隨著醫療衛生的進步與生育率下降，高齡化社會 幾乎成了大多數國家在發展歷程中難以避免的問題。
根據國家發展委員會的分析指出，近年來由於高齡化 及少子化的趨勢，我國人口在去（2020）年開始呈現 負成長，預估將在 2025 年進入超高齡社會（65 歲以 上人口占總人口比率超過 20%）。此外，我國的工作 年齡人口也逐年減少，去（2020）年我國的工作年齡 人口占總人口比率為 71.3%，推估 2028 年我國工作 年齡人口占總人口比率將低於三分之二，人口紅利即 將消失。1面對即將來臨的超高齡社會，及可預見的 勞動力規模縮減，如何充分開發人力資源、提升勞動 力的質及運用以為因應，是當前重要的課題。
有鑑於此，本期主題訂為「超高齡社會的勞動力 發展」，邀約各專家學者論述超高齡社會對勞動力的 影響與挑戰，分別從勞動力市場與職能開發政策、青 年勞動力發展、中高齡婦女就業、青銀合作、高齡者 退休後再就（創）業、外籍人才延攬，以及超高齡社會 照顧服務人力資源管理的因應與發展等面向，提供多 方的論析與見解。
本期專題方面共有 10 篇專題發表，包括淡江大 學產業經濟學系兼任助理教授吳忠育與中華經濟研究 院第三研究所分析師林嘉慧「超高齡社會下勞動市場 的影響與挑戰」探討高齡化對勞動市場可能面臨的影 響與挑戰，並試圖從青銀合作與優化高齡勞動環境找 出因應之道；國立政治大學法學院暨社會科學學院勞 工研究所合聘副教授林良榮「超高齡社會之勞動力市 場與職能開發政策－以中高齡勞動者職業安定的法政 策形成為中心」，以日本的職訓政策形成與內容為鑑，
剖析我國中高齡勞工職訓的政策方向與期待。
從人力資源與職能開發角度，有國立中正大學勞 工關係學系副教授藍科正「『超高齡社會』環境下之
『青年勞動力發展』」解析青年勞動力發展的挑戰，以 及協助與因應對策；國立中正大學勞工關係學系教授 馬財專與副教授林淑慧「中高齡婦女就業及技能提升」
檢視我國中高齡婦女人力資源現況及投入勞動市場的 阻礙，探究提升中高齡婦女技能與勞參率的可能因應 對策；實踐大學企業管理學系教授張文龍「從競爭力
觀點分析疫情後勞動力職場發展之機會與挑戰－併 淺談對中高齡勞動模式影響」分析疫情後中高齡勞動 模式的發展趨勢，提出企業及政府應透過各種協助作 法，來延長與吸引中高齡勞動力續留職場；亞洲高齡 健康整合協會理事長彭臺臨「開發中高齡人力資源，
促進銀色經濟發展」提出人口老化是全球經濟與社會 挑戰，開發中高齡人力資源是當前刻不容緩的課題；
國立中正大學經濟學系教授兼系主任、高齡跨域創新 研究中心產學組組長崔曉倩「中高齡者與高齡者退休 再就業之現況與課題」論述中高齡者與高齡者退休再 就業的現況，強調活化銀髪人力，以延續中高齡勞動 力停留在就業市場的時程。
另外，還有伊特佩國際企業有限公司執行董事董 希玲「高齡創業者的優勢與風險」探討高齡者創業，
其具有的優勢與可能有的風險，鼓勵並協助高齡者創 業，不但能增加市場的競爭力與活力，亦能創造更多 的就業機會；國家發展委員會人力發展處科員廖怡婷
「延攬外籍人才，促進產業質變及升級」介紹我國延攬 國際人才的政策措施及未來強化的精進作法；經國管 理暨健康學院高齡照顧福祉系系主任陳雪芬「超高齡 社會－照顧服務及管理人力培育之因應與發展」論述 超高齡社會長期照顧資源的需求，我國應對的政策發 展與規劃，以及專業人力的培育。
在業務專欄方面，有東南科技大學企業管理系專 任助理教授葉俊偉剖析「推動世代合作，創造青銀共 榮」；勞動部勞動力發展署跨國勞動力管理組視察林 癸伶淺談「疫情下的跨國勞動力因應措施」及勞動部勞 動力發展署跨國勞動力事務中心科員陳思螢分析「就 業安定費繳納方式－從持單繳款邁向以行動支付之多 元選擇」；還有勞動部勞動力發展署勞動力發展創新 中心助理研究員程官駿「淺談高齡者就業故事－以香 港銀杏館與澳洲WOWT為例」。
我國邁入超高齡社會已是不可逆的現象，面對這 樣的人口發展趨勢，以及可能影響就業人口組合，對 整體社會生產力產生衝擊等課題，創造老有所為、智 慧傳承及社會融合的環境，需要政府、企業甚至個人 的前瞻規劃與積極推動。
編者序
JUN. 2021
6
中華民國110年6月
Employment Security 就業安全
CONTENTS
月號
本期主題 超高齡社會的勞動力發展
005 超高齡社會下勞動市場的影響與挑戰
018 超高齡社會之勞動力市場與職能開發政策─以中高齡勞動者職業安
定的法政策形成為中心
029 「超高齡社會」環境下之「青年勞動力發展」
034 中高齡婦女就業及技能提升
043 從競爭力觀點分析疫情後勞動力職場發展之機會與挑戰─併淺談對 中高齡勞動模式影響
053 開發中高齡人力資源， 促進銀色經濟發展 060 中高齡者與高齡者退休再就業之現況與課題 068 高齡創業者的優勢與風險
074 延攬外籍人才， 促進產業質變及升級
079 超高齡社會─照顧服務及管理人力培育之因應與發展
身心障礙者及特定對象就業
091 推動世代合作，創造青銀共榮
跨國勞動力
101 疫情下的跨國勞動力因應措施
104 就業安定費繳納方式─從持單繳款邁向以行動支付之多元選擇
勞動力發展創新
109 淺談高齡者就業故事─以香港銀杏館與澳洲 WOWT 為例
刊 名：就業安全半年刊 發 行 人：施貞仰
出版機關：勞動部勞動力發展署
地 址：242 新北市新莊區中平路 439 號南棟 4 樓 電 話：02-8995-6000
總 編 輯：侯松延
編輯委員：吳敏華、楊明傳、黃巧婷、李慧芬、黃俐文、
胡欣野、周麗貞、鄧伃珊 執行編輯：楊靜宜、劉榮和
出版日期：中華民國110 年 6 月 創刊日期：中華民國91 年 7 月
出刊頻率：半年1 期 訂價：220 元
展售處：
1. 五南文化廣場臺中總店／臺中市臺灣大道二段 85 號 04-2226-0330 ／ www.wunan.com.tw
2. 國家書店／臺北市松江路 209 號 1 樓 02-2518-0207 ／ www.govbooks.com.tw
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GPN：2009102107 ISSN：20702833
本刊同時刊登於勞動力發展署網站：www.wda.gov.tw
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本期專題
本期主題
超高齡社會下 勞動市場的影響與挑戰
超高齡社會下勞動市場的 影響與挑戰
吳忠育
淡江大學產業經濟學系兼任助理教授林嘉慧
中華經濟研究院第三研究所分析師壹、前言
人口高齡化浪潮，正成為世界各國無法等 閒視之的重大社經議題。雖然我國因應高齡化 社會，自 2019 年底公布「中高齡者及高齡者 就業促進法」，希冀有效提高中高齡者之勞動 力參與率，但延後退休亦帶來排擠青年求職機 會之疑慮。由勞動部（2021）「109 年勞工生 活及就業狀況調查」發現，2015 年後勞工預計 退休年齡層的高峰由 56~60 歲提高至 61 歲以 上，且近年已占逾半比例，同時平均退休年齡 亦隨時間呈現出延後趨勢（請參見圖 1）。
根據國家發展委員會（以下簡稱國發會）
（2020）統計，我國「15~64 歲工作年齡人口」
以及「總人口數」分別於 2015 年、2019 年已 達最高峰，同時 2020 年時因著死亡人數超過 出生數，致總人口開始負成長。未來隨著人口
高齡化將持續帶來整體勞動力短缺之隱憂，外 籍移工與專業人員引進成為其中一項解方。但 是在嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情影 響下，我國因應世界各國疫情發展，適時且適 切地調控外籍人士入境措施，其中自 2020 年 底規定暫時停止引進印尼移工。此措施對我國 部分產業營運與長照需求帶來無法忽視之影 響，亦提前顯現缺工之社經衝擊，正視此課題 刻不容緩。
本文透過各主要行業青壯年與中高齡就業 人口變化趨勢，以及外籍勞動力來源國分布，
一窺未來高齡化勞動市場可能之影響與挑戰。
同時，透過過去文獻研究，以及高齡化程度較 高之歐美等國家案例探討，試圖由青銀合作
（共創）及優化高齡勞動環境來為臺灣找出因應 解方。
本期專題
貳、我國中高齡化勞動市 場分析
萬 寶 華 企 業 管 理 顧 問 公 司（Manpower- Group）於 2020 年初發布之「全球人才短缺調 查報告」指出，全球均陷入人才短缺之困境，
嚴峻情勢創 13 年調查以來新高。12019年全球 超過一半的受訪企業表示人才難尋，我國更高 達 77%，高居全球第 3 名。醫療保健專業人員 擠進最難填補的前 10 大職位排名之列，充分反 映人口高齡化對特定職務之需求。近年我國徵 才難度最高職類更以「業務代表及行銷」、「工程 師」、「資訊技術人員」等高居榜單，反映數位轉 型與新興科技時代之勞動市場需求。全球各地 人口高齡化現象將愈加凸顯缺工的窘迫與青銀 合作之必然趨勢。以下透過人口結構與勞動市 場高齡化現象，以及我國近年外籍勞動力市場
之變化趨勢，一窺未來缺工可能性，以及優先迎 向青銀合作之可能行業。
一、我國正迎向超高齡社會
在世界衛生組織（World Health Organiza- tion, WHO）對一國人口老化程度之定義中，
將 65 歲以上人口占總人口比率達到 7%、14%
及 20%，分別稱為高齡化（ageing）社會、高 齡（aged）社會及超高齡（super-aged）社會。
依據我國國發會（2020）發布之「中華民國人 口推估（2020 至 2070 年）」報告指出，我國於 1993年及 2018 年已分別成為高齡化社會與高 齡社會，預估 4 年後（2025 年）將正式邁入超 高齡社會。經推估可知，我國 65 歲以上老年 人口占總人口比率，於 2015 至 2070 年間將 由原先低於歐美主要國家（義法德英美），快速 增長並逐一超越他們，甚至 2060 年時將可能 圖1 勞工預計退休年齡
資料來源：勞動部（2021）。109 年勞工生活及就業狀況調查；本文繪製。
未滿 50 �
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
55�
50� 51~54�
�
56~60� 61�以上
62 61.5 61 60.5 60 59.5 59 58.5 58 57.5 57 100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
平均退休年齡（歲）－右軸
超高齡社會下 勞動市場的影響與挑戰
超過鄰國日本。此趨勢顯示我國將更快迎向人 口高齡化衝擊，卻只有較短之應對時程。
二、我國勞動市場正邁向中高齡化
世界各國對於中高齡勞工的年齡層定義不 盡相同，我國「就業服務法」第 2 條定義，中高 齡者為年滿 45~65 歲之國民；依據「中高齡者 及高齡者就業促進法」第 3 條所述，中高齡者 是指年滿 45~65 歲之人，高齡者則為逾 65 歲 之人。
以下透過整體就業勞工年齡分布結構比，
觀察我國勞動市場中高齡化趨勢。表 1 顯示，
近 15 年勞工年齡分布結構之高峰由 2005 年 的 25~29 歲級距移至 2010、2015 年的 30~34 歲級距。2019 年統計時，年齡層高峰則又向 上一個級距達到 35~39 歲，呈現出勞工年齡結 構逐步邁向中高齡化的趨勢。針對三大行業觀 察可知，工業部門勞工年齡分布的高峰移動較 服務業為快，2015 年時即邁入 35~39 歲之級 距。農業高齡化現象為三者中最為嚴峻者，此 亦體現出產業結構的轉型變化，農業GDP占 比早已遠低於工業與服務業（2016 年後，農業 部門實質GDP占比低於 2%），願意投身農業 之青壯年人數不若以往。
單位：千人、%
項目別 人數 15~24歲 25~29 歲 30~34 歲 35~39 歲 40~44 歲 45~49 歲 50~54 歲 55~59 歲 60~64 歲 65 歲及以上 總計
2005 9,942 9.5% 15.1% 14.1% 14.7% 14.8% 13.1% 9.9% 4.7% 2.5% 1.6%
2010 10,493 7.2% 14.1% 15.1% 13.7% 13.9% 13.4% 10.6% 7.2% 2.9% 1.9%
2015 11,198 7.1% 11.7% 14.5% 14.3% 13.0% 12.8% 11.4% 8.3% 4.7% 2.2%
2019 11,500 7.6% 11.6% 12.3% 14.6% 13.5% 12.7% 11.4% 8.6% 5.1% 2.5%
農業
2005 591 1.9% 3.6% 5.2% 8.5% 11.2% 12.0% 15.4% 13.9% 14.7% 13.7%
2010 550 1.8% 3.6% 5.1% 7.3% 9.8% 12.4% 13.5% 16.5% 13.1% 16.9%
2015 555 2.0% 3.6% 5.0% 6.8% 7.7% 11.2% 14.8% 15.7% 15.7% 17.3%
2019 559 3.4% 3.8% 4.7% 6.6% 8.2% 10.9% 13.4% 15.9% 15.9% 17.5%
工業
2005 3,558 9.4% 17.0% 15.0% 15.1% 15.5% 13.6% 9.2% 3.7% 1.2% 0.3%
2010 3,769 6.2% 15.6% 17.4% 14.4% 13.8% 13.7% 10.5% 6.1% 1.8% 0.5%
2015 4,035 5.7% 11.7% 16.3% 16.4% 13.6% 12.6% 11.2% 7.9% 3.7% 0.8%
2019 4,092 5.5% 10.7% 13.1% 16.3% 15.4% 13.3% 11.4% 8.4% 4.5% 1.2%
服務業
2005 5,793 10.3% 15.14% 14.4% 15.12% 14.7% 12.9% 9.7% 4.5% 2.1% 1.1%
2010 6,174 8.3% 14.2% 14.7% 13.8% 14.3% 13.2% 10.4% 7.0% 2.7% 1.4%
2015 6,609 8.4% 12.4% 14.1% 13.6% 13.1% 13.1% 11.2% 7.9% 4.3% 1.8%
2019 6,849 9.2% 12.8% 12.5% 14.2% 12.8% 12.5% 11.2% 8.2% 4.5% 2.1%
說明：藍底色處為當年度年齡層高峰。
表1 我國就業勞工年齡分布結構比
本期專題
接著，我們可透過學界分析，一窺未來 高峰又會落於何處。相較國發會主要以年輪 組成法（cohort component method）之人口模 型進行我國未來人口變動趨勢推估，林幸君 等（2015）使用之模型則更同時考量人口與總 體經濟之交互關係。經此交互模型預估發現，
2035年工作年齡人口（15~65 歲）中的高峰值 將落於 51~56 歲，但到 2060 年時則會大幅提 高至 63~65 歲左右，帶來勞動力嚴重高齡化與 不足之嚴峻考驗。
三、經濟貢獻度高之行業呈現加速老 化態勢
我們進一步透過各行業 2019 年國內實質 生產毛額（實質GDP）之中位數，以及 2009 至 2019年之 10 年間高齡化增加幅度（簡稱老化 增幅）中位數作為四象限圖之象限判斷標準，來
觀察各行業中高齡化趨勢。此外，圖 2 內圓圈 相對大小為 2019 年各行業就業人口占比。透過 上述指標可發現，工業中「礦業及土石採取業」
於 2019 年之實質GDP與就業人數占比均低於 0.1%，故去除此極端值後再進行後續分析。
透過四象限圖分析，可判斷哪些行業屬於 對我國總體經濟貢獻程度相對較大，且老化增 幅相對較高者，建議應作為相關政策施行之優 先考量對象。由圖 2 的「45 歲以上中高齡就 業者占比」四象限分析可知，工業中僅有「製 造業」落於第一象限，屬於高產值高老化之行 業；服務業中則有「金融及保險業」、「教育
（服務）業」、「出版、影音製作、傳播及資通 訊服務業」、「批發及零售業」、「不動產業」等 5個行業。
若指標由前述「中高齡者占比」換為「勞動 青銀指標」（定義為青壯年（15~44 歲）與中高
圖2 產值與高齡化四象限圖：45 歲以上就業者占比
說明：圓圈相對大小為 2019 年各行業就業人口占比；行業別代碼：A：運輸及倉儲業、B：住宿及餐飲業、C：
專業、科學及技術服務業、D：支援服務業、E：公共行政及國防；強制性社會安全、F：醫療保健及社會 工作服務業、G：藝術、娛樂及休閒服務業、H：其他服務業、I：電力及燃氣供應業、J：用水供應及污染 整治業、K：營建工程業（營造業）；行業別對應%為老化增幅。
超高齡社會下 勞動市場的影響與挑戰
齡（45 歲以上）就業人數之相對比例），則各象 限分析結果一致。由此可知，呼應產業結構之 轉變，服務業中存在更多對經濟貢獻較多之行 業，但其老化增幅亦相對較高，亟需優先正視。
接著細究行業遭遇之挑戰，首先眾多行業 中老化增幅最高者為服務業中的「金融及保險 業」與「教育服務業」。經由吳惠林等（2014）
問卷調研發現，受訪之金融保險業中逾七成具 有聘僱中高齡專業人員意願，顯示此行業老化 現象可能始於對中高齡者聘僱較友善，亦代表 工作內容中「認知型」職務多於「勞動型」，因 而較不受年齡之生理限制。青銀合作於此，將 可能帶來新的發展契機，譬如金融科技的發展。
教育服務業的老化則可能導因於近年少子化浪 潮，使新進人員被聘僱機會減少，使得青銀合 作之經驗傳承於此「百年樹人」行業扮演更關 鍵角色。
若由產值觀察，各行業中貢獻最高者為工 業中的「製造業」，以及服務業中的「批發及零 售業」。在現今時代，比起傳統製造業，青年 更嚮往服務業，使得高齡化加劇之製造業雪上 加霜，更使得部分亟需專業技術或技能之傳統 行業，面臨技能傳承斷層。「批發及零售業」
之就業人數相對較多，亦不容忽視高齡化帶來 之衝擊。因此，該行業中指標性企業「全聯福 利中心」、「統一超商」與「家樂福」均對於聘僱 中高齡者、二度就業婦女，以及職場友善化投 入許多心力。2近年，我國政府政策除鼓勵業 者聘僱中高齡者，同時亦提供職務再設計等相 關協助。
參、我國運用外籍勞動力 之近況
面對高齡化、產業結構轉變，以及就業者 之價值觀偏好選擇，使得部分行業需要仰賴外 籍移工（產業移工與社福移工）補充勞動缺口。
此外，隨著全球經貿發展，許多跨國企業來臺 設立分公司，部分產業在業務及發展上亦有國 際合作空間，故有外國專業人員引進需求。以 下分別針對產業移工、社福移工，以及外國專 業人員三大類勞動力之統計數據進行研析。
一、各類外籍勞動力分別集中於特定 產業領域
由下表 2 可知，各類外籍勞動力之進用人 數（人次）均各別集中於特定產業。首先，產 業移工常年高度集中於製造業；社福移工早年 有一小部分為家庭幫傭，但近年因應超高齡社 會的到來，幾乎均為看護工；最後，外國專業 人員主要投身於服務業，少部分為工業相關企 業所進用。
長期而言，三類型外籍勞動力引進人數（人 次）均呈現上漲趨勢，顯示我國經濟結構對外 籍勞動力依賴度逐漸攀升（請參見表 3、表 4）。
其中，社福移工成長率高於產業移工，顯示人 口高齡化下我國對長照之人力需求日趨增加。
二、外籍勞動力引進國別呈集中現象
細究國籍分布，產業移工早年以泰國為主 要引進國，近年轉變為越南；社福移工方面主
2 資料參考出處：楊雅民（2019）。
本期專題
要引進國長年以印尼居冠（請參見表 3）。由表 4之近 4 年調查可發現，外國專業人員有效聘 僱來源國呈現出高度集中之態勢。近年前三大 均為日本、美國及馬來西亞，前三大占比已囊 括近半，2020 年仍高達 46.86%；前八大來源 國占比，長年則約維持於 3 / 4 水準。
此外，表 3 中顯示馬來西亞引進人數明 顯較低，且與泰國人數一樣均為負成長，其中 一項影響因素為其以購買力平價計算之人均國 內生產毛額（Gross Domestic Product，GDP）
分別達臺灣逾半及 1/3 水準，遠超過其他引進 國，因而較無經濟誘因至我國工作。未來若他 國經濟發展越發成長，外籍勞動力至我國工作 意願將降低，進而迫使我國人力供需缺口擴大。
綜上分析，引進人數無論類別，均呈現明 顯產業別或國籍集中現象，使得未來若單一國 家引進受阻（如政策轉變、疫情衝擊、經濟誘 因降低等），我國特定產業甚或整體勞動市場 之人力供給勢將受到明顯衝擊。爰此，我國面 對超高齡化下的國內勞動市場缺工議題時，除 了仰賴引進外籍勞動力外，也應參酌國際間標 竿作法，藉以籌劃其他因應對策。
肆、超高齡化勞動市場之 新課題及因應
由前述分析可知，整體人口結構變化趨勢 與勞動市場變化一致，因此超高齡化社會將促 使勞動市場亦呈現超高齡化。透過各組織單位 等調查可知，現今及未來職場必然屬於跨代共 處之環境，新興數位科技發展可能帶來跨代競 爭之替代性，亦可能打開青銀合作之契機。
一、跨代勞動力間屬於替代還是互補？
Cheers雜誌與萬寶華企業管理顧問公司
（ManpowerGroup）共同進行之「多世代職場調 查」顯示，若以每十年為一個世代進行定義，
員工年齡結構橫跨四個世代以上之受訪企業已 達 67%。3在此跨世代職場中，企業多嘗試透 過「職場導師（Mentor）」制度以面對跨世代共 事之課題。
此外，當勞動市場呈現出跨代共處局面，
其中之競合關係又為何？ Kalwij, Kapteyn &
De Vos（2010）以OECD資料分析證明，中高 齡者之就業與青年或其他年齡組間並非存在替 表2 外籍勞動力進用人數（次）之產業別占比
移工類別 （1）產業移工 （2）社福移工 （3）外國專業人員
產業別
年份 農林漁牧業 製造業 營建工程業 看護工 家庭幫傭 農林漁牧業 工業 服務業
2000 0.54% 82.66% 16.80% 92.64% 7.36% － － －
2010 4.00% 94.13% 1.86% 98.77% 1.23% － － －
2017 2.89% 95.91% 1.20% 99.22% 0.78% 0.07% 25.35% 74.58%
2018 2.82% 96.27% 0.91% 99.25% 0.75% 0.09% 11.02% 88.89%
2019 2.74% 96.30% 0.97% 99.31% 0.69% 0.12% 11.58% 88.30%
2020 2.56% 96.09% 1.36% 99.34% 0.66% 0.14% 27.23% 72.63%
說明：產業別分類主要依循勞動統計查詢網之統計項目；外國專業人員統計始於 2017 年；各類勞動力各年產業別占比加總為 100%。
資料來源：勞動部。勞動統計查詢網。
超高齡社會下 勞動市場的影響與挑戰
表 3 外籍移工引進人數與其經濟表現－前五大來源國
單位：人、%
國別 移工類別 移工引進人數 與臺灣人均GDP相對比值
2000年 2009年 2019年 2000年~2019 年成長率 2000 年 2009年 2019 年
馬來西亞 產業 107 10 1 -99%
60% 56% 54%
社福 6 0 0 -100%
泰國 產業 137,309 60,137 59,013 -57%
34% 35% 36%
社福 5,356 1,295 432 -92%
印尼 產業 14,267 18,346 74,764 424%
22% 24% 23%
社福 63,563 121,058 201,647 217%
菲律賓 產業 63,389 49,401 126,661 100%
16% 15% 18%
社福 34,772 22,676 30,826 -11%
越南 產業 5,112 48,179 196,162 3737%
16% 15% 18%
社福 2,634 29,914 28,551 984%
合計 產業 220,184 176,073 456,601 107%
社福 106,331 174,943 261,457 146%
說明：人均國內生產毛額（Gross Domestic Product, GDP）以購買力平價計算，且臺灣標準化為 100%。
資料來源：勞動部。勞動統計查詢網；國際貨幣基金組織（IMF）。
表 4 外國專業人員有效聘僱許可人次占比－前八大來源國
單位：%、人次
排名 2017年 2018年 2019年 2020年
1 日本 26.88% 日本 25.43% 日本 23.53% 日本 22.36%
2 美國 13.44% 美國 12.66% 馬來西亞 13.51% 馬來西亞 14.21%
3 馬來西亞 10.81% 馬來西亞 11.89% 美國 11.80% 美國 10.29%
4 其他 6.27% 其他 6.39% 其他 6.57% 其他 6.89%
5 印度 5.20% 印度 5.48% 印度 5.82% 香港 6.00%
6 菲律賓 4.89% 菲律賓 4.69% 香港 5.12% 印度 5.64%
7 韓國 3.97% 香港 4.29% 菲律賓 4.25% 韓國 4.90%
8 香港 3.71% 韓國 4.04% 韓國 4.20% 印尼 3.82%
前三大占比 51.14% 49.98% 48.84% 46.86%
前八大占比 75.18% 74.86% 74.80% 74.12%
全年總人次 28,563 30,497 31,125 36,852
說明：全年總人次為當年度所有來源國加總；本表占比數據為四捨五入至小數點後 2 位，因此使前三大與前八大占比的加總統計 與各國加總數據略有出入。
資料來源：勞動部。勞動統計查詢網。
代性，反而呈現些微之互補性。Munnell & Wu
（2013）研究提及，無證據顯示美國中高齡者 之就業率會對青年就業率或薪資水準造成負 面影響。Nguyen（2019）針對越南研究發現，
改善高齡者就業率，並不會影響青年就業率。
ILO（2012）以及Chłoń-Domińczak, Chybalski
& Rutkowski（2021）研究則指出，勞動市場的 工作崗位總數並非固定，因此中高齡者提前退 休並不代表會釋放出更多工作機會予青年人。
本期專題
圖3 我國青銀世代勞動力參與率變化趨勢
資料來源：勞動部。勞動統計查詢網。本文繪製。
藉由勞動部勞動統計查詢網資料計算可 發現，在 1978~2020 年期間，各年齡層勞動 力參與率之趨勢多為提高或維持特定水準，
惟 15~24 歲區間呈現下滑趨勢，顯示出我國 高等教育普及，青年晚入職場之現象（請參見 圖 3）。就業率方面，25~29 歲青年就業率在 1978~2020年間，呈現明顯地增加態勢（請 參 見 圖 4）； 且 15~19 歲、20~24 歲 青 年 分 別與 45~64 歲中高齡者就業率之相關係數為 0.235、0.303，25~29 歲則更降為 0.177。由 此顯示，我國跨世代之就業表現並非呈現負相 關之排擠效果。
綜上研究分析發現，跨代之就業表現並 非具有替代關係，究其導因除了工作崗位總數 並非固定外，勞動市場之區隔現象亦為原因之 一。ILO（2012）提及，青年人並無法直接取 代已在勞動市場累積多年豐富經驗之中高齡勞 工。此外，企業在新興數位時代面臨數位轉型 之挑戰，中高齡者若無法具備與時俱進之數位
技能，將無法如熟悉數位工具之青年一般滿足 企業數位發展所需。吳惠林等（2014）問卷調 研指出，影響受訪廠商聘僱中高齡專業人員之 主要因素中，排名前三分別為「經驗與人脈對 公司有所助益」、「有專業技術」，以及「工作 態度佳」。綜上可知，由工作能力而言，跨代 之勞工可視為分屬不同之勞動市場，各具不同 專長與特色，亦將帶來不同面向之貢獻，並非 單純之替代關係。
最後，在世代平均薪資方面，對於企業 雇主而言，青年與中高齡兩者在勞動成本考量 上，的確存在替換可能性。此替代效果在景氣 不好時更可能顯現，使得中高齡者被迫失業，
但青年則獲得薪資較低或職涯發展不穩定之非 典型工作。除了薪資差異帶來之替代關係，在 當今數位轉型時代中，特定行業或是企業若對 數位技能要求逐漸提高，數位接受度較低之部 分中高齡者將可能被青年所取代。
超高齡社會下 勞動市場的影響與挑戰
二、面對超高齡世代之國際經驗
（一）青銀合作
在現今跨世代職場上，不同世代具備不同 之特質與專長。譬如，青年的數位技能普及率 較高且更勇於挑戰，中高齡者的忠誠度、抗壓 性，以及豐富之工作經驗都普遍優於青年。跨 世代共處於一個職場之中，如何合作並共創更 勝以往之榮景，是現今應該思考之課題。
一般而言，不同世代間往往存在一些刻 板印象，如何消弭這些刻板印象將是促進跨代 合作的第一步。德國軟體公司思愛普（SAP）
推 出「跨 代 指 導 計 畫」（Cross-Generation Mentoring Program），嘗試透過增進合作與溝 通機會，以打破不同世代間對其他世代之刻板
圖4 我國青銀世代就業率變化趨勢
資料來源：勞動部。勞動統計查詢網。本文繪製。
印象。此試行計畫收到良好回饋，其中 87%
參與者將願意參與下一次試行計畫，或推薦他 人參加。4
若企業無推行如前述SAP的計畫，企業 主管亦可參考目前世界各國的人力顧問公司或 專業雜誌，針對不同世代之特質所作之分析報 告，藉此思考新時代下有效之人力資源管理與 獎勵措施。譬如：哈佛大學商學院出版之哈佛 商業評論（Harvard Business Review）針對跨 世代合作議題綜整，並提出世代間的特質差異 與合作建議。5
跨出溝通了解之第一步後，如何建立合作 模式則是下一步關鍵。譬如：美國矽谷知名新 創設計公司IDEO認為，超高齡化社會需要不 同以往之中高齡的銀髮相關服務。6因而持續
4 資料參考出處：SAP（2018）。
本期專題
聘僱超高齡者（逾 80 歲者），落實中高齡設計 理念：「要與銀髮族共同設計，而非為他們設 計」，此般作法亦讓IDEO內的年輕設計師們 因著與中高齡者透過彼此了解及合作的過程，
而使該公司之銀髮服務設計具備更貼近使用需 求，帶有同理心之特色。IDEO刻正結合美歐 日多國設計團隊，並不斷尋求透過產官界、新 創圈以及非營利組織間的合作，來達到青銀合 作或青銀共創的美好未來。
除了民間主導之合作模式，國外政府亦 有相關措施。譬如：南韓政府為推動青銀雙贏
（an intergenerational win-win）之局面，同時 為消弭製造業技術傳承之斷層，透過補助方式 鼓勵中小企業挑選並培養深富經驗之中高齡勞 工轉型為職場導師，並引導熟悉產業之產業教 師踏入校園，傳授專業且務實之知識。在青年 聘僱端，則透過補貼中高齡勞工縮減工時後，
進而增聘之青年的人事成本。此外，政府除了 補助青銀共創型之創業計畫，亦同步營造社會 氛圍及試圖加強勞資和諧，譬如：利用多元之 視聽媒體廣宣「青銀合作」的優點與魅力。7
（二）職場環境友善化及人機協作
ILO（2015）針對年齡與勞動力間存在之關 係進行討論，其提及就總體面而言，隨著整體 勞動力中高齡化，經濟表現的確有可能放緩。
但是單就個體面觀察可知，中高齡勞工可就其 豐富的工作經驗帶來更高之生產效率，進而對 經濟發展帶來正面助益。為達到高齡者具備之 高生產效率之前提，政府或企業必須了解中高 齡者在職場中適合扮演之角色，小心別陷入技 能無效配置之景況。譬如：中高齡者應該以「認
知型」職務（cognitive tasks）逐漸取代「勞力型」
職務（physically demanding jobs），以體現出工 作經驗之正面效益。在科技時代，人機協作方 式亦可協助中高齡者保有高的生產效率。
德國知名汽車製造商BMW在奧地利施泰 爾市（Steyr）推動「Today for Tomorrow」試行計 畫，透過集結 50 歲以上且具備豐富經驗之員 工進行生產，並依據其身心狀況輔以科技偵測 系統與專家（醫生、物理治療師、人體工程學 家、職業安全衛生官員等）意見來考量人體工 學之最佳效益，藉以將工廠環境大幅友善化，
同時結合人機協作來彌補體能遞減的問題。8 半年後，此示範工廠之生產效率，不亞於一般 其他工廠。此試行計畫顯示，職務再設計與新 興科技時代之人機協作等，均可保障中高齡者 之生產力及工作機會，亦為勞動市場中高齡化 隱憂帶來一道曙光。
伍、小結與政策建議
一、小結
全球正面對不可逆之人口高齡化趨勢，國 發會（2020）人口結構推估更顯示我國高齡化 特色相對他國屬於「老的晚，卻老的快」，同時 總人口將從 2020 年開始轉為負成長，4 年後
（2025 年）將正式邁入超高齡社會，但因著中高 齡者與女性勞參率之持續提升，因此勞動力負 成長之大限將出現於約 10 年後的 2031 年。
超高齡社會下 勞動市場的影響與挑戰
面對高齡化產生的缺工以及產業轉型所需 之外來助益，外籍移工與專業人員分別扮演不 同之角色。知名的瑞士洛桑管理學院（IMD）於 2020年底發布「2020 年IMD世界人才排名報 告」（IMD World Talent Ranking 2020）指出，
我國於 63 個受評調國家中，名列亞洲第 3 名。
其中，在「吸引與留住人才」項目的全球排名 不斷提升，顯示我國在引才留才方面的努力正 持續發揮效果。但是值得注意的是，我國外籍 勞動力來源國呈現高度集中現象，隨著他國經 濟表現不斷成長，未來其對我國勞動需求缺口 之挹注力道勢將減緩。
隨著超高齡化社會到來，人人勢必身處於 一個多世代勞動市場中。透過以往研究可知，
跨代勞動力間不見得存在明顯替代關係，科技 對青銀合作亦將帶來正負不定之影響，一切取 決於我們如何面對此新課題。在超高齡化的跨 代職場下，職務再設計、工作環境優化，以及 青銀合作（共創）將成為無法迴避之重要課題 以及經濟發展契機。
二、政策建議
（一）循序提高數位接受度與推動人機協作 中高齡者之體能表現的確會隨著年齡下 滑，但是其長年累積之工作經驗以及相對堅毅 之心理素質與忠誠度，卻可能為企業或我國整 體經濟表現帶來助益。雖然新興科技技術可能 帶來青銀跨代間的競爭與替代關係，但是若 能改善中高齡者的數位接受度，不但可能如 BMW試行工廠一般，藉由科技帶動之人機協 作，以及結合專家意見與科技偵測之職場優化 方案，而保有其不遜以往之生產效率。
但是我國企業規模多屬於中小企業，部分 企業的數位轉型亦只處於進程中或發展初期，
並無法如BMW一般有足夠資金或先備知識來 運用科技技術進行職場優化或推動人機協作、
智慧製造。
建議政府未來可針對運用科技輔助中高 齡者的數位轉型方案，思考提高補助額度或是 租稅抵減額度，增強企業誘因。在中高齡化程 度較高且數位轉型推動尚未踏上軌道之中小 企業，建議可以藉由目前行動通訊裝置（手機 或平板）已在各年齡層間高度普及的利基上，
推動運用開發工作所需之簡易手機App（如打 卡、交班日誌的進度下拉選單與簽到功能等）
方式，讓中高齡者能逐漸降低對數位轉型之抗 拒，好為未來數位轉型之人機協作及智慧製造 打好基礎。
（二）多元廣宣延伸青銀合作觸角
綜前分析可知，部分行業（如：金融保險 業、批發零售業等）存在青銀合作機會，但少 數行業（如：製造業）之高齡化趨勢隱含缺工 及技能傳承斷層課題，顯示青銀合作之機會在 各行業間並不對等。
我國目前已有「青年就業旗艦計畫」與「青 年就業領航計畫」等工作崗位之師徒制訓練 暨就業計畫，可帶來青銀合作機會；行政院 2020年為推動高科技研發中心，亦將啟動「領 航企業研發深耕計畫」，其中包括接軌國際舞 臺加速青年創業。同時，因著多年來政府推動 之產業數位轉型及智慧化之政策成果，使得製 造業不再如刻板印象中都為 3K（危險、辛苦、
骯髒）行業。
本期專題
未來建議可持續透過產學合作及數位廣宣 方式，加強建立新時代製造業之智慧化及現代 化之工作環境形象。同時，結合其他多元廣宣 渠道加強力度，譬如透過持續鼓勵業師踏入大 學授課、擴大國際合作，以及仰賴多元媒體管 道廣宣各行業之職涯發展願景，適切地引導青 年投入各自適合之優質領域，使得青銀合作模 式得以拓及更多行業別。
（三）科技及青銀合作串聯職場新氣象
隨著時間演進，醫療技術與其他新興科技 發展日新月異，使得人均餘命得以增加，但適 逢少子化浪潮，使得社經環境面臨高齡化衝擊。
但科技亦使得生活便利性及產業發展迎來結構 性之轉變。我國「中高齡者及高齡者就業促進 法」第 25 條明訂主管機關得提供青銀共創相關 協助措施，此法令規範串聯起跨世代職場的各
年齡層優勢。新興科技帶來的新創機會、新興 工作類型以及科技輔助之人機協作，均為不同 年齡層之勞動市場帶來新的機運。前述新興科 技助益下，輔以青銀（共創）合作串聯起跨世 代勞動市場之新興互動模式，如圖 5 所示。
目前我國之引才留才政策、各項勞動法規、
政府統計分析等均已透過創新、務實與回應變 遷之角度，來看待超高齡化社會的到來。但是，
外籍勞動力之正面助益在未來可能有所減緩，
建議可透過青銀合作模式相關政策研究與試行 計畫之推動，並輔以數位科技的補助支持，達 成延緩中高齡勞動力退出並強化青年就業優勢 之目標。為中高齡者人生與工作帶來新的週期 起點，而非邁向職涯終點；同時，讓青壯年職 涯發展於第一個週期起點即帶來相較以往更寬 廣的可能，並為整體經濟發展帶來向上動力。
圖5 超高齡化社會下跨世代之就業互動與科技助益
資料來源：本文繪製。
新興工作
中高齡者及高齡者就業促進法
新興科技
青銀 合作 缺
工
新創環境 中高齡勞參率提高
外籍移工 外國專業人員
延後退休並傳承
人口高齡化 醫療水準 提升
時間演進
新興科技 發展
產業升級轉型
青年就業
超高齡社會下 勞動市場的影響與挑戰
參考文獻
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本期專題
超高齡社會之勞動力市場與 職能開發政策─
以中高齡勞動者職業安定的 法政策形成為中心
林良榮
國立政治大學法學院暨社會科學學院勞工研究所合聘副教授壹、中高齡勞動者職能開 發制度的政策思維與 建構途徑
眾所周知，早在 2018 年始，我國社會老 年人口比率已超過 14%，不但正式邁入高齡化 社會，且依政府相關統計資料推估，我國更將 於不久後（2025 年）成為超高齡社會（即老 年人口比率超過 20%）。為因應此一高齡化社 會的到來，政府不得不面對將來人口結構的變 遷，以及對於勞動力市場所產生的影響；其中 包括中高齡勞工勞參率偏低以及就業困難、減 少工作年齡人口，甚至高齡勞工受到職場之就
業歧視等相關問題。無疑地，一個邁向高齡化 社會的發展政策，對於人數逐漸增加的中高齡 勞工，如何協助其解決職場或工作上產生的問 題，乃至如何定位其在整體勞動市場的位置，
自屬高齡化社會政策之重要方向與內涵。
基此，政府於 2019 年 11 月經立法院三 讀通過「中高齡者及高齡者就業促進法」，以 期強化協助中高齡勞工建構職業安定等相關勞 動行政功能。該立法規範內容主要包括禁止就 業年齡歧視、協助在職者穩定就業、協助失業 者就業、推動銀髮人才服務、支持退休後再就 業、開發就業機會等。其中，特別是有關「協 助在職者穩定就業」、「協助失業者就業」之規
超高齡社會之勞動力市場與職能開發政策─
以中高齡勞動者職業安定的法政策形成為中心
範內容乃作為促進中高齡就業行政措施的重要 指導原則；包括：現行職業訓練制度的內容如 何充實，以及如何提升制度運用的便利、效率 等之內容。
具體而言，無論是雇主或政府，都負有 積極使勞工接受適合其職涯規劃之職業訓練機 會。根據「中高齡者及高齡者就業促進法」相 關規定，該法第 18 條明定，「（第 1 項）雇主 依經營發展及穩定留任之需要，得自行或委託 辦理所僱用之中高齡者及高齡者在職訓練，或 指派其參加相關職業訓練。（第 2 項）雇主依 前項規定辦理在職訓練，中央主管機關得予訓 練費用補助，並提供訓練輔導協助。」；第 24 條「（第 1 項）中央主管機關為提升中高齡者 及高齡者工作技能，促進就業，應辦理職業訓 練。（第 2 項）雇主依僱用人力需求，得自行 或委託辦理失業之中高齡者及高齡者職業訓 練。（第 3 項）雇主依前項規定辦理職業訓練，
中央主管機關得予訓練費用補助。 」
但必須注意的是，「 中高齡者及高齡者 就業促進法 」是以中高齡勞工的職業安定為其 立法目的，並非屬於中高齡勞工職業訓練的專 法；有關中高齡勞工的職業訓練制度仍以我國現 行「職業訓練法 」所定之相關規範為其制度功能 與運用之基礎。是以，就法政策建構之立場，
中高齡勞工的職業訓練自應整合「中高齡者及高 齡者就業促進法 」之中，有關職業訓練之立法 目標與行政措施指導，並以現行職業訓練法作 為其制度之實踐與運作方式；包括職業訓練之機 構、型態、課程、職能基準、能力鑑定、職訓 專業人員（職訓教師 ）之培養等。1
然而，「中高齡者及高齡者就業促進法」
作為中高齡勞工職業訓練制度之政策藍圖，有 關職業訓練的規範、內涵，與現行職訓制度的 連結，自屬中高齡勞工職業訓練政策發展的重 要課題。職是，本文以鄰國日本之職訓政策形 成與內容為鑑，蓋其與我國之相關立法過程與 型態相當接近，足資他山之石。
圖1 我國中高齡勞工職業訓練之法政策形成
「中高齡者及高齡者就業促進法」
中高齡勞工之職業訓練保障
中高齡勞工職業訓練政策 職業訓練法
中高齡勞工之職業訓練制度
＋
1 鎌田耕一（2017）。概說労働市場法。三省堂。P.152~160。
本期專題
貳、日本高齡勞動者職能 開發政策與制度發展
一、高齡勞動者職能開發政策之形成 背景與發展
首先，就日本現行有關職業能力開發與訓 練的法制體系，該國政府並未針對中高齡勞工 之適用對象建立專法；根據現行「職業能力開 發促進法」（平成 9 年 / 1997 年最終改正版本；
該法於 1985 年之前稱「職業訓練法」）僅於第 1章總則（職業能力開發促進之基本理念）的 相關規定中特別強調「青少年」與「身心障礙 者」的保護。但根據同法第 2 章（職業能力開 發計畫）第 5 條規定，厚生勞動大臣必須就職 業能力的開發提出「職業能力開發基本計畫」。
惟，就此等對職能開發政策具有指導地位的基 本計畫，乃於同條第 1 項第 3 款明確規範其 內容之形成「必須考慮到長期的經濟動向、勞 動市場的發展，以及與技能勞動力相關之產業 別、職種別、企業規模別、年齡別等供需狀況，
以及勞動者的勞動條件、勞動效率的狀態等之 情形」。換言之，上述所謂應考慮「年齡別」
之因素，致使該計畫之內容亦有可能包括對高 齡勞工之對象予以特別考慮。2
實際上，就厚生勞動省公布最新的「職業 能力開發基本計畫」（第 11 次職業能力開發基本 計畫；令和3年度~ 令和7年度/ 2021年度~2025
年度），於「今後政策方向性」即提到有關「推 動勞動者自主的職涯規劃」時，應注意今後「職 業人生的長期化與多樣化發展」的情況。而就該 政策推動的具體內涵，則更進一步提到「確保高 齡期職涯的最後受僱機會、提供以中小企業的中 高齡勞工為對象的各項訓練課程」。
換言之，從職業能力開發與訓練的政策視 角而言，勞動力市場中的中高齡勞工顯然已是 日本面臨高齡化社會所不可忽視之對象；整體 的職訓行政制度必須有階段性地加以調整，以 期強化對中高齡勞工的職業服務功能。因此，
從高齡化社會的勞動市場發展趨勢而言，如何 定位與充實高齡勞工的僱用政策就顯得十分重 要；就政策上，一方面必須有效且適當地連結 高齡勞工的職業能力開發與僱用機會的確保，
否則將難以落實高齡勞工僱用安定的政策目 的，但另一方面也必須確認高齡勞工僱用政策 的目的與內涵，以期適當地作為高齡勞工於職 業生活設計、職能開發與訓練等制度之建構及 運作上之指導方針。
另一方面，從法政策學的立場論之，個別 的政策不能忽略居於總體架構或上位性政策的 方向與意義，甚至必須更有結構性地理解與創 造政策意涵。則，雖以高齡者僱用安定政策作 為職業能力開發促進政策之指導，但也不能忽 略高齡者僱用安定政策的目的乃承接「高齡社 會」與「僱用保障」的發展方向，而必須與其 他相關政策或制度進行有意義以及有效率的整
2 相關資料參考高年齢者等職業安定対策基本方針，平成 24 年 11 月 9 厚生労働省告示第 559 号。引自日本內閣厚生勞動省官方網站：https://www.
mhlw.go.jp/ seisakunitsuite/bunya/koyou_roudou/koyou/koureisha/topics/dl/tp0903-559.pdf。
超高齡社會之勞動力市場與職能開發政策─
以中高齡勞動者職業安定的法政策形成為中心
3 諏訪康雄（2012）。職業能力開発をめぐる法的課題－「職業生活」をどう位置づけるか。日本労働研究雑誌，No. 618，4-9。
合。具體而言，「高齡社會對策基本法」乃因應 高齡社會的基礎政策方針，其內容並特別提及 高齡者之就業應予保障；「僱用對策法」係對於 勞動就業市場提出基礎性（根本性）的政策方 針，其中亦特別提及高齡者之就業應予保障。3
惟，限於篇幅，本文以下僅從日本現行
「高年齡者僱用安定法」之政策形成、主要規 範內容，說明有關「職業能力開發與訓練」的 具體政策方向與制度內涵。
圖2 日本高齡者就業促進相關法規：以高齡者僱用安定政策為中心
圖3 高齡者僱用安定法與職業能力開發促進法之政策關聯
資料來源：林良榮（2020）。「中高齡者及高齡者就業促進法」之立法政策評議－兼論日本高齡勞工雇用安定之實踐經驗。
月旦法學雜誌，No.301，104。
資料來源：作者自行根據日本相關法制規範與行政措施整理製作。
高齡社會對策基本法
高年齡者僱用安定法：職業能力開發與訓練
確認職能開發的基本理念：
依據「職業能力開發促進法 」
培養高齡勞工職業能力: 建立生涯職能開發體系
1. 提升勞工對於產業與技術變化環境的適 應能力
2. 協助順利轉職
3. 基於勞工職業生活的設計，應規劃不同 階段的職業體系
1. 為遂行各項職務應培養必要的職業能力 2. 基於個人之需求而階段性地開發職業能力 僱用
保險法
勞動 基準法
厚生年金保險法 僱用對策法
高年齡者僱用安定法
國民年金法
年金給付
高齡勞工政策落實的途徑 職能開發政策
的方向與理念
政策方向
勞動 就業
契約 支援
具體作法 具體作法
本期專題
二、高年齡者僱用安定法之制度內涵 與運作：以職業能力開發與訓練 為中心
日 本 最 早 對 於 高 齡 者 之 就 業 立 法， 乃 1966年之僱用對策法；其第 6 章即規定：「中 高年齡者之僱用促進」，爾後，並於 1971 年 5月 19 日通過「中高年齡者僱用促進特別措施 法」；後來於 1986 年改名為「高年齡者僱用安 定法」。再者，2004 年日本為了因應團塊世代
（1947 年至 1949 年的戰後嬰兒潮）的來臨，
必須提早面對高齡化社會所帶來勞動力人口大 幅減少之危機，因此該國內閣對於高年齡者僱 用安定法進行大幅度的改革，其中之主要修法 內容，包括將「高年齡者僱用確保措施」提升 為雇主的法定義務。
又，至 2012 年，日本政府為解決就業與 年金的斷層問題，以及修正 2004 年法的部分缺 失，乃再度進行相關修法。除了廢止原本舊法 以勞資協定來設置繼續僱用人選之挑選基準的 制度，而使雇主必須以有意願持續工作之勞工 全體為繼續僱用的對象外，並擴大了適用繼續 僱用的企業範圍，雇主令勞工至關係企業等符合 一定條件的企業繼續工作，亦屬合法的繼續僱 用制度（高年齡者僱用安定法第 9 條第 2 款）。
總的來說，在當前少子高齡化帶來之勞動 力減少傾向中，日本政府於 2008 年作為成長 戰略，採取包含提升女性、青年、高齡者就業 率之「全員參加型社會」勞動力政策。又 2010 年初超越九成的企業採取至 65 歲的僱用確保 措施，另自 1994 年開始，階段性進行之公共
年金給付年齡提升至 65 歲之措施，於 2013 年 4月亦達到一段落。2012 年 3 月政府為了課予 企業確保全員至 65 歲得持續受僱用之義務，
於國會提出高年齡者僱用安定法之修正案，並 於同年 8 月 29 日通過施行。更進一步，政府 以高年齡者作為中長期社會之支援，有實現無 關年齡之「生涯現役社會」之必要，而進行相 關環境之整備。4
必須注意的是，該法中亦對追求高年齡者 等之再就業促進措施有不同之規定，由厚生勞 動大臣策劃訂定應作為與高年齡者等職業安定 相關之基本對策方針（「高年齡者等職業安定 對策基本方針」），法所規定之責任主體，則可 區分為國家及雇主。
因此，於 2012 年高年齡者僱用安定法修 正通過後，厚生勞動省隨即公告「高年齡者等 職業安定對策基本方針」（平成 24 年 11 月 9 日告示第 559 號；內含 6 大指針；其中 3 項屬 於雇主）及「關於高齡者僱用確保措施的實施 及運用之指針」（平成 24 年 11 月 9 日告示第 560號），對於如何促成高齡者就業之安定給 予相當具體的指示，其主要架構根據「高年齡 者僱用安定法」第 4 條（事業主之責任義務）與 第 5 條（中央及地方政府之責任義務）之規定 係區分為雇主及國家兩方各自應有作為（負應 注意義務）之事項，其中並包括職業能力開發 與訓練等相關重要事項內容。
再者，根據上述兩項政策實施運用指針
（即類似政策指導方針）之內容，有關「雇主」
應注意之事項，其主要政策方向有三，包括：
4 菅野和夫（2019 年）。労働法。弘文堂。P.43~80。
超高齡社會之勞動力市場與職能開發政策─
以中高齡勞動者職業安定的法政策形成為中心
高齡者的就業條件、高齡勞工再就業的支援及 高齡勞工職業生活設計的支援。另，有關「政 府」應注意之事項，其主要政策方向有三，包 括：高齡者職業安定之基本施政事項、促進高 齡者再就職之基本施政事項及其他相關事項。
本文以下分別就雇主及國家兩方，關於
「職業能力開發與訓練」應注意的事項內容，說 明如下：5
（一）就「雇主」應注意之事項內容（職業能力 開發與訓練）6
1. 有關於高齡者的就業條件 （主要根據 559 號指針）
（1）雇主應實施必要的職業訓練，以開發及 提升高齡勞工的職業能力。
（2）雇主應改善職場設施、導入輔助器材、
強化照明等，積極利用「獨立行政法人高 齡、障害、求職者僱用支援機構」所提供 的情報，讓身體機能衰退的高齡勞工依 舊可於職場發揮其能力。
（3）雇主應重新設計其業務，減少高齡勞工 身體機能衰退所帶來的影響，擴大可讓 高齡勞工充分發揮其能力、知識及經驗 等的職務範圍。
（4）雇主應推動可利用高齡勞工之知識經驗 的人事調度及待遇，將重視年齡的薪資 及人事制度轉變為重視能力與職務等要 素的制度。同時，在繼續僱用時應考量 高齡勞工的就業實態、生活安定等因素，
給予適當的薪資。
（5）同一產業或同一地區的雇主應分享僱用高 齡勞工的相關經驗，共同推進勞工職業能 力的開發，建立起能適當評價勞工職業能 力的制度，並改善人事管理制度。
2.有關於高齡勞工再就業的支援 （主要根據 559號指針）
雇主對於 45 歲以上未滿 65 歲且因解僱
（不包含可歸責於勞工者）、繼續僱用之挑選基 準合法存在，而未能受到繼續僱用及其他因雇 主之因素而離職的勞工（以下簡稱預定離職的 高齡勞工），應根據勞工的職業能力與其對於 再就業的意願，給予必要的支援，例如：
（1）給予休假使其得以接受教育訓練、參加 檢定考試等求職活動。
（2）提供支付前項假日之工資、教育訓練的 費用等經濟上之支援。
（3）與其他機構斡旋，而提供實施有助於再 就業的教育訓練或諮詢。
3.有關於職業生活設計的支援 （主要根據 559 號指針）
為使勞工能夠充實職業生活持續至高齡 期，雇主應透過實施以下事項，盡力在高齡期 的職業生活設計上，給予有效的支援：
（1）必要情報的提供及諮詢：雇主應提供有 關職業生活設計的必要情報，給予職業 能力之開發等相關詳細的諮詢，並讓勞 工能夠透過自己的判斷選擇，職業生涯 設計。又勞工為設計職業生活而參加企
5 濱口桂一郎（2018）。日本の労働法政策。獨立行政法人勞動政策研究研修機構。P.275~312。
