妙老師、伍徹輿律師
評論人: 林明昕教授
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目錄
第一章 緒論
第二章 師大夜市住商混合之衝突過程
第一節 師大夜市的興起背景與住商混合現象 第二節 師大商圈商家性質轉變衍生的住商衝突 第三節 居民、商家、政府三方立論與師大校園力量 第四節 師大夜市住商混合衝突事件統整與現況
第三章 住商混合之法律規範與爭議
第一節 都市分區理論與住商雙方法律保障之權益衝突 第二節 都市計畫法對都市內夜市之相關規定
第三節 臺北市土地使用分區管制規則對住宅區、商業區及住宅區內商業 活動之規定
第四節 師大商圈違反都市計畫法與土地使用分區管制規則情形
第四章 政策面臨的各方論點挑戰與執行困境
第一節 商家主張信賴保護之成立要件探討 第二節 居民主張強制勒令歇業之比例原則適用 第三節 政府取締所用之記點制剖析
第四節 師大夜市就地合法之可能性討論
第五章 結論
第一節 研究發現 第二節 政策建議
附件 參考資料
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第一章 緒論
師大夜市議題與衍生的住商衝突事件約在一兩年前被廣泛討論，肇因 於夜市在許多人眼中是臺灣巷弄文化的代表，是值得宣傳的觀光資產。然 而許多店家進入巷弄，對居民的居住安寧和環境衛生造成的困擾與影響亦 不容忽視。
一、 研究動機
本文選擇以師大夜市為研究主題原因有二：第一，筆者住在師大三里 (龍泉、古風、古莊)中的古莊里。雖然所屬的鄰較為邊陲，離師大路一帶 很遠，沒有受到夜市商家的環境汙染或違法商家波及，但是筆者住家樓下 亦有一個傳統市場，早晨的人潮使巷道難以通行，油煙及廢水汙染極多，
甚至還有因市場髒亂闖入住宅區的老鼠，令住戶的居住品質降低。因此，
身為一個關心與自身相關議題的居民，本文希望透過研究師大夜市的事件 發展與脈絡來討論公共政策和法律的關聯。第二，師大夜市事件起因即在 雙方對法律的認知與解釋不同。住商衝突絕非短時間造成，政府是否完全 依法行政是個關鍵。理論上政府應該取締住宅區內商家，都市計畫法與土 地使用分區管制規則對此皆有明文規定。此乃居民希望政府為其伸張正義 之依據，即依照土地管制規則立法本質，區隔住宅區與商業區，還給他們 安寧的住宅環境。然而行政機關執行時卻面臨不少難題。由於政府先前表 揚師大夜市為優質商圈並推廣行銷國際，如今在居民陳情之壓力下進行裁 罰，讓商家質疑政府朝令夕改與執法之正當性。政府其他的處理選擇如強 制執行還須考慮比例原則，消極處理變相就地合法於法律無法被認可，而 筆者對政府在這些情況下該如何選擇政策深感興趣。
二、 研究目的
本文期望給臺灣其他住商衝突的事件作參考，畢竟筆者相信夜市巷弄 文化與居民衝突的案例，師大夜市不會是唯一一個，往後政府處理類似案 例時，或許能依循本文建議處理師大夜市的模式，從法律及現實情形做多 重分析，找出合乎法條與各方意見的兩全之道。法、理、情考慮周全，維 護多數人的權益，才能發揮政府在住商衝突中應有的功能。
三、 研究方法
本研究主要使用文獻探討法，大致分為三個部分。第一是紙本資料的 閱讀，包含法典條文與法律期刊1、雜誌和論文。法律條文最重要的是取締
1 臺灣法學雜誌，〈都市土地住商混合的衝突與機制---以師大商圈為例會議紀錄〉，《臺灣環境 與土地》別刊第一卷第二期，2012 年 6 月，第 5 至 33 頁。
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法源「都市計畫法」與「土地使用分區管制規則」，另外還有臺北市政府訂 立的行政規則例如「師大社區違反都市計畫法第 79 條優先裁處作業原則」
與「臺北市土地使用分區附條件核准標準」，從中觀察政府的執法準則與授 權政府處理之母法的關係。同時將條文套用至現實狀況，釐清違法的爭點 並比較政府實際執法運用的手法是否與條文有違。第二是行政法的觀念與 相關名詞解析。以商家之信賴保護主張為例，臺北市政府態度從褒揚到取 締的大轉變，使部分商家認為權益受損。本文參考法界學者所撰之教科 書，理解信賴保護定義後就其構成要件分析。第三是較難掌握的各方利益 或論點，本研究透過網路搜尋引擎從訪談影片及專業論壇彙整各方看法，
大致整理出政府執行上遇到的利益糾葛，也從中得知現實面對政策的反 應。
四、 研究限制
本文的研究限制有二個。其一是因為師大夜市住商衝突屬於新的研究 題目，故必須從有限的紙本文獻中拼湊資料。而研究時間的不足也使我捨 棄閱讀過長的紙本資料，以較快速的網路搜尋來架構案例事實並從中參考 各界觀點。其二是缺乏量化與質化的實地訪談，僅自網路上參考其他人所 作之訪談，因此本文有些說法乃經過筆者主觀判斷，未實際徵詢立論者之 解釋與論據。另外，影響本文最深的書主要都是學界行政法理論書籍(吳 庚、林明鏘)，法制史與憲法層面的探討則僅閱讀少數文獻稍作了解，未深 入於內文書寫，這也限縮了本文討論的範疇與廣度。
五、 研究架構(下頁圖)
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第二章 師大夜市住商衝突案例與過程
第一節 師大夜市的興起背景與住商混合現象
師大附近在日治時代稱古亭町和水道町，為來臺日本人的住宅區，市集發展 則緣起於 1960 年代，隨國民黨移民而來的中下階層占用日本人開闢的防空空地 當違建市場，以流動攤販為主，賣的東西多半為小吃，故此時市集又名龍泉小吃 街。當年師大路尚未開通前的主要街道為龍泉街，除龍泉街上，周邊的和平東路 一帶與金山南路口皆有許多攤販聚集，是師大夜市的形成開端。1967 年政府清 查龍泉街違建，部分露天店面移至中華商場，原地則興建師大路。龍泉小吃街經 歷此一打擊後盛況不再，不久後少數商家重新回流聚集於師大路口的師大公園。
1987 年台北市政府擬訂都市計畫2，加上當地居民都更意願強烈，政府便順水推 舟大規模掃蕩商家3。本文認為當時剛解嚴，社會風氣並不開放，加上商家人數不 像現在這麼多，因此商家並沒有對這波掃蕩做出反抗，以致政府得以順利執行。
然而有趣的是這些攤販並沒有真正離開4。有些原本在師大路口擺攤的商家累積 了大約 20 年的資本後，在政府清查後前往師大路周圍用積蓄購買當時都更後低 價的房子落地生根5。而這個現象也為後來郝市府在取締商家時遇到阻礙的伏筆。
經市府大規模稽查後，只剩師大路與龍泉街上有店面的合法店家倖存。不過 如同前段所言，一些攤販購買房地產後轉往巷內以店面形式經營，樓下經商樓上 居住。這些店鋪供應師大地區居民的生活用品，與居民生活高度結合。這些商家 也並未把自己定位成夜市，而是在地化的商店。從 1990 年代開始，由於鄰近師 大語言中心有眾多外籍人士，及文教區的清幽經營環境，陸續有許多異國餐飲業 者遷入，加上師大學生與居民的消費需求主要集中在食與衣，所以師大路及沿路 巷弄逐漸形成一個生活圈6。另外，居民多半是高知識與教育水準的公民，對生活 氣氛與雅興十分要求，故休憩性質的質樸的簡餐店和咖啡廳隨之出現。然而這樣 文藝氣息濃厚氛圍卻從 2007 年開始改變，住民與商家的衝突遂浮上檯面。
2 前台北市長黃大洲提出都市更新計畫。
3 師大夜市發展歷史沿革參考師大三里社區發展協會網站，網址：
http://shida3cda.weebly.com/blog/2 (最後瀏覽日期：2015 年 2 月 14 日)
4 筆者詢問當時住在師大路上的外公，外公表示他有些攤販朋友並未離開師大地區。
5 前揭註 4，前任古莊里里長即為攤販購屋居住一例。
6 以浦城街 13 巷異國美食街為生活圈起點。
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第二節 師大商圈商家性質轉變衍生的住商衝突
2007 年奢侈性的精品店與流行服飾店開始進駐師大商圈，同時越來越多的 小吃店、餐飲業者、手工藝商家流入師大地區。「師大夜市」成為觀光景點的濫 觴是 2008 年作家韓良露推廣康青龍生活街區 (永康街、青田街、龍泉街及其周 邊)並活化師大商圈，成立了一個名為“南村落”的空間，其功用為研究精緻飲 食文化與休閒生活風格。在臺北市大安區這種都會區核心地帶有這種遺世獨立 的小天地，立刻吸引不少旅遊節目介紹。媒體亦大量曝光師大一帶特色美食，
提高師大商圈的知名度，間接促成龍泉里舉辦「第一屆師大店家正妹暨優質商 店票選」吸引更多外來遊客與商機。2010 年龍泉里與臺北市產業發展局商業處 及市場管理處接觸，將師大夜市列入臺北市政府的觀光輔導重點，並擬定設計 街道象徵性招牌、消防安全與環境清潔計畫。商業處後將該商圈列入臺北市樞 紐商圈，鼓勵區里報名參加牛肉麵節及優質商圈認證，政府並協助舉辦優質商 店票選相關活動，使師大商圈正式成為新興觀光地標。2011 年底臺北市政府觀 光局參加東京世界旅行博覽會，其中一項宣傳重點「巷弄小街幸福尋奇」 就是 以日客自助來臺常造訪的康青龍小巷為主題，並結合周邊美食及師大夜市成為 北市特色景點。礙於師大路及龍泉街等馬路空間不足，無法容納數年間由幾十 家(2007 年)激增到六百多家(2010 年)的商店7，為數不少的業者進入住宅用地 開店，大幅改變原有的生活環境。因為商圈的急速擴大，帶來龐大的消費人 潮，雖然有可觀的經濟效益，但是卻也讓居民非常困擾，包括噪音、垃圾汙 染、還有餐飲店油煙等。甚至還有少數店家轉型為聲色場所，讓本是文教區的 師大周邊居住品質巨變，居民不滿之情緒隨之而生。
2011 年 10 月，古風里泰順街 50 巷居民自行舉辦里民會談要求政府介入，
同時與龍泉及古莊里民組成三里自救會爭取居住權益。隔年 1 月政府便出手取 締先前的行銷主角異國美食街，執法過程中也罰到在地經營多年的水準書店和 早期攤販變成居民後開的商店。商家於 2 月組成守護師大商圈聯盟，以綁黃絲 法第 79 條優先裁處作業原則」，建立違法營業行為之裁罰準則。部分居民認為 此舉無異於將違法合理化，里民自救會在師大夜市事件紀錄片8中表示:「社會 常同情這些商家，居民理解他們養家的辛苦。但是為什麼要選擇違法的方式賺 錢？政府應該遵循立法本質，土地分區目的就是要保障居住品質。」里民自救 會不認同政府所謂的記點優先懲處，畢竟土地分區規範沒有允許特例處理，未 來也將持續透過議員或公聽會等管道抗爭。商家表示9認同市政府的制度設計，
透過具有公信力的公權力管理機關來執行記點，而非單就居民投訴是個能創造
7 統計資料取自財訊雙周刊，〈名店王與包租公，師大夜市兩大奇蹟〉，2011 年九月號。電子書 網址：http://mag.nownews.com/article.php?mag=1-28-7896 (最後瀏覽日期：2015 年 2 月 12 日)。
8 「再見了，夜市，再見」師大夜市事件紀錄片自 youtube 觀看。網址：
https://www.youtube.com/watch?v=xrfkqahsFQw (最後瀏覽日期：2015 年 2 月 12 日)。
9 師大商圈發展促進會理事長魏鳳珍在接受大紀元周報採訪時所言
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社區共榮的契機。商家支持政府不消滅師大夜市的原則，也同意適度管理商家 以維護居民生活品質。隨著記點制成立的專案處理小組，針對招牌占用巷道等 路霸行為取締成效顯著10，但是做為居民與商家的溝通平臺，政府應在法律條文 前提下尋找雙方皆能接受之改善方案，否則住商衝突的僵局將持續無解。
第三節 居民、商家、政府三方立論與師大校園力量
一、居民訴求
居民的要求只有寧靜而美好的家園。大部分居民其實並不希望把商家趕盡 殺絕，畢竟住商共榮共存方為社區長遠發展之道11。若師大地區商家全部離開，
生活機能的減退對居民房地產價值或師大師生生活的便利性皆是有害。然而居 民容忍度有限，當違法狀態持續或更為誇張，居民便會起而抗爭。「違法商 家，退出我家。」師大三里自救會的出現替個人權利行動開了一扇窗，也反映 出政府不易得知的民生情形。與居民互動較密切的傳統老店和文化人（文藝青 年、左派分子、音樂人）則因為合法商業區飆高的房租、不定期來的取締罰鍰 加上政府執法宣導而被迫離開，如此「文教區」的生活品質不增反減12。都市空 間應該為彼此相互生產，居民若為達成訴求而致夜市文化完全消失，是最好的 解決方法嗎？
二、商家利益
商家的經營哲學就是以最低的成本獲取最高的利潤。商家在開業地點選擇 的考量因素以房租為評估重點。師大夜市房價能立於不敗之地的原因，除了有 雙捷運，又是文教區，生活機能方便且商機無限13。而在商圈日漸繁榮的趨勢 下，房東為了獲利把房租大幅調漲，讓原本在商業區合法經營的小型特色老店 紛紛因成本過高搬離，房東便將原有的店面切成小坪數，轉租給資金較足的精 品服飾業。師大商圈的氣質與文化在變，有發展成五分埔第二的傾向，不再只 是社區型的夜市商圈。當政府開始執法取締後店家受限於法條中巷道寬度規定 的業種，零售及餐飲業都退出商圈，可以承租住宅區內店面的僅限「土地使用
10 前臺北市長郝龍斌，〈市長施政報告〉，臺北市議會公報第八十八卷第五期。其中有數據佐證 成效，電子報網址：
http://tcckm.tcc.gov.tw/tccgazFront/gazatte/readByGaz.jsp?vol=088&no=05&startPage=1 469&endPage=1575 (最後瀏覽日期：2015 年 2 月 10 日)。
11 前揭註 8，《再見了，夜市，再見》紀錄片中受訪的住戶表示：「夜市給了我們休憩和娛樂交 友的空間，不希望看到夜市被全部抹滅。」
12 范綱皓，〈師大自救會究竟救了誰？〉，苦勞網，2012 年 2 月 6 日。網址：
http://www.coolloud.org.tw/node/66310 (最後瀏覽日期：2015 年 2 月 15 日)。
13 曾於師大夜市開餐廳之老闆說：「早就已經有人在這裡買房買地，甚至還在比賽誰買的多。」
取自好房新聞網，〈店家告白：賺的錢都給房東了！師大夜市恐成五分埔第二？〉，網址：
http://news.housefun.com.tw/news/article/83701473722.html (最後瀏覽日期：2015 年 2 月 15 日)。
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分區附條件核准標準」裡屬於雜貨項目的潮牌店或個人工作室，空出的一樓供 給過多降價求租14，小批的文創業者和藝文商店因而回流。由此可見，在住宅 區內營業儘管須冒著違法被抓的風險，對商家仍有節省成本的巨大吸引力。
三、政府衡量
政府的考量有其為難處，到底是站在居民那邊做他們應該做的依法行政維 持法律正義，還是站在商家那邊以經濟效益與觀光利潤為重？政府先前行政行 為偏向後者，而政府職責卻指向前者。記點制是政府「兩害相權取其輕」的體 現，未必完整達到住商雙方期望，但可視為中庸之道。學者夏鑄九批評15：「假 如臺北市政府沒有能力處理的話，最好委請有溝通能力的第三方團隊，如「專 業者都市改革組織」等專業團隊，分區塊打開居民跟店家溝通管道。比如店家 在營業時間、環境破壞問題上要如何自律，而居民也要表現出溝通的彈性跟善 意。市政府則要適時解決垃圾、交通等公共問題。」依法行政是必須的，但是 政府執法前應作為橋梁彙整住商雙方意見，在法律規範下選擇對解決問題最有 利的政策。
四、師大師生角色
整個事件中一直沒有出聲卻與師大地區緊密連結的另一群人就是師大師 生。或許是因為整個住商衝突對他們的生活沒有直接影響，畢竟宿舍是坐落在 沒有店家的商圈外圍；又或許因為不是當地人不方便介入居民的家務事，但是 不論如何師大師生都扮演著關鍵的角色。師大夜市得以被政府視為個案處理，
本文認為可能與師大夜市受校園文化影響有關。網路上的討論區「還我優質師 大生活圈部落格」16、「不要殺了師大路部落格」17，在學生領導之下成為地方 上最重要的網路公共空間，匯聚極大的討論能量，也是唯二有能力進行公開、
透明化的資訊傳遞，並觸發不同立場對話的場域。這樣的網路平臺透過學生的 經營與在地青年的關心成為事件中雙方都信任的談話對口。
第四節 師大夜市住商混合衝突事件之統整與現況
14 前揭註 13，原本一樓三十坪可租十五萬元，因為供過於求跌價至八萬元。
15 臺大城鄉所夏鑄九教授訪談擷取自雅虎奇摩新聞，〈師大商圈爭議，夏鑄九：記點制又笨又不 專業〉，2012 年 3 月 22 日，網址：https://tw.news.yahoo.com/%E5%B0%88%E8%A8%AA-
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16 還我優質師大生活圈部落格網址：http://shidaarea.pixnet.net/blog(最後瀏覽日期：2015 年 2 月 15 日)。
17 不要殺了師大路部落格網址：dontkillshida.blogspot.com(最後瀏覽日期：2015 年 2 月 15 日)。
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整體而言，師大地區的住商混合最重要的爭點在土地使用分區。因為由都 市計畫法授權臺北市政府訂立之土地使用分區管制規則中，零售業、飲食業與 服飾業等等在住宅區內附條件允許使用的條件不合格，間接違反都市計計劃法 第 79 條。而政府依照公權力執行應該裁罰 6 至 30 萬元，但是政府將條文裡的 文字解釋為處罰的裁量權限，使得執行上有討論的餘地。
商家認為政府先前的宣傳推廣態度與現今的取締迥異，已違反誠信原則，
並主張應以信賴保護維持其營業權益。居民生活品質則是長期受干擾，忍耐許 久後成立自救會組織要求政府依法行政用強制力使違法商家離開。政府當時採 取的記點制目的是希望平衡雙方，一方面對高汙染且嚴重違法(巷道過窄)的餐 飲業開鍘，像是完全清除浦城街 13 巷異國美食街的店家；另一方面環境汙染與 聲音較小的服飾業、美容美髮業則消極應對，若沒有持續的居民投訴或誇張的 吵鬧行為就不開單取締。
記點制於 2014 年 4 月廢除，據臺北市政府統計 2012 年 4 月記點制上路 時，師大商圈內 683 家商家有 356 家違反土地使用分區管制規定，之後違反家 數一度增至 390 家左右，目前已有 195 家歇業或遷離，仍有近 200 家未退場。
廢除的理由是市政府希望回歸建管法及消防法等本應遵行之法令，以這些法令 規定的罰則取締，並透過都市計畫與總量管制和店家品質把關解決師大地區居 住、商業、噪音、防災與停車等問題。
然而 2013 年 7 月公布的「各項違反都計法案件通案處理原則」使得該原則 訂立前不符使用分區的「既存違規」列管卻不開罰，遭質疑因執法成效不彰(仍 有 200 家違法商家)而企圖將其合法化。現任市長柯文哲於 2013 年 7 月之里民 大會上表示18居民與商家應取得共識尋找共容的自主管理模式，否則他認為政府 需要依法行政。該原則之考量標準為「新設立優先執行」、「與主要分區劃分相 容與否」並採取階段及漸進式處理，這個被戲稱「師大條款」的命令變相將 2013 年 7 月以前的案件都合法化。政府僅函請已存在之店家另覓合法地點，並 請相關單位依權管法令查處，然而「與主要分區相容與否」全依權管單位主觀 認知缺乏法律基礎。除非是有礙公共安全及利益者，方由北市府各局處移交都 發局依都市計畫法裁處。繁瑣、主觀人治的程序加上新店家先取締已經讓許多 店家等同於就地合法化，至於後續師大夜市的問題會如何發展也要看新任的臺 北市政府是否延續前手的消極模式，是否有魄力不與現實情況或利益妥協，堅 持維護法律的尊嚴依法行政。
18 現任市長柯文哲當時以個人名義參加。主辦單位龍泉里說柯文哲未受邀，但柯表示有收到邀 請函。
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第三章 法律規範之條文與爭議
第一節 都市分區理論與住商雙方法律保障之權益衝突
首先，從憲法保障人民的基本權利談起。師大夜市居民代表的不僅只是房 屋的財產權，而是擁有安靜環境的居住權。商家代表的也不僅只是工作權，而 是要仰賴經商所得之金錢生存。當兩種憲法保障的基本權利衝突時，究竟該如 何衡量？以都市計畫法分區目的來看，區分住商的背後意義就是希望住宅區的 居住品質提升、而在商業區經商則是能有較低的地價與營業稅率優惠。都市計 畫學家恰賓（F. S. Chapin. Jr）就都市活動之需要綜合歸結出八種分區以促 進土地合理使用。分法大致有三個階段：依土地類型區分（Land-Type
Classification），將自然條件、區位條件、利用現況與開發潛力等規劃目的 相似者，劃歸同一分類；依土地等級區分（Land-Use-Capability
Classification），就土地的資源條件，像沃度、含水量等可利用限度分級。
依土地利用目的區分（Land-Use classification），利用土地等級區分的結 果，衡量計畫目的需要，區分成不同的分類，如都市用地、非都市用地19。 師大夜市所在的土地既然已分在住宅區，可以見得希望達成居住正義之目 的。住宅區要保障的就是居民的居住權益，住宅區內商家並不在住宅區的保護 對象範圍內，在客場劣勢之下於法律較無立基點。因此，本文認為在住宅區 內，縱使雙方皆有強力的基本權利後盾，仍然要以住宅區的主體「居民」的訴 求為先。
第二節 都市計畫法對都市內夜市之相關規定
牽涉到師大夜市議題的最高位階法律即都市計畫法。整部條文主要目的在 總則第一條有提到：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡 發展，特制定本法。」而所謂都市計畫即：「在一定地區內有關都市生活之經 濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並 對土地使用作合理之規劃而言。」20
其中，都市計畫法對違法商圈的規定與罰則寫於第 79 條。第 79 條略如：
19 都市計畫理論參考朝陽科技大學數位教學平臺，網址：
http://lms.ctl.cyut.edu.tw/course.php?courseID=13912&f=news_show&newsID=540532 (最 後瀏覽日期：2015 年 4 月 13 日)
20 都市計畫法總則相關條文：
§3 本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、
國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。
§4 本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣 （市）（局）政府。
§6 直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市 計畫之使用。
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「都市計畫範圍內土地或建築物之使用,或從事建造、採取土石、變更地形,違 反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者,當地地方政 府或鄉、鎮、縣轄市公所『得』處其土地或建築物所有權人、使用人或管 理人 新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原 狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供 電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有 權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移 送強制執行。」21師大商家侵入住三區即違反市政府依都市計畫法所發布之命令 (地方法規)，違反都市計畫法同時違反建築法第 77 條：「建築物所有權人、使 用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」22。建築法第 91 條亦對不 合法使用建築物做出處罰規定，與都市計畫法第 79 條相同為六萬至三十萬罰 鍰。一般而言，執法者通常不會一次開兩張罰單，縱使行政罰容許處罰目的不 一樣的兩項條文同時適用。
條文中『得』字的意義解釋在政府處理時有討論的空間。依照政府的觀 點，他們對是否處罰有裁量權限，可以視情節輕重決定罰與不罰。學者吳庚23認 為都市計畫法中的「得」字是權力授權之意，法律授權「政府」處罰的權力，
但是遇到違法情形是必須要本著法律意志裁罰，不是可以選擇性執法的。然而 在實際執行層面政府卻解釋為裁量權限，忽略法律授權的強制力實屬不妥。都 市計畫法條文若純以邏輯推演可以解釋「得」為裁量權限，畢竟意義上說得過 去；然而其立法目的是為防止條文中的情形發生，若解釋為裁量權限結果多半 會因違法人數太多使政府無從取締起，為避免這類經驗發生就要解釋成授權執 行。就算一天只開出一張罰單，一年內也能把違法商家處理完，一年一張 30 萬 的罰單對店家絕對有警告作用，畢竟師大地區規模大到能淨賺超過 30 萬的店很 少。所以政府掌握的絕對不是選擇是否執法的權力，而是遇到條文狀況就必須 執法的權力。
21 都市計畫法第 79 條完整條文如下：(取自立法院全國法規資料庫)
§79 都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內 政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公 所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒 令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，
並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有 權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行。依 第八十一條劃定地區範圍實施禁建地區，適用前二項之規定。
22 建築法第 77 條完整條文如下：(取自立法院全國法規資料庫)
§77 建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。直轄市、縣（市）
（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。供 公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構 或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內 政部認有必要時亦同。前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複 查。第三項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。
23 吳庚，《行政法理論與實用》增訂十版，2007 年 9 月，臺北三民書局出版，第 115 頁。
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第三節 臺北市土地使用分區管制規則對住宅區、商業區及住宅區內 商業活動之規定
圖一為師大商圈與周圍(紅色邊框)的土地使用分區，可見廣大的黃色區域 為第三種住宅區(廣義住三包含住三、住三之一與住三之二)用地與少部分紅色 區域的第一種商業特區及第三種商業特區和綠色區域的公共設施用地。
↓ 圖一 師大商圈及周邊土地使用分區圖
(圖片取自臺北市政府師大社區專案簡報第三張投影片，2012 年 3 月 15 日。
網址：www.tpml.edu.tw/public/Data/231615191571.ppt，最後瀏覽日期：
2015 年 2 月 15 日)
臺北市的地方法規「土地使用分區管制規則」第 8 條24住三區定義為：「維
24 臺北市土地使用分區管制規則第八條條文規定中與師大商圈現行土地使用狀況相關款項：(臺 北市都市發展局公告)
第八條 在第三種住宅區內：
一、 允許使用 二、附條件允許
（一）第一組：獨立、雙併住宅。 (一）第十七組：日常用品零售業。
（二）第二組：多戶住宅。 （二）第十八組：零售市場。
（三）第五組：教育設施。 （三）第十九組：一般零售業甲組。
（四）第六組：社區遊憩設施。 (四) 第二十一組：飲食業。
和平東路1 段
羅斯福路
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護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高 之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅 區。」規定允許使用者為住宅、教育設施、福利設施等等，而附條件允許使用 則包含夜市內林立的飲食業、日用品零售業。雖然說在特定條件下可以允許夜 市的商業活動，但是師大地區巷弄寬度介於 4 公尺到 5.45 公尺之間，與行政命 令「臺北市土地使用分區附條件核准標準」 (見表二)規定之連接八公尺以上巷 道明顯不合，僅臨師大路與龍泉街一帶本來就是商業區的地區合格。
第三種住宅區另區分為住三之一與住三之二：「第三種住宅區內面臨較寬之 道路，臨接或面前道路對側有公園、廣場、綠地、河川等，而經由都市計畫程 序之劃定，其容積率得酌予提高，使用管制部分有別於第三種住宅區之地 區。」這些地區除了對飲食業和零售業有限制外，餐飲業亦受八米巷道的規 範。本文在此解釋餐飲業與飲食業的差異，根據「臺北市土地使用分區管制規 則」及「臺北市土地使用分區附條件核准標準」，飲食業限於營業樓地板面積不 超過 150 平方公尺之冰果店、點心店、飲食店、麵食店、自助餐廳、泡沫紅茶 店、餐廳（館）、咖啡館、茶藝館。餐飲業係指營業樓地板面積規模大於前組規 定之飲食業與酒店（營業樓地板面積不超過 150 平方公尺者）。有些商家質疑在 住三區並未對餐飲業有限制，是否代表合法？在此以法律概念解釋之，連營業 樓面積較小的商家這類飲食業都因為不符八米巷道規定不能存在，那麼更大型 的餐飲業在相同地區的條件上也不會合格，因此本文認為依土地分區條例針對 不合格的住三區違法商家(見表三)應確實取締。
（五）第七組：醫療保健服務業。 (五) 第二十六組：日常服務業。
（六）第八組：社會福利設施。
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分區 使用類別 核准條件
住三 住三之一 住三之二
第十七組：日常用品零售業
（一）飲食成品
（二）日用百貨（營業樓地板面積 不超過三百平方公尺）
（三）糧食
（四）蔬果
（五）肉品、水產
一、營業樓地板面積未達一百平方公尺者，應臨接寬度六 公尺以上之道路；營業樓地板面積一百平方公尺以上者，
應臨接寬度八公尺以上之道路。
二、限於建築物第一層及地下一層使用。
三、營業樓地板面積應在三百平方公尺以下。
住三 住三之一 住三之二
第十九組：一般零售業甲組(略) (一) 日用百貨（營業樓地板面積三 百平方公尺以上，未滿五百平方公尺 者。）。
(二)珠寶、首飾 (三)服飾及飾品
一、應臨接寬度八公尺以上之道路。
二、限於建築物第一層及地下一層使用。
三、營業樓地板面積應在五百平方公尺以下。
住三 住三之一 住三之二
第二十一組：飲食業
（一）冰果店
（二）點心店
（三）飲食店
（四）麵食店
（五）自助餐廳
（六）泡沫紅茶店
（七）餐廳（館）
（八）咖啡館
（九）茶藝館
一、應臨接寬度八公尺以上之道路。
二、限於建築物第一層及地下一層使用。
三、營業樓地板面積不超過一百五十平方公尺
住三之一 住三之二
第二十二組：餐飲業
（一）營業樓地板面積規模大於前組規 定之飲食業
（二）酒店（營業樓地板面積不超過一 五○平方公尺者）
一、應臨接寬度十二公尺以上之道路
二、限於建築物第一、二層及地下一層使用。設於第二層者，
以下樓層及同層不得為住宅區
三、除酒店營業樓地板面積應在五百平方公尺以下
˙ 表一 臺北市土地使用分區附條件核准標準住三、住三 之一、住三之二部分規定
(本表係本文參考臺北市土地使用分區管制規則及附條件核准標準自行整理)
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第四節 師大商圈違反都市計畫法與土地使用分區管制規則情形
師大社區在都市計畫法第 79 條之兩項敘述上違法，分別為變更建築物之建 造(招牌、攤架)同時違反依照該法發布之土地使用分區管制規則。表二為臺北 市政府統計師大商圈內店家違反土地使用分區之狀況，其中以近年大量移入的 服飾業最多。分布的狀況可由表三得知，服飾業及飲食業包含餐廳及飲料店是 大多數在住宅區的不合法業種。而規定當中的附條件核准的巷道寬度是造成住 商混合衝突的主因。
對於這些行業對生活的影響，本文透過父親聯繫訪問居住在師大路 68 巷 (住三區未滿 6 公尺巷道)的居民自救會幹部邱先生，他說師大夜市居民在近年 抗爭後，成功使大部分餐飲業撤出，舉凡浦城街 13 巷的異國美食街或自家巷子 內的快炒店都因受到取締而離開。不過少了油煙味與環境污染，他認為居民的 煩惱還沒結束，因為政府可能考量服飾業對環境的損害並沒有餐飲業來得大，
所以相對取締也較不積極。巷弄裡很多堆放衣服的倉儲，凌晨收工後拉鐵門、
推車的聲音都對居住安寧造成嚴重影響。另外先前政府公聽會上許多高齡的民 眾都前來參加，原因就在晚上噪音最大的時候正是這些老人家的睡眠時間(晚上 9 點到 12 點左右)，其他居民亦不勝其擾，從公聽會上如此迅速凝聚起來的社 區意識可見一斑。
土地分區使用條例之所以會有巷道寬度規定主要是為了增進公共利益。為了 達成土地分區「各分區各有其用以提升使用品質」之目的，住宅區巷道多半較 為狹窄，方便增加房屋容積率。而違法進入住宅區的商家除了帶來人潮影響到 居民在街道行走的權利之外，凸出的招牌或是服飾架都有占用道路造成防災困 難與公共危險的疑慮，因此必須限制商家的工作權以防止公益遭損害。
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˙表二 師大商圈及周邊違法商家數量及情形
(表格取自臺北市政府師大社區專案簡報第六張投影片，2012 年 3 月 15 日。網 址：www.tpml.edu.tw/public/Data/231615191571.ppt，最後瀏覽日期：2015 年 2 月 15 日)
土地使用分區 主要區域 區域內 主要業種
家數 (683 家)
涉土地使用分區法令規定情形概述
商三特 師大路 126 號至師 大路 145 號、和平 東路 1 段
服飾、餐 飲、美容美 髮店等
71
大多符合土地使用分區規定
商一特
1.和平東路 1 段 2.師大路 43-71 號、師大路 39 巷、龍泉街及雲和 街所圍街廓
服飾、餐 飲、生活用 品、美容美 髮店等
76
大多符合土地使用分區規定
住 三 區
未 達 6 公 尺
1.師大路 68 巷 2.泰順街 2 巷、16 巷，浦城街 1-9 號、13 巷，雲和 街 2-78 號
服飾、餐 飲、生活用 品、美容美 髮店等
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1.皆不符合土使用分區規定，不可經 營任何業別
2.主要行業為服飾業、餐館業、飲料 零售及飲料店等，不符規定
8 公 尺 以 下
師大路 80 巷、83 巷、86 巷、93 巷、102 巷、126 巷、135 巷，泰順 街 26 巷、38 巷、
44 巷、50 巷、54 巷，龍泉街 23- 100 號
服飾、飲 食、美容美 髮、化妝品
等 249
1.約八成不符合土地使用分區規定。
2.不符者主要為服飾業 133 家、餐館 業 58 家及飲料店 12 家等 203 家 3.可經營美容美髮服務業 10 家及診 所、銀樓、書店、中西藥店等其他 36 家，合計 46 家
8 公 尺 以 上
師大路 92 巷、105 巷，龍泉街 1-19 號及泰順街 60 巷
服飾、飲 食、美容美 髮、珠寶精 品等
134
大致符合土地使用分區規定，可經營 服飾業、餐館業、 飲料零售及飲料 店等
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使用類 組
19 組
一般零售業 21 組飲食業 26 組日常服
務業 其他
行業別 服飾業 餐館業
飲料店 美容美髮 其他 總計 家數 207 118 10 21 356
比例 58% 33% 3% 6% 100%
˙表三 師大商圈土地使用分區不合格之商家比例統計
(本表取自臺北市政府師大社區專案簡報第七張投影片，2012 年 3 月 15 日。網 址：www.tpml.edu.tw/public/Data/231615191571.ppt，最後瀏覽日期：2015 年 2 月 15 日)
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第四章 政策面臨的各方論點挑戰與執行困境
第一節 商家主張信賴保護之成立要件探討
信賴保護的定義25是：「人民因信賴特定行政行為所形成之法秩序，政府在 安排其生活或處置其財產時，不能因為往後行政行為之變更而影響人民之既得 權益、使其遭受不可預見之損害。故行政機關撤銷受益處分時，應考慮補償相 對人信賴處分有效存續之利益。」行政程序法第 8 條誠信原則亦載明：「行政行 為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，可見政府 在執行行政行為時基於人民對其的信賴不應溯及既往任意更改先前具有行政效 力的終結事實。
信賴保護緣起於德國的行政法體系26，政府應斟酌人民因信賴行政行為的狀 態，而這個狀態可能係違法狀態。以歐盟行政法的案例來說，歐盟要求德國撤 回先前給農民的土地補助津貼。德國內部的法律對農業補貼並未如同歐盟有嚴 格要件限制，而德國政府為了推行選前承諾的福利政策而大量補助，遭歐盟要 求修改內國法並撤銷補助。此時，德國農民即向德國聯邦行政法院主張信賴保 護遭撤銷，原因是信賴保護四項要件中私益大於公益的論證不成立，而這個論 證體系引進臺灣後也經常因為條件太高而無法成立信賴保護。師大夜市的案例 裡，住宅區的商家由於拿到了政府核發的商業營業許可而主張應受保護。政府 則稱在營業許可下方有附註款項要求商家自行查明所在的土地使用分區。以下 將以四項要件分析政府與商家的信賴關係。
一、信賴基礎
信賴基礎就是國家的行政行為。政府在行政時不能行為反覆損害人民既得 之利益。政府在住商衝突大規模爆發前大肆宣傳「國際觀光景點」，與現在的 開始取締商家態度截然不同。市政府在核發營業執照的時候對店家要求寬鬆，
不但沒有消防與建管檢查只需要進行商業登記，最詭異的是連違反都市計畫法 對八米巷道規定的業者都拿到了營業執照。事後核發執照的臺北市產業發展局 說明執照上有記載商家應自行查明店家所在的土地使用分區，臺北市都市發展 局仍舊直接依照都市計畫法 79 條裁罰三十萬罰鍰。這個狀況凸顯了兩個問題，
第一是市政府局處之間溝通的問題，第二是政府將商業登記法規錯誤解釋。前 者在法律規定上要分開管轄，核發營業許可與管理土地分區使用的主管機關不 同，將業務分配成細項較利於專業管理。然而過度繁瑣的權責分配容易造成商 家的混淆，以為拿了政府的執照就沒事。縱使政府有在執照註明應自行查明所 在之土地分區，這個處分本身仍違反商業登記法條文之原意。商業登記法第 22
25吳庚，《行政法理論與實用》增訂十版，2007 年 9 月，臺北三民書局出版，第 63 至 68 頁。
26 林明鏘，《歐盟行政法》一版， 2009 年 12 月，新學林出版，第 72 至 73 頁。
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條27說明商業登記主管機關若發現申請登記者有不合法之情形，應對其進行通 知，而非請申請者自行查明。臺北市商業處對此的回覆是經商這個行為是合法 的，而且師大夜市商家登記的業種皆未違法。第 22 條正確的解讀應是要查明商 家所有相關資料，包含土地分區、建築物使用、逃生路線等等，絕非僅以業種 合法與否作核發執照標準，畢竟色情業之類的行業也不會辦理商業登記。依據 本文對照法條後，商業登記法第 9 條28規定申請人應提供商店所在地。政府如果 認為如果每個申請案件都要查明於行政上有困難，可以依第 9 條要求申請人主 動提供，而政府應盡其對商業登記把關之義務，並非讓所有合法業種都可以在 違法的區域營業。然而，即便行政處分是違法的狀態仍構成信賴基礎。人民基 於信賴依照國家的行為安排其生活與財產，且是有約束力的國家行為，有執照 才允許營業，達到規範人民權利義務的目的，因此執照對商家而言是具有與國 家的信賴基礎。
二、信賴表現
再來說到信賴表現，意思即為人民因為信賴某種國家行為，並且本於這個 信賴進行其生活上的安排或計畫。因為市政府發給商家有附加條件的營業執 照，讓商家以為是合法營業許可，所以有些店家將店面翻修，有些安裝了招 牌，有些添購了餐飲器材與桌椅。不論這些動作後來是否有被政府取締，比方 招牌由於涉嫌霸路遭市府勒令拆除，商家得到執照後的這些反應也都構成信賴 表現。除了商家有主觀的信賴意思及具體對外行為表現之外，商家之行為客觀 上與信賴基礎也需要有因果關係始可成立。師大夜市案例中可清楚看到由信賴 營業許可所引出的商家投資營業設備，故信賴表現可以肯定其成立。
三、信賴值得保護
信賴值得保護考慮的因素有三：人民之誠實、正當性及無消極要件存在。
本案中大眾絕對不會質疑商家的誠實性，畢竟營業執照與營業行為都確實存 在，問題出在正當性與消極要件。所謂正當性就是能夠受到同情，受到信賴保 護的原因。商家是否知道自己違法即是很重要的一個準則，如果他們真的遭政 府欺瞞而權益受損，就可以得到被保護的正當性。以經驗價值判斷，身為一個 商人都要精打細算盡量降低成本。師大路上或龍泉街上的合法商業區店面租金 都很高，不少小本經營的店家無法負荷便轉入住宅區透過頂讓、承租或購地的 方式用低於商業區的租金價格取得店面。商家在辦理營業登記的時候依據商業 登記法第 9 條需要提供所在地，訪談資料顯示商家大部分清楚自己所在的土地 分區因為是住宅區而有地價優勢29，而為了提升競爭力選擇前往便宜的住宅區用
27商業所在地主管機關對於商業登記之申請，認有違反法令或不合法定程式者，應自收文之日起 五日內通知補正，其應行補正事項，應一次通知之。
28商業開業前，應將下列各款申請登記：
一、名稱。 二、組織。 三、所營業務。 四、資本額。 五、所在地。
六、負責人之姓名、住、居所、身分證明文件字號、出資種類及數額。
七、合夥組織者，合夥人之姓名、住、居所、身分證明文件字號、出資種類、數額及合夥契約 副本。
29以古莊里住宅區的「碧美牛肉店」與和平東路合法店面的「清真牛肉店」為例，碧美的老闆表
20
地，本文認為如此就間接造成正當性的不足。當然，並不是以偏概全認定全部 商家都知道自己違法，不排除真有完全相信政府執照沒有去查土地分區的店 家。可是既然有部分店家在半刻意的情況下進入住宅區，信賴保護的正當性完 整度即受質疑。
無消極要件的存在之規定為行政程序法第 119 條，受益人有下列各項情形 之一者，其信賴不值得保護︰「一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作 成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機 關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而 不知者。」本文認為師大夜市之保護受益人商家有違反第三條之虞。核發執照 給住宅區商店的行政處分有違法嫌疑，雖然此行政處分僅承認該商業營業行 為，處分本身是合法的，但是處分的後續效應包含觸犯臺北市土地使用分區管 制規則及都市計畫法卻是違法的情形。而執照註明的受益人應盡查詢義務，有 些商家宣稱並不知道有此一條款，也可能符合因重大過失而不知該行政處分違 法效應而不受到信賴保護。
四、公益與私益比較
依據最高行政法院的判例30與實務上之見解，為了具體化信賴保護的成立原 則與門檻，發展出一套以公私益的大小為衡量要件的判準。商家經商的私人利 益與居民的寧靜生活環境利益何者為高？本文認為是後者之原因為：居住環境 的好壞對整體社會的影響範圍與層面較廣。如果師大商圈街道髒亂、油煙噪音 汙染嚴重或老鼠橫行，商家也未必能保住其商業私益。當人潮因為環境問題而 裹足不前時也間接宣告環境議題才是真正影響到大眾，最能代表多數人的公 益。再者，縱使把商家跟居民視為兩個私益個體，居民方面的訴求依舊應優先 考慮。在師大地區是多數的居民捍衛的是精神上的寧靜，而占少數的商家是以 正當性待議的方式追求自身的經濟利益。單以數量而言，沒有道理數量少的私 益個體可以優先被較多的私益個體考量。因此，本文認為商家私益小於居民公 益而無法受信賴保護。
五、小結
核發商業營業許可給住宅區內的商家是政府商業處有錯在先，才會導致商 家或多或少存有可以偷偷違法做生意的僥倖心態，因此本文認為責任歸咎於政 府較多。然而，商家也並非完全是受害者。以本節開頭德國農業補貼為例，歐
示：「這邊的店租成本比較低，當然選擇這邊開店。」，清真的老闆娘則說：「這塊地是還在 戒嚴的時候買下來的，還好當初有買，不然現在我們也無法負擔店租的開銷。」
30 83 年判字 1223 號(83 年 6 月 7 日)
按合法之授益處分除具有：一、法規有准許廢止之規定；二、原處分機關保留行政處分之廢止 權；三、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；四、行政處分所依據之法規或事實事後發生 變更致不廢止該處分對公益將有重大危害；五、其他為防止或除去對公益之重大危害等要件之 一時，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則，行政機 關不得任意廢止之。且原處分機關倘依「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢 止該處分對公益將有重大危害」或「其他為防止或除去對公益之重大危害」之理由，而廢止授 予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。
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盟法院在承認信賴保護原則之大前提下，否認德國遭撤回補貼農民具有正當合 理之信賴。所謂大前提表示信賴基礎與表現都存在，問題出在受補貼的農民是 具有注意能力的法律主體，必須遵守歐盟相關補貼規定，不得主張因為不知道 而需受保護。由於我國信賴保護論證為直接援引歐陸法系，故可以相同想法套 用到師大夜市的案例中，商家沒有盡查證土地分區之義務也有過失。因此，法 院裁決時不僅考量夜市周遭環境的公益，並且將有效執行土地分區法令之利益 置於人民信賴保護之前，便解釋了為何我國從未有成立過的信賴保護案例。
第二節 居民主張強制勒令歇業之比例原則適用
商家的信賴保護原則對應的居民訴求就是希望政府強制拆遷以完全驅逐違 法商家。因此，本文依行政程序法第 7 條31的比例原則概念檢視手段是否會過 重，出現「殺雞用牛刀」的情形。討論之初，本文在此定義師大夜市事件中比 例原則適用的手段與目的。首先，目的並不是居民想看到的結果，也就是讓違 法商家徹底離開；比例原則的目的應是法律條文背後的立法目的，在本案中即 住宅區內僅作住宅使用，商業區中僅作商業使用。反觀利用強制拆遷趕走違法 商家整體是一種執行土地使用分區法規的手段，此種國家行為在比例原則三要 件檢視下必須皆符合條件方得為之。
一、 適當性
適當性即政府所採取者必須是有助於達成目的的措施。以常理判斷，政府 所作所為絕對都是朝著達成目的的方向在決策，適當性理論上不太可能不成 立。比較需要質疑的地方是達成目的的效率是否良好。像是政府在事件爆發後 第一時間採取的記點制，立意的確是要解決住商混合的現象，然而在執行上只 罰點多的卻造就違法狀態持續存在，達成住商分離的效果有限。這時，強制勒 令歇業於效率而言可以說是達成目的的最快速手段，但絕非唯一選擇，所以須 用其他兩個條件較高的子原則審視。
二、 必要性
必要性即國家應採取對人民侵害最小的方式。強制拆遷會嚴重傷害商家的 財產權與工作權，這是不容質疑的。然若不如此做而持續保持住商混合的原 狀，居民的居住權及精神亦是受到困擾。到底哪邊受的傷害比較大？本文認為 雙方付出的代價不能以量化來比較，不論選擇哪個手段都勢必有人會受害，政 府還是必須考量選擇讓最小規模的人受害。若單純以比例原則必要性來看，記 點制是拆遷、罰鍰等手段當中侵害相對較小的，畢竟記點並不會對商家或居民
31行政程序法第 7 條完整條文如下：
第七條 行政行為，應依下列原則為之：
一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡
22
有什麼重大人財損失。反觀勒令歇業或拆遷雖能有效解決問題，但是以必要性 原則考慮就得有所保留，可是不代表因為比例原則論證有瑕疵就不能執行。
三、 均衡原則(狹義比例原則)
狹義比例原則即政府採取的手段所造成人民基本權利的侵害和所欲達成之 目的間應該有相當的平衡。在此涉及公益與私益的討論，拆遷侵害商家權益達 成居民的目的與不拆遷侵害居民權益達成商家目的兩者之間本文傾向認同前 者。重申一下目的，住宅區內僅能作住宅區使用，現今「師大商圈」的廣大地 帶都是住宅區不是商業用地，因此在師大夜市案例中，由於地緣上居民組成為 多數，故代表著公益。居住環境的安寧與整潔跟商家經商獲得的私人利益衡量 下，環境的品質相對是需要較優先考慮的。所以勒令歇業這個手段是為了有效 達成公益之訴求，故可能得以符合均衡原則。
四、 小結
強制勒令歇業是達成完全住商分離的有效手段，縱使在比例原則的必要性 邏輯論述有所懷疑，然而如此釜底抽薪的做法是徹底解決問題的可行手段。況 且，勒令歇業符合依法行政原則，都市計畫法第 79 條條文中有提及拆除是法定 手段之一。當依法行政遇上比例原則時，由代表最大多數民意和公益的立法機 關所制定之法律是優先於司法機關事後為檢證而修定出的比例原則。由此可 得，強制勒令歇業單就達成法律條文目的來看是一個可以被接受的手法。
第三節 政府取締所用之記點制剖析
2011 年 11 月住商衝突剛爆發時，市政府便成立「師大社區生活環境品質 改善跨局處專案小組」32及「聯合稽查小組」33，將本案件當個案處理而非通 案，師大文商協會舉辦餐會會談時各方均提出質疑34。部分臺北市議員認為如此 的個案處理根本是一市兩制的差別待遇35，違反平等原則，若依此模式進行，臺 北所有的夜市問題是否皆能比照使用記點？龐維良36認為專案不應流於處罰，而
32由產業發展局、警察局、消防局、都市發展局、民政局、衛生局、環境保護局、建築管理工程 處及商業處等機關組成。
33稽查成果報告見〈臺北市政府 2012 年 5 月 14 日臺北市議會第 11 屆第 3 次定期大會商圈輔導 與都市計畫檢討〉。網址：http://oldwww.tcc.gov.tw/bar17/files/1/OBAS1001D4.pdf (最後 瀏覽日期：2015 年 2 月 12 日)。
34 林敬倫，〈批評市府差別待遇，文商協會要求廢師大商圈專案〉，師大青年報，2014 年一月 號。電子報網址：http://dell.ccps.tp.edu.tw/~yhl/wordpress/?m=201401 (最後瀏覽日期：
2015 年 2 月 15 日)。
35都發局局長丁育群，〈臺北市住宅區夜市商圈違反土地管制規則及都市計畫等法令之具體一致 性因應措施〉回應一市兩制質疑，臺北市議會公報第 90 卷第 9 期。電子報網址：
http://shidaarea.pixnet.net/blog/post/141762051%EF%BC%BB%E8%A8%8A%E6%81%AF%EF%BC%BD
%E3%80%8C%E8%87%BA%E5%8C%97%E5%B8%82%E4%BD%8F%E5%AE%85%E5%8D%80%E5%A4%9C%E5%B8%82%E 5%95%86%E5%9C%88%E9%81%95%E5%8F%8D%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E7%AE%A1 (最後瀏覽日期：2015 年 2 月 12 日)。
36 參見前揭註 7，節錄該報導中龍泉里里長龐維良受訪之談話。
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是要輔導商圈，讓它不嚴重影響居民且更有特色，如果只有開罰單根本就不需 要這個專案。
臺北市政府專案立意為積極處理師大社區住商混合對居住品質之影響，並 兼顧地區發展，針對違規情節輕重以階段及漸進之方式進行裁罰，訂立個案適 用的「師大社區違反都市計畫法第 79 條優先裁處作業原則」。對象是「臺北市 土地使用分區管制自治條例附條件核准標準」中條件不符者(巷道寬度、營業樓 地板面積)，整理違法問題並建立取締標準。
公共安全 環境品質 其他
建管 建管 建管 消防 警政 環保 營業 時間
環保 環保 衛生 交通 營業性廚
房位於違 建內
防空避 難室違 規使用
新違建有 妨礙公共 安全環境 品質
違反消 防法令 規定或 影響救 災
妨礙 社區 安寧
產生 噪音
營業 超過 晚上 十一 點
排放 油煙 汙染 空氣
產生廢 棄物未 妥善處 理
違反 食品 衛生 規定
營業空 間占用 道路
5 分 3 分 3 分 3 分 1 分 3 分 5 分 3 分 1 分 1 分 1 分
臺北市違 章建築管 理規則
建築法
臺北市違 章建築管 理規則
消防法 社會 秩序 維護 法
噪音 管制 法
噪音 管制 法
空氣 汙染 防制 法
廢棄物 清理法
食品 衛生 管理 法
道路交 通管理 處罰條 例 建管處 建管處 建管處 消防局 警察
局
環保 局
環保 局
環保 局
環保局 衛生 局
警察局
˙表四 政府採行之記點制標準與參考法令及負責 機關
(表格取自師大青年報 2014 年第一期「批評市府差別待遇，文商協會要求廢師 大商圈專案」報導下方之師青新聞小助手，網址：
http://dell.ccps.tp.edu.tw/~yhl/wordpress/?p=2264 ，最後瀏覽日期：
2015 年 2 月 15 日)
記點制是政府自行訂立之罰則，各項點數分別超過某一標準才依所應遵行 之法令裁罰37。法律條文已經明確規範應有的罰則(6 萬至 30 萬罰鍰)，政府卻 藉故把違規事項細分拆散給相關主管單位記點，各單位處理態度與主觀認定都 有差異，不但沒有法理依據與條文授權，解決問題的成效亦不明顯。
37 警察局：道路交通管理處罰條例，環境保護局：噪音管制法、廢棄物清理法、空氣污染防制 法，建築管理工程處：建築法，消防局：消防法，衛生局：食品衛生管理法，都市發展局：都 市計畫法、臺北市土地使用分區管理自治條例，商業處：商業登記法、公司法
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理論上政府各單位皆有其所依法令，絕非創造記點制與「違反都市計畫法 第 79 條優先處理原則」。以都市發展局處理違反臺北市土地使用分區管制規則 的店家為例38，都發局確認違規使用後應移由建築管理工程處處理並函請違規店 家於十日內陳述意見，後進入第一階段裁處 6 萬元罰鍰。建管處接手處理後限 期 1 個月內停止違規使用，並通知建築物所有權人。若未改善則再裁罰兩次 15 萬元，限期一個月停止違規並通知建築物所有權人(房東)。第三階段處違規使 用人及建築物所有權人各三十萬元罰鍰，並對違規使用地點停止供水、供電，
必要時亦可強制驅離。以上為參照法規之標準程序，然政府 2012 年 3 月的統計 資料卻顯示已進入第一階段遭罰 6 萬元的違規店家(243 家)僅有 13 家39，明顯 與違規者不成比例。不過記點制對人民侵害相較直接處罰小，政府選擇這項政 策所須冒的風險也較小，亦不會因此自討苦吃。本文不否認記點制的可行性，
然而不執法的現象背後的原因可能是實際遇到的困難，包含住商兩方的利益與 論點，師大夜市議題中確實存在許多等待政府面對且不易解決的挑戰。
第四節 師大夜市就地合法之可能性討論
由於我國住商混合現象已成常態，師大事件是否有就地合法之空間？就地 合法有幾個說法：第一，我國住商混合現象普遍，政府應考慮民情通融之。第 二，將違法商家所在的住宅區修法改畫為商業區，即直接就地合法化。
針對第一點本文提出反駁：華人世界並不是完全沒有住商分離的概念。清 明上河圖中汴京夜市的存在或許代表華人分區的概念不明顯，但是唐代長安城 的坊市制度卻是一套完整規畫過的土地分區利用藍圖。臺灣在日本殖民時期就 有引進西方分區的系統，那時商業活動規模與影響力相對不大，以致不需要大 量明確的細項規定。然而今日都市計畫法已經是成文法規，政府有義務依法行 政遵守之，不可擅自跳脫法律企圖將夜市合法化。
至於第二點修法將住宅區畫為商業區，此舉牽涉到兩個層面的議題。一，
商業區跟住宅區的比例是有一個都市規劃的計算模式，並非想修法增加就增 加。雖然臺北市一直為人詬病的點是商業區僅佔全市比例的 2.9%40，但實際上 像是住三或住四都允許特定小規模的商業活動，因此並不能說商業空間缺乏到
38 處理程序整理自臺北市政府 2012 年 3 月 15 日之師大社區專案簡報第十六張投影片，網址：
www.tpml.edu.tw/public/Data/231615191571.ppt，(最後瀏覽日期：2015 年 2 月 15 日)。
39 違法商家及取締數量統計資料擷取自臺北市政府 2012 年 3 月 15 日之師大社區專案簡報第七 與十八張投影片，網址：www.tpml.edu.tw/public/Data/231615191571.ppt，(最後瀏覽日期：
2015 年 2 月 15 日)。
40 統計資料取自臺北市都市發展局網站〈全市發展概況〉。都市計畫區域總面積為 271.8 平方公 里，商業區為 8.77 平方公里。網址：
http://www.udd.gov.taipei/pages/detail.aspx?Node=5&Page=1480&Index=0(最後瀏覽日期：
2015 年 2 月 15 日)。
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需要將住宅區。第二，如果住宅區變成了商業區，勢必引起居民更大的反彈。
商業區由於地價較高，故政府所課徵之稅也較住宅區重，居民絕對不會願意為 了滿足他人(商家)的利益而多繳稅，何況商家造成髒亂的問題也沒有解決。目前 國際上立體的分區不是主流，也就是很少見樓上是住宅區樓下是商業區的情 形，臺灣亦皆是平面分區。由兼顧情理法的層面來說，師大夜市個案中的政府 偏向於同情優於執法，本文承認住商混合在臺灣已成常態，然而政府不應以此 為由放任之，而是應該積極執法發揮最大的制裁違法效果，縱使成效未必明 顯，依法行政乃政府之義務。
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第五章 結論 第一節 研究發現
筆者在研究時觀察到一個奇特卻又普遍存在的現象，就是政治利益影響執 法決策。記點制的產生象徵著政府不願偏袒居民或商家任何一方的立場，也就 是選擇政府須負責任最輕的、較消極的做法：「彈性執行法律。」對居民可以 聲稱有實行公權力進行取締，讓他們信任政府的執法能力；另一方面對商家也 使他們感受到政府透過消極裁罰來保障其工作權益背後立意。如此一來，雙方 的選票或多或少都會支持政府，畢竟沒有任何一方的權益因為政府的取締政策 而被嚴重侵害。當然，以一個法治社會的發展來說這種情形是很不健全的，不 過民族性使然，人情在實際執行層面總會佔有一席之地。
筆者在閱讀土地爭議相關文獻41的過程中，大致整理出師大夜市跟其他夜市 不同之處。(例如：重新整治集中管理的臺北市士林夜市、被強制拆除的新北市 樂華夜市)因為地處首都核心地帶，居民又多是高知識水準與需要安靜的老年族 群，住商雙方亦皆有當地議員支持，因而造成社會輿論與媒體的關注擴大為社 會議題，導致政府動輒得咎只能自己尋找折衷的執法方式，其他夜市的做法不 亦如法炮製。士林夜市集中管理的做法在師大行不通有兩大原因：第一是空地 不足。士林夜市是集中到一個區塊營業，並買下一棟大樓的地下室減少對附近 住家的干擾。然而師大路周邊的商業區早已飽和，沒有空間容納多餘商家。第 二是搬到地下室的話，原本師大夜市許多藝文空間及在地與學生生活結合的特 色就會變調，這並不是居民所樂見的。至於樂華夜市強制拆除的做法在比例原 則的小節有所探討，並非不可行只是本文於結論有提出相對傷害較小的一套做 法。
本文在此總結，夜市文化是城市生活的特色，而這個特色帶來的效應中相 信師大夜市不會是唯一一次衝突的案例，本文的研究討論與政策建議期待能成 為未來政府處理的借鏡與參考。
第二節 政策建議
42針對師大夜市住商混合的現象，本文想提出一個方案來從根本上解決問題，
大致分為三個階段，並分為短期目標符合現實情況的應急良策與可能需要修法 配合的整體長程規劃。首先是可以訂立一個落日條款，限定住宅區內的商家必
41臺灣法學雜誌，〈非都市土地違規使用的衝突與機制---以南投清境為例會議紀錄〉，《臺灣環境 與土地》別刊第一卷第二期，2012 年 6 月，第 33 至 53 頁。
42政策建議參考天下雜誌財經時事，〈黃絲帶飄揚，師大夜市爭議背後的真相！〉，2012 年 2 月 19 日。網址：http://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5030534，(最後瀏覽日 期：2015 年 2 月 15 日) 。
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須在某個住商雙方都能接受的年限內離開，交換條件是政府在這段期間減少取 締次數和頻率。每個城市都有訂立地方自治法規的權力，如果這種行政命令能 得到市議會的背書認可，政府就可以說有做到依法行政，而非以民粹決定政 策。同時，這個落日條款不能違反任何其他的行政法規。落日條款雖然未必是 法規有明文允許的行政命令，但是記點制又何嘗不是呢？既然記點制以某種角 度看來不失為折衷的辦法，落日條款這種應急的、卻可有立竿見影之效的行政 命令也不是完全不可行。當然，如果能修改法律生出一套相關的夜市規定來管 理與規範住宅區內的商家是最好的，但是繁冗的立法程序顯然無法快速達成住 商完全分離的狀態，所以修法應是比落日條款更後續的延伸措施。
第二，政府針對落日條款給予師大商圈的住宅內商家適當補助，輔導並協 助其前往別的地方開業。有人會質疑若只有師大商圈能得到補助，是否會造成 其他夜市遭驅趕的違法商家不滿？本文認為應以個案分開檢視，師大商圈違法 商家之所以有特權是因為政府有錯在先，發了營業許可給不合法的商家，面對 這個違法的行政處分政府可能不只要補助，或許還要國家賠償以補正過失，其 他夜市案例政府並未有類似的處分。而政府針對這項過失所作的補償就是幫助 商家另覓出路，以彌補自己的過錯。然而可能碰到的問題是商家拒絕接受政府 之安排前往別處，本文認為這是商家自願放棄其權益，政府已盡到應盡之補償 責任。
第三，剩下在師大路與龍泉街上商業區的合法商家也必須積極管理。尋找 專業規劃團隊，重新設計空間佈置和規劃新的觀光動線，以疏散人潮為首要考 量。觀光客及人群帶來的垃圾與髒亂是居民的一大困擾，廣設基礎設施應可以 解決環境問題。垃圾桶、公共洗手間等基本設施要乾淨、方便、大量設置，讓 遊客隨時可以消除髒亂。商家也必須向顧客宣導維護環境衛生並且嚴格自律，
尤其是易產生油煙與噪音的餐飲業。至於政府的態度必須嚴格執法，因為落日 條款的期限過後就不能再容許住宅區內有商業活動，開單罰鍰將會是最有效且 法定的處罰手段。依照這三個步驟進行，本文推測可以降低師大夜市周邊住商 混合的比例與衝突，不然以現在的僵局下還是不時會有摩擦，法律條文也沒有 發揮其達成土地分區的目的。
一個社會的統治不能完全依靠法律，政治的手段操作勢在必行。秦始皇時 代的完全法治其實並不完全適合中華民族，但是這樣不代表法律尊嚴不應被重 視。立法部門在立法時應充分研究法律是否適合我國社會，並非歐美法系的任 何行政法規都可以直接套用。行政部門執法要從嚴，然而執法前一定要讓各方 充分溝通而非硬性立刻強制執行，也不應在接受意見時有差別待遇的現象。法 規的解釋時也要考量風俗、公益與現實，創造一個兼顧情、理、法的社會。
