憲法與教育

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告

憲法與教育

計畫類別：■個別型計畫 □整合型計畫 計畫編號：NSC 89-2414-H-006-007

執行期限：89 年 8 月 1 日至 90 年 7 月 31 日

主持人：許育典（成功大學法律學研究所助理教授）

計畫參與人員：周敬凡（成功大學法律學研究所碩士班研究生）

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

憲法與教育

Constitution and Education 計畫編號：NSC 89-2414-H-006-007 執行期限：89 年 8 月 1 日至 90 年 7 月 31 日

主持人：許育典（成功大學法律學研究所助理教授）

計畫參與人員：周敬凡（成功大學法律學研究所碩士班研究生）

中文摘要

憲法是一個國家最基本的上位法 律規範，是法學的總綱。教育是一個 國家最根本的公民教育方法，是教育 學的主軸。兩者之間，到底存在著什 麼樣的關係呢？這的確是研究教育法 學首先應該釐清的一個重要問題。因 為只有在清楚憲法與教育的互動關係 後，才能進一步建構整個教育法學開 展 之 憲法 的 正當 性 基 礎 與 法 規 範 基 礎。基本上，憲法與教育的共同目的 都在於人，在於促進人的自我實現的 最大可能性。憲法規定的教育基本權 能落實教育的目的，而憲法教育則可 以讓人民瞭解自由民主法治的真義。

因此，如何透過憲法教育使人民瞭解 憲法的重要性，具備憲法感情，養成 自由民主法治的憲法文化，便成為台 灣邁向真正法治國家的首要前提。這 也是本研究計畫的提出動機與目的。

關鍵詞：憲法、教育、自由、民主、

法治、憲法文化、憲法教育

Abstract

This article provides plan for constitution and education.

Keywords: Constitution, Education, Freedom, Democracy, Rule of Law, Culture of Constitution, Education of Constitution

一、緣由與目的

人是國家的目的，國家是為了人 而存在，並非是人為了國家而存在¹。 這樣的想法，基本上是近代立憲主義

1 請參考許育典，從「人的自我實現」作 為基本權的本質 建構多元文化國的 教育基本權核心以及教育行政中立與寬 容原則（上）/ （中）/ （下），月旦法 學雜誌，49/ 50/ 51 期，1999 年 6/ 7/ 8 月，

頁 116 至 126 / 152 至 158/ 162 至 173。

過程中所要追求與保障的實質內涵。

因此，大多數的立憲主義國家，都會 把 人 民的 基 本權 利 寫 在 憲 法 的 最 前 頭，以明白揭示這個憲法的靈魂。然 後，再經由國家組織的設計，去維護 與實踐這樣的憲法精神。而存在於人 民的基本權利與國家的組織設計中的 連結橋樑，就是法秩序。也就是說，

在合於憲法之自由民主法治的基本價 值下，透過整體法秩序的規範作用，

設計與規劃國家的組織體系，實踐人 民基本權利的保障²，使得人在國家的 安定生活，成為可能。這也可以說是 為何要去建構一個自由民主法治的合 憲秩序的真正內涵。

如上所述的這樣一個保障基本權 利 得 以 實 現 之 自 由 民 主 憲 法 (die freiheitliche demokratische Verfassung)的 前提，事實上是建立在基本權利主體 對自由民主的決心與能力，以及由此 而形成去確保內在與外在和平的「自 由民主的法治國文化」。在此所強調 的，乃自由民主法治的憲法作為一個 國家的根本大法，其本身是由人民在 具體生活中³，所養成之自由民主法治

2 Vgl. Rainer Wahl, Die doppelte Abhängigkeit des subjektiven öffentlichen Rechts, DVBl. 1996, S.

641 ff.;Robert Alexy, Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen, Der Staat 1990, S. 49 ff.;

Dieter Grimm, Die Zukunft der Verfassung, 2. Aufl., Frankfurt/ M.

1994, S. 221 ff.

3 此處所謂之「具體生活」，實乃包括經 由不同的教育管道、媒體途徑或溝通交 流等多元的文化形塑可能性，使人民從 中去認識、學習與尊重生活的多樣性形 式，由此而促進人民對人性價值與基本 權利的了解、關懷與尊重，培養人民的

的文化所體現建構而成的法形式⁴。也 就是說，如果人民欠缺形成這種自由 民主法治文化的社會生活條件，而不 具備落實自由民主法治之法形式的決 心與能力，那麼，「自由民主法治國家」

極有可能只是執政者所宣傳的一種統 治口號而已。由此可見，人民在憲法 上的基本權利保障與自由民主法治國 的真正實踐，事實上是以人民具有自 由民主法治的文化涵養為其前提。

這樣的一個強調人民的基本權利 保障的自由民主法治憲法的前提，也 是台灣長期以來所未能正視而加以面 對之「自由民主法治文化」的植根問 題。以下本文即嘗試從台灣過去在教 育及其它政策上的整體發展經驗，瞭 解、檢討並解決台灣邁向二十一世紀 之自由民主法治的文化養成的根本問 題。

二､自由民主法治的執政口號與文化 真實

我國在解嚴以後的十幾年來，執 政者一直以「我國已步入了自由民主 法治國之林」為其宣導施政的結果，

而將其整個執政的國家資源，長期投 入軍事、經濟及科技之發展與提升，

而置解嚴之後亟需透過各種教育的途 徑與過程而奠立的自由民主法治的憲 法文化基礎於不顧⁵。當然，以上所提

權利感情，而奠定自由民主法治的憲政 國家基礎。

4 Vgl. Max-Emanuel Geis , Kulturstaat und kulturelle Freiheit, Baden-Baden 1990, S.

260 ff.

5 我國在解嚴以後的十幾年來，執政者本 可將過去戒嚴時代各級中小學校中的公 民與道德或三民主義等愛國政治或政黨 意識型態課程，改為基本的憲法教育課 程，藉此來奠立台灣的自由民主法治的

這樣的國家軍事、經濟與科技的全面 投入發展，是可以比較快速看到施政 的結果，不僅對執政者之政權持續掌 握有利，而且也使人民對這個國家所 呈現之「馬上」可以看得到的有關經 濟發展指數或軍事、科技工業研發結 果，具有一定的「視覺信賴」。但是，

當這個國家之執政者一方面將其本身 之多數資源已投入一個既定之「軍事 強國」、「經濟奇蹟」或「科技島」的 執政短期可觀之利多政策，而另方面 又一直透過利用不同的媒體管道，宣 稱我國「已」是一個自由民主的法治 國時，人民極有可能滿足於此可觀之 國家軍事、經濟與科技的前進成長，

而沒有聲音的安居在執政者所宣稱之 自由民主法治的國度中。

在這樣的國度中，人民在欠缺自 由民主法治文化的形塑下，既未能認 知其基本權利在憲法上的真正保障，

也無法瞭解自由民主法治國的實質意 義⁶。因此，執政者持續掌控國家資源

憲法文化基礎，卻遲遲不予變革，實在 令人痛心。

6 或許在安定之世，這樣的短視近利的愚 民教育，不會馬上有大問題，但苟且偷 安又能幾時呢？平日人民或多或少的被 國家侵犯其基本權利時，因其未能認知 其基本權利，大多不會與國家計較，也 不會去真正發覺其執政手段與自由民主 法治國的實質意義相去甚遠。但是，一 旦人民連生存的基本權利都有問題時，

他就被迫不得不為自己的權利奮鬥了。

如今，百年來台灣最大的天災 — 921 集 集大地震發生了，執政者應對這場天災 的整個過程，正是讓我們反省其所宣稱 的「自由民主法治國」為何？因為「人」

的統治因素在 921 大地震的處理期間暴 露無遺，而在其暴露過程中，再加上兩 千年總統大選的影響，不斷的利民藉口

整體分配的權力依然絕對，也無法透 過人民因追求自由民主法治的行動力 量而獲得監督。因為在各種教育的途 徑與過程中，「自由民主法治」只是一 種口號，它的實質內容未曾真正被理 解與實踐，而使得人民最大可能自我 實現之自由民主法治的憲法基本原則 保障，無法實際地從人民本身的思想 養成及由其共同生活中所形塑的文化 獲得落實。也就是說，國家在權力與 資源的分配上，未能依憲法的最高指 導原則，真正建立「以人作為目的」

之自由民主的法治國，使人民無法獲 得充分的教育資源分配。而且因為國 家在教育上不能提供足夠的制度設計

也出現，表面上「迅速處理」成為規範 上的最高原則，由中央「直接」到鄉鎮，

但是執行上的實踐效果又是如何呢？不 論是金錢上的發放由鄉鎮主導，還是房 屋鑑定由村里長負責，表面上是與「迅 速」做聯結，但真實上背後所隱藏著的 政治或選舉利益是值得去思考推敲的。

如果災難最嚴重的兩個縣，也是由執政 黨主政或鄉鎮長與村里長大部分歸屬於 反對黨，是否仍會有如此違憲之「迅速」

原則產生呢？「迅速」原則成為使憲法 上地方自治的規定破產，而為執政者發 展出來之破壞憲法上地方自治規定的原 則。到底在此震災金的發放過程中，透 過執政者之「鄉鎮長權力最大論」，能

「迅速」到什麼程度，而足以建立違憲 的原則呢？如果是因為執政上人的政治 利益因素或短視近利的放在總統選舉考 量上，終會讓人民看清楚執政者所謂的

「自由民主法治國」！這也是筆者藉此 痛心之 機會 ，來反 省文化 與憲法的契 機，而重建憲法教育在我國落實之可能 性，以逐漸在未來形塑培養出我國人民 之自由民主法治的文化。

與不同管道，去因應人民的個別差異 需求，自由民主法治文化在在都未能 透過教育途徑從小在人民成長的過程 中形塑，多元社會的開展也無法真正 落實，人民生活在這樣的社會中，將 逐漸對憲法與基本權利失去其憲法意 識及權利感情。如果執政者本身並非 起源且孕育於自由民主法治的文化，

而其目的是為了既得利益的維護以及 執政政權的穩定，而置其憲法上的最 大國家任務於不顧，亦即其執政目的 並非在促進人民最大自我實現的可能 性，卻又透過一致性、集體性或管理 性的教育手段，去塑造易於統治的人 民，這將形成一個非人性的法文化循 環⁷，而積習成一個嚴重違憲的教育文 化體制。

以上所述的這種國家、教育、人 民與憲法文化的惡質循環現象，同時 也是我國邁向二十一世紀在教育法制 上最值得注意的根本問題。這個問題 絕對不容忽視，因為它所涉及的層面 極廣，而且也是台灣社會一切生活亂 象的基本根源⁸。

7 這也是為什麼我們在討論有關台灣社會 的大多數生活、文化或法制問題時，總 是訴諸於教育問題的基礎解決上，但卻 又未能用心找到或無法真正面對其根本 問題；究其原因，在執政者方面或礙於 政治權力持續掌控、或由於現實既得利 益的影響，在民間方面則為實質上欠缺 來自於深刻反省而得之行動的力量。但 筆者認為在民間所造成的問題，執政者 也要負責任，因為人民在不清楚何謂自 由民主法治或其基本權利時，自然會缺 乏權利感情或為此而奮鬥的行動力量。

這種國家、教育與人民所形成的惡質法 文化之循環現象，是單一執政政黨可以 藉此長久執政的穩固基礎！

8 例如說：執政者在過去為了便於統治與

三、自由的文化與教育

自由的文化與自由的精神思想密 切相關，若要使台灣人民之自由的精 神思想生活，以及學生之自由的精神 思想自我實現成為可能，只有使所有 的精神思想潮流，都有機會流入學生 的精神思想世界中，才有可能。而且 在如此直接的交融內化上，具有極大

控制未來的公民，在學校中即意圖把學 生塑造成同一規格的國民，因此在中小 學校園內管理主義教育盛行，為了使學 生遵守一定的秩序與規範，用一種執政 需要的規格，去概括、去要求所有學生 的心智，而且要求的方式是類似模仿軍 隊威權式、統一式、集體式的管理方式。

這對於正在摸索成長的青少年必然會造 成某種壓抑與歧視，更帶來學生內心的 反感。以今日都會區學校學生的居家環 境，自學校或家庭所承受的升學壓力，

以及台灣這個社會本來即已帶有的專制 威權文 化， 學校這 種威權 式的管理方 法，正以可怕的力量驅使學生，尤其驅 使有個性或叛逆性的學生，走入社會黑 暗的角落。逃學逃家只是初期的現象，

更嚴重的是仇視成人世界，甚至由內心 養成反社會的態度。這幾年台灣青少年 犯罪率遽增，正是這種管理主義教育下 的結果。然而，執政者當局要解決青少 年犯罪的方式，卻又是指示各學校及訓 導人員加強管理。這種不思以教育解決 教育問題，卻反以政治、權力強制於教 育，正好也是台灣社會一切生活亂象的 基本產生模式；也就是說，執政者不從 問題的根本處來謀求解決之道，長遠規 劃，而卻急速地亟欲一致性的壓制問題 的產生與發現。請參考黃武雄，台灣教 育的重建，台北一九九五，頁二 O 八。

可塑性的學生，才可以自由去開展他 們內在本質人格所趨向及信服的精神 思想潮流⁹。也惟有在以學生的人格自 由 開 展， 作 為學 校 教 育 核 心 的 建 構 下，學生（或未來的國民）才有可能 獨立自主於國家所設的各種管制，而 自由的自我開展其精神思想，並自我 決定其信仰或世界觀，自由的文化才 有可能真正在台灣社會生根。

為了使自由的文化能在台灣人民 之自由的精神思想上植根，在學校內 教材、進度、考試與評分的方式都應 該自由化，由教師自行去思考、去選 擇、去落實有創意的教學。健全的教 育如果無法體現在每天與學生相處的 教 師 身上 ， 外來 間 接 的 努 力 都 是 徒 然。 只有 在 開放 意 義 下 的 教 師 自 主 性，才能釋放教師的能力，使教師本 身在累積教學經驗中日趨成熟，使教 育步向健全。學校教育更重要的是，

負有發展學生人格的功能，學生在學 校 與 同學 一 起求 知 ， 一 起 生 活 的 經 驗，與從中建立起來的情誼和為人處 事的態度，是人格健全成長不可缺少 的要素。教師本身更是學生成長中重 要的參考人格，透過教師的教學自由 的保障，使教室之內具有自由而多元 的教學個性，通過學生與教師自由的 討論及思辯，導致學生與教師溶為一 體，自由的文化才會在學生與教師的 學校生活中，自然孕育而成。

為了使學校內教材、進度、考試 與評分的方式能夠自由化，學校應改 以教學研究為主，行政管理為次。唯 有如此，才能真正發揮教學研究會的 功能，使教師每週在該會議上，共同 討論教學研究如何改進，提出個別需

9 Vgl. Carsten Rummel, Kindeswohl, RdJB 1989, S. 394 ff.; Ekkehart Stein, Das Recht des Kindes auf Selbstentfaltung in der Schule, Neuwied 1967, S. 3 f.

要，請學校行政系統及教育當局，積 極予以支持與配合，從而調整目前由 上而下，教學研究會只流為執行教育 行政機關或校長之行政命令的現狀。

在教學研究會上，經由教師們的經常 討論，將促成新陳代謝，無心教學的 教師會逐漸失去發言權，熱心而有創 造力的教師自然會受到重視，發揮影 響力。當教學研究慢慢變成教師同仁 間的主要價值標準時，學校便有了促 進學生人格自由開展的生機。這時教 師取得的自主性，是在共同切磋教學 研究的基礎上建立起來的，而真正屬 於開放性的自由教學。在這種教學環 境下，自由的文化才會養成於教育中。

四、民主的文化與教育

民主的文化形塑，所需要的是一 種民主社會的生活，是要使得在社會 中的種 種統治政策形成及 生活利益分配，都能由各個構成分子

─ 即國民，來共同參與而討論決定

10；此社會生活的基礎，乃在使國民對 其共同生活的政治體系有所了解，以 養成其參與公民政治生活的能力，增 進公民參與討論及決定的投入，更進 一步，可以落實憲法上民主原則之「國 民主權」的具體內涵，使國民在政治 上成為國家的主權者，而能正確判斷 國家的政治事務¹¹，並以此正確判斷的 認知，來行使國民權利以及履行國民 義務。是故，民主文化的養成，實以 這種民主社會的生活基礎為其前提。

在現代社會中，所有參與這種民 主 社 會生 活 的國 民 ， 都 曾 經 當 過 學 生，而學生也都會成為未來行使政治 權利的國民。其自我參與政治之意識

10 請參考杜威著，鄒恩潤譯，民本主義與 教育，台北一九八八，頁一００。

11 請參考許慶雄，社會權論，台北一九九 二，頁一四一。

建 立 的能 力 與基 本 的 政 治 認 同 及 行 為，最有可能在學校教育中被國家強 烈影響，而左右了學生未來在民主政 治上的最大可能自我實現。因此，一 個以學生的自我實現作為核心的學校 教育，為了落實民主的文化植根，應 該以培養兒童或青少年成為能自主判 斷的未來國民，為其任務導向，而使 他們能在憲法上之民主秩序中，去承 擔我們未來的政治命運，並且對其負 責¹²。

為了使學生對憲法上之民主秩序 的價值具備正確認識，必須透過民主 的政治教育，來加強傳達學生對民主 政治在實踐層面上的認知。因此，不 論國家所設立的學校或私人所興辦的 學校，皆為提供學生學習參與民主生 活的最佳場所，學生必須瞭解在現代 社會的共同生活中，一方面無法避免 與他人的矛盾與衝突，他方面也要學 習尊重他人的不同意見與彼此間的妥 協。如此一來，才能使學生有能力參 與民主政治，而奠定日後他們行使國 民參政權的民主政治生活基礎¹³。另

12 Vgl. Jörg Berkemann, Die politischen Rechte des Schülers, RdJB 1974, S. 8 ff.

13 所謂民主政治的國民教育，應該從政治 的實際學習出發，使得每一位成長中的 國民能從學校之衝突事件中，體認民主 的基本價值。是故，平日在學校培養有 關民主政治的價值觀，才能深植於國民 的意識之中，而不流於抽象、空洞的名 辭或是僵硬的教條。蓋以國民在參與民 主政治的生活中，經常會與他人有不同 的意見，而培養國民接受與討論不同之 意見的意願與能力，才能使民主的文化 落實在民主政治的生活中。請參考董保 城，「德國教育行政『法律保留』之探 討──我國國民教育法修法之芻見」，

收錄於：當代公法理論，翁岳生教授祝

外，教師在遇到與學生有不同政治意 見的爭議時，也不能要求學生服從自 己的政治意見，而應該去說明不同政 治意見的立場，在憲法上的自由民主 秩序中是受到保護的。由此，而養成 學生在多元民主社會中之獨立批判的 能力，以及對多元的不同意見之寬容

14。蓋學校教育應該以培養兒童或青少 年，成為能自主判斷與多元包容的未 來國民，為其任務導向，使他們能在 憲法上自由民主秩序中，去承擔我們 未來的政治命運，並且對其負責。

此外，學校教育也應該加強學生 對多元政治關係的理解，並且去設計 發展出其對政治事務的批判能力，由 此而創造出個人對政治事務共同負責 的意識，以及對共同體生活加以改善 的使命感。在此，並非容許學校教育 對學生的政治意識單一面向的影響，

而是應該去努力介紹所有各種不同具 代 表 性的 政 治思 想 潮 流 與 觀 點 。 最 後 ， 學 校 教 育 應 該 對 市 民 勇 氣

（Zivilcourage）的建立加以植根與鼓 勵。讓未來的國民在面對某種集體優 位的政治權力、或某個強人政治的時 候，在必要或緊急時，仍能為保護自 由 民 主法 治 的憲 法 秩 序 挺 身 而 奮 鬥

15。為了培養出這種具有市民勇氣的未

壽論文集，台北一九九三，頁五二二。

14 從教育者的立場來看，關鍵便在於怎樣 引導兒童一步步的脫離認知上的自我中 心，從別人的不同角度、從比較普遍的 觀點去 看他 自己， 看他自 己之外的世 界。要做到這件事，只有針對每一個學 生的特殊情況，分別引導、分別考慮。

而目前台灣這種集體式的、威權式的、

管理式的教育，實在無法促進學生對多 元的不同意見加以寬容。

15 我們要注意到，今天大家可以站出來在 台灣談教育或是其他方面的改革，實際

來國民，學校教育應該履行以人的自 我實現為教育核心的任務，讓個人在 學校教育的過程中，學習去成為一個 獨立自主、具有批判力且充滿民主負 責意識的國民，使其在未來為台灣社 會的民主文化貢獻一番心力¹⁶。

五、法治的文化與教育

法治的文化，乃體現於法治國原

上是由於的台灣政治戒嚴逐步被突破的 緣故。政治是權力與資源的分配；而政 治戒嚴的意思：便是原有的權力與資源 被一些人把持，其他人不能過問，過問 了便要被抓去坐牢。可是哪一件改革不 牽涉到權力和資源的在分配？是因為今 天台灣的政治解嚴了，大家才能夠公開 出來談 改革 。可是 戒嚴時 期的白色恐 怖，仍然殘存在許多人心中。這種恐懼，

已經深入了我們這個深具專制文化背景 之社會的人民意識底層，使得過去大家 不敢碰政治。可是，在現代民主社會，

政治是人生活中的一部份。每個人，包 括教師、家長、甚至學生，都有權利參 與公共事務、談論政治。政治沒什麼可 怕，也不必刻意要逃避。這樣的態度才 是現代公民之健康的民主態度。不談政 治、不談資源和權力的分配，是碰不到 教育問題的核心的。今天台灣的教育問 題叢生，包括升學主義不能解決，其實 是政治上的中央集權所造成的結果，是 長期以來，大家不知道合力奮鬥爭取，

把教育的權力和資源重新分配，所造成 的結果。由此可見，培養具有市民勇氣 而能為公眾事務努力奮鬥之未來國民的 重要性。

16 請參考許育典，前揭文（註一），月旦 法學雜誌，49 期，頁一二一。

則在一個社會的實踐成果。因此，欲 瞭解法治的文化，得從法治國原則來 著手。法治國原則乃源自於德國，而 且是與專制國家鬥爭勝利之具體成果

17。基於德國歷史經驗的淵源¹⁸，我們 可以瞭解，法治國概念曾有過極為狹 隘且形式化的意義：法治國是以形式 制定法治理的國家，亦即形式的法治 國家¹⁹。然而，在直接經歷納粹之極權

17 Vgl. Ekkehart Stein, Staatsrecht, 14. Aufl., Tübingen 1993, S. 156 ff

18 在納粹統治的痛苦經驗之下，德國學者 開始對形式法治國加以反省，乃瞭解：

十九世 紀的 法治國 概念是 實證論的產 物，僅具純形式性質，國家權力只有行 政與司法二方面受制定法約束，立法則 無任何法（律）上的限制。形式法治國 雖保障人民的自由、權利免受國家行政 與司法 行為 以違反 法律的 方式加以侵 害，然而沒有保障自由、權利免受「不 法之制定法」的侵害。請參考劉幸義，

「由法 治原 則論動 員勘亂 法規的合法 性」，中國比較法學會學報，十一輯，

一九八０年九月二十五日，頁二九以下。

19 蓋由於形式法治國家之結果，必然地視 法律為絕對之物，從法律之程序面、形 式面大作文章，而不問實質內容為何，

其結果每每產生為國家權力採取完全無 批判性的盲從態度。且將國家之目的與 其實現之手段割離，實現之手段固須藉 法之途徑而完成，而目的之內容則可以 為任何事物，則形式法治國家與絕對專 制或獨裁政體相結合，則非不可能。實 際上從納粹黨奪得政權後即依據授權法 而埋葬了威瑪憲法，其取得政權係經過 合法的程序，形式法治國弱點完全暴露 無 遺 。 Vgl. Eberhard Schmidt-Aßmann, Der Rechtsstaat, in: J. Isensee/ P.

的武力統治，以及遭受其「制定法上 之不法」侵害以後，德國學者乃承認 法治國概念，包含有超實證法的基本 價值，而使其具有新的實質內容。是 故，今日的法治國乃意謂著：國家的 行為，應盡可能在其憲法之自由民主 法 治 的價 值 秩序 下 ， 追 求 最 大 的 正 義，在此，可稱今日的法治國為「正 義國家」（Gerechtigkeitsstaat ），學者 亦 稱 之 為 「 實 質 的 法 治 國 家 」（ der materiale Rechtsstaat ）²⁰。

在此實質法治國家的意義之下，

今日之國家所有的權力行使，包括立 法權在內，乃受憲法上自由民主法治 之價值秩序的拘束；因此，現代之法 治國的意義，是為了國民在社會上之 自由民主生活的利益，國家權力的運 作必須受實證法拘束；而且實證法內 容，須符合憲法上自由民主法治之價 值秩序的要求。從上可知，法治的文 化乃在於防止過去專制的復辟，而不 容許有人藉國家之組織，來獨攬國家 的公權力，而使其他人民淪為單純受 形式法律支配的客體，而喪失其在社 會上之自由民主生活的利益。亦即，

法治的文化之中心訴求目的，乃是保 障人民的基本權利，促成人民在社會 上的最大可能自我實現²¹。

Kirchhof(Hrsg.) , Handbuch des Staatsrechts, Bd.I,1987, §2 4 Rndr.

10-16, S. 992 ff.

20 Vgl. Peter Badura, Staatsrecht, 2. Aufl., München 1996, Rdnr. 45 ff.; auch Sobota Katharina, Das Prinzip Rechtsstaat, Tübingen 1997, S. 32 ff.; Günter Püttner, Der Rechtsstaat und seine offenen Probleme, DÖ V 1989, S. 137 ff.

21 Vgl. Hanns-Rudolf Lipphardt, Grundrechte und Rechtsstaat, EuGRZ 1986, S. 161; Peter Häberle, Die

教育本應奠立於以保障人民的基 本權利為核心之法治的文化基礎上，

而促成人民在社會上的最大可能自我 實現。然而，現行的我國教育法制，

卻處處與此法治的文化核心內容有所 抵觸²²。進一步而言，現行我國教育法 制與法治的文化有所衝突之處，大致 上 可 從教 育 的手 段 及 目 的 來 看 ， 例 如：以拳頭或其他工具懲戒學生，作 為「教育」學生的手段，以達成將學 生外在行為紀律化而方便於統一管理 之 目 的； 以 統一 內 容 的 教 科 書 為 教 材，以達成將學生內在思想僵硬化，

而有利於一致性的教學之目的²³；又如

Menschenwürde als Grundlage der staatlichen Gemeinschaft, in: J.

Isensee/ P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, Heidelberg 1987, § 20, S. 815 ff., 839;

Tatjana Geddert-Steinacher, Menschenwürde als Verfassungsbegriff, Berlin 1990, S.

136 ff.; Wolfgang Graf Vizthum, Die Menschenwürde als Verfassungsbegriff, JZ 1985, S. 201 ff.

22 如果校園內的學習生活充斥著一種非法 治的文化，我們如何能期待未來的公民 在社會上可以具備法治的精神，而形成 法治的文化！

23 教師每日與學生相處，站在教學的第一 線，最能瞭解學生、給學生必要的協助，

依每個學生不同情況，去引導學生；然 而，在教育政策與法制上的統一教材、

統一進度、統一評分及統一考試，一方 面使有心教育與認真教學的教師，對其 教學工作失去創造性，對學生不能因材 施教， 也不 能嘗試 創新自 己的教學方

以諸多未經法律授權或超過法律授權 的行政命令，作為重要教育事項的實 際運作依據，以達成「合法」干預教 育內部事項之目的²⁴。

事實上，現行我國教育法制與實 務 中 ，存 在 太多 的 一 致 性 管 制 與 命 令，只有可能產生形式法治的文化²⁵， 蓋以在形式法治的校園文化中，學生 極有可能會將教師非由理性說明的不 當體罰（經由暴力去壓制他人，以使 對 方 服 從 於 自 己 或 自 己 認 同 的 秩 序），以及學校未經溝通蠻橫一致性的 教育行政措施（透過教師學生的上下 權威關係，讓學生壓縮自己的人格）， 誤以為是未來社會生活的常態，而在 其成長的心靈中烙印，使國家未來的 公民錯認暴力與權威，為其在家庭或 社會上取得認同的必要手段²⁶，無怪乎 這麼多的家長贊成體罰或在家用體罰 的方式，來建立自己的權威，也無怪 乎青少年暴力犯罪愈來愈嚴重，至於 社會治安的日益敗壞就更不用懷疑了

27！在這裡我們可以看出，實質法治文

法，教學變成枯燥單調的事；他方面使 無心教 育與 有意賺 錢而認 真補習的教 師，年復一年地使用相同的統一教材，

不需任何多餘的準備，把學生當成機器 在輸入資料，而且在學校與補習班使用 同一套輸入資料，這難道是我們所期待 的教育嗎？

24 現行以「訓育綱要」為實際運作依據的 訓導體制即為其中一例。

25 這是現行我國教育法制與實務中，筆者 認為最具社會危險性的教育深層問題。

26 連教師與學校都是採取這樣的手段去達 成其教育的目的，這當然是會被青少年 認為是值得學習的！

27 在此，執政者更應檢討與反省其「治亂 世用重典」的刑事政策（尤其是每次在

化的校園植根，對台灣社會的長治久 安，乃有深遠的影響。

要使學生能夠在校園瞭解實質法 治的文化，只有從每一個學生的不同 情況去了解他們，而且讓每一個學生 有充分的時間，去參與及體驗校園²⁸生 活，從體驗中去反省其中的問題，經 由 認 識與 瞭 解問 題 的 校 園 生 活 過 程 中，讓學生經常進行群體的或是個別 的討論，討論出共同遵守的校園生活 規範，並且使其彼此互相尊重他人的 基本權利。日子久了，學生才能建立 起由內而發的這種實質法治的秩序與 價值，也只有透過這樣在校園生活中 產生之實質法治的文化，未來的公民 才會一生堅守不渝。如此才是真正法 治文化的校園化²⁹，使校園內的行政回 歸實質法治國的理念，建構以實踐學 生人格自由開展的教育基本權利為目 的之教育法制。

死刑存廢論被提起的時候），如果亂世 的造成是奠基於其本身擬定的教育政策 與法制（連教師與學校都會使用暴力與 權威，來解決問題或進一步製造更多的 問題），而重典也是由其訂立的，試著 想想，我們所生活的國家究竟還有無遊 戲規則可言！

28 在此，校園乃作為一個小社會，藉著在 校園養成法治的文化基礎，真正法治的 社會才有可能形成。

29 為了兒童在校園能瞭解未來社會的法治 原則，而使其遵守校園的遊戲規則予以 早日社會化，學校不能靠發號施令、記 名扣分、訓話打罵或是標語宣傳。兒童 不會因 為這 些命令 或壓制 而真正社會 化。我們到今天還有這種觀念，是因為 中央集權的專制主義或威權思想還在支 配著我們的社會，支配著我們許多人的 控制慾望與權力意識。

綜上所述，學校是未來的公民認 識自由的真正意涵、學習民主的共同 生活以及瞭解法治的實質意義之最重 要的場所。因此，在學校教育中，應 該儘量將憲法上自由民主法治之基本 秩序的精神與意義³⁰解釋清楚，而讓學 生瞭解，在自由中去自我開展及決定 其生命世界、在民主社會中的衝突與 妥協下之尊重與包容以及在法治國中 對基本權利的尊重與實質法治的實踐 與服從³¹。而我們若真正有心於台灣社 會之自由民主法治的文化植根，要整 頓台灣中小學有關的教育法制，可以 做的、而且立即應該做的，便是以下 兩件事：一是由上而下，教育行政當 局應立即改變任用校長與升遷校長的 標準，將辦好以學生的自我實現為核 心之自由民主法治文化的植根教育，

而不是只以提高升學率，作為校長的 任用及升遷依據。其二是由下而上，

尊重學生的學習自由與教師的教學自 由，鼓勵學生及家長的共同參與，保 障教師與學生的權利，使整個校園成 為自由民主法治的文化基地，為邁向 二十一世紀的我國教育法制的發展奠 立根基。

六、結論

我們可以理解，必須長期耕耘之 自由民主法治文化的整體培養，事實

30 請參考許宗力，教育行政體制法制化之 研究，收錄於：氏著，憲法與法治國行 政，台北一九九九，頁四四二以下。

31 Vgl. Knut Nevermann, Persönlichkeit und Schuldemokratie, RdJB 1993, S. 194 ff.;

Ulrich Preuß , Demokratie und Autonomie, RdJB 1993, S. 161ff.; Ingo Richter, Schule, Schulverfassung und Demokratie, RdJB 1987, S. 254 ff.

上對一個短視、且不為台灣人民長久 自由和平生存作規畫的執政者而言，

不僅不利於其所具之傳統選舉買票文 化的持續，以及掌握票源之可能，而 且也使其未來，將面臨更多有民主決 心之自由的人民，或其所形成之社會 團體的法治監督要求。但是，台灣社 會目前面臨二十一世紀之現代國家自 由民主法治化要求的關口，整個社會 與國家的機制，卻又顯現得無法確切 地加以配合及實踐。如果執政者未能 洞悉與反省二十一世紀台灣的自由民 主法治走向，而人民也不能在自由民 主之上，貫徹其要求實質法治的決心 與行動，即使立法院在邁向二十一世 紀之前，制訂通過再多、再美或再完 善的法律，也無法根治台灣自由民主 法治化的問題，甚至有可能，使其嚴 重化而早日突顯出來³²。

根據本文上述的探討與分析，整 個台灣自由民主法治化問題的所在，

乃出於執政者與大多數人民從不敢真 正面對問題，而去從事根本的改革工 作。 雖然 台 灣的 經 濟 富 裕 及 科 技 進 步，慢慢趕上現代國家的國民所得水 平和科技發展水準，但是台灣公民參 與社會的意識，並沒有隨著經濟及科 技成長的腳步而現代化。台灣的民間 力量，也並沒有因此而發展成長到足 以改變台灣社會的政治與權力結構，

而從一切問題的最根本處，去要求教

32 立法院在一九九九年，陸續新制訂通過 施行科學技術基本法、地方制度法、行 政程序法、教育基本法以及通訊保障及 監察法等等法律，實在給人民一種國家 在邁向二十一世紀前之法治大覺醒的感 覺，但是法律的施行牽涉許多一連串的 配套措施，涉及到諸多政府與人民的事 實上實踐因素，如果未能事先預防及整 體配合，只是求其法治的美名，則實際 上可能併發的問題，也許更嚴重。

育 作 根本 改 造， 去 要 求 教 育 的 現 代 化，以及自由民主的法治教育實施³³。 這是因為台灣社會大眾的公民意識與 權利感情，早在台灣四十年的戒嚴中 萎縮，不敢也不知道「參與公共事務 的改造」是現代公民的責任，同時也 是現代社會自由民主生活中不可分割 的部分。而執政者在解嚴之後，卻又 未能掌握政治機會，從教育的基礎紮 根，徹底以基本的憲法教育 — 自由 民主的法治教育，來取代三民主義或 公民與道德等課程，而落實台灣的自 由民主法治化的教育基礎。因此，為 了能在未來，真正奠立我國邁向二十 一世紀教育法制發展的根基，執政者 應該在教育與文化的施政上，全力投 入 於 人民 之 自由 民 主 法 治 教 育 的 養 成，使自由民主法治的文化，透過各 種教育的途徑與過程於民間植根，尤 其是經由各級中小學校，推動基本憲 法教育課程，而在台灣逐漸形塑 — 以保障基本人權為核心之自由民主法 治的憲法文化。

教 育 基 本 法 第 二 條 第 二 項 乃 揭 示，教育之目的以培養人民的… 民主 素養、法治觀念、… ，並促進其對基 本人權之尊重。但是，教育基本法公 布實施迄今已近一年，依其第九條第 一項第一款，作為職司全國教育制度 之規劃與設計者的中央教育部，卻尚 未擬定如何養成自由民主法治之憲法 教育的整體配套措施。為養成自由民 主法治之憲法文化，推動自由民主法

33 雖然經過了民間的四一０教育改革大遊 行後，其整體訴求也要求教育作根本改 造，要求教育的現代化、落實小班小校、

廣設高中大學與制訂教育基本法，但是 執政者除了已經制訂教育基本法外，其 他具體之教育行政措施的配合，卻未見 積極與落實，顯見改革之後的組織監督 力量，是非常重要的。

治的憲法教育，筆者曾建議將憲法教 育取代高中三民主義的必修課程³⁴。並 主張透過組織的配套措施來落實憲法 教育，進一步地把教育部訓育委員會 改制為全國憲法教育中心，執掌全國 中小學有關憲法教育課程、教科書與 師資訓練等規劃以及一般憲法入門書 籍的編審與出版等。並由各縣市籌設 各縣市憲法教育中心，負責社區憲法 教育的憲法入門書籍提供、憲法講座 設計與整體規劃等。再將過去各級學 校負責三民主義教導或其他有關民族 教育等等的訓育組單位，改設為法治 教育組。經由以上的整體設計，從人 民自然成長階段的日常生活與學校生 活中，應可根本地形塑台灣自由民主 法治的憲法文化。

34 請參考許育典，中小學的教育改革問題 與教育基本法的實踐，教育研究月刊，

七六期，二０００年八月，頁三二。

執行單位：成功大學法律學研究所

中 華 民 國 90 年 9 月 25 日