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並結合優美的海岸景觀,建設居住和渡假休閒的 新市鎮

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Academic year: 2021

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第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

一、研究動機

早期台北市的形成和淡水是密切相關的,昔日的淡水是台灣西岸的一大港口,

為台北盆地主要的出入口,因具備較佳的區位條件,因而促進了淡水聚落的發展。

其後因淡水河道淤積,基隆建港和縱貫鐵路完工後,港口的貿易機能被基隆港取代 而逐漸衰退,淡水淪為小漁港,風光不再。

近年來隨著淡水捷運線的開通,淡水海岸的重新規劃,和漁人碼頭、藍色公路 的陸續啟用,淡水一點點的在改變。受到大台北都會區都市化以及郊區化的影響,

淡水逐漸成為台北市外圍一個重要的衛星市鎮。

然而,淡海地區的發展,早在西元 1969 年時,經合會擬定台北基隆都會區域計 畫時,便已規劃為「牛埔子新鎮發展地區」,當時首次將淡水地區納入開發範圍。且 於 1973 年,為配合淡水國際港興建,將其規劃為「淡水港特定計畫區」,預計容納 二十五萬人,但後來因國際港於台中港興闢,該計畫並未執行。而一直到了 1989 年,

政府為解決台北市房價飆漲,中低階級一屋難求的現象,遂選定淡水北側農地,進 行「淡海新市鎮」特定區計畫,希望能提供合適價位的住宅,滿足台北都會區中低 收入民眾的居住需求,期能疏解台北都會區人口急速膨脹的壓力。並希望能調整台 北都會區的空間結構,引導台北都會區向北發展,以減輕西部走廊(中和、永和、

板橋、三重等)過度發展的壓力。並結合優美的海岸景觀,建設居住和渡假休閒的 新市鎮。

「新市鎮」的概念最早是由十九世紀英國人霍華德(Ebenezer Howard, 1850~1928)

所提出的,當時英國因為工業革命造成大量鄉村人口外移集中於都市,使得都市環 境品質惡化,因此霍華德提出「花園城市」(Garden City)的理論,他的構想是希望 建設一些可容納三萬人的小型城鎮,四周以綠帶隔開使城鎮不致於任意擴展,其目 的即在疏解工業革命所帶來的大都市人口成長壓力,並強調綠帶及美化生活環境的 社會性規劃理念,為美好生活環境提供願景。之後,世界上許多國家(英、法、日 等)皆應用此概念制訂新鎮法,從事新市鎮建造,並得到不錯的效果。

淡海新市鎮的計畫期是從西元 1990 年到 2014 年,共計二十五年。預計容納三十 萬人口,並分成三期三區分期開發。然而,相較於外國成功的例子,淡海新市鎮開 發至今十多年,並且已投入了超過三百億的資金,但計畫區內除了「綜合示範社區」

內有幾棟大樓完工,並且有人進住外,其餘廣大地區目前看起來皆還是荒涼一片,

招商緩慢。

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二、研究目的

因此,本研究想釐清的問題有:淡海新市鎮當初規劃的目的為何?欲透過何種 方式達到其預定的目標?開發至今是否有達到當初所規劃的目標?哪些部分是成功 的?哪些部分又是失敗的?究竟,將外國做成功的那套直接橫向移植到台灣是可行 的嗎?

據此,本文擬定的研究目的如下:

1. 了解淡海新市鎮的計畫目的和內容

2. 評估淡海新市鎮當初的計畫目標是否達成

3. 檢討淡海新市鎮成功和失敗的部分及其影響因素

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第二節 文獻探討

一、有關新市鎮開發的相關研究

黃南淵(1971)指出新市鎮的位置選定原則,當以尚未開發或僅有低度開發之 地區為對象,其位置必然與原有都市密切相關,始具有其建設之意義與價值。而應 著眼的重大問題有:土地使用和型態分區計畫、人口計畫、交通計畫、公共設施計 畫,並謀求居住、工作、交通等三大生活機能問題之同時解決。

劉富美(1992)認為新市鎮之機能與性格能否發揮,端賴區位的適當與否而定,

因此建立台灣地區新市鎮區位選定程序之架構,釐清以往處於黑箱作業的區位決策 過程,嘗試以更科學及更合理的方式進行決策。利用階層分段的程序,針對不同的 決策階層考量不同的區位評估因素;在不同的區域發展機能與目標下,確認不同的 新市鎮類型與區位的關係。以南部區域為實證地區,採二階段決策程序,進行新市 鎮區位的選定。

謝蘊貞(1994)則是以林口新市鎮發展為例,說明工業引進對新市鎮人口成長 的影響。林口新市鎮過去十餘年的發展經驗中,製造業引進確實對人口成長有相當 的影響,然而製造業引進卻未能帶動林口新市鎮人口大量的成長,在於林口新市鎮 的吸引居住因素,公共設施提供不足是主要問題,尤以公園、綠地最為嚴重。他認 為目前應以健全國宅社區的公共設施為首要工作,提供設施完備的居住環境以吸引 就業員工繼續遷入新市鎮。

韓乾等(1994)認為新市鎮的開發不可能完全經由政府機關一手包辦,只能站 在主導推動的立場,籌畫開發及提供基本公共設施,最後還需要民間企業進駐才能 推動新市鎮的成長,因此就新市鎮的自然、人文、經濟條件、政府政策和企業意願、

需求傾向等,來瞭解目前投資環境是否能吸引民間企業前來投資。

王俊雄(1995)列舉英國新市鎮開發做為一項「技術」,其背後「豐富而複雜」

的「歷史」條件,將之與台灣新市鎮開發的「過於單純」的「現實」條件相互對照。

希望藉由這個對照引發下列省思:台灣的新市鎮開發,就目前結果來看,很可能只 是在重覆台灣現代化過程中的一種習慣---一場由上層體制所發動的形式拷貝,所缺 乏的正是如花園城市運動內蘊於社會內部的草根運動,所建築的參與式的下層基 礎。而這也交代了為何台灣新市鎮計畫需依賴「由上而下」獨斷式的決策過程,計 畫內容總是讓人質疑人去政息,不易長時間持續而準確執行。

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高大仁(1998)認為要因應世界性高科技產業發展以及原始新市鎮所肩負的意 義與使命,現階段新市鎮發展似乎可以考量將現代科學園區與傳統新市鎮觀念合而 為一,截長補短開發出另類新市鎮發展模式(科學園區新市鎮),既能一舉囊括新 市鎮所賦予之功能,又能兼顧科學園區所追求的國家經濟發展,具有雙重效應。

周志龍(1999)檢討台灣過去 50 年來的發展過程中,新市鎮開發的案例經驗,

除了說明新市鎮開發的發展歷程與政策內涵,分析台灣新市鎮開發的法制化發展過 程及相關的法令課題外,並且指出台灣的新市鎮開發並沒有達到預期的政策功能目 標,不算是成功的都市發展策略。最後他從政治經濟層次、規劃層次和法令層次等 三個主要課題著手,指出造成開發績效不彰與解決對策的關鍵所在。

方文銓(2002)認為台灣過去開發新市鎮之決策,過於偏重主觀判斷及政策的 指示,對所開發之新市鎮其潛在成功之機率為何,無一套評估之方法。因此透過國 內外新市鎮開發的歷程、機制及成敗因素等文獻之回顧探討,然後藉由專家訪談及 問卷之方式來決定新市鎮開發之評估因素。採用層級分析法之程序,建構一個新市 鎮開發潛能評估之方法,以供對新市鎮開發其潛在成功機率之評估使用。所建立之 新市鎮開發潛能評估表,其主要因素有七項,包括財務計畫、交通運輸、發展定位、

開發區位及開發規模、相關法令、實質計畫及開發方式、開發組織及行政配合等。

吳桂陽等(2002)認為新市鎮開發成功與否之先決條件則是在區位選擇是否適 當。適當之新市鎮區位不僅易於營造優良的環境,更重要的是提高將來開發之可行 性,增加新市鎮開發成功之可能性,進而促進區域均衡發展。因此針對新市鎮的特 性,擬出評估新市鎮最適區位之方法及進行程序,得到一套客觀的區位評選制度。

鄭書青(2003)認為台灣政府在新市鎮的開發與規劃內容上都有一定的水準以 上,但我國在新市鎮的開發工作上卻仍欠缺良好的經驗,以致於實施進度緩慢,公 共設施建設落後,而未達到預期之目標。他是透過檢討國內外新市鎮開發的制度與 經驗,來探討台灣新市鎮開發的當前課題。

二、有關淡海新市鎮開發的相關研究

許戎民(1992)分析新市鎮開發未能有效引進產業的因素,進而為淡海新市鎮 產業引進提出可行之建議。並以台北都會區產業發展趨勢為出發點,分析淡海新市 鎮產業現況及發展潛力,得知淡海新市鎮產業引進與台北都會區發展之互動關係。

淡海新市鎮於台北都會區中之產業經濟地位可界定為:1.在都會區之機能上,台北市 為中樞管理中心,而淡海新市鎮應分擔中心都市業務管理機能。2.在新市鎮之功能發 展層次上,以居住功能為主,再配合輔以其它功能,以構成完整之都市結構體系。

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3.在都市經濟產業結構上,係為配合都會區人口與產業政策,促進都會區人口與產業 合理的分布與成長。4.在都市位階上,扮演衛星都市的角色。在此界定下,為淡海新 市鎮產業引進提出以下之建議:1.合理有效引進產業以健全產業結構。2.提高產業階 層以促進產業升級。3.確保產業規模。

陳錫銘(1992)藉由台灣地區過去新市鎮製造業引進的經驗和台北都會區製造 業於 1980〜1990 年的成長特性,並依照淡海新市鎮的發展政策,對當前製造業廠商 做設廠區位因素的調查,來探討淡海新市鎮開發後,適合引進的製造業種類及地區。

淡海新市鎮適合引進的製造業種類有:勵力及電子機械器材製造修配業、精密器械 製造業、運輸工具製造修配、成衣及服餘品製造業、機械設備製造修配業等。

蔡佳惠(1993)以淡海新市鎮之開發目標與主要計畫內容為研究,對各國開發 新市鎮的經驗加以檢討,找出新市鎮未來的發展趨勢,並對淡海新市鎮的開發目標 與計畫內容做建議,作為淡海新市鎮發展的指標。他認為新市鎮未來發展的趨勢應 朝向大都會區的一環,成為都會區的一個據點,並與中心都市的機能互補,以提高 新市鎮開發成功之機率。而淡海新市鎮之開發目標應朝向多機能的新市鎮發展,而 非以單一的住宅機能為主。同時,淡海新市鎮在主要計畫中如土地分配不均、公共 設施不足、交通設備缺乏等問題亟需改進,以提高該新市鎮開發之成效。

黃千方(1997)則對淡海新市鎮的海濱商業區未來的開發,做相關的建議事項。

海濱商業區的都市設計,是屬於地區性的都市設計。他透過研究的過程,探討都市 設計之理念,對國內外實施都市設計之案例進行研究與比較分析,並考量淡海新市 鎮的相關計畫及實質環境等因素,對海濱商業區提出實際開發之發展構想、都市設 計準則,以及建議事項。

杜雲龍(1999)認為大眾運輸導向的都市發展策略(TOD)可根本抒解大都市地 區的交通困境,並基於永續發展創造良好都市景觀,提高生活品質。因此以淡海新 市鎮為分析案例,基於永續發展的理念,同時考量淡海新市鎮特殊的地理環境與發 展現況,探討淡海新市鎮落實 TOD 發展理念之課題,並研擬淡海新市鎮 TOD 發展策 略。評估結果發現高度實施 TOD 情境之開發方式最符合永續發展與高品質、高效率 運輸效率之目標,然而在捷運淡海線尚無法立刻動工興建之情況下,仍應鼓勵淡海 新市鎮民眾多搭乘捷運淡水線,並於捷運紅樹林站以淡海新市鎮專用接駁公車接駁。

鍾佾真(2000)是以台北都會區為個案研究,承襲國土規劃之「三生」永續觀,

提出永續性土地使用規劃的內涵及評量系統。並且配合 GIS 空間分析,檢視台北都 會區之整體土地使用永續性,再利用「淡海新市鎮」及「捷運系統」之重大土地使 用規劃案的政策分析,應用指標系統,評量其對於台北都會區土地使用永續性之影 響。

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阮斯堅(2003)認為隨著全球化發展的趨勢,當前資本主義社會中的都市,已 經逐漸邁向空間分工、多元價值依歸以及強調地方特色的時代。新市鎮的開發經營 必須跳脫傳統藍圖式規劃的思維,重新以「企業經營理念」以及「消費者導向」的 思考模式。應向外爭取全球連結之機會,規劃「國際村社區」,積極爭取政策支持;

向內發揮本身的在地優勢,規劃「淡水大學城文教社區」,善用在地特有的資源及把 握行銷成功關鍵因素,改善淡海新市鎮房地產市場。

小結:

由上述關於新市鎮和淡海新市鎮的相關研究回顧,皆可提供於本研究相關的概 念、架構與啟發。

在新市鎮開發的部分:大多的研究認為新市鎮的開發成功與否,與區位的選擇、

完備的公共設施、產業的引進及新市鎮的條件是否能吸引民間企業前往投資…等因 素密切相關。

而在淡海新市鎮的部分:大多的研究著重在淡海新市鎮的未來發展趨勢與構 想,在功能定位上,有人提出應以居住功能為主,以扮演好衛星市鎮的角色;也有 研究提出開發目標應朝向多機能的新市鎮發展,而非以單一住宅機能為主;亦有研 究認為應爭取全球連結與結合在地優勢,規劃為國際村社區與淡水大學城文教社區。

三、有關各國新市鎮的開發概況

(1) 英國

新市鎮的開發始於英國。英國在十九世紀末工業革命之後,由於急速工業化與 都市化的結果,導致都市發展雜亂無章,加上市內人口逐漸擁擠、空氣污染日益嚴 重等都市問題,使生活環境不斷的惡化。一些學者開始倡導籌設「新社區」,以疏導 都市人口,其中又以霍華德(Ebenezer Howard, 1850~1928)最為有名。英國人霍華德 提出「花園城市」(Garden City)的理論,他的構想是希望建設一些可容納三萬人的 小型城鎮,四周以綠帶隔開使城鎮不致於任意擴展,此構想對英國政府以後在 1940 年代籌建新市鎮政策極具影響。

1944 年提出大倫敦都會區計畫,主張在距離倫敦市 30 至 40 公里之郊外開發一 連串的小鎮,每鎮容納六至八萬人口及有關工業,以疏導倫敦市過剩的人口與產業。

英國政府乃於 1945 年成立新鎮委員會(The New Town Committee),負責研討有關新 鎮開發方式、機構組織及管理經營等各項問題。該會成立主旨為:「為執行疏導過度 密集之都市人口政策而建設新市鎮,在興建過程中為解決有關創立機構、發展建設、

組織及管理經營等問題,特成立一委員會加以研討,以期從研討結果,擬定興建新

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鎮之指導原則,以為提供居住與就業,建設自給自足新市鎮之依據」。新鎮委員會成 立後九個月,就新市鎮開發之行政財務、新鎮規模、區位、配置提出具體建議,被 政府接受,做成法案提請國會審查通過後,於 1946 年頒佈「新鎮法」,展開新市鎮 建設,前後共建設了三十多個新市鎮。

英國的新市鎮建設自 1946 年開始,先後共興建三十多個新市鎮。以開發目的而 言,有 11 個新市鎮位於英格蘭東南部,距離倫敦約 130 公里的範圍內,藉以協助改 善首都的居住問題。其餘的新市鎮有的開發目的是解決其他城市(如伯明罕、利物 浦)的人口壓力,有的還兼具有成為當地經濟發展中心的功能。

隨著規劃精神和時間有所不同,在初期時(1951 年以前)只限於小型新市鎮,

人口約六至八萬人,其後自用汽車普及後,趨向建設離現有市鎮較遠、規模較大的 新市鎮(1962 年至 1965 年間推出新市鎮人口多在八萬以上,1966 年以後的新市鎮通 常人口在二十萬人以上)。建設規模較大之新鎮,可以疏解古老大都市繼續增加的人 口壓力,並提供就業機會,引發工商業繁榮。

(2) 法國

60 年代初期,農村過剩人口大量流入都市,法國乃採取限制都市人口過度擴張 之各項措施,1965 年擬定大巴黎地區的區域計畫,建議在已發展地區周圍建立新都 市中心,引導都市發展。此等新市鎮提供居民所有大都市必須的條件,大部分均能 自給自足,而不依靠巴黎,並且創造充分的就業機會,以滿足居民的需要。同一時 期,法國各大都市均經歷同樣的情況,雖然有的規模較小,但都均採取同樣的解決 方案。

70 年代開始,法國人口增加速度趨緩,農村人口外移減少,新市鎮的人口目標 相對降低。因此新市鎮發展目標修正為保護自然地區避免被都市化所侵蝕,以及以 合理價格,提供具有良好環境品質與完備設備之土地,呈現地價增高、人口成長的 趨勢。

1969 年成立「新鎮開發公司」,其任務為全盤規劃與協調,有財政和法律的自主 體且具有某項政府單位的權力。法國的新市鎮建設,大多能在新住戶遷入時,所有 必要之公共設施皆已完成啟用,尤其是大眾運輸系統。而其建設成果是人口快速的 成長,並至 1980 年底,提供了 25 萬多次的就業機會。

(3) 荷蘭

荷蘭號稱低地國,全國有 1/4 以上土地低於海平面,方法為興築人工堤岸,再將 湖海排乾並利用新生地以從事農業。二十世紀初的墾殖瑞德基計畫填築出五大新生 地,起初用於開墾增加農業生產,以彌補因都市化及工業化導致的農產損失,後來 因戰後經濟成長帶來都市聚集問題,在國家計畫政策指導下,為維持荷蘭都市的多 核心結構,防止所謂綠心的阿姆斯特丹市過度擁塞及海牙與鹿特丹的擴展合併,便 開始從事新市鎮之規劃與開發。

瑞德基築海計畫是由中央政府執行,之後便成立「艾色米爾新生地發展局」,直

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屬中央部會,研擬新市鎮計畫,監督發展和營建業務及管理此一開發建設過程。

新市鎮被賦予的功能為:容納阿姆斯特丹的過剩人口及該市從事都市更新時,

必須遷出的住戶,以防止該市擁塞,並改善居住環境;避免舊市鎮因蔓延擴展而合 併,維持荷蘭都市多核心的結構特性。

在上述政策指導下,艾色米爾陸續建設便捷的鐵公路網、適宜人居的住宅、充 分而多元的休閒遊憩設施及提供各種產業必須的基本設施。自 1975 至 1992 年為止,

共興建完成 36500 單位的住宅,並吸引 85000 人口進住,不僅減輕阿姆斯特丹的人口 壓力,且彌補該市對工業或其他就業目的所需空間供應不足。

(4) 日本

二次世界戰後,日本經濟高速成長,工商業急速發展,人口集中大都市,致使 住宅大量缺乏,因此於 1955 年頒訂「日本住宅公團法」,於郊區地價較低地區收購 土地,以新社區開發方式辦理住宅興建,進而演變成新市鎮,以期解決大都市人口 居住問題、都市更新、大規模住宅用地開發等目的。

日本新市鎮的建設方式大多是半自足式的新市鎮為主,多半只規劃了住宅區,

成為宿舍鎮,並多位於中心都市 20 公里範圍內,新市鎮居民仍多半搭乘交通工具到 中心都市上班,故皆有便捷的捷運系統連接,可視為大都市的延伸。,

日本新市鎮的開發分別由地方政府或住宅工團負責,開發完成後併入地方政府 的行政系統中。新市鎮計畫容納的人口相當多,如多摩新鎮即高達 41 萬人口,千里 新鎮也有 15 萬人。

(5) 香港

香港包括香港島、九龍及新界,十分地狹人稠,因此如何利用有限土地,滿足 居民的迫切需要便成為香港都市計畫的主要目標。

由於人口迅速成長,市民生活水準不斷提高及政府公共房屋計畫的推行,大規 模開發新市鎮便成為必要之途徑。香港新市鎮共有荃灣、沙田、屯門、大埔、粉嶺、

元朗及將軍澳等處,並漸發展成為均衡且自治自足的新市鎮,具備一切現代化的基 本設備,全面發展的話,預計可容納 300 萬人口。

為推動城市設計,香港設有城市設計委員會和土地發展政策委員會兩個決策機 構。新市鎮發展對香港城市發展的影響是令人矚目的,他幫助市區過於稠密的居民 疏散到離市區較遠但有較大發展餘地的新界,為香港工商業發展提供大量土地,有 利香港工業多元化發展。新市鎮還進一步地加強港九市區與深圳和珠江三角洲的聯 繫。

自 70 年代中期起,香港政府一半以上的基本建設開支用於新市鎮建設。另外,

香港新市鎮的交通建設十分完善,新市鎮與老都會區間,建設了與廣九鐵路相接的 電氣化雙軌地下鐵,主幹線之外還建設了立體三線環狀道路。

(9)

(6) 新加坡

新加坡推動新市鎮建設的主要機構為「建屋發展局」,從 1960 年至 1985 年中僅 僅 25 年的期間,完成超過 50 萬的住宅單元及其他相關設施,而全國人口的 4/5 現已 居住在建屋發展局所興建的住宅內,其成功歸功於完善的開發機制。

新加坡的新市鎮主要提供居民日常需要之基本設施與服務,自給自足之城市次 中心,配合四通八達之交通,有效且有效率的把全國人口做恰當的分布,以減少市 中心區交通擁擠。

(7) 台灣

台灣地區的新市鎮開發,最早為中興新村,其後陸續有林口新市鎮、台中港新 市鎮、大坪頂新市鎮、淡海新市鎮及高雄新市鎮。

西元 1955 年建設中興新村為台灣開發新市鎮之始,當時是因為中央實施疏散政 策,為國防需要,將台灣省政府辦公廳舍及人員眷屬遷至中部地區,避免政府機關 過度集中台北市,並為促進區域均衡發展,故興建中興新村供員工眷屬居住。規劃 面積 706.8 公頃,計畫人口為 3.1 萬人,以徵收方式辦理規劃開發,以鄰里單元,劃 設綠帶,分離住宅與工作處所的低密度住宅就業辦公社區。單純以行政和住宿為目 的,缺乏其他經濟基礎,發展受限,無法均衡自足。

1960 年代後期,台灣工業快速發展,台北都會區面臨人口迅速成長的壓力,規 劃林口新市鎮以疏解人口壓力。1976〜1981 年間,政府實施六年經濟建設計畫,因 此依區域計畫在台北、台中、高雄等都會地區,選定台中港、大坪頂等新市鎮,目 的為疏導中心都市過多人口,並配合區域均衡發展政策。此時期新市鎮的開發方式 為林口、台中港新市鎮是以市地重劃為主,大坪頂新市鎮是採區段徵收方式。林口 新市鎮:面積 1322.5 公頃、計畫人口為 20 萬人;台中港新市鎮:面積 4768.5 公頃、

計畫人口為 50 萬人;大坪頂新市鎮:面積 1880 公頃、計畫人口為 11 萬人。

西元 1989 年行政院經建會決議再建淡海及高雄新市鎮,配合「興建中低收入戶 住宅方案」以疏解台北、高雄中心都市的人口成長壓力,並抑制房價飆漲及解決居 住問題。此時期的新市鎮開發方式皆採區段徵收。淡海新市鎮:面積 1765 公頃、計 畫人口為 30 萬人;高雄新市鎮:面積 2161 公頃、計畫人口為 30 萬人。(表 1-1、圖 1-1)

(10)

表 1-1 台灣新市鎮開發概況

新市鎮

(1)都市計 畫面積

(公頃)

(2)工商及 住宅等可 建築用地

(%)

(3)公共設 施用地

(%)

(4)其他

(%)

(5)計畫人口

(千人)

(目標年)

(6)2000 年底 人口

(千人)

目標達 成率 (6)/(5) 中興

新村 706.8 167.9

(23.8%)

221.4

(31.3%)

317.5

(44.9%)

31.0

(2004) 16.2 52.3%

11371.9 951.4

(8.4%)

1462.8

(12.9%)

8957.7

(78.9%) 56.4

林口 台北縣

桃園縣 7378.1 996.7

(13.5%)

472.6

(6.4%)

5911.7

(80.1%)

200.0

(2011)

33.9

45.2%

台中港 17674.4 3025.4

(17.1%)

1810.3

(10.2%)

12838.7

(72.7%)

580.0

(2011) 266.9 46.0%

大坪頂 1585.5 476.5

(30.1%)

295.4

(18.6%)

813.7

(51.3%)

110.0

(2006) 13.8 12.5%

高雄 2174.9 716.3

(32.9%)

823.4

(37.9%)

635.2

(29.2%)

300.0

(2017) 22 7.3%

淡海 1756.4 834.5

(47.5%)

581.1

(33.1%)

331.7

(18.9%)

300.0

(2014) 11 3.7%

資料來源:經建會(2001),都市及區域發展統計彙編

(8) 小結

根據各國的新市鎮發展概況來看,大致可將新市鎮分成「獨立型新市鎮」和「衛 星型新市鎮」兩大類。

獨立型新市鎮:

即是霍華德所提倡的「花園城市」,目的為疏散大都市過多的人口和解決都市問 題。此又可分為兩種:其中一種是位於大都會附近,為自給自足的新市鎮。

另一種是規模較大,位於衰落或落後地區,作用是希望藉由新市鎮帶動地方復 甦或發展,即是以「成長中心理論」發展。

衛星型新市鎮:

此新市鎮多位於都會區範圍內,或大都市邊緣,功能在於提供大都市不足之住 宅用地,並疏解大都市人口壓力,機能較單純,大多需依賴大都市提供,並非完全 自給自足式的。如日本的新市鎮。

而從國外新市鎮的開發政策到開發過程與成果來看,綜合歸納國外新市鎮開發 成功之因素,大多具備有以下特點:

1. 有專責開發機構及健全的組織以統籌推動 2. 行政效率高及良好之分工協調機制

3. 制訂新市鎮開發專法、相關法規完備 4. 遵循合理的規劃程序、研擬整體開發計畫 5. 土地取得掌握於開發機構

6. 政府籌措資金、財務健全

(11)

7. 開發區位及規模適當

8. 開發功能定位符合市場需求 9. 完備之人口及產業引進策略 10. 聯外交通系統完善

圖 1-1 台灣地區新市鎮開發程序圖

(資料來源:台灣省住都局,我國開發新鎮應循途徑之研究)

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四、有關都市發展的相關研究

吳家彧(1982)研究台北都會區外圍的衛星市鎮-樹林鎮不同時期的都市發展。

旨在分析其都市內部結構與都市外部關係的變遷,從而獲悉不同時期的都市發展模 式。歸納出樹林鎮都市發展模式有農村中心期、工業指向的地方市鎮期、都會區外 圍的衛星市鎮期三階段。就都市內部結構的變遷而言,帶狀發展自聚落核心處開展,

郊區化趨勢明顯,新的聚落中心因鄰近地區工業機能的影響而產生,工業機能及住 宅機能多分布於帶狀發展區內。而就都市外部關係的變遷而言,生活圈的範圍以衛 星市鎮期最廣,農村中心期次之,工業市鎮最小。就個別的都市關係而言,三峽與 樹林的關係逐漸減弱,漸為板橋的地位所取代,新莊與樹林的關係,則表現在就業 通勤的機能活動上。

林榮重(1984)探討台北松山地區都市化之趨勢及各個不同時期的都市化空間 類型變遷。利用實際數據分析各時期的都市化模式及其變遷,說明松山地區的人口 結構由早期的各聚落間之差異性而逐漸趨於均質化,而就土地利用變遷和都市機能 強化而言,深受交通易達性區位影響,以主要幹道兩側附近呈現急速的景觀和機能 上的變遷。

孟靜(1986)是用生態和空間觀點,以動態研究的方式探討淡水地區內部結構 的的演化過程。首先追溯其歷史開拓及區位條件,再探討生活空間的形成和人群互 動關係,進而分析生活空間在外來的衝擊下如何演化與重組,同時了解居住人群對 其聚落景觀之意象和未來發展的期望。

許道欣(1991)探討台灣地區人口內部遷移之影響因素。應用間斷選擇模型分 析由行政院主計處於西元 1989 年所做調查資料,探討個人社經特性及地區條件水準 對遷移傾向與遷移地區選擇之影響。研究結果為遷移行為的確具有選擇特性,其中 尤以性別、年齡及婚姻狀況等三項特性差異最為明顯。在遷移者遷移地區選擇分析 中,證實過去遷移率及距離二項變數之重要性。發展緩慢地區之居住者要較發展較 快速地區者具有更高之遷移傾向,且遷移地區有移往發展較快速地區之現象。

張明月(2000)以台灣的人口與經濟變遷為背景,探討豐原市在光復以後受到 外部環境影響,表現於其內部人口、產業及土地利用結構之變遷。說明不論光復前 期或後期,豐原皆深刻受到國際、台灣、台中都會區等外部環境的影響,光復前期,

豐原恰好配合了台灣工業化與都市化發展的優勢而成長。光復後期,則受到台中都 會區擴張的牽制、國際產業競爭環境不利及台灣朝向服務業化之必然趨勢的影響。

柯文勝(2000)以台南都會區外圍非核心都市之永康市為研究地區,研究西元 1999 年全年度的遷入人口,探討是哪些人遷入都會區外圍地區,討論要項包括遷入

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者的來源地、其在本市分佈特性、遷入人口的各項社經特質、遷入者的遷入動機與 其日後之遷移傾向,作一完整性檢視,並對各要項所得結果提出解釋。

五、有關土地開發的相關研究

王月娥(1998)認為台中市重劃完成地區抵費地標售不理想,土地空置、低度 利用之現象,是否係事前未作重劃可行性評估,或是重劃開發時機不當的問題。為 免浪費社會總體生產力資源,充分發揮重劃整體效益,乃對上述問題提出研究假設,

假設一為,都市人口成長率、土地使用率、都市土地供需存量是市地重劃開發時機 的重要指標;假設二為,地價上漲及抵費地最適價格是市地重劃開發時機的關鍵指 標;試圖透過本研究建立市地重劃開發時機指標架構及指標權重,以評估施行重劃 之可行性及其最適辦理時機。

莊翰華(2000)認為土地開發單位於從事環境影響評估作業常只注重自然環境 分析,對於攸關社區居民權益的社會影響評估卻無詳實之評估作業。故以「增設蘆 洲交流道並附近土地開發案」為例,經由社會成本與效益分析之探討,評估土地開 發是否對社區具有正面之效益,以為決策之參考。

白金安(2003)研究在於澄清不動產風險之觀念,分析投資決策過程中所需面 對的風險,並以問卷調查方式,探索國內建築開發業者之風險管理行為,以及對不 動產生命週期中各階段所認知之系統風險與非系統風險因子。

鄭文瑛(2004)是以台灣三十多年來的不動產景氣變化,歸納其相關之社經影 響因素,再就社經之未來可能變遷,指出未來不動產景氣之可能變化,以建立土地 管理之新思維與觀念。

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六、有關居住環境品質的相關研究

胡志平(1988)認為台灣地區近年來因經濟快速成長,國民所得大獲提高,但 由於過分重視經濟建設,而忽略了居住精神層面的需求:且因資源不斷被開發使用,

間接造成生活環境的惡化,居民轉而對環境倫理意識愈形重視,因此,於經濟建設 後,更應重視「質」方面的提昇.研究是以台北市為例,進行居民意識問卷調查,

希望由資料歸納整理分析,建立「台北市生活環境品質評估模式」.並以此模式之推 演,瞭解台北市各行政分區生活環境品質及其水準,提出改善生活環境品質之建議。

吳業威(1988)認為「開發新市鎮、廣建國民住宅」就是要疏導大都市之不當 與過度發展,促進區域之均衡發展,緩和大都市人口集中壓力,並提供良好的居住 環境。因此以林口社區內已進住居民作問卷調查,以了解居民對社區環境、國宅建 築設計、施工上的優缺點,俾供今後續建國宅改進的參考。

呂宗盈(1994)係由公共設施與居住環境之觀點, 探討二者對高層集合住宅區 位之影響關係;並依都市公共設施之規劃,配合高層集合住宅居住者對其居住環境 之需求,應用地理資訊系統 (GIS) 之電腦輔助分析功能,進而概略預測出台中市未 來適宜開發興建高層集合住宅之理想區位所在。希望藉由研究之分析過程與結果,

提供政府相關單位擬訂住宅政策,或民間開發業者進行不動產經營管理時之參考依 據。

傅仰止(1996)依據「台灣地區社會意向」和「都市意象、居住環境與居住選 擇」兩筆調查資料,藉由等級波比分析來探討台灣城鄉居民在住屋品質上的主客觀 評價,以及住戶對住屋內部條件和外在社區環境兩類評價的互動效應。研究發現對 住宅內部條件和外在情境兩者的主觀評價密切相關,是衡量住屋品質中,不可分割 的兩大部分。

黃碧慧(1996)認為當前國宅開發單位對於開發用地的選擇,所考量的區位條 件包括公共設施、交通運輸、四週環境、淹水、排水情形等,但這些條件並沒有明 確的量化標準,僅能由承辦人員以主觀方式認定,造成處理上的不透明性。為解決 這種不確定的情況,依據相關法令對於國宅開發區位條件的規定,並參酌相關之居 住環境品質評估文獻,建立一套國宅開發優先開發順序評估準則,採用階層程序分 析法(AHP)決定各評估因子權重,並利用地理資訊系統(GIS)針對高雄市市有非 公用土地進行實證分析,以決定各宗土地優先開發之順序。

劉松癸(2002)認為以往「家」的概念多在於具有遮風避雨的功能,但受到經 濟發展快速的影響,只是遮風避雨已不能滿足忙碌的現代人對居住環境品質的要 求,「家」不只要滿足人們實質居住的需求,更要達到心靈提升的境界,因此「居住

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環境品質」所得到的受重程度明顯已遠遠大於以往,「居住環境品質」的追求成為現 代人的目標之一。因此研究試圖建立居住環境品質模式,故採用深度訪談與焦點群 體座談技術,對居住環境品質進行探索性的質化研究。研究藉以建立居住環境品質 缺口模式,進而定義居住環境品質,結合居住環境品質定義與居住環境品質決定性 因素,建構居住環境品質概念性模式。

小結:

對土地開發投資業者來說,投資開發是為了以獲利為目的,因此投資前的風險 評估十分重要。在投資效益分析上,業者通常會考慮投資報酬率需高於既定標準以 上才會考慮投資開發此案,而除了投資報酬率之外,市場景氣情形、市場行銷狀況、

產品風格及區位條件皆是土地開發業者主要考慮的因素。

新市鎮的開發成功與否,除了政府機關的主導推動立場,以及提供基本的公共 設施外,最後畢竟需要民間企業的進駐才能推動新市鎮的成長,有民間企業的進駐 開發,才能吸引一般消費者前往購屋居住。因此如何引導民間企業願意進駐新市鎮 來投資開發,便成為開發新市鎮過程中非常重要的課題之一。

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第三節 研究方法與研究範圍

一、研究方法

為達到本文的研究目的,所使用的研究方法有:

1.相關地圖的蒐集

如淡水鎮的行政區圖、台灣地形圖、航照圖、淡海新市鎮計畫區圖…等,以瞭 解研究區之區域環境概況及計畫內容與現況。

2.相關文獻的蒐集

(1)蒐集國外新市鎮開發的發展理論與成果,比較國內有關新市鎮的研究,然 後比對淡海新市鎮的發展過程,作為本研究的理論基礎與背景資料。

(2)參考淡海新市鎮計畫書內容,並至內政部營建署等地蒐集相關現況資料,

再佐以相關統計資料分析,以瞭解淡海新市鎮的發展現況,並理出其發展過程中的 問題所在。

3.田野調查

與淡海新市鎮的居民、淡水鎮上房仲業者及內政部營建署新市鎮計畫組相關人 員進行深入訪談,因受限於研究時間與其他因素,本文訪問的對象並不多,但皆採 深入訪談的方式進行。

訪談的目的是希望透過淡海新市鎮的居民與淡水鎮上房仲業者,瞭解當地人認 為淡海新市鎮目前發展的問題與對淡海新市鎮未來發展的期待;並透過與相關承辦 人員的訪談,瞭解淡海新市鎮在推行過程中所面臨的問題。並以田野調查的所得,

作為本文資料之佐證。

4.章節安排

本文第一章為緒論,第二章論述淡海新市鎮的環境背景與計畫內容,第三章是 分析淡海新市鎮的發展現況與計畫規劃之間的差距,第四章則檢討淡海新市鎮開發 計畫,第五章總結前面幾章,並提出研究成果。

二、研究範圍 1.時間範圍:

本研究所涵蓋的時間為:從淡海新市鎮設立開始至今,即 1990 年至 2006 年。

2.空間範圍:

以淡海新市鎮計畫書中所規劃的計畫區範圍為主,因計畫區位於台北縣淡水 鎮,故本研究範圍亦擴及淡水鎮所轄之行政區。

數據

表 1-1    台灣新市鎮開發概況  新市鎮  (1)都市計畫面積  (公頃)  (2)工商及住宅等可建築用地 (%)  (3)公共設施用地(%)    (4)其他(%)  (5)計畫人口(千人) (目標年) (6)2000 年底 人口 (千人)  目標達成率(6)/(5)  中興  新村  706.8  167.9  (23.8%)  221.4  (31.3%) 317.5  (44.9%) 31.0  (2004)  16.2  52.3%  11371.9  951.4  (8.4%)  1462

參考文獻

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