１０３－３０１１４００００Ａ０－００２
法院以電腦介接方式逕由內政部 入出國及移民署為管制出境處分
之行政處分之研究
研 究 人 員 ： 宋添祺
內 政部入 出國 及移民 署自 行研究 報告
中華民國 103 年 8 月
MINISTRY OF THE INTERIOR RESEARCH PROJECT REPORT
Research
on the Procedure in Which National Immigration Agency Carry Out the Disciplinary Action
of Control over Citizens Leaving the Country
with the Administrative Disciplinary Action Made and Transmitted
Via Computer Network by the Court
BY
SOUN TIEN CHYI August 1, 2014
目次 目次目次 目次 表 次表 次
表 次表 次 ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ Ⅱ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ⅡⅡⅡ 圖 次
圖 次 圖 次
圖 次 ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ Ⅲ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ⅢⅢⅢ 摘摘
摘摘 要要要‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧要‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ ⅣⅣⅣⅣ
第一章 第一章 第一章
第一章 緒 緒緒 緒 論 論論論 1111
第一節 報告緣起 ... 1
第二節 研究背景 ... 4
第三節 研究方法 ... 7
第二章 第二章 第二章 第二章 問題之提出與研析 問題之提出與研析問題之提出與研析問題之提出與研析 9999 第一節 移民法 6-1-1 由法院以電腦介接方式通知移民署之沿革 ... 9
第二節 對於 6-1-1 案件，本署所為之通知行為是否為行政處分之研析 ... 12
第三節 「本署禁止蔣君出國函」得否適用於現行行政訴訟上之相關探討 ... 16
第四節 「內政部訴願決定」之研析 ... 19
第五節 「司法行政處分」之研析 ... 24
第六節 多階段行政處分之研析 ... 27
第七節 小結 ... 38
第三章 第三章 第三章 第三章 以移民法以移民法以移民法以移民法 6666----1111----101010 規定研析10規定研析規定研析規定研析 6666----1111----1111 案件案件案件案件 40404040 第一節 移民法 6-1-10 規定之沿革 ... 40
第二節 移民法 6-1-10 案件之種類及數量 ... 43
第三節 小結 ... 46
第四章 第四章 第四章 第四章 結論與建議結論與建議結論與建議 結論與建議 48484848 第一節 結論 ... 48
第二節 建議 ... 52
附 錄 ... 56
表次 表次 表次 表次 表 表
表 表 2 22 2- -- -1 11 1 法院以電腦介接本署方式，逕由本署以書面通知國人 禁止出國之數量‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧11 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 11 11 11 表
表 表
表 3 33 3- -- -1 11 1 財政部通知本署禁止欠稅者出國之數量‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧43 43 43 43 表 表
表 表 3 33 3- -- -2 22 2 其他依法律禁止出國之數量‧‧‧ ‧‧‧ ‧‧‧ ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧‧‧44 44 44 44
圖 圖 圖 圖次 次 次 次 圖
圖 圖
圖 2 22 2- -- -1 11 1 法院以電腦介接本署方式，逕由本署以書面通知國人 禁 止 出 國 之 數 量 ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ 1 1 ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ ‧ 1 1 1 1 1 1 圖
圖 圖
圖 3 33 3- -- -1 11 1 財政部通知本署禁止欠稅者出國之數量‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧43 43 43 43 圖 圖
圖 圖 2 22 2- -- -2 2 2 2 其他依法律禁止出國之數量‧‧‧‧‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧‧‧‧‧ ‧‧‧‧‧‧‧‧‧44 44 44 44
摘 摘 摘
摘 要 要 要 要
關鍵詞：禁止出國、多階段行政處分、司法行政處分、獨立之審查權限 一
一 一
一 、、、、 研 究 緣 起研 究 緣 起研 究 緣 起研 究 緣 起
目前關於國人於刑事案件經判決 6 個月以上確定後，欲為刑之執行 保全之「禁止出國」處分之法律係據係「入出國及移民法」第 6 條第 1 項第 1 款、第 4 項及第 6 項規定，由法院以電腦介接方式通知內政部入 出國及移民署後，由該署以書面敘明理由通知當事人。若受禁止出國之 當事人不服提起訴願，於「入出國及移民法」97 年 8 月 1 日修正前，
皆依「國家安全法」第 3 條、「國家安全法施行細則」第 11 條授權訂定 之「限制入出境事件訴願管轄原則」第 1 點規定，應依刑事訴訟程序辦 理，不屬訴願範圍。然「入出國及移民法」於 97 年 8 月施行後，卻因 明文規定應由內政部入出國及移民署以書面敘明理由通知當事人，該署 基於「顯名原則」，被視為該類案件處分之做成機關，則後續之行政爭 訟及國家賠償皆由該署承受。而由法院通知內政部入出國及移民署，再 由該署以書面敘明理由通知受禁止出國之國人之情形，學理上稱為「多 階段行政處分」。一般而言，參與機關之「通知」，僅視為機關內部之意 見交換，尚非行政處分，故不能對其提起行政爭訟，然而「禁止出國」
處分雖亦涉及內政部入出國及移民署掌理之國人入出境事務，但該署卻 完全無「獨立之審查權限」，換言之，由該署做出之「禁止出國」處分 僅是一種保全刑之執行的「手段」而已，故若由該署負責行政爭訟及後 續之國家賠償似非所宜，不僅政出多門，且不符當今行政改革所呼籲提 升行政效率之要求，因此欲就「多階段行政處分」學理上之見解尋求解 決，此即為本自行研究報告之研究緣起。
二 二 二
二 、、、、 研 究 方 法 及 過 程研 究 方 法 及 過 程研 究 方 法 及 過 程研 究 方 法 及 過 程
在研究方法上，除了以文獻研究法閱讀分析我國現有法規及國內學 者的相關研究，綜整目前「多階段行政處分」之現況、問題、以及理論
基礎等外，並就實務上關於「入出國及移民法」第 6 條第 1 項第 1 款案 件之實務情形，研析「入出國及移民法」於 97 年 8 月 1 日修正施行前 後之行政爭訟處理情形，比較分析為何內政部訴願委員會會以「限制入 出境事件訴願管轄原則」為處理是類案件之依據，以找出可資利用之解 決方法。再進一步研析關於財政部業管之「稅捐稽徵法」於修法前後，
對於欠稅者「禁止出國」處分之做法之不同，來探究若修政「入出國及 移民法」第 6 條第 1 項第 1 款可能會造成之結果，並藉比較法的研究方 法，檢討目前法院以電腦介接方式逕由內政部入出國及移民署為管制出 境行政處分之妥適與否，以為後續修法之理論基礎。
三三
三三 、、、、 重 要 發 現重 要 發 現重 要 發 現重 要 發 現
（一）經過研析「入出國及移民法」於 97 年 8 月 1 日修正施行前 後之行政爭訟處理情形，比較分析為何內政部訴願委員會會 以「限制入出境事件訴願管轄原則」為處理是類案件之依據 後，發現內政部訴願委員會做出不受理之訴願決定，似係基 於「司法行政處分」之概念，認為「禁止出國」處分，是「通 常伴隨訴訟程序」之一種「目的性」與「功能性」的手段。
（二）經過閱讀國內目前關於「多階段行政處分」之相關法理後，
發現「多階段行政處分」雖係由最後階段機關做出，但此最 後階段機關可能僅係「代傳代傳代傳」參與機關基於「獨立之審查權代傳 限」所為之意思決定。換言之，最後階段機關僅是「協力機 關」。
（三）經過探究「入出國及移民法」第 6 條第 1 項第 10 款及「稅 捐稽徵法」第 24 條第 3 項、第 4 項修法前後關於「禁止出 國」由內政部入出國及移民署以書面敘明理由通知當事人，
轉變為由財政部以書面敘明理由通知當事人之實際情形 後，發現修法並不會影響財政部之業務，反而能創造三贏局 面。
四四
四四 、、、、 主 要 建 議 事 項主 要 建 議 事 項主 要 建 議 事 項主 要 建 議 事 項
根據研究發現，本自行研究報告針對「禁止出國」處分目前法理上 及實務上之現行做法，提出下列具體建議：
□配合處分書中之教示條款，若法院仍堅持應由本署進行訴願答辯時，
則於訴願答辯書中僅為程序上答辯，不做實體上之答辯，如此即能與 內政部訴願決定一致
業管機關：內政部入出國及移民署
因目前刑事法院尚不認為「禁止出國」處分係屬「司法行政處分」，
故於「入出國及移民法」第 6 條第 1 項第 1 款、第 4 項、第 6 項未修正 前，本署雖於處分書之教示條款中載明「如不服本禁止處分出國之處 分，請向該管法院聲請撤銷」，但受處分人或刑事法院仍可能要求由本 署進行訴願答辯。囿於目前實務，並配合內政部之訴願決定，請業管機 關僅為程序上之答辯，無庸做實體上之答辯。如此不僅能與內政部訴願 決定一致，且能鼓起風潮，迫使司法機關為對適切之改革。
□內政部立即停止適用「限制入出境事件訴願管轄原則」，並告知法務 部停止適用 81 年 8 月 27 日法務部法參字第 12756 號函
業管機關：法務部
「限制入出境事件訴願管轄原則」之授權母法之「國家安全法」第 3 條、子辦法之「國家安全法施行細則」第 11 條皆已刪除，則內政部 即不應適用該已失所附麗之「訴願管轄原則」，並告知法務部停止適用 前揭函釋。
□ 中期建議：修正「入出國及移民法」第 6 條相關規定 業管機關：內政部（入出國及移民署）
「入出國及移民法」第 6 條在學理上係「多階段行政處分」之典型
範例，惟內政部入出國及移民署根本無「獨立之審查權限」，僅為代傳 其他機關之實質行政處分，本質為「協力機關」，由該署進行行政爭訟 及國家賠償案件，究非所宜，建議參照該條第 1 項第 10 款之規定，由 具有「獨立之審查權限」做出行政處分決定之機關，以書面敘明理由通 知當事人，由於該機關為「顯名機關」，進而進行行政爭訟及國家賠償 案件。如此，則應可一舉解決「禁止出國」處分妾身不明之窘境。
□ 長期建議：修正「行政程序法」，將多階段行政處分納入規定中 業管機關：法務部
因目前「多階段行政處分」僅是法學概念，若能有系統地將之規範 於「行政程序法」內，相信應能解決在「多階段行政處分」上所面臨之 問題。而當有嶄新未曾設想之情形發生時，才能有所依據解決新生之問 題。
ABSTRACT
Keywords: forbidding someone from leaving the country, multiphase administrative disciplinary action, judicial administrative disciplinary action, limits of authority over examination of cases.
I. Background
Currently, according to Immigration Law, once a citizen has been sentenced to six months above in prison, he has to be forbidden from leaving the country. The court will transmit the decision of the sentence via computer network to National Immigration Agency, who immediately notifies the person involved in written form with full clarification of the sentence. Before August 1, 2008, if the person involved disagreed with the arrangement in which he was to be forbidden from leaving the country and appealed to National Immigration Agency, based on National Security Act he would be rejected as this did not have to be dealt with. However, after August 1, 2008 the revision of Immigration Law, National Immigration Agency has been appointed to notify the person involved in written form with full clarification of the sentence. Although it is only a titular organization which carries out the task, it has to take on all the administrative legal dispute and national indemnification thereafter.
Theoretically, the process in which the court informs National Immigration Agency and the latter notifies the person involved is called “multiphase administrative disciplinary action”. Generally speaking, instead of
“administrative disciplinary action”, the transmission of decision among different organizations can only be considered “view exchanging” within the organization. Therefore, the person involved should not get into an administrative legal dispute with these organizations. For this case, although the action forbidding someone from leaving the country seems to be under the control of National Immigration Agency, it totally does not have any
authority over examination of the case. In other words, the role of National Immigration Agency here is just a “medium” which carries out the task.
Therefore, it is not appropriate to let National Immigration Agency take on all the administrative legal dispute and national indemnification. This not only will hinder the work progress of the organization, but it also does not respond to the requirements of the administrative reformation which adjure the organization to improve its efficiency. This research will focus on scholars’ views on “multiphase administrative disciplinary action” in order to find a solution to this problem.
II. Method and Process of Research
Apart from analyzing the legislation at present and reading relevant research by scholars in our country through the method of article analyzing, and integrating the current situation, problems and theoretical basics of
“multiphase administrative disciplinary action”, I also analyzed the practical situation pertaining to how different cases of administrative legal dispute have been dealt with before and after the revision of Immigration Law. I compared and analyzed the reason why the Appeal Committee of the Ministry of the Interior handle the relevant cases based on the “governing principle of the appeal for control over entering and leaving the country” in order to work out the solution for this problem. I further did research on the difference in how the Ministry of Finance, based on Taxation Law, has handled the cases involving forbidding those who owe taxes from leaving the country before and after the revision of Immigration Law to investigate the possible consequences caused by the revision of Immigration Law.
Through comparison, I inspected the appropriateness of the administrative disciplinary action of National Immigration Agency carrying out the disciplinary action of control over citizens leaving the country with the decision of the sentence made and transmitted by the court via computer network. It is hoped that this can become the theoretical basics of the
revision of the law in future.
III. Important Findings
(1) After investigating how different cases of administrative legal dispute have been dealt with before and after the revision of Immigration Law and comparing and analyzing the reason why the Appeal Committee of the Ministry of the Interior handle the relevant cases based on the “governing principle of the appeal for control over entering and leaving the country”, I found out the reason why the Appeal Committee of the Ministry of the Interior make the decision of not dealing with the appeal. Based on the concept of “judicial administrative disciplinary action”, it considers the disciplinary action of “forbidding someone from leaving the country” the medium of the purpose and functionality of the “common process of appealing”.
(2) After reading the articles about the relevant legal principles of
“multiphase administrative disciplinary action” in the country, I noticed that although the “multiphase administrative disciplinary action” seems to be done by the organization at the last phase, the role of this organization is only “conveying the message” by the decision-making authority. In other words, this organization at the last phase is only an “assisting organization”.
(3) Before the revision of Immigration Law, it was National Immigration Agency who notified the person involved in written form with full clarification of the sentence forbidding the person from leaving the country. After the revision of Immigration Law, this role has been taken over by the Ministry of Finance where cases pertaining to taxation are concerned. Through researching Immigration Law and Taxation Law, I found out that instead of affecting the workflow of
the Ministry of Finance, the revision of the law indeed creates a win-win situation.
IV. Proposals
Based on my observation and research on the current disciplinary action on
“forbidding someone from leaving the country”, theoretically and practically, I propose carrying out the following:
(1)
s
ince National Immigration Agency is still the one who responds to the appeal, in accordance with the instructions written in the notification letter of disciplinary action by the Ministry of the Interior, instead of matters pertaining to the disciplinary action, National Immigration Agency only responds to matters related to the procedure of appealing.Organization involved: National Immigration Agency
Currently, the judiciary court does not consider “forbidding someone from leaving the country” part of “judicial administrative disciplinary action”.
Therefore, before Immigration Law has been rectified, although in the instructions written in the notification letter informing the person involved that he has been forbidden from leaving the country, it states that “If you do not agree with the sentence in which you are forbidden from leaving the country, you may appeal to the court to rescind the interdict”, it is still possible for the person involved or the judiciary court to request National Immigration Agency to respond to the appeal. In accordance with the procedure decided by the Ministry of the Interior, instead of matters pertaining to the disciplinary action, the organization involved only needs to respond to matters related to the procedure of appealing. This way not only fits in with the decision made by the Ministry of the Interior, the judiciary court will also be enforced to make reformation to the present procedure.
(2) Immediately cease the use of “governing principle of the appeal for control over entering and leaving the country” and inform the Ministry of Justice to stop using it.
Organization involved: The Ministry of the Justice
The main principle “the Detailed Instructions to Carry Out National Security Act” in National Security Act, the act which initially gave the authority, was already cancelled. Consequently, the sub-principle has become meaningless.
Hence the Ministry of Justice should be informed to stop using it.
(3) In the medium term: Revise the relevant regulations in “Immigration Law”.
Organization involved: National Immigration Agency
Theoretically, the relevant regulations in “Immigration Law” are considered a typical example of “multiphase administrative disciplinary action”. In other words, National Immigration Agency does not possess the authority over examination of cases at all. Instead, it plays the role of “conveying the message”
by the other decision-making organizations and its nature is just an “assisting organization”. Therefore, it is inappropriate to let this organization take on all the administrative legal dispute and national indemnification. I suggest that, referring to relevant regulations, it should be the organization with “limits of authority over examination of cases” to notify the person involved in written form with full clarification of the sentence, and further take on all the administrative legal dispute and national indemnification. This will solve the ambiguity in the disciplinary action of “forbidding someone from leaving the country”.
(4) In the long term: Revise “Administrative Procedural Law” by including multiphase administrative disciplinary action in the law.
Organization involved: The Ministry of Justice
At present, “multiphase administrative disciplinary action” is merely a theoretical concept in the science of law. If we can systematically include it in
“Administrative Procedural Law”, it is believed that the problems found in
“multiphase administrative disciplinary action” can be solved. If any new problem arises in future, this will act as reference to solve the new problem.
第一章 第一章 第一章
第一章 緒 緒 緒 緒 論 論 論 論
第 一 節第 一 節 第 一 節
第 一 節 報 告 緣 起報 告 緣 起報 告 緣 起報 告 緣 起
在一般人的觀念裡，禁止國人出國涉及「入出國（境）」事務，所 以「禁止出國」業務的管理權責機關，自應為掌理國人入出國業務的機 關，而屬於內政部入出國及移民署（下稱本署）管轄。而且「入出國及 移民法」（下稱移民法）第 6 條第 1 項亦明文訂定國人遭禁止出國之種 種情形，應由本署禁止其出國，可說法律亦已明定「禁止出國」之管轄 機關為本署。所以既然本署係「禁止出國」事務之管轄機關，如果「人 民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或 利益者」（訴願法第 1 條），即應向本署的上級機關提起訴願，以開啟行 政救濟程序。
雖國人入出國業務由本署掌理，然而一般人卻沒有注意到，甚至立 法者於初立「移民法」第 6 條第 1 項之時亦沒有注意到，「禁止出國」
牽涉到國人「入出國（境）」之事務，看似屬於本署之管轄，但因「禁 止出國」是一種行政機關之行政行為，而且是限制國人憲法上權利之遷 徙自由的公法上意思決定，以書面敘明理由通知當事人（「移民法」第 6 條第 6 項），此已符合「行政處分」的要素。而行政處分「素有『法 律行為性質之國家行為』之稱，所謂法律行為原係指以意思表示為要素 之民法上之法律行為而言1」，最重視的是「意思表示」，也就是由誰（或 哪個機關）作出意思表示，才是「禁止出國」的本質要點。簡言之，「禁 止出國」的意思表示究由哪一個行政機關做出來限制國人的出國（境）
之自由，才應是最值得重視的，但這卻無人注意。換言之，根本無人注 意到本署並非係做出禁止國人出國（境）決定之機關。
1 參閱學者吳庚所著之「行政法之理論與實用」，增訂十版，頁 315。
就是因為立法之初，所有人的目光依然停留在「禁止出國」牽涉到 國人入出國（境）的事務，因此，「禁止出國（境）」即應由本署做出行 政處分，才算符合一般人的觀念，所以在「移民法」97 年 8 月 1 日修 正施行前，所有的「禁止出國」業務皆由本署包辦—開立處分書、（於 機場、港口）管制人民出（國）境、進行行政爭訟程序（有例外）等等，
都是由本署來彙整進行的。
本自行研究報告興起之動機，係本署依「移民法」第 6 條第 1 項第 1 款（下稱 6-1-1）及第 6 項規定，因國人蔣○○先生（下稱蔣君）違 反「毒品危害管制條例」經判處有期徒刑 8 月確定，而於 102 年 12 月 24 日以移署出管秋字第 1024030225 號處分書（下稱本署禁止蔣君出國 處分書）禁止蔣君出國。蔣君不服該處分書對其之禁止出國處分，於 102 年 12 月 27 日提起訴願。
如前所述，因本署並非「禁止出國」之決定機關，亦即蔣君「禁止 出國」行政處分要素之「意思表示」並非由本署作出，因此本署內部之 業管單位因蔣君訴願案件之管轄機關一事，特於 102 年 12 月 30 日以移 署出管堯字第 1020181056 號函移請臺灣高等法院卓處逕復，然該院以 院鎮刑子 102 上訴 3034 字第 1030000481 號函檢還訴願書，略以：蔣君 係向本署提起訴願，就此訴願之准駁，非該院權責。則司法機關（法院）
已清楚表示見解，對於蔣君之訴願案件應由本署進行答辯。
後經本署業管單位檢陳相關資料向政部為訴願答辯後，內政部於 103 年 3 月 25 日，以台內訴字第 1030001128 號函（下稱內政部訴願決 定）做出訴願決定，其主文係不受理蔣君之訴願，而其理由則係以「依 81 年 8 月 27 日法務部法參字第 12756 號函修正發布『限制入出境事件 訴願管轄原則』（下稱訴願管轄原則）第 1 點規定：『依國家安全法第三 條第二項第一款，及同法施行細則第十一條規定，由司法或軍法機關通 知內政部（警政署）入出境管理局（本署前身）限制入出境者，被限制 者如有不服，應依刑事訴訟或軍事審判程序辦理，不屬訴願範圍。』本 件原處分機關 102 年 12 月 24 日移署出管秋字第 1024030225 號函處分
依據臺灣高等法院 102 年度上訴字第 3034 號通知及入出國及移民法第 6 條第 1 項第 1 款規定辦理，則參考上開原則，本件訴願人對禁止出國 處分不服，應向該管法院聲請撤銷，其就原處分機關上開函不服，非屬 訴願救濟範圍。揆諸首揭法條規定，本件訴願為不合法，應不予受理。
爰依訴願法第 77 條第 8 款規定，決定如本文。」
至此，因蔣君未再提起行政訴訟，其案件之行政救濟告一段落，然 因受理訴願機關內政部認為蔣君訴願案件非屬訴願審理之範圍，而普通 法院卻又認為其非此類救濟案件之審理機關（而其來函亦非正式裁 定），造成當事人無從尋求救濟。此雖得請當事人（蔣君）依司法訴訟 程序，撤銷本署所為之處分，然曠日廢時，且又剝奪當事人訴願之權利，
似與「有權利斯有救濟」之法諺相悖，而此即為本自行研究報告撰文之 動機，特此敘明。
第 二 節 第 二 節 第 二 節
第 二 節 研 究 背 景研 究 背 景研 究 背 景研 究 背 景
目前本署處理蔣君一類案件之法令依據係「移民法」6-1-1 之規定 而為辦理，而第 6 條第 1 項則係彙整國人禁止出國之各種情形的規定，
為：「國民有下列情形之一者，入出國及移民署應禁止其出國：一、經 判處有期徒刑以上確定，尚未執行或執行未畢。但經宣告六月以下有期 徒刑或緩刑者，不在此限。二、通緝中。三、因案經司法或軍法機關限 制出國。四、有事實足認有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑。五、
涉及內亂罪、外患罪重大嫌疑。六、涉及重大經濟犯罪或重大刑事案件 嫌疑。七、役男或尚未完成兵役義務者。但依法令得准其出國者，不在 此限。八、護照、航員證、船員服務手冊或入國許可證件係不法取得、
偽造、變造或冒用。九、護照、航員證、船員服務手冊或入國許可證件 未依第四條規定查驗。十、依其他法律限制或禁止出國。」另該條第 6 項規定：除第 1 項第 2 款及第 8 款規定依其性質係當然無須通知當事人 外，第 1 款及第 3 款規定禁止出國者，本署經各權責機關通知後，應以 書面敘明理由通知當事人；依第十款規定限制或禁止出國者，由各權責 機關通知當事人；而第 7 款、第 9 款、第 10 款規定則授權本署於查驗 時，得當場以書面敘明理由交付當事人，並禁止其出國；第 4 款、第 5 款及第 6 款，因被禁止出國僅係身具嫌疑而已，故同條第 5 項規定司法、
軍法機關、法務部調查局或內政部警政署因偵辦情況急迫時，得通知本 署禁止出國，而禁止出國之期間自通知時起算，不得逾 24 小時，且須 由本署於查驗時，當場以書面敘明理由交付當事人，並禁止其出國。綜 上所述，移民法第 6 條第 1 項之 8 款規定（除去第 2 款及第 8 款兩種情 形），於禁止當事人出國之際，或事先或於出國之當下，皆須有書面告 知，而其類型，則可分析如下列四種：
（一）權責機關通知本署後，由本署以書面通知當事人（第 1 款、第 3 款）。
（二）司法、軍法機關、法務部調查局或內政部警政署因偵辦重大案件 時，對於嫌疑者，得於 24 小時前通知本署，限制嫌疑者出國，
由本署於查驗時，當場以書面敘明理由，交付當事人，並禁止其 出國（第 4 款、第 5 款及第 6 款）。
（三）於受禁止出國之當事人出國（境）之際，經本署查驗時，當場以 書面敘明理由交付當事人，並禁止其出國（第 7 款、第 9 款）。
（四）各權責機關自行通知受禁止出國之當事人，或受禁止出國之當事 人於出國查驗之際，由本署當場以書面敘明理由，並禁止其出國
（第 10 款）。
而由上述分析可知，（二）之情形係情況急迫時之例外情形，若相 關機關不於 24 小時前通知本署，本署即無權限禁止嫌疑者出國，且書 面理由亦當然無從事先告知，僅能於當事人出國（境）時，方當場交付；
（四）之情形則由權責機關直接通知受禁止出國者，僅在當事人於不知 情之情況下，仍出國之情形時，方由查驗之本署國境同仁當場以書面敘 明理由，禁止其出國。最明顯的例子即係「稅捐稽徵法」修正後，「移 民法」配合修正，已於 97 年 8 月 1 日起，不再由本署主動以書面通知 當事人，僅於當事人受禁止出國期間仍出國時，方於查驗時開立書面通 知，禁止其出國；而（三）之情形乃有服兵役義務者及入國時未經本署 查驗入國之當然規定，其或因兵役義務被禁止出國，或因有偷渡入國之 嫌，於案件未確定前，自應禁止其出國，並於其出國之際，由本署以書 面敘明理由，並禁止其出國；最後，與前三種情形完全不一樣者，係（一）
之一經權責機關通知本署，即應由本署事先以書面敘明理由通知當事 人，而非於當事人於出國離境時，方以書面敘明理由禁止出國。（一）
之情形又分為兩種，第 3 款情形，由本署以書面通知；而 6-1-1 情形，
依現行之作法，係由法院以電腦介接方式通知本署，再由本署電腦自動 產出書面通知，逕行告知當事人其已受禁止出國之管制。6-1-1 之所以 異於第 3 款之情形，係因法院判決確定後，至發監執行時，會有一段空 窗期，為能有效防堵國人於判決確定後立即出國，以脫免刑之執行，法
院即以電腦介接方式，通知本署渠等已受刑之確定，而應管制出國。而 因該書面係以本署名稱發出，基於顯名原則（通知機關即為處分機關）， 則後續行政爭訟及國家賠償案件恐亦須由本署進行。惟本署卻非有權限 能決定經判刑確定者禁止出國之機關，由前述分析可知（尤其是當財政 部修改「稅捐稽徵法」2後，本署無庸主動通知一事，更可辨明本署非 原處分機關），「禁止出國（境）」於本質上，本署僅屬執行機關，則由 本署續行行政爭訟及國家賠償案件，恐非所宜。此背景亦為本研究撰文 之動機，併予敘明。
2 國人欠稅遭禁止出國時，究由何機關通知，依社會氛圍，頗有一番轉折。於 97 年 8 月 13 日財 政部修正「稅捐稽法」第 24 條第 3 項前，得由司法機關及財政部函請本署限制其出境，而本署 須主動以書面敘明理由，告知當事人。而由本署通知之作法，一直維持到「移民法」97 年 8 月 1 日施行後，方改為得由財政部通知當事人（「稅捐稽徵法」亦於 97 年 8 月 13 日修正第 24 條第 3
項，並排除得由司法機關通知之規定）。由此可知，本署於禁止國人出國一事上，僅屬執行機關，
尚非得做成決定之機關。
第 三 節 第 三 節 第 三 節
第 三 節 研 究 方 法研 究 方 法研 究 方 法研 究 方 法
綜上所述，本自行研究報告的標題為「法院以電腦介接方式逕由內 政部入出國及移民署為管制出境處分之行政處分之研究」，故第二章一 開始將介紹「移民法」6-1-1 案件由法院以電腦介接方式通知移民署之 沿革，及目前一年的案件數。接下來因本自行研究報告之標題名稱為「行 政處分」，是否正確似有可討論之空間，故於次節加以研析。蓋前述「內 政部訴願決定」已從根本否定「本署禁止蔣君出國函」所為通知蔣君遭 禁止出國之行政行為，不在訴願範圍內，則該行政行為能否視為「行政 處分」實不無疑義，須借助學理加以檢視。接下來因「內政部訴願決定」
認為蔣君之訴願案不在訴願之範圍，則依行政訴訟法第 2 條「公法上之 爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」，蔣君之「禁止出 國」之行政行為即便不能訴願，但仍可經由行政訴訟之程序得到救濟，
因此有必要先檢視究應經由何種行政訴訟類型救濟。惟較有疑義者，係
「內政部訴願決定」已明文敘明「（蔣君禁止出國之救濟）由司法或軍 法機關通知內政部入出境管理局限制入出境者，被限制者如有不服，應 依刑事訴訟或軍事審判程序辦理」，似有把「禁止出國」看成「司法行 政」之一環，然其最後之教示條款卻記載「如不服本訴願決定，得於決 定書送達之次日起二個月內向臺北高等行政法院提起行政訴訟，明顯與 其依據「訴願管轄原則」不服。就是因為「內政部訴願決定」之具爭議 性，故於討論過「本署禁止蔣君出國函」於訴願不受理，應依何種訴訟 類型加以救濟後，即接著研析「內政部訴願決定」是否妥適的問題，因 其據以訴願不受理決定之「訴願管轄原則」，係依據業於 100 年 11 月 23 日已經刪除之「國家安全法」第 3 條及「國家安全法施行細則」第 11 條制定，在前二法規之二個條文經刪除後，是否仍得為訴願決定之 依據，大有討論之空間。接下來，因「內政部訴願決定」似認為「禁止 出國」此類行政行為係屬「司法行法處分」，方以「訴願管轄原則」為 依據，要遭「禁止出國」之當事人逕向高等行政法院提起行政訴訟，故
有必要研析「禁止出國」是否為「司法行政處分」。而「禁止出國」之 行政處分至少涉及二個機關，則依目前實務界及學界對「多階段行政處 分」之研究，或許可以解決「禁止出國」應由「參與機關（先前階段機 關）」或係由「署名機關（最後階段機關）」來對當行人之救濟程序為相 對之因應。再後，以小節來結論第二章的研析。
而於第 3 章第 1 節將利用「移民法」第 6 條第 1 項第 10 款（下稱 6-1-10）修法後所得的成效，以「他山之石可以攻錯」的方式，比較「移 民法」6-1-1 案件是否亦可用修法之方式，使「禁止出國」之通知移至 實際做出決之機關為之，如此能否使相關業務更形順暢。並於第 2 節將 近 3 年來本署因 6-1-10「依其他法律限制或禁止出國」之較大宗事項，
將其數目以表格及圖表方式呈現，其目的亦係在對「移民法」6-1-1 進 行比較，希望能有助於「移民法」6-1-1 案件問題的釐清。
最後一章則將總結本自行研究報告，並提出修法之建議。建議經由 修法之方式，徹底地解決由本署逕行通知受禁止出國人妾身未明的行政 行為，希望能一舉根除決定權在他機關，卻由本署來為禁止出國之處 分，及後續行政爭訟及國家賠償之窘境。
第二章 第二章 第二章
第二章 問題之提出與研析 問題之提出與研析 問題之提出與研析 問題之提出與研析
第 一 節第 一 節 第 一 節
第 一 節 移 民 法 移 民 法移 民 法 6移 民 法 666----1111----1111 由 法 院 以 電 腦 介 接 方 式 通 知 移 民 署 之由 法 院 以 電 腦 介 接 方 式 通 知 移 民 署 之由 法 院 以 電 腦 介 接 方 式 通 知 移 民 署 之由 法 院 以 電 腦 介 接 方 式 通 知 移 民 署 之 沿 革
沿 革 沿 革 沿 革
目前實務上對於 6-1-1「經判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執行 或執行未畢（禁止其出國）。但經宣告六個月以下有期徒刑或緩刑者，
不在此限」案件，之所以由法院以電腦介接方式通知本署，禁止受宣告 6 個月徒刑以上者出國，有一定之歷史沿革（由本署業管單位綜整後自 行製作）。為有效防止經判決確定者於判決後，而本署尚未接獲法院通 報前立即出國，以躲避刑之執行，自 98 年 4 月 14 日司法院即由秘書長 召開「研商被告經判處有期徒刑以上確定通知入出國及移民署之電子檔 傳輸內容及方式」會議開始；98 年 5 月 26 日法務部則召開「研商國民 判處有期徒刑以上之刑確定相關解除執行電子檔資料通知入出國及移 民署」會議；再於 98 年 7 月 29 日司法院秘書長召開「研商被告經判處 有期徒刑上以之刑確定資料存取相關事宜」會議，其協議內容係「建議 司法院資管處隨時將被告經判處有期徒刑以上之刑確定資料傳送資訊 及平台，俾供移民署取用；並於移民署基金會政策考量取用資料前，請 資管處定期將前揭光碟函送移民署，以明相關責任」；後於 100 年 11 月 29 日，由本署召開「研商執行『入出國及移民法第 6 條第 1 項第 1 款禁止國民出國有關與外部機關就管制資料傳輸內容及方式』及『司 法、軍法、法務部調查局或內政部警政署等機關依入出國及移民法第 6 條第 5 項執行禁止出國不得逾 24 小時之因應作為』事宜」會議；而「移 民法」6-1-1 於 100 年 11 月 23 日修正公布，並自同年 12 月 9 日施行 後，自 100 年 12 月 9 日起，司法院每月交 6-1-1 案件之管制資料光碟 片予本署；於 101 年 3 月 1 日法務部以法檢字第 10104109040 號函「有 關國民判決處逾六月有期徒刑之刑確定，尚未執行或執行未畢，通知移 民署禁止出國」；再於 101 年 3 月 22 日臺灣高等法院檢察署以檢執甲字 第 10112001110 號函示「各地方法院檢察署解除管制出境聯繫窗口名單
乙份」；101 年 5 月 1 日本署召開「研商入出國及移民法第 6 條第 1 項 第 1 款禁止出國與外部機關就管制資料傳輸內容及方式」會議；而之所 以於 101 年 5 月 14 日起方將光碟資料匯入「本署與司法機關之電子資 料傳輸介接系統」，乃 6-1-1 的管制對象，司法院基於光碟檔未能主動 篩濾基本錯誤資料及未符合上揭條款案件眾多，直接上傳恐引發民怨，
故自移民法 6-1-1 修正後方先以光碟檔方式函請本署辦理，遲至 101 年 5 月 14 日介接系統方能初步篩濾基本錯誤後，始開始直接上傳至本 署；101 年 6 月 8 日本署召開「研商入出國及移民法第 6 條第 1 項第 1 款、第 6 項有關本署應以書面敘明理由通知當事人之公文產出跨組分工 協商」會議；101 年 6 月 14 日司法院召開「入出國及移民法第 6 條第 1 項第 1 款案件通知相關事宜」會議；101 年 6 月 19 日本署檢送「內政 部入出國及移民署經判決有期徒刑以上執行資料管理要點」及法務部資 料交換安全約定各 1 份，暨發布「法院辦理入出國及移民法第 6 條第 1 項第 1 款案件通知作業要點」；101 年 7 月 17 日司法院秘書長以秘台資 一字第 1010020384 號函：司法院自 101 年 7 月起停止寄送「被告經判 處有期徒刑以上之刑確定」之電子資料檔光碟，確定爾後 6-1-1 案件皆 直接以電腦介接方式處理；101 年 9 月 1 日起，由電腦介接系統產出公 文，以書面送達方式通知當事人，至此 6-1-1 案件由法院以電腦介接方 式通知本署，再由本署以系統產出之書面送達通知當事人之方式，一直 沿用至今。
由前之 6-1-1 案件資料傳輸歷史沿革之敘述可知，為有效防堵經判 決 6 個月以上有期徒刑之刑確定者，不因機關間於公文傳送（旅行）之 空窗期，而得以兔脫出國，逃避刑之執行，本署與司法院及法務部一再 努力，希冀快速傳輸相關資料，使經判決 6 個月以上有期徒刑之刑確定 者，皆得入監服刑。而目前以電腦介接方式，由法院通知本署，再由本 署以書面方式告知當事人禁止出國之方式係自 101 年 9 月 1 日起，以自 動產出書面通知的方式告知當事人。以下茲以圖表方式敘明自 101 年 9 月 1 日起，每年適用移民法之 6-1-1 案件之案件數。
表 2-1 法院以電腦介接本署方式，逕由本署以書面通知國人禁止出國之數量
年度年度年度
年度 數量數量數量數量 附註附註附註附註 101
101101
101 年年年年 5555 月月月月 14141414 日起日起日起~12日起~12~12 月~12月月月 31
3131
31 日日日日 39137
該年度係首度實施，相當 多資料係由以電腦介接 資料之光碟檔案納入 102
102102
102 年全年度年全年度年全年度年全年度 29324 103
103103
103 年年年年 1111 月月月月 1111 日起日起日起日起~5~5~5~5 月月月月 31
3131
31 日日日日 10855
註：資料提供，本署移民資訊組。
圖 2-1 法院以電腦介接本署方式，逕由本署以書面通知國人禁止出國之數 量
註：資料提供，本署移民資訊組。
第 二 節
第 二 節 第 二 節
第 二 節 對 於 對 於對 於 6對 於 666----1111----1111 案 件案 件案 件，案 件，，，本 署 所 為 之 通 知 行 為 是 否 為 行 政本 署 所 為 之 通 知 行 為 是 否 為 行 政本 署 所 為 之 通 知 行 為 是 否 為 行 政本 署 所 為 之 通 知 行 為 是 否 為 行 政 處 分 之 研 析
處 分 之 研 析 處 分 之 研 析 處 分 之 研 析
本自行研究報告撰文者原本對「禁止出國」係行政處分一事，從無 任何疑義，然自「內政部訴願決定」作出後，對撰文者原先的信念實造 成極大的衝擊。為什麼既是「行政處分」，卻又不屬於「訴願範圍」，使 撰文者從根本上懷疑「禁止出國」是不是行政處分，方有本節之研析，
希冀能解開疑惑。
關於「行政處分」，目前實務上之通說係以「行政程序法」第 92 條第 1 項之規定為定義，該條項之內容為「本法所稱行政處分，係指行 政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法 律效果之單方行政行為」。因之，學者吳庚將行政處分區分為六大要素，
認為有如化學中之元素，為構成化合物不可缺少之成分3。六大要素計 為：
（一）行為
（二）行政機關
（三）公權力
（四）單方性
（五）個別性
（六）法效性
茲以學者吳庚歸納行政處分之六大要素，檢驗本自行研究報告緣起 案件之本署通知行為是否為行政處分，以作為本自行研究報告後續研析 探討之前提。
蔣君係因違反「毒品危害防制條例」之行為，經地方法院判處有期 徒刑 8 月，蔣君不服，上訴臺灣高等法院（案號：102 年度上訴字第 3034
3 同註 1 ，頁 315。
號），惟嗣後撤回上訴，原審判決因而確定。權責機關臺灣高等法院爰 依「移民法」6-1-1 及同條第 4 項規定，於 102 年 12 月 17 日經由司法 院資訊系統以電腦介接方式傳輸至本署管制系統，予以禁止蔣君出國。
本署再依同條第 6 項規定，於 102 年 12 月 24 日以「本署禁止蔣君出國 函」通知蔣君其被管制出國。
而前揭「本署禁止蔣君出國函」之發文機關係「內政部入出國及移 民署」，其主旨係「台端因違反毒品危害防制條例經判處有期徒刑確定，
依法禁止出國，請 查照。」其說明係「一、依據臺灣高等法院 102 年度上訴字第 003034 號案件判決及『入出國及移民法』第 6 條第 1 項 第 1 款辦理。二、台端旨揭案件若已執行完畢且符合解禁止出國條件 者，請逕向上揭地方法院所屬之檢察署聲請解除禁止出國事宜，並於出 國時持相關證明文件供本署查核。三、如不服本禁止出國之處分，請向 該管法院聲請撤銷。」
雖前揭「本署禁止蔣君出國函」直接於說明三載明禁止出國係「處 分」，然而卻要求當事人「如不服本禁止出國之處分，請向該管法院聲 請撤銷」，而「內政部訴願決定」之理由三亦認為「就原處分機關上開 函不服，非屬訴願救濟範圍」，故仍有必要先行檢視「本署禁止蔣君出 國函」是否為行政處分。茲檢視如下：
首於「行政處分」要素中之「行為」，係指「行政機關在公法上之 意思表示」，而由「因科技發達以電腦等自動化裝置取代人力所作成之 行為，例如核定稅額通知書，即所謂行政製成品，不僅在德國學說及判 例已承認其為行政處分，法律上亦對此類行為加以規範，…我國行政程 序法第九十六條第四款亦有類似規定4」之敘述可知，只要是行政機關 在公法上之意思表示即屬行為，則本署前揭函亦係於公法上為禁止蔣君 出國之意思表示，該函即應符合「行政處分」之「行為」要素。
次於「行政處分」要素中之「行政機關」，實際意義應解為：國家
4 同註 1，頁 316、頁 317，於此，本自行研究報告之「電腦介接」應亦包含在內。
行政機關或地方自治團體（各種次級統治團體）之行政機關5。前揭「本 署禁止蔣君出國函」係以「內政部入出國及移民署」之名義發出，而「內 政部入出國移民署」係中央之三級機關，自屬行政機關而無疑義，則該 函之「禁止出國」應符合「行政處分」之「行政機關」要素。
參於「行政處分」要素中之「公權力」，於行政程序法第 92 條第 1 項稱：「公法上具體事件所為之決定或其他公權力之措施」，而凡在外觀 上有此特徵之官署行為，即應認為行政處分，至於有無法律依據？是否 逾越職權範圍？則屬確定為行政處分後進一步探究其合法性之問題6。 於此，因本署係行政官署，已具有前揭函所指公權力特徵之官署行為，
則該函應符合「行政處分」之「公權力」要素。
肆於「行政處分」要素中之「單方性」，其意義係「行政處分基於 公權力故產生片面之權威性羈束力，相對人應受行政機關此一片面行為 的約束，必要時行政機關尚得以強制手段實現行政處分所欲達成之目標
7」，而前揭「本署禁止蔣君出國函」為禁止蔣君出國之行政行為，即係 不顧蔣君之意願（此亦為蔣君日後提起訴願之主因），以片面之權威性 羈束力禁止蔣君出國，故該函應符合「行政處分」之「單方性」之要素。
伍於「行政處分」要素中之「個別性」，相當於行政程序法第 92 條第 1 項所稱之具體事件，換言之，行政處分乃規制個別事件之行政行 為8。前揭「本署禁止蔣君出國函」僅係限制蔣君一人於刑期執行完畢 前禁止出國，則該函應符合「行政處分」之「個別性」要素。
末於「行政處分」要素中之「法效性」，乃直接對外發生法律上之 效果9。前揭「本署禁止蔣君出國函」裁處蔣君於執前完畢前，不得出 國，係依據「移民法」6-1-1 之規定，符合法律之規定，已直接對外發 生法律上之效果，則該函應符合「行政處分」之「法效性」要素。
5 同註 1，頁 317。
6 同註 1，頁 322。
7 同註 1，頁 329。
8 同註 1，頁 330。
9 同註 1，頁 336。
綜上所述，「本署禁止蔣君出國函」完全符合「行政處分」之六項 要素，而該函於其說明三亦敘明「如不服本禁止出國之處分」，則其應 屬「行政處分」，自當無疑。惟「本署禁止蔣君出國函」既係「行政處 分」，然於「內政部訴願決定」中，卻認為「本件訴願人對禁止出國處 分不服（內政部亦認為「本署禁止蔣君出國函」之內容為行政處分），
應向該管法院聲請撤銷（「本署禁止蔣君出國函」亦是如此說明），其就 原處分機關上開函不服，非屬訴願救濟範圍」，則內政部之理論依據究 為何屬？是否符合現今行政法學之論理？此將於下文中探究分析之。
第 三 節 第 三 節 第 三 節
第 三 節 「 「「「 本本本本 署 禁 止 蔣 君 出 國 函署 禁 止 蔣 君 出 國 函署 禁 止 蔣 君 出 國 函署 禁 止 蔣 君 出 國 函 」」」」得 否 適 用 於 現 行 行 政 訴 訟得 否 適 用 於 現 行 行 政 訴 訟得 否 適 用 於 現 行 行 政 訴 訟得 否 適 用 於 現 行 行 政 訴 訟 上 之 相 關 探 討
上 之 相 關 探 討 上 之 相 關 探 討 上 之 相 關 探 討
在討論上一節所說明之「本署禁止蔣君出國函」雖係行政處分，然
「內政部訴決定」卻認為「非屬訴願救濟範圍」，要求蔣君「如不服本 禁止出國之處分，向該管法院聲請撤銷」，故有必要先就該「內政部訴 願決定」最後「如不服本訴願決定，得於決定書送達之次日起二個月內 向臺灣高等行政法院（臺北市大安區和平東路 3 段 1 巷 1 號）提起行政 訴訟」之教示條款所稱之「行政訴訟」加以研究，方得繼續本自行研究 之方向。
學者吳庚曾製作一比較表，比較行政訴訟中主要的四大類型10，計 為：
（一）撤銷訴訟：（與其他訟訴之關係）為行政訴訟之「原型」，其 他類型都是從此發展衍生，占行政訴訟之絕大部分。
（二）課予義務（怠為處分、拒絕申請）之訴：（與其他訴訟之關 係）實務上認為課予義務訴訟兼具撤銷及給付訴訟之性質，
訴之聲明無須先請求撤銷拒絕作為之處分。
（三）確認訴訟：（與其他訴訟之關係）相對於其他訴訟（不限於 撤銷訴訟）均具補充性，即應儘可能以其他訴訟救濟。
（四）一般給付訴訟：（與其他訴訟之關係）1.撤銷訴訟中，得合 併請求者，不得單獨起訴。2.實務上常以應先提課予義務之 訴，使被告機關確定原告之給付請求權，致限縮本訴之運用。
若依學者吳庚之比較表，四大類型之行政訴訟之相互關係來看，「內 政部訴願決定」教示條款所言之「向臺灣高等行政法院提起行政訴訟」
之訴訟類型，似可先行排除（二）之課予義務訴訟及（四）之一般給付 訴訟，而相對於（一）之撤銷訴訟，（三）之確認訴訟之訴訟標的為「訴
10 參閱學者吳庚所著之「行政爭訟法論」，修訂第三版，頁 147。
請確認處分無效、違法、或法律關係之存在或不存在及其事實關係11」，
不僅與撤銷訴訟有重疊之部分，且就蔣君之案件來看，其訴訟類型應不 致為確認訴訟，無寧應為撤銷訴訟。
本自行研究報告行文至此時，已為 6 月中旬，蔣君並未就訴願不受 理而再提起行政訴訟，因已逾提起行政訴訟應於訴願決定書送達後兩個 月內提起之法定期間，當無法再提起行政訴訟。惟設若蔣君於訴願決定 書送達後兩個月內提起行政訴訟，則撤銷訴訟之訴訟標的（兩項式說）
應為：「訴請撤銷特定之行政處分；該處分違法並損害原告權利之事實 關係12」，則該行政訴訟之重點將在「該處分違法」的部分。
前已提及「本署禁止蔣君出國函」係屬行政處分，而其處分之法規 依據係「移民法」6-1-1 之規定：「經判處有期徒刑以上之刑確定，尚 未執行或執行未畢（入出國及移民署應禁止其出國）。但經宣告六月以 下有期徒刑或緩刑者，不在此限」，係經刑事法院判決有期徒刑 6 月以 上未經緩刑宣告者，應禁止其出國，本署並無裁量及決定之權，則本署 前揭處分當無違法之可能。如此，若認為「該處分違法」，即應從該處 分之依據，即已確定之刑事判決著手。惟行政法院對已確定之刑事判決 往往本著相互尊重之原則，由行政法院來推翻已確定之刑事判決，係很 難想像之情事。故蔣君之行政爭訟其實至其訴願不受理之當下即已結 束，而此或許即為彼不願再提起行政訴訟的最主要原因吧。
另值得一提者，「內政部訴願決定」於理由欄中係敘明「訴願人對 禁止出國處分不服，應向該管法院聲請撤銷，非屬訴願救濟範圍」，已 明文認定「本署禁止蔣君出國函」之內容係行政處分，惟卻要求當事人 依 81 年 8 月 27 日法務部法參字第 12756 號函修正發布之「訴願管轄原 則」第 1 點規定：「依國家安全法第三條第二項第一款，及同法施行細 則第十一條規定，由司法或軍法機關通知內政部入出境管理局限制入出 境者，被限制者如有不服，應依刑事訴訟或軍事審判程序辦理，不屬訴
11 同註 10。
12 同註 10。
願範圍」，將行政處分委由刑事法院來撤銷，法理悖亂，令人生不知今 夕是何夕之感。況已經判決確定之刑事案件，除有刑事訴訟法第 420 條及第 421 條規定之情形外，已產生既判力，法院同受拘束，則「內政 部訴願決定」請訴願人蔣君依刑事訴訟程序辦理，根本無益於實際問題 之解決。然「內政部訴願決定」真係「法理悖亂」嗎？為什麼內政部會 有如此之訴願決定產生呢？此將於下節中繼續討論。
第 四 節
第 四 節 第 四 節
第 四 節 「「「「 內 政 部 訴 願 決 定內 政 部 訴 願 決 定內 政 部 訴 願 決 定內 政 部 訴 願 決 定 」」」」 之 研 析之 研 析之 研 析之 研 析
由於「內政部訴願決定」對於本署處理國人禁止出國案件頗具重要 性，特於本節專文研析探討其決定之妥適性。
因「本署禁止蔣君出國函」係屬行政處分，已如前述，而「內政部 訴願決定」亦於理由欄三中直敘「本件訴願人對禁止出國『處分』不 服…」，再由其主文「訴願不受理」之理由所引之「訴願法」第 77 條第 8 款規定「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……
八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提該訴願 者」規定之設計，更可很清楚地看出立法者之意旨。該款文字係由「非 行政處分」及「其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項」，則「其他依法 不屬訴願救濟範圍內之事項」即應屬「行政處分」，方符法理邏輯。由 此可知，本自行研究報告認為「本署禁止蔣君出國函」係屬行政處分之 看法，再一次得到證實，故「內政部訴願決定」方適用「訴願法」第 77 條第 8 款之規定而為訴願決定。
職是之故，「訴願法」第 77 條第 8 款規定中關於「非行政處分」部 分應可先予排除，而專就「其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提該訴 願者」之「行政處分」進行討論。有學者曾就現行實務上案件分析下列 幾種情形13，非屬於前揭「其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提該訴 願者」，而係屬於「行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則」
修正前之第 13 條第 1 項第 7 款規定「其他不應受理之事由者」，僅因其 非「行政處分」，本即不應經訴願程序救濟：
（一）機關與其他機關、團體間內部所為之職務上之表示。
（二）機關所為單純之事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有 所准駁，非訴願法上之行政處分。
（三）機關本於監督關係，對他機關所為處理事務之指示，並非對
13 參閱張自強．郭介恆合著之「訴願法釋義與實務」，97 年 7 月修訂版，頁 320 以降。
於人民之行政處分，不生具體的法律上效果。
如此，則符合「訴願法」第 77 條第 8 項規定「其他依法不屬於訴 願救濟範圍內之事項」之「行政處分」之類型，似僅為類似公務員之記 過處分。因「記過」之行政處分並未改變公務員之身分關係，不直接影 響人民服公職之權利，故不許其以訴願請求教濟14（參閱司法院釋字第 243 號解釋）。若是如此，則「內政部訴願決定」所為之「不受理」似 有值得商榷之處。因為司法院釋字第 243 號解釋其實乃針對昔日「特別 權力關係」的公務員特殊身分而發，而受禁止出國處分之國人並無此類 之身分，則能否以「訴願法」第 77 條第 8 款規定，不受理國人禁止出 國處分之訴願，實有很深的疑義。換言之，因蔣君並未有類似「特別權 利關係」之身分，則以僅在處理「記過」等不影響身分變更之「行政處 分」樣態之「訴願法」第 77 條第 8 款規定來決解蔣君之訴願，是否適 法，就有值得討論的空間。
且「內政部訴願決定」認定「本署禁止蔣君出國函」係屬行政處分 之見解雖無誤，然其據以為決定之法令依據，卻有很大問題。蓋「內政 部訴願決定」認為蔣君之訴願案應依 81 年 8 月 27 日法務部法參字第 12756 號法修正發布之「訴願管轄原則」第 1 點規定之「依國家安全法 第 3 條第 2 項第 1 款，及同法施行細則第 11 條規定，由司法或軍法機 關通知內政部入出境管理局限制入出境者，被限制者如有不服，應依『刑 事訴訟或軍事審判程序辦理，不屬訴願範圍』」，而該「訴願管轄原則」
之發布有其時空背景，於今時今日已無再予適用之必要與可能性，若仍 據以為審理訴願受理與否之依據，不啻全盤否認行政法學者、各級行政 法院及司法院大法官等等人員及機關過去數十年來於行政法學上之努 力與實踐，故本自行研究報告期期以為絕不能再適用該「訴願管轄原 則」。
按自 76 年 7 月 1 日公布修正之「動員戡亂時期國家安全法」第 3 條「人民入出境，應向內政部警政署入出境管理局申請許可。未經許可
14 同前註，頁 321。
者，不得入出境」之規定以來，一直至 88 年 5 月 21 日之「移民法」第 5 條規定「國民入出國，應向主管機關申請許可；未經許可者，不得入 出國。但居住臺灣地區設有戶籍國民，自本法施行一年後，入出國不需 申請許可」施行後，國人（在臺設有戶籍之國民）之入出境，方有一定 的自由，無須事前申請，而這也才產生「禁止出國」的問題。因為在入 出國（境）須申請的年代裡，根本不生禁止出國的情形。而當時尚未刪 除之國安法第 3 條第 2 項第 1 款「人民申請入出境有左列情形之一者，
得不予許可：一、經判處有期徒刑以上之刑確定尚未執行或執行未畢，
或因案通緝中，或經司法或軍法機關限制出境者」之條文（現皆屬「移 民法」第 6 條第 1 項之規定），僅係規定「有判處徒刑以上之刑確定尚 未執行或執行未完畢」者，得不予許可其出國，並無須禁止，也根本無 庸禁止。所以當「移民法」開始後一年，居住臺灣地區有戶籍國民因可 以不需申請許可入出國（境），於經法院判決有期徒刑確定尚未執行或 執行未畢之國人禁止出國的問題就突顯出來了。此時之「移民法」6-1-1 的規定係「國民有下列情形之一者，應不予許可或禁止其出國︰一、經 判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執行或執行未畢者」，已有「禁止出 國」的明文規定了，惟此時的「國家安全法」第 3 條與「國家安全法施 行細則」第 11 條「本法第三條第二項第一款、第三款不予許可入出境 之事由，分別由司法、軍法機關或該管中央主管機關通知境管局」則迄 未作修正，而「（入出）境管（理）局」（本署之前身）依「國家安全法 施行細則」第 11 條規定之文義解釋看來，明顯僅是執行機關，並無決 定之權能。而這或許就是 81 年 8 月 27 日法務部法參字第 12756 號法修 正發布之「訴願管轄原則」第 1 點「依國家安全法第 3 條第 2 項第 1 款，及同法施行細則第 11 條規定，由司法或軍法機關通知內政部入出 境管理局限制入出境者，被限制者如有不服，應依『刑事訴訟或軍事審 判程序辦理，不屬訴願範圍』」，規定由刑事訴訟或軍事審程序來辦理，
不屬訴願範圍之最主要原因吧。而「國家安全法施行細則」更在「移民 法」實行後不滿一年，趕在臺灣地區設有戶籍國民得無須申請許可入出 國前夕之 89 年 4 月 18 日刪除包含該細則第 11 條之第 2 章所有條文（第
4 條至第 18 條），以配合「移民法」劃時代的修正。這時候，81 年 8 月 27 日法務部法參字第 12756 號法修正發布之「訴願管轄原則」，本即 應隨著「國家安全法施行細則」第 11 條刪除而跟著作廢或加修正才對，
惟當時之所以還存在之「不予許可」之文字，僅在配合「移民法」第 5 條第 2 項「國軍人員出國應先經國防部或其授權之單位核准」的規定。
所以居住臺灣地區設有戶籍之國民已經有絕對之自由入出國權利，僅於 特定的情形下方有禁止出國的情形（即在臺設有戶籍之國民同時亦為國 軍人員）。即便如此，「訴願管轄原則」至遲亦應於 97 年 8 月 1 日全文 修正之移民法施行時即應停止適用，因此時連國軍人員出國都已不經申 請許可了。但世事難料，不想在 103 年的今日，仍能看到「訴願管轄原 則」陰魂不散的魅影。
且正如同 100 年 11 月 23 日刪除「國家安全法」第 3 條之立法理由
「…又目前臺灣地區設有戶籍國民、無戶籍國民、外國人、無國籍人等 之入出國許可事宜，業分別於入出國及移民法、外國護照簽證條例等相 關法規中規範；僅大陸地區人民或香港澳門居民未經許可入境之處罰及 禁止出境情事，仍須適用本條及第六條第一項規定。因行政院送請立法 院審議之『入出國及移民法』部分條文修正草案，業已增大陸地區人民、
香港澳門居民準用外國人禁止出國之規定及增列未經許可入、出境之處 罰，本條已無規範之必要，爰予刪除」所敘，不論是本國人或外國人、
有戶籍或無戶籍、兩岸人民或港澳居民，皆可全部適用「移民法」，而 無須再適用「國家安全法」第 3 條之規定，則母法「國家安全法」第 3 條、子辦法「國家安全法施行細則」第 11 條皆已刪除，則已無所附麗 之孫規則「訴願管轄原則」，又如何能繼續用來處理國人禁止出國之情 事呢？
而若以「法源位階」理論來檢視蔣君案件，該案之「內政部訴願決 定」亦明顯違背司法院釋字 443 號解釋所做的「層級化法律保留體系」。 因「移民法」係屬法律位階，而「訴願管轄原則」僅屬行政規則，而其 母法、子辦法之法規依據皆已刪除，則如何能以孫行政規則位階之「訴
願管轄原則」，來陵壓具母法法律位階之「移民法」呢？
不僅如此，「內政部訴願決定」唐突最甚者，莫過於其所引為決定 依據之「訴願管轄原則」係規定「應依『刑事訴訟』或軍事審判程序辦 理」，但最後卻在該訴願決定之教示條款中，要不服決定之當事人向「臺 北高等行政法院」提起行政訴訟。試問，高等行政法院得適用「刑事訴 訟」之相關規定來審判蔣君之案件嗎？
行文至此，本節所探究問題的結論自然浮現，即：「內政部訴願決 定」認為「本署禁止蔣君出國函」係屬行政處分之見解雖無誤，但不應 以「訴願管轄原則」第 1 點規定為不受理蔣君案之法律依據。其原因係
「訴願管轄原則」所依據之「國家安全法」第 3 條及「國家安全法施行 細則」第 11 條皆已刪除，則「訴願處理原則」已無從附麗，縱不經停 止適用程序，也不能再予適用於解決居住臺灣地區有戶籍國民禁止出國 的問題上，更甭提是完全通不過司法院釋字 443 號解釋所建立之「層級 化法律保留體系」理論之檢視。
至於蔣君之案件究應如何處理？本自行研究報告認為仍應依法理 邏輯進行探討，才是正本清源之道，也才能看清楚禁止出國處分之法律 性質究竟為何。而了解禁止出國處分之法律性質後，方能找出解決問題 之道，及建議如何修正目前之規定。
