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地 方 政 府 跨 域 合 作

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Academic year: 2022

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國 立 中 山 大 學 政 治 學 研 究 所 碩 士 在 職 專 班 碩 士 論 文

地 方 政 府 跨 域 合 作

-北 基 與 高 高 屏 縣 市 垃 圾 處 理 之 比 較

研 究 生 : 吳 宗 榮 撰 指 導 教 授 : 廖 達 琪

中 華 民 國 九 十 五 年 七 月

(2)

Graduate Institute of Political Science National Sun Yat-sen University

Cross-Regional Cooperation Among Local Governments

- Comparing the refuse disposal in Taipei-Keelung and that in Kaohsiung City-County-Pingtong

Graduate Student: Wu, Tzong-Rong

July. 2006

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摘 要

1980 年代以來,世界各國推動政府革新的運動風起雲湧,政府的角色必須面 對嚴峻的挑戰而亟思轉變,隨之亦帶動中央與地方政府關係的重新調整,許多國 家紛紛強調地方分權的重要性。我國自解嚴以來,台灣的政治社會逐步獲得解放,

經濟社會與市民社會亦開始活潑化,整個社會充斥著急欲脫離韁繩羈絆的氣息。

地方自治法制化後,由於民智大開,民主意識蓬勃興起,民眾已開始積極參與社 會上與其關係密切之公共事務,而府際關係( Intergovernmental Relationship, IGR)亦日益活絡複雜,問題也層出不窮,地方自治的發展已由傳統較為保守、狹 隘、威權的舊地方主義轉變為開放、相互依存( interdependent)、協商及區域合 作(Regional Cooperation)的新地方主義(new localism)。由於地方政府面臨 民眾要求親切服務的挑戰日新月異,許多新興的地方行政事務,往往牽涉許許多 多的跨區域業務,比如垃圾處理、河川整治、水資源管理、環境保護、大眾運輸、

醫療等問題。這些具有高度互相依賴,跨區域合作的問題,有待地方政府從區域 整合的觀點來加以管理及合作。因此,提升行政效率及效能,實有賴於加速地方 政府跨區域合作機制的建立。事實上,各國地方政府針對跨區域問題已提出不少 解決策略,例如地方政府間的協議、協力等皆是。本研究主要針對府際間平行的 互動合作關係,提出地方政府跨區域合作,並以北基與高高屏縣市垃圾處理模式 之個案加以分析比較,希望對我國未來水平府際整合及跨區域合作發展有所助 益,並期建立區域良好之互動模式,建構都會區整體發展的機制,作為我國未來 跨行政區域治理問題的建議,以有效解決區域間之問題。

關鍵詞:區域合作、府際關係、地方政府、垃圾處理、廢棄物

(4)

Abstract

Since 1980s, government reformation has become a trend all around the world. The role that government plays faced harsh challenges so that changes are of a must. The relationship between central and local governments engaged in adjustment as a consequence. Many countries have realized the importance of decentralization of government powers.

Since the declaration of the ending of martial law, Taiwan has proceeded a series of social and political liberation. Economic society and citizen society are becoming more and more vigorous as well. The whole society has been accumulating energy and ready to take off.

After the legalization of local autonomy and the awakening of the people on their civil rights, democracy has already been a magic word.

People enthusiastically participate in the public affairs they are interested in.

Intergovernmental relationship (IGR), on the other hand, is an issue getting more complicated and problematic. The development of local autonomy is shifting from old, conventional, conservative, parochial, authoritarian localism to a new localism, which is open, interdependent, negotiating and regional cooperative.

In order to respond to the request of people for more personal

services, many local administrations usually deal with businesses that

involve more than one region such as refuse disposal, river management,

reservoir management, environment protection, mass transportation and

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health care. All these issues are highly interdependent and need cross-regional cooperation. Local governments should seek solution through the aspect of regional cooperation. Therefore, the key to the increase of government efficiency lies on the implementation of cross-regional cooperation mechanism among local governments. As a matter of fact, many solution strategies aiming cross-regional cooperation were given by many a local government in the world already.

This essay studied the parallel interactive cooperation between local governments and provided a cross-regional cooperation solution. The case study included two examples, Taipei-Keelung and Kaohsiung City-County-Pingtong, to compare and analyze their refuse disposal models. I hope this study could help to develop horizontal integration and cross-regional cooperation among local governments and to construct ideal interaction models among vicinity regions so as to build a mechanism for wholesome metropolitan development. As part of the foundation, this study may be referred to as a suggestion for effective solution on cross-regional issues.

Key words:

Regional cooperation, intergovernmental relationship, local government,

garbage disposal,waste.

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謝 辭

回顧中山大學政治學研究所碩士的求學過程,在不惑之年重拾書本,得以初 窺學術殿堂的研究本質與精神,體會到自我充實的成就,獲益良多,在此向過去 曾經教導過我的所有老師們致上最深的謝意。

本論文得以順利付梓,首先要感謝的是指導教授廖達琪老師的悉心指導與鼓 勵,在研究時不厭其詳的解說指導,遇到瓶頸都能適時的點化,老師的耐心指導,

實在感激不盡。

口試當日正值凱米颱風過後,感謝陳文俊教授、廖達琪教授、曾怡仁教授冒 著風雨擔任本人口試委員,口試時不吝指正及惠賜許多寶貴建議,方使本論文內 容得以更加嚴謹與完備。

在研究資料的蒐集過程中,特別要感謝同事蔡隆郁學長的協助與撰寫成文後 之校稿才能順利完成,另感謝支持我的好友日春、癸開、華桂兄之鼓勵與協助。

在學習過程中家人的包容與鼓勵下,終於順利完成整個學程,在此階段最感 欣慰的是長女采蓉考入國立陽明大學生物醫學研究所博士班及幼女佳燕考入國立 高雄應用科技大學土木研究所碩士班。最後將此論文獻給太太美香與孩子們默默 的支持。

吳宗榮 謹誌於

中山大學政治學研究所

2006 年 7 月

(7)

地方政府跨區域合作

-北基與高高屏縣市垃圾處理之比較

目次

第一章 緒論--- 1

第一節 研究動機與目的---1

第二節 研究方法及限制---3

第三節 研究架構及流程---6

第四節 研究章節安排---9

第二章 文獻探討--- 11

第一節

相關名詞界定---11

第二節

相關文獻之研究---14

第三節

相關理論之探討---18

第四節

國外跨域合作之探討---22

第五節

國內垃圾處理跨縣市合作機制---36

第六節

垃圾清理跨區域合作之可能障礙及排除方式---41

第三章 台北市與基隆市垃圾跨域處理之個案分析--- 47

第一節 合作背景誘因---47

第二節 合作協商過程---52

第三節 合作方式與原則---54

第四節 合作簽約的法制化---56

第五節 合作的監督機制---57

(8)

第四章 高高屏縣市垃圾跨域處理之個案分析--- 61

第一節 合作背景誘因---61

第二節 合作協商過程---64

第三節 合作方式與原則---67

第四節 合作簽約的法制化---71

第五節 合作的監督機制---72

第五章 北基與高高屏縣市垃圾處理跨域合作之比較--- 73

第一節 合作背景誘因---73

第二節 合作協商過程---75

第三節 合作方式與原則---77

第四節 合作簽約的法制化---78

第五節 合作的監督機制---82

第六章 結論與建議--- 87

第一節 結論---87

第二節 研究建議---92

參考書目--- 124

(9)

表 錄

表 2.1 我國廢棄物之分類與定義………13

表 3.1 北基互惠合作前後垃圾處理成本比較表………51

表 3.2 北基垃圾跨域處理合作作業時間表………55

表 4.1 高高屏區域聯盟共同聲明………66

表 4.2 高高屏地區焚化廠基本資料………68

表 4.3 高高屏縣市環境保護局跨域合作情形………70

表 5.1 北基區域間都市垃圾處理緊急互助協議書………80

表 5.2 北基與高高屏縣市跨區垃圾處理模式綜合比較………84

(10)

附 錄

附錄一:受訪人員表---97 附錄二:跨縣市合作模式之訪談大綱---98 附錄三:訪談(含電話訪談)記錄---99 附錄四:直轄市及縣(市)政府互助合作處理一般廢棄物獎勵補助要點-119 附錄五:北基區域間都市垃圾處理緊急互助協議書---121

(11)

第一章 緒 論

第一節 研究動機與目的

一、研究動機

我國自民主轉型、地方自治法制化後,由於民智大開,民主意識蓬勃興起,

近來我國地方政府有提出地方自治團體彼此之間透過跨區域合作的方式,建立合 作機制。對於跨區域之事務,由於地方自治團體自主性的透過對話、溝通方式,

建立合作機制,以解決共同關心的問題1

由於中央政府精簡層級、省府功能簡化,地方資源重新分配,在縣市政府自 主性提高,與中央直接對話的重要性顯著增加之際,確實增加了都會區域合作的 契機。按地方制度法施行後,如何落實地方自治,強化地方自治效能,漸趨重要,

面對地方區域發展的問題,如土地利用、大眾運輸、垃圾處理、環境經營管理等 都會區的共同性課題,均無法在單一法定行政組織內達成總體建設目標,而透過 區域合作、縣市間資源整合以解決共同問題乃勢之所趨。

事實上,我國目前地方政府跨區域合作長期面臨法律規範不夠明確及具體,

因此未能有效促成地方政府的合作關係,再且地方政府首長常因政黨屬性、派系 不同而合作困難,或者因任期更迭,使既有合作協議中斷,甚至發生齟齬。

本研究動機即依照上揭旨趣,就地方政府所為跨域合作之事項,從法制面與 實務面探究,並參考國外施行經驗及臺灣特殊政治文化之特質,期盼能夠讓政府 部門了解國外地方跨區域合作發展的歷程與經驗,更希望了解其制度等背景,並

1 參閱蔡茂寅,地方自治之理論與地方制度法。學林文化,2003 年 2 月 1 版,頁 78。

(12)

就我國當前地方政府事務中,對推動跨區域合作的可行性及相關建議。並作為我 國未來跨行政區的區域性治理問題的建議,希望對我國未來水平府際整合及跨區 域合作發展有所助益。

我國從民國 70 年代發生第一起垃圾大戰迄今,許多地方陸續發生垃圾無處 倒之窘境,行政院環保署為了協助解決地方政府之垃圾處理問題,即推動「一縣 市一焚化爐」政策,廣建垃圾焚化廠,因初期未詳加規劃,而陸續發生焚化廠鄰 近居民抗爭,另由於近年來環保署全力推動垃圾減量與資源回收政策,使垃圾量 逐年下降,造成部分焚化廠垃圾量不足供焚燒之情形。

上述垃圾無處倒與垃圾不夠燒的矛盾景象,環保團體一再批判環保署的「一 縣市一焚化爐」政策失當,未能真實反映早已逐年下降的垃圾量,因而力諫環保 署應即時暫停所有未完成之焚化爐的招標、興建,並檢討現行之廢棄物焚化政策,

評估垃圾跨區處理之可能性。臺灣土地資源有限,地方政府間應藉由跨區域合作 模式之型塑,打破地域觀念,採取合夥措施或府際合作的方式,在互惠合作原則 下設立區域性垃圾處理場(廠),將使土地利用發揮較高效益,並能避免地方政府 各自設置垃圾處理場(廠)所造成的資源浪費。

究竟垃圾跨區域合作處理之實務情形如何?是否真能藉由跨區域處理解決我 國長久以來之垃圾問題?本研究針對垃圾跨區域處理個案,以台北市與基隆市垃 圾跨區域處理個案與高高屏縣市垃圾處理的合作機制相互比較,探討我國地方政 府間跨區域合作之模式,期盼能提供未來跨區域合作制度設計的參考,以建構具 體較可行之跨域合作機制,作為我國未來跨區域合作治理的建議,即是本文研究 之動機。

二、研究目的

本研究擬積極蒐集跨區域合作事務相關資料,與國內能蒐集或閱覽之文獻資

(13)

料,加以整理和分析,再針對地方政府跨區域合作以北基與高高屏縣市垃圾處理 之模式相互比較分析,以作為我國未來跨行政區的區域性治理問題的建議。因之,

本研究之主要目的,可分為:

(一)有系統整理、研析有關地方政府跨域合作之文獻資料,並探討跨域合 作機制。

(二)研析一般廢棄物處理跨區域合作之模式,並探討可能遭遇障礙及障礙 排除方法。

(三)探討臺灣垃圾跨區域處理之變革,並以台北市與基隆市垃圾跨縣市處 理合作案及高高屏縣市推動區域性垃圾處理政策為例,進行個案之比 較分析。

(四)藉由北基與高高屏縣市垃圾處理跨域合作個案之合作背景、合作誘 因、合作簽約協商過程、合作方式與原則、合作監督機制等加以比較 分析,根據學理及實務經驗,提出建議與展望,俾提供政府相關單位 參考。

第二節 研究方法及限制

本文的研究途徑是採取跨域合作之觀點,以跨域管理之相關理論與相關制度 為基礎,分析臺灣垃圾跨區域處理個案。鑑於前人研究成果不僅可供研究者參考 之用,甚且其中許多具有價值之部分,亦可作為立論之基礎,本研究嘗試藉著探 索跨部門合作的理論與途徑,釐清跨部門合作的概念,藉由學理的思辯與實務的

(14)

分析,整合跨部門合作之理論基礎。擬蒐集有關地方跨區域合作事務之施行經驗,

再蒐集國內有關各級政府重要施政指標、各級首長暨主管會報紀錄、區域合作等 有關跨域合作資料之文獻及相關論著、期刊及政府出版品等資料加以整理、歸納、

分析。並從台北市與基隆市垃圾處理跨區域合作與高高屏縣市垃圾處理跨區域合 作個案做比較分析,深入了解跨部門合作之困難問題所在,以及因應之道,並就 相關的研究發現提出具體建議,期能作為相關單位之參考。為獲得客觀可靠而且 周全的資料,以利相關探索、描述及解釋,本文擬使用以下四種研究方法:

一、文獻分析法

此一研究方法,是一種簡易的探索性研究方法,主要是蒐集他人所做的相關 研究,分析其研究結果與建議2。經由相關文獻之檢索與研讀,瞭解問題現況與相 關理論,奠定研究之基礎。本研究所蒐集之資料,包括政府機關所制頒的法律、

相關統計資料、專書、期刊、論文、研究報告、政府出版品、剪報及網站資料等。

希望從廣泛的資料中,整理跨域管理相關之理論及國內垃圾處理之相關資料,以 作為垃圾跨域處理個案之研究。

二、個案研究法

個案研究法是一種關係性研究,研究者針對一個研究單位,蒐集有關的現況、

過去經驗、和環境因素,分析相關因素以後,建構一個研究單位的藍圖3。雖然個 案研究是實徵探究(empirical inquiry)的一種特殊形式,但很多研究者卻將之 視為較不令人滿意的探究方式,認為它缺少嚴密性,對科學的概化只能提供極少

2 楊國樞等,1992,社會及行為科學研究方法,台北:東華書局,頁 51。

3楊國樞、文崇一、吳聰賢、李亦園主編,1978,社會及行為科學研究法,台北:東華書局,頁 57-58;

段家鋒、孫正豐、張世賢主編,1983,論文寫作研究,台北:三民書局,頁 202-203。

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的基礎,而且花的時間太長,亦有人認為它僅是探索階段的研究方法。然做為一 種研究策略,個案研究是一種非常完整的研究方法,其中包括設計的邏輯以及特 定的資料收集與分析的方法4。由於台北市與基隆市垃圾跨區域處理與高高屏垃圾 處理跨區域合作模式,因焚化處理設備均採公有公營型態運作,且合作模式是近 期被認為垃圾處合作較成功之個案,因此,本研究擬針對上述兩個案之合作背景 誘因、合作協商過程、合作方式與原則、合作簽約的法制化、合作的監督機制加 以探討。

三、比較研究法

比較研究法乃是指分析兩種以上的制度與現象,找出其間的異同與優劣,將 之歸納成趨勢、原則,以作為解決、改進問題與制度之參考。本文擬針對高高屏 垃圾處理跨區域合作模式、台北市與基隆市垃圾處理跨區域合作個案,加以分析 比較,研析其其合作背景誘因、合作協商過程、合作方式與原則、合作簽約的法 制化、合作的監督機制等五個面向,並比較兩種合作類型之異同與優劣,進一步 建構我國未來跨區域合作的具體發展模型。

四、訪問調查法

訪問實質上是一種互動過程,這種互動是雙向交談( two-way conversation)

式的,多半情形是訪問者攜帶事先設計好的調查表或問卷進行訪問。調查表上的 資料項目,包含事實資料(factual information)、意見與態度、以及有關行為、

意見與態度的理由。訪問有多種分類方式,可以根據功能(診斷、處理、研究)、

4 Robert K. Yin 原著,尚榮安譯,陳禹辰校閱,2001,個案研究 Case Study Research,台北:

宏智,頁 1-14。

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參與人數(團體或個人)、接觸時間(短期或長期)以及探究類型(結構或無結構)

而做分類。訪問通常使用調查表,依據調查表設計的情形,可簡單分作正式的有 結構訪問與非正式的無結構訪問兩大類。一般而言,非正式訪問較諸正式訪問,

能夠深入瞭解問題5。本研究擬採取非正式的無結構性深度訪問,訪談對象,以台 北市、高雄縣市承辦垃圾跨區域處理之行政官員為主(訪談對象詳如附錄一),

進行訪查,以瞭解垃圾處理跨區域合作之實務情況,並詢問其對於此議題的看法 與建議。

五、 研究限制

臺灣實施地方自治已逾五十餘年,但臺灣地方政府間之分工合作事務,迭有 爭議或衝突之情事發生。如何克服發展課題,以及在能重新設計因地制宜的機制,

以滿足大眾的殷切期盼,自屬必然之事。

本研究之限制,因礙於研究時間有限,只針對同為公有公營經營型態之北基 與高高屏縣市垃圾處理跨域合作個案進行分析探究。而其他縣市之經營型態有公 有民營、民有民營之型態,且政治、經濟、社會、文化等大環境不同,甚難將個 案之研究發現全部類推於其他縣市。另一限制及北基垃圾處理合作方案承辦及主 管人員大多人事已非,訪談實非易事,因此如有不足之處,僅能參考文獻資料以 補不足之處。

第三節 研究架構及流程

有關地方事務跨區域的合作,歐美各國業已施行多年,其模式亦且多樣,但 我國目前地方政府跨區域合作長期面臨法律規範不夠明確及具體,未能有效促成

5楊國樞、文崇一、吳聰賢、李亦園主編,1978,社會及行為科學研究法,台北:東華書局,頁 234-239。

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地方政府的合作關係,再且地方政府首長常因政黨屬性、派系不同而合作困難,

或者因任期更迭,使既有合作協議中斷,甚至發生齟齬,錯失共同協力解決區域 性問題的機會,而當事務涉及二個或以上之議會職權時,或須地方共同財政負擔 時,地方本位主義常會產生,而引起糾紛。其實鄰近之地方政府大多已逐步形成 共同的生活圈,各鄉鎮、縣市間的互賴與互動日益頻繁,所以再遭遇共同性問題 時,也就有必要與以往不同之心態、對策與做法加以因應。

另一方面,隨著全球化的來臨,對各地方政府帶來不同程度的挑戰,地方經 濟發展是否可與國際接軌,將決定一個城市產業未來的發展;「新環境主義」將為 地方環保事務的處理帶來壓力,地方環保問題處置不當,將可能為地方帶來危機,

是故,為了解決這些問題所帶來的地方壓力,使得各地方政府也開始亟思,如何 透過區域合作與協商,共謀利益的最大化。

本研究即依照上揭旨趣,就地方政府所為跨域合作之事項,以北基與高高屏 縣市垃圾處理的合作機制,針對其合作背景誘因、合作協商過程、合作方式與原 則、合作簽約的法制化、合作的監督機制等五個面向相互比較,擬定研究流程,

如圖 1-1。期盼更清楚地釐清跨區域合作的概念,了解地方政府跨區域合作發展 的歷程與經驗,並就當前我國地方政府事務中,有無推動跨區域合作的可行性及 相關建議,並提供未來建立台灣地區跨域合作制度設計的參考。

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圖 1-1 北基與高雄縣市之比較研究流程圖 研究動機背景與目的

相關文獻探討

國內外跨域合作機制之探討

高高屏垃圾處理跨域 合作模式之探討

北基垃圾處理跨域 合作模式之探討

北基與高雄縣市垃圾處理跨域 合作模式之比較

研究發現結論與建議

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第四節 研究章節安排

有鑒於我國地方政府,正面臨許多為民服務的挑戰,尤其許多地方行政事務 往往牽涉跨區域合作,例如垃圾處理、水資源管理、交通運輸等。這些具有相互 依賴難以自力解決的跨區域的公共事務及問題一直受到學界、政府及民眾之關 切。因此啟發本論文「地方政府跨域合作--北基與高高屏縣市垃圾處理之比較」

之研究。有關研究章節安排如下:

第一章為本研究之緒論,其第一節,先就研究之動機與目的加以論述。第二 節研究方法與限制,針對本研究採文獻分析、個案研究、比較研究、訪問調查等 方法進行研究,並述明研究限制。第三節就研究架構及流程,做一彙整、敘述。

第四節亦即就有關本論文之研究章節安排。

第二章進行文獻探討,第一節相關名詞界定,先就「跨域」、「跨區域事務」、

「垃圾」、「垃圾處理」做簡略的名詞定義。第二節所蒐集地方政府跨域合作相關 文獻,綜理學者提出之相關理論以及地方治理、跨域管理、區域治理等概念,以 了解府際互動之理論與實際。第三節綜理跨域合作相關理論並加以探討。第四節 就國外跨域合作機制加以探討。第五節針對國內垃圾處理跨域合作機制之變革及 合作模式予歸納分為:1.平行合作模式;2.回饋合作模式;3.環保署主導之合作 模式三類。第六節從政治層面、技術層面、財政層面等三方面歸納垃圾清理跨區 合作可能之障礙再針對上述可能障礙提出排除策略方式。

第三章共分為五節針對「台北市與基隆市跨區域垃圾處理之個案分析」將合 作背景及誘因、合作協商過程、合作方式與原則、合作簽約的法制化、合作之監 督機制等加以分析。

第四章共分為五節針對「高高屏縣市跨區域垃圾處理之個案分析」將合作背 景及誘因、合作協商過程、合作方式與原則、合作簽約的法制化、合作之監督機

(20)

制等加以分析。

第五章將北基與高高屏縣市跨區域垃圾處理個案綜合,針對合作背景及誘 因、合作協商過程、合作方式與原則、合作簽約的法制化、合作之監督機制等加 以分析比較。

第六章為本研究之結論與建議:第一節結論就針對合作背景及誘因、合作協商過 程、合作方式與原則、合作簽約的法制化、合作之監督機制五個面向綜合分析,

並就研究心得,提出研究發現。第二節提出研究建議,作為本研究之結論。

(21)

第二章 文獻探討

第一節 相關名詞界定

為了便於本文以後之敘述,茲以地方政府與政治觀點下的「跨域」、「跨區域 事務」、「垃圾」、「垃圾處理」做簡略的名詞定義如次:

一、何謂「跨域」

跨域(across area)係指二以上地方自治團體土地管轄之區域6。亦即,具公法人 (legal person with public corporate)地位之地方自治團體,有完整之權力能力,其所 管轄之土地範圍內,該地方自治團體享有具排斥性之土地管轄權(land jurisdiction right)7 。舉例而言,翡翠水庫位於台北縣境內新店溪支流之北勢溪上,然而其蓄 水供應之處為包含台北市之大台北地區,且由台北市政府成立翡翠管理局負責運 轉與維護8,因該項事務涉及兩個以上之地方自治團體之土地管轄區域,即有跨域 之事實存在。

二、何謂「跨區域事務」

6紀俊臣,<跨域治理機制的法制建構>,收錄於氏著,《地方政府與地方制度法》。台北:時英出 版,民 93,頁 167。

7同上註。

8台北翡翠水庫管理局網站,http://www.feitsui.gov.tw/index_Chinese.html,見該網站對於水 庫沿革之介紹,民 93.9.20。

(22)

依照前述言跨域之定義經過類推,則跨區域事務泛指涉及兩個以上地方自治 團體須共同處理之特定事務。但以地方自治之觀點而言,此種廣義之定義並非正 確;依地方制度法及司法院大法官釋字第五五○號解釋,將地方事務(local affairs) 依其權力運作之屬性,分為自治事項(autonomous affairs)、委辦事項(delegated affairs)及共同辦理事項(affairs working together)9

因此,跨區域事務應採較為嚴格之定義,須將委辦事項加以排除。因委辦事 項係上級機關所賦予之職權,該地方自治團體所享有之管轄權並非來自於本身。

故將跨區域事務與跨域自治事務或跨區域自治事項採等同之定義,方為可行。亦 即,「二以上之地方自治團體,涉及其本身自治權限範圍內,且該事務所及亦牽涉 該二以上之自治團體之土地管轄者」,即為跨區域事務。

三、「垃圾」之定義

依據我國廢棄物清理法第二條之規定,將廢棄物分為二種,即一般廢棄物與 事業廢棄物。其中,一般廢棄物包括由家庭或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、

動物屍體等,足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物(請參考表2-1)。同法第十 四條亦規定:「一般廢棄物應由政府執行機關負責清運,並作適當之衛生處理」。

因此,本文所界定之「垃圾」,即是由政府機關負責清除、處理之一般廢棄物。

9同註 1

(23)

表2-1:我國廢棄物之分類與定義

事業廢棄物 廢棄物之分類 一般廢棄物

一般事業廢棄物 有害事業廢棄物

定義

由家戶或其他非事 業所產生之垃圾、

糞尿、動物屍體 等,足以污染環境 衛生之固體或液體 廢棄物。

由事業所產生有害 廢棄物以外之廢棄 物。

由事業所產生具有 毒性、危險性,其 濃度或數量足以影 響人體健康或污染 環境之廢棄物。

資料來源:廢棄物清理法第二條

四、「垃圾處理」之定義

廢棄物清理體系分為貯存、收集、運輸、處理、資源再生等五個階段,分述 如下:

(一)貯存

指一般廢棄物於清除、處理前,放置於特定地點或貯存容器、設施內之行為。

(二)收集

指在某區域內,將廢棄物從多數之發生源,集中於一點之活動。在操作上應 視每天產生之廢棄物數量、型態、性質、體積(大型、小型)、危害性(有、無)、

產生時間(連續或間歇)等因素,予以決定收集頻率或運輸工具等。

(三)運輸

(24)

包括廠內運送及廠外運送二種型態,前者是將廢棄物或將部分已處理之廢棄 物,運送至廠內某地(如貯存設備、焚化設施等)之行為;後者是將廠內經收集 或處理後之廢棄物搬運至廠外某地之行為。

(四)處理

指妥善處理消滅,其內涵包括處置在內,是利用機械之操作,將廢棄物排至 特定地點,採取掩埋或投棄於海洋,使它與環境隔離,不再存有廢棄物之型態。

(五)資源再生

包括轉用、再使用及再生利用等部分,而轉用乃將已失去原效用或價值之物質,

經適當處理後轉為原料使用。

第二節 相關文獻之研究

國內對於跨域合作之研究,首推政大公行系張家洋教授,其在 1978 年所發表 之「美國都會地區的行政問題及其解決途徑」一文中10,曾就美國都會問題跨區 域合作機制,有相當深入的分析;其次係東海大學紀俊臣教授,於其「市政管理 與法制」書中,曾有專文介紹跨域合作機制。

近些年來,對跨域合作研究之國內學者計有:陳立剛教授及李長晏教授在「全 球化治理:臺灣都會治理的困境與體制建構-地方政府跨區域合作探究」一文中,

對跨域合作理論類型,曾有詳細的分析。

10 張家揚,「美國都會地區的行政問題及其解決途徑」,國立政治大學學報,37-38,民 67 年。

(25)

另國內學者基於精省後的相關地方政府改革中,不乏以府際關係或跨區域管 理作為研究主題,例如:廖達琪教授提出「省制變革後府際關係之研究」11,針 對水資源管理及山坡地開發提出府際管理的政策分析研究12,曾怡仁、黃競涓以 廣域行政的概念,檢討我國水資源管理的缺失,並肯定前省水利處的區域性水利 組織的調整13,趙永茂、孫同文及江大樹等所著「府際關係」一書14,這些研究大 都從府際管理及跨區域的觀點提出分析。而在跨區域方面的研究,趙永茂除探討 中央地方權限劃分的理論外,並以法國為例,探討區域政府的狀況,以作為精省 後的跨區域法制的不足之參處15

此外,內政部民政司前研究員徐吉志「論地方制度法的廣域行政」一文,對 於日本長期推動之「廣域行政」,認為跨域合作機制,一方面可排除人力增加之 成本,另一方面能共同治理而受到重視,該文見解實值得參考。另內政部於民國 九十年四月二十日,舉辦「地方自治團體跨區域事務行政契約之訂定研討會」,

曾邀請四位年輕學者,即陳立剛教授就「合作府際關係研究-美國跨區域治理合 作模式初探」、蔡宗珍教授就「德國現行跨區域事務合作模式概觀」、張正修教 授教授就「日本一部事務組合」、陳愛娥教授就「以行政契約促進地方自治團體 跨區域事務協調的相關法律問題」等四篇著作,可供本研究了解外國相關制度之 重要參考。

吳介英、紀俊臣基於都會治理模式(metropolitan go vernance model)之理論 建構,檢視英、美、日之跨域合作經驗所建構模式,主張欲澈底解決我國跨域事 務,仍以行政區劃最可行;對於跨域自治事務之合作機制,如以不具法定公權力

11廖達琪、黃競涓、曾怡仁。 1999。「省制變革後府際關係之研究」。行政院研究發展考核委員會 委託研究報告。

12廖達琪。2000。「精省以來的府際關係:失序或設計不出的秩序」。台灣政治學會主辦,「跨越 2000 年的政治學研究」學術研討會論文, (民 89/12/09-10),頁 1-26。

13曾怡仁、黃競娟。2000。「府際關係研究分析 — 兼論水資源管理個案」。公共行政學報,第 4 期(民 國 89 年 1 月),頁 241-257。

14趙永茂、孫同文、江大樹。2001。《府際關係》,台北:元照出版公司。

15趙永茂。2000。「法國區政府對精省後政府組織變革的啟發─區域政府與中間機關等理論的分析」

理論與政策,第 14 卷第 1 期,頁 43-63。

(26)

之任務編組方式辦理,其績效不彰(例如高屏溪流域管理委員會),反不如移請中 央機關成立專責機關辦理為宜16

趙永茂對於英美日等國地方政府因應都市化、多元社會參與、區域化、效率 化、及地方政府角色、功能變遷適應力等問題之衝擊,所採取的跨域合作型態有 充分的介紹17,並提出新管理體制理論(New Managerial Regime)、限定目的政府 理論(Limited Purpose Government)、區域政府理論(Regional Government)、中 間機關理論(Intermediatory Orgonizations)等予以闡釋18

析述台灣推動府際關係與跨域管理的結構性困境,主要問題係因中央與地方 關係還是屬於單一國制偏向中央集權的關係結構,地方政府自治權力與能力仍然 十分薄弱。其次,係因地方政治與政治生態的惡化,以致造成中央與地方的政治 對抗及地方政府間與地方府會間的對立與衝突。

蘇詔勤以全球化觀點,強調地方政府跨域合作之重要性,認為以促進溝通、

協調,尋求整體區域均衡發展與繁榮之跨地方行政區域治理機制,或可作為行政 區劃之催化劑、潤滑劑,以減少行政區劃之阻礙,並介紹美國「跨地方行政區域 協調會」19或稱地區政府議會(Regional Council,)20合作機制。

陳立剛對於美國地方政府跨域合作機制有深入研究,以地方政府在進行跨區 域 合 作 時 其 主 權 力 的 多 寡 , 而 歸 類 為 二 十 五 種 合 作 模 式 :( 1 ) 志 工 方 式

(volunteerism)、(2)非正式的協議(informal agreement)、(3)正式的地方政府 間協議(formal inter-local agreement)、(4)地方政府間服務契約簽訂(inter- local service contract)、(5)外包(contracting)、(6)多數社區伙伴關係、(7)跨部門

16吳英介、紀俊臣,2003,地方自治團體跨區域事務合作之研究,內政部委託研究報告。

17趙永茂,1998,中央與地方權限劃分的理論與實際:兼論台灣地方政府的變革方向,台北:翰 蘆圖書,頁 211-226;趙永茂、孫同文、江大樹主編,2001/12,府際關係,台北:元照,頁 49-79。

18趙永茂,2000/03,法國區政府等體制對精省後政府組織變革的啟發-區域政府對中間機關等理 論的分析,理論與政策,第 14 卷第一期,頁 43-63

19蘇詔勤,2002/3,共生-企業經營與地方政府的遊戲規則,台北:先知文化,頁 294。

20 regional council 陳立剛譯為地區政府議會,詳陳立剛,2001/06,合作府際關係:跨區域管理合 作模之分析及其策略,東吳大學政治系、暨南國際大學公共行政與政策學系、內政部主辦,「府際 關係」學術研討會論文集,頁 7-25。

(27)

的合作、(8)非營利公法人、(9)境外管轄權(extraterritorial powers)、(10)地 區政府議會(regional council)、(11)聯邦政府誘導成立的跨域性團體、(12)地 區性的服務特區、(13)地方政府間實施功能移轉、(14)鄰區兼併(annexation)、

(15)法人(incorporation)、(16)單一的財產稅基分享制( unified property tax base sharing)、(17)政府平衡基金( government equity fund)、(18)服務的統合( service consolidation)、(19)都會縣政府的改革、(20)跨域性的單一目的特區政府(regional special purpose district)、(21)地區性的特殊管理局、(22)都會服務管理局局、(23)

地方政府合併(consolidated government)、(24)聯邦型態的都會政府(federated metropolitan government )、(25)都會政府( metropolitan government )21。他與李長 晏並歸納出都會跨域治理模式計有傳統改革理論(traditional reform)、公共選擇 理論(public choice)及新區域主義理論(the new regionalism)三種理論架構22

游慶忠係研究日本廣域行政之整體發展與成效以期提供我國推動行政區劃調 整之參考。依其分析,日本廣域行政大致可區分為「事務之共同處理」及「市町 村合併」兩大類型,前者行政區域之整體結構不受任何影響,至於後者則行政區 域之整體結構完全變更。事務之共同處理又可分為部分事務組合、廣域聯合、地 方開發事業團、協議會、機關或職員之共同設置、事務之委託、區域外公共設施 之設置及職員之派遣等方式。他並認為藉由事務共同處理所累積之經驗與成果,

可以強化與提升地方之歸屬感,對於將來朝向市町村合併有其正面之效果23。 就博碩士論文檢索,則有國立臺北大學法學系碩士班胡博碩之「整合流域管 理事權在行政組織法上的落實」及國立臺灣大學政治學研究所龔意琇之碩士論文

「臺灣垃圾跨區域處理之個案研究」可供參考。

此外,環保署曾於 2004 年委託黃錦堂教授針對台灣地區垃圾處理設施興建及

21陳立剛,2001/06,合作府際關係:跨區域管理合作模之分析及其策略,東吳大學政治系、暨南 國際大學公共行政與政策學系、內政部主辦府際關係」學術研討會論文集,頁 7-25。

22陳立剛、李長晏, 2003/6,全球化治理:臺灣都會治理的困境與體制建構:地方政府跨區域合作 探究,東海大學主辦:兩岸地方政府管理比較研究學術研討會論文。

23游慶忠,2001,日本廣域行政之研究,中國文化大學日本研究所碩士論文,頁 17-37。

(28)

區域性合作機制進行規劃研究,其中提出環保署借由修法來主導各縣市辦理跨區 域合作之問題分析及可行之跨區域合作方案等實值得借鏡參考。

環視上述相關文獻,絕大多數主要在介紹國外地方政府跨域合作之型態,並 指出建立跨域合作之必要性,以及現行法律不足,或從政府改造或行政管理的角 度指出未來的跨域合作機制應彈性、多元,並因應不同事務而採取不同的模式,

此外也得成立類似公法人的機制,鼓勵簽訂行政契約或行政協議24,如何選定適 合台灣本土化的需求;如何推動最佳合作方案,實有相當的研究空間。

第三節 相關理論之探討

為了解國內外相關學者探討地方政府跨域合作議題的觀察面向,及其所推定 的假說或定律,俾據以進行國內本土化的實證推論,本節就所蒐集相關文獻,綜 整學者提出之相關理論。

一、學者趙永茂其參考各國經驗,就跨區域合作之世界潮流,歸納出四種學術上

重要趨勢理論25

(一)新管理體制理論(New Managerial Regime)

管理體制建立的核心概念係指各行動者之間參與協調、合作所以顯現的權 力關係。這種權力關係是一種社會生產,而非社會控制的問題。所謂社會生產,

24黃錦堂,2003/2,論地方自治團體間之合作,月旦法學雜誌,卷 93,頁 8-22。

25趙永茂,2000/03,法國區政府等體制對精省後政府組織變革的啟發-區域政府對中間機關等理 論的分析,理論與政策,第 14 卷第一期,頁 43-63;2002,華人地區地方府際關係發展的幾個結 構性困境— 台灣個案的觀察分析,國立暨南大學公共行政與政策學系主辦,「前瞻新世紀:兩岸三 地的府際關係」學術研討會論文;2003/1/10,台灣府際關係與跨域管理的發展策略與途徑,東海 大學政治學系、地方自治研究中心主辦,兩岸地方政府管理比較研究學術研討會論文;2003/6/20,

台灣府際關係與跨域管理:文獻回顧與策略途徑初探,政治科學論叢第 18 期,頁 51-69。

(29)

乃意指權力是賦予的,是可以被創造的,並可以讓每位參與者創造即共享更多 的權力,從而共同合作來達成集體目標。在這種互動的權力關係下,各參與者 之間於是形成一種策略性的夥伴關係。

(二)限定目的政府理論(Limited Purpose Government)

此種政府的功能只侷限在特定一項或幾項任務,如水資源管理、公共衛生、

公園、學校、消防等。此種政府組織在美國為數相當多,又可分為兩種型態:

即 特 區 政 府 ( Special district government ) 與 學 區 政 府 ( School district government)。美國約有百分之二十的特區用於防洪、排水、水土保持等天然資 源的保護。有的特區則是用於社區發展、自來水事業、目的、公共休閒、圖書 館、醫院及公路管理等。然近年來增加最多的特區是住宅及社區發展、多功能 社區等。

(三)區域政府理論(Regional Government)

與區域政府概念類似的,係日本的用語「廣域行政」,廣義係指「為因應跨 越既存的行政區域間,所產生的行政需求,所涉及的相關制度與運作的問題」; 狹義係指「兩個以上的地方公共團體,其事務的共同處理;或地方公共團體的 合作」26。「廣域行政」的實施方式大致上可分為四大類:1.將事權移至中央或 上級地方自治團體,由其做通盤的處置;2.設立國家派出機關於地方自治團體;

3.中央與地方公共團體間、或地方公共團體的合力處理;4.行政區域的再編成,

乃至擴大。

26村田敬次郎,1965,新廣域行政論— 明日地方自治,東京:第一法規出版株式會社,頁 39。

(30)

(四)中間機關理論(Intermediatory Orgonizations):

由學者葛羅晉(Morton Grodzine)和艾勒沙( Daniel Elazar)兩人所提出的 概念,有點類似均權概念中以事務性質彈性劃分職權歸屬的意味,但它卻更能 指出無論中央或地方都是國家功能的一環,都是支出國家財政和人力的組織或 機制,那些國家組織或機制最能有效運用有限的國家資源(包括財力與人力等 資源),便可依其性質加以設立,並可彈性調整其歸屬,不必然一定屬於中央 政府或地方政府,也可能是介於兩者之間的協調性、合作性中介組織。

二、陳立剛與李長晏則歸納都會跨域治理模式計有傳統改革理論(traditional reform)、 公 共 選 擇 理 論 ( public choice ) 及 新 區 域 主 義 理 論 ( the new regionalism)三種理論架構27

(一)傳統改革主義者觀點(traditional reformist)

David K. Hamilton(1999:87)認為區域政府(regional government )中,當以 傳統改革為其最主要之結構途徑,其所堅持的理論架構,係維持組織之政治自主 性(political autonomy),而將某些服務和權威擴及到都會區內之各級政府系統;

意即主張去除都會區內之小政府,而以單一、全功能、有發展力,並普及完整都 會區之管轄權行使之政府體系取而代之,都會區內政府經由合併或整併及聯盟,

組成較大型的組織類如大市制(urban county)或是成為聯盟制(alliance),可以 較統合性之政治作為,推動區域發展,以避免政府間之不合作問題之一再發生。

此種觀點又稱之為合併主義者(consolidator)或大型都會區政府。然而區域

27陳立剛、李長晏, 2003/6,全球化治理:臺灣都會治理的困境與體制建構:地方政府跨區域合作 探究,東海大學主辦,兩岸地方政府管理比較研究學術研討會論文。

(31)

整併,雖可以較一致的方式推動政務,但當下之都會環境,行政區劃調整,已不 容易促成,何況全部管轄權之讓與,以至跨域問題之合作處理機制,恐須再度研 擬,始可解決眼前之改革困境。

(二)公共選擇(public choice)

當某些民眾反對傳統改革,主張單一廣袤政府模式之際,研究都市發展學者 復依政治經濟學觀點,提出公共選擇模式(Hamilton 1999:195-196),認為將都 會區規劃為數個發展中心或稱多核心發展,以供民眾基於實益所為之選擇,並以 市場觀念建構多核心組織模式,產生互相競爭的多元組織體系,促進民眾能享有 更好的服務,而一以貫之的政府制度(the one-size- fits-all),絕不能滿足民眾追求 多樣化、多元化的需要。都會區問題之處理,可以單一功能機制(single-purpose district or authority)達成,從而建構諸如:地方政府間協議、公私夥伴關係、區 域聯合會(regional councils with no authority)及職能移轉(functional transfer)等 模式,此在德國即是成立目的事業公法人之機關(黃錦堂 2003:15)辦理之。

(三)新區域主義(the new regionalism)

因傳統改革所主張之整併方式,並非主體間之合作,而係主體之整合,恐不 易獲致各該權利主體之同意,而無從增進改革效能。至於公共選擇建構多核心政 府組織,勢將增加租稅負擔,而為人民所不願見。

因 之 , 學 者 遂 再 根 據 都 會 治 理 的 模 式 , 以 協 力 ( collaboration) 和 夥 伴

(partnership)關係之建構,為其主要立論概念架構,結合都會區內之各種資源,

運用公私部門之發展力量,建構成為新都會之發展生態。此種服務作為模式,仍 主張設立核心都市(core city)或中心都市(central city),並以其領導能力、規劃

(32)

能力,引導都會區地方政府之合作。其所借重民間力量及積極作法,應係對於民 主原則及參與意願之公共參與理論(public participation)之實踐和應用。此在德 國即是成立都會區多元整治型公法人之機關。

第四節 國外跨域合作之探討

國外地方政府跨域合作則已有許多成功的經驗,實值得我國地方政府跨域合 作借鏡,我國地方制度法機制設計上受美、日、法等國之影響;復因上開三國跨 區域合作已屬常態,且資料蒐集較為容易,因而揀選美國、日本、及法國作為國 外地方政府跨域合作之案例,其主要因素為(一)美國為聯邦制國家,地方跨域 合作已實施多年且多元化,且其跨域合作組織較具自主性,實值得參考。(二)日 本為單一國治,其實施廣域行政作法很多,一般皆鼓勵地方政府先進行合作,上 級或中央政府則積極協助,並且適時修法或立法配合使之法制化,故而建立許多 實用且多樣性的廣域行政制度,實值得借鏡。(三)法國亦為單一制國家,二次大 戰之後,積極由中央集權走向地方分權制度,亦值得參考。茲將美、日、法三國 地方政府間之合作類型、模式加以敘述於下:

一、美國地方跨域合作之探討

美國屬於聯邦體制國家,聯邦制國家,各州(邦)本有各種不同州(邦)憲 章,對地方政府又有不同授權方式,以致其地方制度較分歧性,地方自治的發展 不斷推陳出新。美國是多元民主國家,制度上更鼓勵地方自治與府際合作,所以 其地方政府既競爭又合作,並且各州之地方政府間因法制或需求不同,也形成了 各種地方政府的合作模式。

美國對於跨域事務以「都會觀點」思考,因都會所發生的跨域問題較複雜,

(33)

彼此區域間又有資源不及之處,基於互惠或互利之考量,而不得不採取成本最低 的協力或夥伴關係,以分工合作方式,處理跨域間之公共事務。美國屬於聯邦體 制國家,各州(邦)本有各種不同州(邦)憲章,對地方政府又有不同授權方式,

因此地方制度較具分歧性。美國地方自治的發展,採取多元基層政府組織,並不 斷推陳出新,其基層建制是以市為主軸,縣反而淪為地方自治的配角。因此,要 在美國找出兩個或數個組織體制完全相同的市,是很不容易的。美國是多元民主 國家,制度上更鼓勵地方自治與府際合作,所以其地方政府既競爭又合作,並且 各州之地方政府間因法制或需求不同,也造就了各種模式的地方政府的合作。首 先讓我們檢視美國地方政府合作協議之類型。

(一)美國地方政府間的行政協議(administrative agreement)類型:28

美國地方政府為履行跨行政區域之事務,最常使用的方式之一就是與其他地 方行政機關訂定行政協議(administrative agreement),甚至向其他私人機構或地 方政府購買服務或共同分享資源及分擔服務經費。類似這種跨行政區域的協議,

可包括各種不同的業務,如交通運輸、垃圾處理、廢土處理、水資源保護、環境 保護、消防業務等。美國地方政府對於跨行政區事務之處理,往往以簽訂府際間 的服務協定為常態。其類型大致可分為三種類型:

1.府際合作契約(Inter-governmental service contract):

透過地方政府間的契約簽訂,由其中一方之地方政府提供另一方地方 政府居民服務,並於契約內容中約定服務給付之程序與方式。

2.共同服務協定(Joint service agreement):

二個以上之地方政府共同簽訂契約,且共同規劃、共同辦理並依約定

28陳立剛,<合作府際關係之研究-美國跨區域智理合作模式初探>,收錄於內政部編,《「地方自 治團體跨區域事務行政契約之訂定」研討會論文集》。台北:內政部,民 90,頁 15。

(34)

分攤財務,以提供其居民之服務。

3.府際間服務移轉(Intergovernmental service transfer):

將某一事務之處理依照契約簽訂之內容,委由另一地方政府或特定公 共組織或非營利機構辦理。這些轉移的事務領域常包括社會福利事業、重 大公共設施的興建與運作等。

(二)美國地方政府間合作之模式

有關美國地方政府區域性的合作,於1980年末及1990初相當盛行,主要原因 是地方政府財政困難,共同合作可以減少施政成本、創造共同利益。另一方面,

有些府際跨區域合作除了解決區域內共同面對的交通運輸、垃圾處理、空氣管制、

休憩等問題之外,同時也為了避免州政府對區域性問題的立法規範( mandate)之 干預。因此要求地方政府必須共同合作解決區域性的問題,便建構其協力合作的 模式。這樣的地方政府區域性的合作,共可分為以下的十一種合作類型29

1.非正式合作(Informal Cooperation)

各地方政府透過非正式之協力合作及行動,進行地區性之發展與建 設,是一種最簡單易行的府際合作方式。

2.府際服務契約(Interlocal Service Contracts)

以地方政府契約簽訂之方式,彼此提供所需的服務或其他合作事務。

這是一種在大都會(metropolitan)常常使用的方式。

3.合力協議方式(Joint-Power Agreements)

由二個或以上的地方政府共同協議進行服務的規劃、財政的分配及執 行的合作,將服務一視同仁,送及參與合作協議的所有地方政府轄區。

4.正式或非正式的組織間協力(Formal and Informal Interagency Collaboration)

29資料來源:「府際合作關係研究:跨區域管理合作模式之分析及其策略」(陳立剛,民 90:14-17)

(35)

透過不同地方政府的組織或機構的正式的或非正式的協力,來完成一 些特定的府際方案,如公共事業、犯罪防治、公園休閒等活動。

5.境外管轄權(Extraterritorial Powers)

都會區的地方政府被允許將其一些的管制權力(regulatoryauthority)

延伸至轄區外的非法人郊區,這種管轄權給予都會地方政府對其都會成長 所需的管轄權力,以促進都會區之發展。

6.區域政府聯盟(Councils of Governments , COGs)

此為一種多功能的地區性的合作機制,它常由地區裡的地方政府自願 或州規範成立的。COGs 內部成員不一,大多數的COGs 扮演地區性規劃 及協調性的功能,以做為區域合作的觸媒。

7.城市聯邦制(Federate Government System)

此為將區域內地方政府,以聯邦(federate)的方式組合成法定管理機 構。

8.市、縣合作制(Municipality and County Cooperation)

將相鄰之市、縣予以協調合作,將其協調合作之成果擴及於全部(市、

縣)轄區。

9.兼併(Annexation)

將鄰近的地方政府(大部分為郊區政府)加以合併,這樣的由中心城 市為主逐漸向郊區擴大兼併的方式,其原因是這些區域,中心城市的郊區 大都為非法人化的郊區,故得以採取兼併的方式,進行都會整合。

10.區域性的特區及管理局(Regional Special Districts and Authority)

區域性的特區政府是由州政府所設定的,它的主要功能是提供區域或 都會區內的某種共同需求的服務功能,如公共運輸、衛生下水道處理、污 染控制、供水等。

11.外包(Contracting)

(36)

地方政府業務透過與私人企業之簽約外包,是地方政府經常使用的服 務提供方式。尤其在「政府再造」的推動下,過去傳統由地方政府提供的 服務,已逐漸由私人企業承包提供。進行公私部門之協力、聯合開發,對 於政府經費之撙節不無幫助。

(三)美國地方政府跨區域合作的案例

區域或都會區的治理,有其多元性及複雜性,而美國在其多元自治的府際關 係下,呈現出「多重層次的治理」( multi- level governance)的治理制度。在不同 程度及不同形式的合作關係下,所呈現的跨區域治理的類型,則是相當有創意及 彈性化。僅就較為熱門且重要的合作機制分述於下:

1.美國的「特區」(Special Districts)

美國的「特區」,由於是州建立的五種經美國普查局(U.S. Census Bureau)所正式承認的地方政府之一,故亦稱「特區政府」。「特區」是 獨立於「一般目的政府」(General Purpose Government )之外個別的政治、

行政、財政個體。「特區政府」與「學區政府」(School District Government ) 合屬「限定目的政府」(LimitedPurpose Government)。限定目的政府的 性質很特別,是將傳統的一般目的政府的特定一項或幾項功能獨立出來,

依州法律規定,另行成立的政府。成立的目的即在處理該特定功能或達成 某種特定任務,其種類頗多,如消防、水源處理、公共30、衛生、公園、

學校等,這種政府為我國所無,但在美國卻為數不少。特區或稱為「區」

(District)、「局」(Authority)、「處」(Board),大部分的特區只提 供單向功能,只有約百分之九左右的特區政府,因為州立法的授權可以提

30郡(county)、自治市( municipalities)、鎮區(townships)、學區(school districts)

及特區(specialdistricts)是透過州憲或一般法律所建立之地方政府。參閱蕭全政等譯、2001:

780-784

(37)

供多項服務功能。單向功能政府以保護天然資源為多,例如排水、防洪、

水土保持等是。其次為消防、住宅及社區發展等,其他功能尚包括有自來 水供應、墓地、基本教育設施、公共休閒、醫院、公路、圖書館等皆是。

特區政府在一九八0年代末期,就已超過二萬八千多個,其中約百分之九 十一的特區在一個縣境內,只有百分之九的特區其界線跨越二個以上的縣 境。近幾年來增加較多的特區,多為住宅及社區發展以及多功能社區31。 另外,美國有許多為了特種公共用途而創設的特區,用以彌補行政區 域分割所造成行政的空隙與缺憾。例如:在為湖泊浸潤的地區就設有排水 區;在華盛頓與俄勒岡就有專為電力的開發、輸配所成立的特區。由於實 施頗有成效,以及為了滿足民眾不同的需求,此種特區有越來越多趨勢。

其中,在加州人口有三千多萬,幅員又廣,其特區大大小小共有三千多個。

小的特區,小到僅限於某縣的一小角落,例如快樂營墓園區( Happy Camp Cemetery District),其位於西斯契堯縣(Siskiyou),該縣畫出一個小角 落,以提供鄰近縣市使用;大的特區有以半個州為範圍者,如大都會自來 水區域(Metropolitan Water District),其範圍涵蓋整個南加州。

亦有以地緣關係而成立特區者,例如舊金山灣區( The Bay Area)周 遭的地方政府,組成灣區政府協會(The Association of Bay Area Government, ABAG),是美國非常有名的地方政府合作案例;另外加州聖地牙哥地方 政府協會(San DiegoAssociation of Governments , SANDAG)是由十八個 市與一個縣等十九個地方政府共同組成的一個區域決策論壇,SANDAG 營造共識、作成政策性的計畫、獲得並分配資源,以及提供有關此區域適 切的生活品質的話題之資訊。過去一段時期,他們依舊在住宅、公共空間、

資源回收、有毒廢棄物管理,以及機場附近土地使用權等的區域規劃領域

31林東昌,「公教人員出國進修暨專題研究──美國地方自治」,行政院人事行政局,(1988 年 5 月)。

(38)

之研究上居於領導地位。這些相關的政策間,SANDAG 在成長管理、交 通、環境保護規劃、犯罪司法研究等可以讓未來作計畫更有效率、全面的 協調性,同時避免增加經費成立新的政府組織。更重要的是SANDAG 於 1982 年開始,成立了一個非營利組織--資源點(Source Point ),提供 特殊的資訊服務和分析給予私人企業及其他機構,如特定的成長計畫、市 場研究、財物與交通分析、人口統計學的研究等等,Source Point 與 SANDAG 訂定契約共同執行這些事務,而收益則再投資於Source Point 與 SANDAG 共同計畫中。Source Point 是由其自己的理事會(board of directors)管理,而此理事會是由三位地方官員,與二位民間部門企業領導 人所組成的(San Diego's Regional Planning Agency,2002:1-2);還有南加 州的南加州政府協會(Southern California Associationof Government)則是 由六個縣及一八八個市所組成,用以統籌該區域運輸政策的制定和執行等。

2.美國地方政府跨區域合作案例--舊金山灣區政府協會

舊金山灣區政府協會(The Association of Bay Area Governments, ABAG)是一種地方政府聯盟的組織,亦是美國特區政府之一。ABAG 是 美國超過五百六十個的區域計畫局(regional planning agency)之一,是美 國非常有名的地方政府跨區域合作的案例。該協會由九個縣(county)及 一百個市( city)於1961年所組成,區域內人口超過600 萬人、面積為7,000 平方英里,區域內有幾個大城市,以及矽谷地區。其設置的重點目的,在 於結合共同的力量,用以協助解決諸如土地利用、住宅、環境品質及經濟 發展等問題的區域計畫局。ABAG 的一項重要功能就是作為一個論壇,提 供會員們透過有用的協商,用以解決地區性的困難。這個協會的運作機制 為:

(1) 大會(General Assembly)

通常每年四月及十一月集會兩次,成員為每個會員市或縣(郡)

(39)

的代表或代理人所組成,決策時以多數決行之。主要功能在於決定 協會的政策性事項、複審執行委員會的政策執行與建議、決定會員 應繳納的會費、複審並採認法制與政府委員會的建議。在會議中,

各會員之代表,均可就有關協會的事項提案,大會則可就其提案做 成決定。

(2) 執行委員會(Executive Board)

原則上每隔月的第三個星期四集會,成員共三十八人,其中三 十五位係依各縣市人口比例決定代表人數,另主席、副主席亦是執 行委員會具投票資格的會員。此委員會的主要功能在於:實踐大會 所制訂的政策、控制預算、復審已提出的年度工作預算並彙整工作 計畫以提報大會、提出政策建議到大會討論、復審各功能委員會所 提出之建議、復審要提報到聯邦基金的申請案、核准主席指派到常 務委員會或其他機構的會員、指派四位代表到舊金山灣區保護及發 展委員會、指派一位代表到都會交通委員會。

(3) 常務委員會(Standing Committees)

計有管理委員會、法制與政府組織委員會、財政與人事委員會、

區域規劃委員會、灣區危險廢棄物處理委員會、購買電力聯盟計畫 委員會、舊金山道路設計計畫、交通與地震諮詢審議委員會、ABAG 機場規劃委員會、地區港埠規劃諮詢委員會、舊金山灣區保護與發 展委員會、舊金山灣區入海口保護計畫、合作會員等十三個常務委 員會,其中除管理委員會主要功能在於就執行委員會交付之事項研 究並提出報告與建議外,其餘十二個委員會則分別就其功能執行任 務32。由以上得知美國地方政府的跨區域合作,可以說幾乎包含前 面所提到的合作機制如非正式合作、服務契約,及非正式的組織間

32洪富峰。2000。大高雄都會跨域合作行動方案之研究。高雄市政府研究發展考核委員會。頁 61-64。

(40)

協力、區域政府聯盟、外包等,而通常又是依法另行成立的「特區」

政府。所以美國地方政府是時常處於非常多元的競爭與合作狀態,

形成每個區域的競爭發展,造就整體國家的欣欣向榮,也因此美國 得以擁有超強國家競爭力,值得我們學習。

二、日本地方跨域合作模式

日本地方政府跨區域合作稱為「廣域行政」,廣域行政有廣義或狹義之分,

根據日本學者之定義「廣域行政」,所指廣義乃「為因應跨越既存的行政區域間,

所產生的行政需求,而涉及的相關制度與運作。」;而狹義則為「兩個以上的地 方自治團體,其事務的共同處理;或地方自治團體間的合併」33

日本廣域行政,主張擴大行政區域,強化地方自治團體間的合作,以提高行 政效率,滿足住民的需求。此外,基於大都市共同圈的構想,制定首都圈整建法、

近畿圈整建法及中部圈開發整建法等法律,作為跨府縣廣域行政的合作基礎。

總之,日本政府為建立廣域及都市行政制度,採多種方式進行;其方式計有:

明訂於地方自治法者;明訂於其他個別法律者;藉行政上的指導而為之者34。由 於日本地方政府跨域合作「廣域行政」在日本行之多年,就其合作之行為由其所 設立之公共團體組合可分為一部事務組合、廣域聯合、全部事務組合及役場事務 組合,茲將其說明如次35

(一)一部事務組合:

同一對等層級之普通地方公共團體或特別區,經協議訂定規約所成立處理 共同事務之法人團體。

33村田敬次郎, 1965:39;轉引自劉明德,重構台灣縣市政府組織,(1998 :71)

34許志雄、許宗力、劉淑惠、羅秉成、黃世鑫、林志鵬著,地方自治之研究(台北:業強出版社,

初版, 1992 年 8 月)頁 19-25。

35吳介英、紀俊臣,《地方自治團體跨區域事務合作之研究》。台北:內政部,民 92,頁 40。

(41)

(二)廣域聯合:

不限同一層級之普通地方公共團體或特別區或由一部事務組合轉變,經訂 定廣域聯合規約,為廣泛區域通盤規劃與執行而成立之自主性團體。

(三)全部事務組合:

為區域合併之變體,當市、町、村經協議訂定規約後,於一定時間內該原 有之地方公共團體其行政與立法機關隨之消滅。

(四)役場事務組合:

役場為市、町、村法人之執行機關,為處理役場事務之事務,經訂定規約 成立役場事務組合,取代役場之功能,役場於一定期間內隨之消滅。

此外,單就事務之共同處理,尚有協議會、機關或職員之共同設置,及事務 之委託等36,足見日本對跨域問題之重視,顯非其他國家可比,並且頗為成功,

也帶來戰後日本經濟及國家競爭力的高成長。

日本有鑑於交通、產業及都市的發展,使得住民的生活圈逐漸擴大,乃出現 廣域行政之議,主張擴大行政區域,強化地方自治團體間的合作,以提高行政效 率,滿足住民的需求。關於地方自治團體間的合作,依據地方自治法規定,地方 自治團體得設立「一部事物組合」及「地方開發事業團」等特別地方自治團體,

以共同處理事務或實施綜合開發事業。地方自治團體亦常依同法規定,設置協議 會、委託辦理事務、派遣職員、成立全國性聯合組織等,以各種方式進行合作。

此外,基於大都市共同圈的構想,制定首都圈整建法、近畿圈整建法及中部圈開 發整建法等法律,作為跨府縣廣域行政的合作基礎。總之,日本政府為建立廣域

36游慶忠。2001。「日本廣域行政之研究」。中國文化大學日本研究所碩士論文。 頁 26

(42)

及都市行政制度,兼採多種方式進行;其方式計有:明訂於地方自治法者;明訂 於其他個別法律者;藉行政上的指導而為之者37。由於日本地方政府跨域合作「廣 域行政」在日本行之多年,並且頗為成功,也帶來戰後日本經濟及國家競爭力的 高成長。

「廣域行政」經過多年的討論與運作,已有許多相關的作法,基本的如:市 町村等行政區域的合併、一部事務組合,以及根據事務共同處理原則所設置的各 種協議會等等,而其間為了達到廣域行政適當性、有效率、多樣化的的需要,相 關作法也同樣求新求變才能適應,所以一直有新的廣域行政體制的建立,作法當 然跟著進步變化,其「廣域行政」的具體作法:

1.市町村合併

為追求市町村的組織及營運更為合理、有效率。經由訂定專法、優惠、

鼓勵及尊重地方特色、合併意願,合併資源少、不具規模的町村或市。以 集合資源,從事建設及擴大經營共同事業。

2.協議組織

地方政府間透過相互聯絡、協調,以共同處理地方政府間事務之協力 組織。此組織有明訂於法律者,也有事實上存在者。

三、法國地方跨域合作模式

法國的地方政府跨域合作,是第二次世界大戰之後就積極推動,同時推動地 方制度的大變革,各種促進鎮(市)統合(groupement des communes)的手段被 相繼使用,故而帶來地方府際互助合作。其合作方式列示如下38

37許志雄、許宗力、劉淑惠、羅秉成、黃世鑫、林志鵬著,地方自治之研究(台北:業強出版社,

初版, 1992 年 8 月)頁 19-25。

38張正修,地方制度法理論與實用(一)(學林文化,初版,2000 年 9 月),頁 26-38

參考文獻

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