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(1)第一章 緒論 中華民國憲法第 137 條規定:「國防之組織,以法律定之

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第一章 緒論

中華民國憲法第 137 條規定:「國防之組織,以法律定之。」因此,

制定國防法作為國防建設之基本法源,以符憲法規定。隨著近年來民 主思潮之發展,朝野對軍隊國家化、國防體制與權責、軍政軍令一元 化及文官領軍等重要問題,均有廣泛之討論。筆者任職於國防部部長 辦公室,經多年來觀察國防部組織運作模式與組織的變革,認為因國 家政治環境及兩岸軍事態度的轉變,國防部必須建構一套符合法制 化、全民化、透明化及專業化的國防體制與統一指揮機制,才能整合 整體國軍戰力。而「國防法」及「國防部組織法」(以下簡稱國防二法)

在立法院的催生下,終於在民國 91 年 3 月 1 日公布施行,然執行至今 仍存在相當多值得探討的問題與努力的空間。國防法的中心問題不外 乎是「組織再造」、「軍政、軍令一元化」、「軍、文職專業分工」以及

「國防決策透明化」等問題。

第一節 研究動機與目的

一、研究動機

(一)釐清國防體制中有關國防部長與參謀總長權責

中華民國國防機制在建國之始並無完備之體制,自軍閥割 據時代,直到民國13年黃埔建軍以來,歷經東征、北伐,戰亂 頻仍,軍隊不斷擴增,軍制亦仿德、日等國之參謀本部制,並 已蔚然成型。其時總統蔣介石出身軍旅,一身兼具國家領袖與 三軍統帥之雙重身分,在當時之時空背景下確有其必要。參謀 本部只是總統下達軍事命令的代言人,並無實際指揮軍隊之 權,軍隊的指揮重心仍置於各軍總部,軍種的自主性與獨立性

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很高,聯合作戰的協調性與強制性相對不足。而參謀本部,透 過國防預算分配,將國防部的軍政、軍令與軍備的實權完全集 於一身,國防部部本部僅係對外協調的窗口與國會質詢的隔火 牆,部長有責無權,在國會質詢實問虛答下,也逐漸暴露出民 主國家軍隊不受國會監督的問題,遂有國防二法立法之動機與 動力。

國防二法的立法精神在於努力破除傳統總統統帥權優勢 之迷思,建立起軍政、軍令一元化之國防體制。我國將憲法賦 予總統名義上的統帥權,無限延伸擴張成為可透過參謀總長指 揮軍中高階將領與決定國防政策的大權。參謀總長隱藏於總統 統帥權之保護傘下,不必赴立院備詢 ,國防部長赴立法院備 詢,造成參謀總長有權無責及國防部長無實際權力卻必須接受 民意機構監督的怪異現象。因此國防二法立法最重要的精神即 在於統一事權,實行迄今,雖已將國防事務之決策權力集中於 國防部長,並由國防部長出席立法院實施國防業務報告並接受 立法委員質詢,然近年來國防部實施組織整併是否能符合軍 政、軍令一元化精神?以及「文人部長」的定義為何?到底仍 由軍中退役將領擔任,或是由毫無軍事背景的文人擔任?仍有 研究之必要。

(二)觀察國防組織再造及國防體制革新之效能

我國在學術界的引進之下,以歐美的「新公共管理」(new public management)相關理論作為基底,以「企業精神」為核 心理念,大力推展「企業精神政府」成為政府再造之標的;而 國防軍事隸屬於政府行政權力之一,對應於國家政治、經濟、

社會、科技,與國軍任務、敵情、戰略、資源等內外環境的變

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遷,故配合政府再造工程的進程,進行國防組織再造,是具有 前瞻性、正當性與必要性的適切回應。國防二法將國防部組織 分為三大體系:也就是軍政、軍令和軍備體系,同時也大量的 進用文職人員,其目的都是為了強調專業分工,分工愈益細 密,職能更專業化。此外,由於高科技武器裝備的使用,作戰 方式也越來越科技化。是以,軍政透過資源分配職司國防政策 制定;軍備則負責武器裝備的發展與採購;軍令則集中力量於 訓練與作戰,建立強大有效的綜合軍力。為了達成組織設立的 預期成效,國防部設置了軍政、軍備兩位副部長及參謀總長,

分別負責掌管軍政、軍備與軍令。施行以來雖已逐漸展現預期 之目標,但仍期盼在後續國防組織調整中逐次改進,使其益形 周延。

(三)研析國防二法核心精神與其對國防體制建立之影響

當國防二法進入立法程序時,期能經由二法的實施使國防 組織及效能進入歷史嶄新的一頁。對於二法,不但立法委員分 別提出了七種(國防法)及四種(國防部組織法)的草案1 社會輿論也經常針對此一議題大篇幅的報導。而國防二法的立 法精神,不外乎是「文人統制」「軍政、軍令一元化」以及「國 防決策透明化」等問題(林亮宇,2002:1-2)。攸關我國國防 體制更新的國防法及國防部組織法,在民國91年3月1日施行以 來,或許由於立法時間的倉促,還存在制度上的盲點,有待國 防與法制人士及研究者繼續檢視與改進。

(四)探討國軍軍隊國家化與軍文關係的演變

1當時除包括國防部提報行政院版本以外,另包括立法院各黨團版本。

參考自立法院(2001),<國防法草案行政院版總說明>,《立法院公報》,89 卷 9 期,頁 115。

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憲法第138條規定:「全國陸海空軍,須超出個人、地域及 黨派關係之外,效忠國家,保護人民。」由於軍隊合法擁有並 管理龐大武器,因此,任何涉及軍隊和政治的問題都是極度敏 感的話題。在任何民主國家,軍隊被嚴格規範為必須遵守國家 憲法,獨立於政治之外(丁樹範,2002:1),而政府遷台以來,

軍人在政治上的影響力仍十分可觀,近年來,隨著政治更民 主、更開放,威權時代也已遠離的情況下,軍人的影響力似乎 逐漸式微,但仍不可忘記,軍隊是擁有強大武器的一個組織,

若軍隊無法落實軍隊國家化或執政的政黨所組成的政府無法 有效的指揮軍隊,將是一件十分可怕與危險的事。而縱使我國 的總統都已是由人民直接選出,總統對於軍隊仍會抱著戒心,

也導致所謂「文武關係」的緊張,國防二法之制定,可否消除 此一問題,至於成效為何,仍有待研究與觀察。

(五)檢視「文人領軍」的現況

軍隊負責保衛國家,而非統制國家;政策由文人決定,軍 人執行,文人決定政府政策的方向,軍人則限定在執行方法的 決定。在民主國家中,軍隊必須由民選的國家元首來領導。這 一基本的原則是要讓國家將其價值和目標,以及其制度和實 現,建立在人民的意志基礎之上,而非來自軍事領導者的選 擇。政治領導者應承認軍事專業的不足,必須接受專業軍官之 建議,而專業軍官則應保持政治中立,接受並服從政治領導者 的決策指導。要做到這一步,需「最大程度地培養軍事專業人 員」,從培養軍人服從文人領導的軍事專業倫理著手,使軍人 自發性地服從文人領導。在一個民主的社會,就國家的制度設 計而言,屬於行政權之一的國防事務,本應與其它內政、外交、

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經濟等問題一樣,由非職業軍人之文人部長規劃擬定,然歷經 多年以來,目前國防部長仍由軍中退役之高階將領擔任,是軍 事專業凌駕於政治之上?抑或制度設計上出了什麼問題?是 相當值得研究的課題。因此,自需深入去分析此二法之內涵及 行政權與軍事機關(國防部)的關係為何?

(六)透過國防法制化落實全民國防

長久以來,社會大眾對國防事務的認知,特別是第一印 象,大多是「封閉」或者是深不可測的「機密」單位,甚或老 一輩的觀念仍舊停留在部隊就只是「帶兵」「出操」等,對軍 隊這幾年來的法制化過程與社會化的過程認知不足,因而對國 防事務之關注其實是非常有限的。國防法第三條明文規定:「中 華民國之國防,為全民國防,包含國防軍事、全民防衛與國防 有關之政治、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防 目的之事務。」是以政府應推行包含政治、經濟、心理、科技 全方位國防教育。至於如何推行?以及運作模式為何?都是本 文所要探討的重點。

二、研究目的

本文研究目的有二,說明如下:

(一)探討國防法制化後組織機能再造之效能

在社會愈趨民主的今日,凡事講求「依法行政」,相同的,

我國國防體制,隨著政黨首次的輪替,亦必須從以往的「政、

軍不分」及「政黨領軍」等情況,逐步走向「透明化」「法制 化」,釐清行政權與軍事統制權的關係,包括總統、行政院與 國防部間相互的關係;此外國防部內部體制的權責劃分,軍 政、軍令及軍備三個既獨立又聯合的組織機制,始終是現代國

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防最重要的內涵。

國軍在後冷戰時期所處的戰略環境,外須面對國際情勢的 快速變遷及中共日增之威脅,內又受限於國防預算緊縮,國防 資源分配受限,可謂正處於「革新轉型」不得不變的關鍵時刻。

如何接續長期以來建軍備戰所做努力,開創未來發展前景,當 是目前所面對最嚴肅的課題。為因應外敵壓力日迫、威脅型態 轉變、軍事革新趨勢及內部改革要求,國軍就必須善用國防資 源並採取一切有效可行的措施,當然也包含必須去思考如何藉 由組織的調整,以達成軍事事務革新的目的。

(二)探討國防二法未來執行重點與相關問題

國防二法自民國九十一年公布施行迄今已屆五年,然而在 執行上卻也面對不少問題,亟待努力克服解決,如文官參與國 防政策運作,其對國防組織的影響?及軍、文之間的關係如何 平衡發展?..等等。希望能以上述的研究結果為基礎,探索國 防法制的中心價值與概念,再完整的說明國防法制建立的重要 性。並可由此確信,倘若要建立一個依據憲政體制、順應世界 潮流、尊重民眾期盼及兼顧軍事需要之國防體制(唐飛,2000:

28),國防力量才能真正用在「國防」,不致被任何有心人所利 用(林亮宇,2002:13)。國防的力量是一股可以穩定國家,

也可以毀滅國家的力量,有論者以千里馬與韁繩來形容,就是 一種很好的寫照(陳新民,2000:327)。

本文研究的另一目的在探討是否藉由國防二法的實行,可 以釐清軍政體系與軍令體系長期以來權責不清與指揮關係混 淆的現象。且隨著國防組織的再造,探討軍事事務行政效率與 整體的戰力是否隨之提昇,國防事務是否真正法制化及全民

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化,以及文人領軍的執行狀況?

第二節 研究範圍與限制

一、研究範圍

由於國防法制所牽涉的法規數量十分之多2,事實上並無法一 一研究透徹,「文人領軍」此一概念,是一個民主法制國家節制約 束軍隊濫權最重要的方式,故研究的法規以與此相關的國防法規為 範疇。此外,有關國防部組織法中有關軍政、軍令及軍備之組織架 構及其相互關係亦為研究重點,以國防二法為核心概念,探討國防 組織再造與變革、軍政軍令一元化體制的建立,文官體制與專業分 工及如何推展全民國防,將諸多以往認定不可侵犯的「軍事機密」

與屬於國防整體安全的國防秘密區分,保障國人對國防事務知的權 利,進而結合民間力量,建立全民防衛動員機制。是故本文研究範 圍是以「國防法」與「國防部組織法」條文為基底,研究有關組織 體制建立之相關處,研究範圍如圖1-1。

圖 1-1 研究範圍圖

國防部組織法 最相關

相關文獻 相關文獻 相關文獻

組織體制

國防法

ABC BC AC

AB

A:國防法

B:國防部組織法 C:組織體制

AB:國防法與國防部組織法 相關處

AC:國防法中之組織體制 BC:國防部組織法中之組織

體制

ABC:國防二法中之組織體制

本文主要研究範圍為 AC、BC、及 ABC 三者

2 89 年 6 月 30 日止,現行有效國防法規有 161 種。參見國防部(2000)《中華民國八十九年國防 報告書》,台北:國防部,頁 141。

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資料來源:作者自繪

上圖有關本文研究範圍主要係以國防二法為核心,研究二法條文 內容中有關組織體制之相關處,並進而探討軍政、軍令一元化體制之 建立及文官體制與軍、文職人員之專業分工狀況。

二、研究限制

(一)官方出版品的限制

目前有關「國防」之相關出版品及資訊非常貧乏,除國防 部每二年出版的「國防報告書」外,幾乎無任何官方之出版品,

要研究有關國防事務,僅能從網路上所刊登之文章及極為少數 的期刊與論文勉強拼湊,再進一步找出所要研究問題的架構與 影響的因素及環境之變數,是屬於時空因素之限制。

(二) 軍事機密的限制

要研究國防二法,必先就國防部實施二法前之組織架構予 以比較,然事涉組織、編制,大都屬於機密資料,筆者僅能就 國防報告書或部份立法院公報中取得資料。所幸在二法進入立 法院審議程序時,立法院公報的內容算是詳實,且詳細記載立 法過程中,部份屬改革派立法委員與保守勢力的立法委員及部 分抗拒改革的政府官員的言詞攻防。因此除了官方的「國防報 告書」外,立法院公報也成為本研究探討立法過程中頗具參考 價值的資料文獻之一。

(三) 外文資料的限制

在研究探討國防二法建構模式時,有關法制改革的部分,

各國參考資料很多,參考文獻以英文國內翻譯版本為主,佐以 部分英文原文資料為輔,是筆者個人在語文方面的限制。

(四)立法模式的限制

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我國學界普遍持廣義立法之見解,但筆者認為是曲解林 紀東教授對國防之組織係包括陸海空軍之組織編組管理、軍事 行政機關之組織、軍用物資之經理、兵員之訓練等所有關於國 防之制度之說法。因國防武力內部編組係以達成國防任務為目 的,本質上應保持彈性,如把編制及數目加以確定,則形成面 臨經常修法的煩惱。故本研究係以「國防部組織法」為基礎,

並以國防部所提「國防法」名稱之意涵。

除上述有關文獻方面之限制外,屬於國防部內部組織派系及軍 種之間本位主義左右法制面執行的方向與成效,雖然都是影響本文 探討主題的重要因素,然事涉個人隱私及單位機敏性,實不宜多加 著墨,此亦為本文研究之一大限制。

第三節 研究方法與步驟

一、研究方法

(一)文獻分析法

本文主要之研究方法為文獻分析法。文獻分析係針對一問 題有關的資料進行蒐集、評鑑、分析、歸納、統整的工作。

文件分析乃取材於文字或非文字之資料,並從資料的脈絡中進 行行為或現象之了解的一種研究方法。在探討國防二法組織模 式建構思維內涵時,除了於國防部官方資料及立法院公報中獲 得資料外,也必須從國、內外相關學者探討此一問題的著作中 得到啟發,比較著作中對問題的看法,更有助於釐清觀念,並

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進而提出本研究之見解。

(二) 法制研究法

其次,本文採法制研究法。與國防部組織相關的法令約有 十數種,如國防部參謀本部組織法、軍備局組織法、主計局組 織法、軍醫局組織法及各軍種司令部組織法規等等,其組織均 依據國防法及國防部組織法之立法精神與原則,依其組織功能 面向,從各法令間之關係加以研究比較,探討其中的關聯性,

或相異性。而每一個法令的制定或訂定必有其理由與背景,這 些都是法制研究法中相當重要的部分,藉由法制研究法也能找 出未來法令修訂的方向。

二、研究步驟

本研究分為三階段進行,第一階段為資料收集,第二階段為資 料分析與討論,第三階段為研究報告之撰寫。研究步驟如圖1-2。

圖 1-2 研究步驟圖

論文撰寫

以相關理論 基礎研究論 述命題內涵

資料分析

分析整理所 蒐集之相關 文獻

資料蒐集

蒐集相關文 獻資料

資料來源:作者自繪

(一) 資料蒐集階段

本階段所蒐集的初級文獻資料,為國防報告書以及立法院 公報、國防部各項相關文書資料;次級文獻資料方面,有學者 專家相關之著作,包括書籍、期刊、論文,並參考網路資訊文 件。

(二) 資料分析階段

從所收集有關國防二法相關之資料中,彙整出較為全面 性、客觀性的觀點,以及參考國內外學者對於國防二法各項有

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關國防組織再造與國防體制革新之論述,作為本文撰寫之基 礎。

(三) 研究報告撰寫階段

本研究試圖從法制面探討國防二法組織建構之內涵,並從 執行面檢討相關之問題與缺失,期能作為後續研究者的立論基 礎及國防二法日後修法時的參考。

第四節 研究架構與文獻分析

一、研究架構

本研究架構依研究主題(動機),透過文獻分析及法制研究方 法以組織理論及文武平衡關係理論為基礎,討論國訪組織再造與體 制革新、軍政軍令一元化及文官體制與專業分工等三個主題。本文 研究架構如圖1-3。

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組織再造效能(研究目的)

組織與體制

理論基礎 研究方法 研究主題(動機)

圖 1-3 研究架構圖 資料來源:作者自繪

研究架構主要探討國防法及國防部組織法中之組織與體制,並就 其核心問題(軍政軍令一元化、文官體制與專業分工及全民國防),研 析組織再造之效能。

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二、文獻分析

本研究共參考政府出版品、書籍、雜誌、論文集與法律條文 等相關文獻,其中包含有法制、作戰體制、指揮體制、文人領軍、

文武關係及未來發展等面向,其中最主要的是以「國防法」及「國 防部組織法」二法之內容條文為核心,就國防組織再造及國防體 制革新的部分予以比較分析。本研究以國防二法為核心,針對組 織再造與體制革新的部分進行研究。

(一) 主要文獻

1、 國防法:條文計三十五條,區分總則、國防體制及權責、

軍人義務與權利、國防整備、全民防衛、國防報告及附則 等七章。

2、 國防部組織法:條文計二十三條,主要係律定軍政、軍令 及軍備之組織架構及文職人員配置比例及人數等。

3、 國防報告書:國防部每二年出刊之官方資料。

4、 立法院公報::主要頡取國防二法立法期間,立法院議程 資料及紀錄等資料

(二) 相關文獻

1、 學者著作中,針對國防二法研究較為深入的,如淡江大學 戰略研究所林亮宇撰寫之<憲政體制下國防法之研究>碩 士 論文,其內容主要係探討國防事務及組織與憲法之間

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的相互關係,以及為文人體系進入軍中,對國防事務決策 之影響,有其精闢之見解。

2、 其它學者著作(其餘參考附錄五)

第五節 名詞釋義

一、軍事事務革新

國軍推動「軍事事務革新」,緣起於美軍「軍事事務革命」

(Revolution in Military Affairs,RMA)。惟經過國防部會議研討,

並深入探討美軍與中共解放軍變革,咸認為採用「革新」一詞較 符合國軍全面轉型意涵,遂命名為「軍事事務革新」。並依據軍 事事務革新構想,維持國軍防衛戰略「有效嚇阻、防衛固守」不 變,但將採取「戰略持久、戰術速決」作為。

當前許多軍事所進行的重大變革,乍看之下,其實是充滿矛 盾的。一方面是因為軍事通常被認為有其本質上的傳統,因此極 不願意做重大改變。此種觀點係認為軍方寧願用那些經過時代試 煉與考驗的戰略與架構,而不願採用新的戰略與架構。但另一方 面,軍方在準備與誰及如何戰鬥方面確實有重大改變。大部分學 者專家均注重於解釋軍事組織所最不願意採取的那些重大變革 形式。然而,在最近的文獻資料中,有關何者構成重大改革的看 法,明顯有所不同;許多檢視軍事組織及有關其試圖確實說明之 變革研究,亦無一致性。

軍事事務革新是永無止境的,自從波灣戰爭後,全世界各國 都在建軍備戰事務上開展新一階段的調整,這階段的特色是提升 軍武自動化和裁減兵員。衡諸當前國際軍事事務革新與發展趨

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勢,沒有成熟自主的先進高科技條件與基礎,必然無法強軍備 戰,鞏固國家安全。而高科技強軍備戰的要件,除需提高軍事人 員的素養、經驗與能力,也要能操作各種先進的高科技武器裝 備,更要不斷吸收先進的高科技軍事知識與經驗,以期能實際應 用於戰場。

二、國防二法

國防二法指民國89年1月5日立法院第四屆第二會期立法院 三讀通過之「國防部組織法」及「國防法」,通稱「國防二法」;

國防二法的施行,代表我國國防法制化的實現與順利啟動,陳水 扁在主持國防部所屬單位(機關)編成典禮時特別指出,「國防 二法」與「參謀本部組織條例」,不僅是在憲法的架構下,確立 了國防組織與體制,更重要的是注入了民主政治的新思維,進一 步落實「軍隊國家化」的要求。「軍隊國家化」是民主國家的建 軍特色,陳水扁的闡釋,說明了我國新的國防體制在設計上力求 切合全體國民期盼,符合民主政治要求的深刻用心,也是貫徹憲 法與遵循憲政體制又一具體明證,其意義至為重大。

軍政軍令一元化的新國防體制啟動是我國國防體制歷史性 的重大變革,國防部應利用此一機會,帶動整體、全面的組織再 造,提升作業效率,發揮分工合作的組織效能。未來我國防組織 的調整與運作,如何藉由組織再造、充分授權、分層負責等方式,

達到「幕僚專業分工、業務流程簡化、作戰指揮快捷,進而創造

機能提升的現代化國防組織」,實為我國軍官兵共同努力的目標。

基本上,國防二法的施行由體制革新與組織功能的發揮言,

實具有以下三項重要意涵:

(一)貫徹國防組織再造的精神與原則;

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(二)以軍政、軍令一元化為基本方向,從事體制設計與組織規 劃;

(三)提升國防組織的專業分工效能。

首先,在國防組織再造方面:如眾所周知,國防二法於民國 89年1月29日經總統明令公布後,即宣示國防組織邁向了一個新 的紀元。依「國防法」第三條規定:中華民國之國防,為全民國 防,包含國防軍事、全民防衛及與國防有關之政治、經濟、心理、

科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務。準此,全民國防 為我國防事務之總目標,而組織再造的精神與原則亦繫乎於此。

另依「國防部組織法」制定原則所示,係以落實「文人領軍」理 念,發揮專業分工效能及配合政府組織再造三者為要,故彼此間 相互關聯,互為統攝。

事實上,國防組織再造屬於政府組織再造的一環,藉由「新 公共管理」與「管理主義」的有效措施,重新建構行政文化、公 務人力、權責歸屬、獎懲制度與目標任務等體系,期能大幅提高 政府部門的效率效能、應變能力、革新能力及治理能力。明乎此,

國防組織再造的重要性,不只在於單位的精簡與重組,而在於整 體職能的轉變與調升。

國防二法施行後的重要特色,為專業分工效能的提升。依據 國防部1992年國防報告書,未來軍政體系為部長之軍政幕僚,下 設戰略規劃司等十四個幕僚單位及總政治作戰局等九個主要機 關;軍令體系設參謀本部(編設七個幕僚單位),為部長之軍令 幕僚及三軍聯合作戰指揮機構;至於軍備體系,則為部長之軍備 幕僚,設軍備局全面整合國軍研發、生產和採購單位,並結合民

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間力量建立自主國防。由上述三大體系的組織規劃來看,不僅各 依職能進行細密分工,且就三者的關係而言,係以「軍政體系」

支援軍令、軍備體系之運作;以「軍備體系」支援軍政、軍令體 系之需求;以「軍令體系」提出與作戰有關之需求,可謂相互依 存,實為一體。因此,吾人實不難理解未來國防組織在「專業分 工、功能統合」的前提下,既符合法規與程式、決策與責任、經 濟與效率的「行政理性」原則,亦可透過組織資源的整合、組織 權力的運用及組織發展的引導,產生相互為用的積極作用。這無 疑是現代組織原理的具體化、實證化。

總之,國防事務千頭萬緒,至為龐雜,必須在綜覈名實、調 度有節之中,發揮其決策機制應具之功能。況且,建軍、備戰與 用兵三事為國防要務,也必須有健全的組織體系、合理的資源分 配、完善的作業流程,以及現代的科學管理的支援,才能克竟其 功。因此,我們由衷地期許此一符合民主先進國家的國防運作機 制,不但能獲得全軍官兵的支援,也能真正為「全民國防」的政 策目標之實踐,奠定可大可久、永續發展之宏基。

三、組織再造

論述國防組織法應採何種方式立法,主要說法有二,即是以 學界所認定之廣義的「國防法」,或是狹義的「國防部組織法」。

在軍事組織中,一般對於以資訊科技為基礎所造成的全球性 變革,究竟對長期軍事結構會有多大的影響,其實都不十分瞭 解。尤其在危機期間,世界和平與安全還得靠這些複雜的科技,

但其難以理解的特性,卻可能因為組織變革跟不上腳步,反而造 成代價昂貴的意外。在新資訊化網路裡,所有的事物都很複雜,

導致軍方再客觀的支援需求與主觀的社會架構上,無法確切地遂

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行組織調整,並且也使軍方難以明瞭所需全般能力與學習事項究 竟為何。如果發生不良的系統適應,組織成員就無法精準地預判 重大作戰決策所帶來的後果。在危機中,不論是預期或已進行實 際運用,如果軍事組織不能因應新裝備的需求,或以不適當的方 式調適的話,那麼造成的意外狀況便會帶來不幸的禍害。

資訊技術概念已散佈全球,使得軍事變革不必像以往一樣需 一再摸索,即可成為現代化部隊的模式。1991年,由媒體所造就 出來的波灣戰爭輝煌表現,以及以美軍為首的現代化軍隊架構,

以加速全球軍事制度選項的窄化,而且因為彼此互相抄襲,因此 對於構成「現代化」的看法,無論在廣度或共通性方面,都成了 這個時代特有的現象。

不過,對大多數國家現有的軍隊及整個社會而言,想要達到 如此高的現代化—尤其是在電子戰予各種武器載台整合方面,勢 必得付出極大的代價才行。國防法的施行是以「軍政、軍令一元 化」為基本方向,強化「文人領軍」理念,使國防事務完整在文 人首長領導之下。因此,「國防部組織法」與「參謀本部組織條 例」乃據此配合規劃與調整,以符合有關要求。而「國防二法」

在建軍備戰功能方面的設計,乃是由軍令部門依據作戰構想,提 出建軍備戰需求;軍政部門則依據預算能力與國防政策,審查、

評估及分配財力;再交由軍備部門研發採購,籌劃所要的武器裝 備。此一具有內部稽核、評估功能的制度,有助於合理規劃建軍 需求,重分配三軍資源,使未來的兵力結構可以貫徹「有效嚇阻、

防衛固守」的戰略構想。我國「憲法」第137條規定:「中華民 國之國防,以保衛國家安全,維護世界和平為目的。國防之組織,

以法律定之。」因此,制定國防組織法,以建立符合法制化、民

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主化、現代化及專業化之國防運作體制,俾能發揮全民國防功 效,統合整體國力,達成保衛國家安全目的,係國防部自民國三 十九年以來賡續推展之一項重要工作,亦為立法院歷屆立法委 員,極為關注之重要法案。

現代國防組織體系的建構,因為關係國家的生存發展,通常 必須考慮國家目標、歷史文化、國家資源、外來威脅等因素,其 主要目的在於適應國家當前暨未來的需要,確保國家安全。國軍 自建軍以來,即以捍衛中華民國為基本任務,早年由於國家處境 艱難,內憂外患頻繁,國內政局亦動盪不定,為因應國防安全需 要,乃發展為軍政軍令二元體制。一方面貫徹民主憲政的要求,

將有關軍政部分置於國會監督之下,另一方面對軍隊指揮的軍令 部分,則透過總統統帥權的行使,經由參謀總長直接指揮軍隊,

以集中力量應付外來威脅。自政府遷台以來,此一制度對維護台 澎金馬地區安全,確實發揮所望功能,然國軍為符合國情需要,

期建立一可長可內的國防體制,故仍積極推動制定「國防法」暨

「國防部組織法」之立法工作。

「國防二法」實施迄今已屆滿六週年,就整體運作而言,不 僅在擴大國防事權的範圍上,呈現出具體的成效;更落實了「文 人領軍」、「軍隊國家化」、「國防一元化」、「全民國防」的 精神,使權責得以相符;在整合國防安全機制方面,成功的確立 國家安全與國防軍事間的運作與互動關係,為國家長治久安奠立 基石;在精實組織效能方面,使國防組織的運作更為順暢,而國 防組織與體制的再造,已然為我國在新世紀的國防,開啟嶄新的 史頁,國軍官兵更應體認軍務改革持續精實的價值,積極的求新 求變,精進不懈,以建構功能完備的國軍指揮機制。

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四、軍文平衡關係

依國防部組織法第九條規定,國防部為國防行政之所需,得委託考試院 舉辦國防特考,以建立文官體制。

為配合國防體制轉型與運作變革,確立文人領軍的理念,國防部除依法 任用不得少於編制員額3分之1的文官外,更積極建立國防文官體系,培 養其專業素質,強化軍文協同合作,增進溝通協調能力,使國防革新轉 型下的文官負有帶動及創造國防新思維的使命。因此,國防文官的培育 亦為國軍提升優質人力教育訓練的目標之一。

「文人領軍」為民主國家統率三軍與國防管理的重要原則,其主要內涵 在於文人領袖負責制定國防與軍事政策,軍人採行軍事專業主義,執行 國軍的軍事政策,服從文人領導,不得干預政治。國防部自國防二法完 成立法後,已確立了此一原則與運作的機制,使我國邁向國防革新、具 備現代化國防體制的新時代。

國防文官的進用乃為支持文人領軍機制,建立軍事專業分工體制。故落

實國防文官的進用、培育、考核、陞遷體系,發揮文官獨立的思維、觀

念,方有助益於創新和活化國防事務的推動,使能貫徹「文人領軍」「軍

隊國家化」「政治中立」與「全民國防」的理念。國防二法之施行,除

律定了文職人員進用之比例,也確立了文人領軍及軍政、軍令、軍備一

元化的民主國防體制,由文人部長總其成、負全責。同時,為使部長對

國防政策、國防資源具有前瞻性、周延性之決策能力,俾有效整合軍政、

軍令、軍備三大體系與指導國防施政,爰引進文官參與國防事務與國防

政策運作之設計,其精神乃在納入多元思維所帶來的創新效應。

參考文獻

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