The Projection of Disabled Population, Population with Dementia, and Care Workers in Need in Taiwan

(1)

臺大社工學刊第二十五期 51

我國失能與失智人口及其所需

照顧服務員人力之推估

*

王雲東

**

國立臺灣大學社工系副教授

薛承泰

國立臺灣大學社會系教授、行政院政務委員

鄧志松

國立臺灣大學國發所副教授

陳信木

國立政治大學社會學系副教授

楊培珊

國立台灣大學社工系副教授

詹慶恩

國立臺北大學社會系碩士

*_{本研究主要是採用行政院經建會委託之「我國長期照護服務需求評估」研究} 案（王雲東主持，案號：（98）022.805）中的部分研究結果改寫而成，對於中央與地方諸多相關部會局處（包括：行政院經建會、衛生署護理及健康照護處、醫事處、中央健康保險局、內政部社會司、台北市社會局、衛生局等）同仁惠予提供資料並多所協助，以及研究過程中提供寶貴建議的專家學者、研討會回應人與投稿過程之審查委員所有的寶貴意見，研究者表示由衷的感激。 **_{通訊作者：E-mail: ytwang@ntu.edu.tw} 2010 年 12 月 25 日收稿；2011 年 6 月 21 日確定刊登。臺大社工學刊第二十五期一○一年六月 51 頁-102 頁

NTU Social Work Review No. 25, June 2012, pp.51-102

(2)

52 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估

摘要

研究目的：一、透過現有資料庫及設定若干假設以進行長照（潛在）需求人口（包括失能與失智者）及照顧服務員人力的推估。二、透過地理資訊系統將上述研究結果，進行空間面向的呈現與分析，並提出具體建議，以作為我國規劃長照保險政策之重要參考。研究方法：本研究採用盛行率法進行對未來長照（潛在）需求人口的推估，同時對於未來照顧服務需求時數與照顧服務員人力的推估，採用「以需求為基礎的估算法」進行。研究結果：一、根據本研究推估，在 2011 年全國所有年齡層一項以上 ADL 的人數為 347,548 人（1.49%），其中 65 歲以上者占 229,491 人（9.00%）；若加上僅 IADL 與僅失智者，則全國所有年齡層長照潛在需求人數更將上升至 610,768 人（2.62%）。二、高齡女性的長照潛在需求人數超過男性，且隨著時間的推移，差距將持續拉大。三、照顧服務員人力推估呈現不足與不均的現象；但若是能將外籍看護工整合納入長照系統，則全國總共的照顧服務人力應可足夠。未來建議：一、透過長照服務網的建置與若干獎勵／鼓勵措施，讓照服員人力不足的地區能優先發展起來。二、儘速建置完整的長照資料庫，並確立跨部會管理的機制。三、儘速將外籍看護工整合納入長照系統，並將職前訓練規定納入相關法規中。四、儘速建立照服員與未來納入長照系統外籍看護工的在職訓練、定期證照檢覈等專業資格規範制度。關鍵詞：失能、失智、長期照護服務、推估、照顧服務員

(3)

壹、前言

截至2010 年底為止，台灣 65 歲以上的高齡者已占總人口 10.7%；而根據行政院經建會（2010）的推估，至 2025 年時高齡人口占總人口的比例更將高達20%。由於台灣社會高齡化速度將不斷加快進行，老人人口從占7%成長至 14%可能只需要 23 年，低於日本的 24 年。高齡化不僅象徵老人人口數量與比例的提升，由於平均餘命的繼續成長，成為老人不僅機會很高，作為老人的時間也不斷拉長，當然老人需要照顧的時間也會增加，「長期照顧」（以下簡稱長照）的需求也就會愈來愈受到重視。基於長照需求的成長，政府刻正規劃長期照護（顧）制度（包括進行中的長照十年計畫、長期照護服務法與規劃中之〈長期照護保險法〉）1；而為了妥善規劃保險給付對象及相關內容（如：給付標準、財務規劃、專業人力養成、服務輸送等），長照人力需求面之基礎資料乃為重要依據。近年來台灣積極發展長照服務，包括機構式、社區式及居家式三大類，所需人力數量也逐年提高，其中負責老人及身心障礙者個人身體照顧及環境清潔、家事服務等工作內容的主力就是照顧服務員（以下簡稱照服員）。為能提供足夠的基層服務人力，並提升長照服務品質，行政院衛生署於2003 年公告「照顧服務員訓練實施計畫」，迄今共計培訓44,346 名照服員，並自 2004 年開始進行照服員職類技術士技能檢定，建立照服員認證制度，計2008 年底共有 11,357 人取得合格證照（內政部統計處，2008）。但根據實際提供服務單位之經驗反應，照服員人數其實是供不應求的。因此長照保險的規劃重點之一就是依據長照的需求來推估基層的照服員人

1_{〈長期照護服務法〉乃原為長期照護保險法之部分內容，先推動長期照護服務} 法主要目的在於連結推動長照十年計畫的經驗，發現長照資源欠缺與不均，以及國內照顧人力不足以因應未來發展；強調長期照護體系的健全與服務品質，建立此基礎才能保障接受長照者之權益，並進一步推動保險以形成較綿密的照護網。至於「照護」或「照顧」乃分別為醫護體系與社政體系之慣用語，雖依體制與專長而有不同的重點，基本上英文用語care 並無不同。

(4)

54 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估力需求，並針對照服員的人力規劃提出具體建議，以確保長照保險開辦之後，能有足夠的照服員來執行任務。是故，本研究目的主要包括下列兩點：一、透過現有資料庫及設定若干假設以進行失能與失智人口及照服員人力的推估。

二、透過地理資訊系統（Geographic Information System, GIS）將上述研究結果，進行空間面向的呈現與分析，並提出具體建議，以作為我國規劃長照保險政策之重要參考。

貳、文獻探討

一、長照的定義、服務對象、評估工具與服務

內容

在過去的相關文獻中，對於長照的界定較常被採用的是R. A. Kane 與 R. L. Kane（1987）的定義：長照乃指對身心功能障礙者，在一段長時間內，提供一套醫療、護理、個人與社會支持的照顧；其目的在促進或維持身體功能，增進獨立自主的正常生活能力；而 Weissert（1991）則更廣義地定義長照之服務對象，包含所有年齡組之人口，罹患慢性病及身心障礙者均為其服務對象，且此服務可在機構、非機構及家庭中提供（行政院， 2007；吳淑瓊，1998）。此外，林進財、吳政儒與李仁智（2005）強調：長照泛指對於因疾病、意外而導致日常功能部分或全部缺乏、喪失者連續供給3 個月以上之醫療與個人照顧服務；其特質為以生活照顧為主、醫療照護為輔。而潘英美與林萬億（2000）認為：失能係指因老化、殘疾或罹患慢性病導致日常生活功能喪失或障礙，不能照顧自己而需要別人照顧的狀態，多用日常生活功

(5)

能量表（Activities of Daily Living, ADLs）或工具性日常生活活動能力量表（Instrumental Activities of Daily Living, IADLs）來評估失能程度。由此可知，長照為一持續性、跨專業領域的照護概念，其服務對象主要是以失能（disabled）2人口為主（行政院，2007）。3 過去文獻對於長照潛在需求人口的推估，主要是以人口推計乘上失能／失智率而得出（吳淑瓊等人，2004；鄭文輝、藍忠孚、朱澤民，2005；鄭文輝、吳淑瓊、林志鴻、鄭清霞、陳正芬，2003）。本研究對長照需求對象的探討會將失智／認知功能障礙者獨立出來，係參酌相關文獻（行政院，2007；吳淑瓊等人，2003，2004；高森永、周月清、蔡誾誾，2004；鄭文輝等人，2005）與目前正在實施長照保險國家（日本、韓國）的經驗（王增勇等人，2005；李光廷、甘崇瑋、邱麒璋，2005；보건복지가족부， 2008）。至於亦將精障者獨立出來探討的文獻，只有鄭文輝等人（2005）與高森永等人（2004），且並無目前實施長照保險的國家採此作法。而將「智障」與「罕病」獨立出來探討的文獻與目前實施長照保險的國家等均無採此作法。失能／失智盛行率通常是以生理、心理與社會三個面向來評估失能／失智狀況；評估工具主要可分為「認知評估」及「功能性評估」二種。「功能性評估」主要以ADL 表示基本自我照護能力受限，需要個人照護服務，評估工具主要有：巴氏量表、柯氏量表（Katz）、功能獨立性評估（Functional

2_{國內老人研究或老人實務工作者所指之「失能」是來自英文 disability 之翻譯（紀} 玫如、吳淑瓊，2 0 0 8 ；陳正芬，2009；劉文敏、傅玲、邱亨嘉、陳惠姿，2007），而從事身心障礙研究或實務工作者，則將 disability 翻譯為「身心障礙」；當今台灣「身心障礙」與「老人」兩領域在名詞使用上有差異、對服務提供觀點也不相同，兩者彼此也缺乏對話。 3_{目前在立法院中審議的〈長期照護服務法〉行政院版本，關於「長期照護」的} 定義為「指對身心失能持續已達或預期達6 個月以上，且狀況穩定者，依其需要所提供之生活照顧、醫事照護。」至於定義中「身心失能」則是「指身體或心智功能於使用可能之醫療及輔助器具後，其日常生活自理能力或生活工具使用能力仍部分或全部喪失者。」

(6)

Independence Measure, FIM）與快速障礙評定量表（Rapid Disability Rating Scale, RDRS-2）等；而 IADL 表示需要社會服務方面的生活照顧，其評估工具主要有：Lawton-IADL 量表與 Older Americans Resource Scale for Instrumental Activities of Daily Living（OARS-IADL 量表）等。這兩類指標是目前最常用於長照服務對象的認定。另外，失智人口的快速增加，認知評估量表的發展也愈來愈受重視，目前以簡短操作心智狀態問卷（Short Portable Mental Status Questionnaire, SPMSQ ）與簡易心智狀態量表（Mini-Mental State Examination, MMSE）最常使用（于漱、吳淑瓊、楊桂鳳，2003；鄭文輝等人，2005；Pearson, 2000）。我國行政院（2007）長期照顧十年計畫中，明確規範了我國長照服務的對象，包括：（一）65 歲以上有 ADL 之老人。（二）55～64 歲 ADL、僅 IADL、僅認知功能障礙的山地原住民。（三）50～64 歲 ADL、僅 IADL、僅認知功能障礙的身心障礙者。（四）65 歲以上僅 IADL 失能且獨居之老人。至於在失能程度的界定方面，共分為三級：（一）輕度失能：一至二項ADLs4_{失能者；僅}_IADLs5_{失能之獨居老} 人。（二）中度失能：三至四項ADLs 失能者。（三）重度失能：五項（含）以上ADLs 失能者。在長照服務內容方面，我國現行長照相關服務項目大致包括：居家服務、居家照護、居家復健、短期或臨時照顧、日間照顧（護）、機構式服務補助（含長期照護機構、護理之家、養護機構、安養機構）、營養餐飲

4_{ADLs 在本計畫中包含的項目有：進食、移位、如廁、洗澡、平地走動、穿脫衣} 褲鞋襪等六項。 5_{IADLs 則包含：上街購物、外出活動、食物烹調、家務維持、洗衣服等五項中} 有三項以上需要協助者即為輕度失能。

(7)

臺大社工學刊第二十五期 57 服務、緊急救援服務、中低收入老人住宅設施設備補助改善、中低收入老人重病住院看護費補助、中低收老人特別照顧津貼等項；依據服務地點的不同可分為居家式、社區式及機構式，另針對家庭照顧者提供喘息服務。

二、過去對於長照服務潛在需求人口數的推

估研究

由於我國相關政策的推動已有一段時間，對於長照服務潛在需求人口數的推估也有一些研究，其中以吳淑瓊等人（2003）的研究堪稱先導也最具規模，該研究對於長照需求對象的推估包括所有年齡層（資料層級僅至全國），在失能的定義方面包括：具ADL、僅 IADL 與僅認知功能障礙者。在推估方法方面，針對50 歲以下的長照對象，由 2000 年戶口普查資料6_求出 ADL 功能障礙率，而後依行政院經建會（2002）人口推估中推計數據加以推估長照需求人數。而針對 50 歲（含）以上的長照對象，係由吳淑瓊等人（2003，2004）所做的「2001 年全國長期照護需要評估調查」7求出不同性別、年齡層之ADL、僅 IADL、僅認知功能障礙率，而後依行政院經建會人口推估中推計數據加以推估長照需求人數。接著，吳淑瓊等人

6_{2 0 00 年戶口普查之 A DL 項目係包含：吃飯、上下床、更換衣服、上廁所、} 洗澡、在室內外走動與家事活動能力（含煮飯、打掃、洗衣）等七項。且為有障礙需人幫忙長達3 個月以上的項目才能列入計算。但事實上最後一項「家事活動能力（含煮飯、打掃、洗衣）」已應屬IA D L 項目。 7_{吳淑瓊等人（2003，2004）所做的「2001 年全國長期照護需要評估調查」之 ADL} 項目係包含：吃東西、位移、室內走動、穿衣、洗澡、上廁所等六項；只要有一項以上ADL 就算是長照潛在需求人口。此外，上述調查之 IADL 項目係包含：煮飯、做家事、洗衣、購物、理財、室外行動等六項；若僅 IADL 功能障礙，需達五項以上才算是長照潛在需求人口。而在工具性日常生活活動的障礙的評估中，因為有些個案可能因為沒有做這些活動的必要或經驗，例如男性老人可能從來沒有煮飯的經驗，因此其障礙的判斷標準訂在：必須因為健康的理由而不能作的人，才判定該項功能障礙。至於認知功能以 SPMSQ 測量之，答錯 6 題以上者才算是（僅）認知功能障礙者（共 10 題），也才會被列為長照需求人口。

(8)

58 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估（2004）對於長照需求對象的推估則僅包括 20 歲（含）以上的年齡層（資料層級深入至縣市），在失能的定義方面也是包括具ADL、僅 IADL 與僅認知功能障礙者。在推估方法方面，針對20～49 歲的長照對象，是由 2000 年戶口普查資料求出 ADL、僅 IADL 功能障礙率，而後依行政院經建會（2002）人口推估中推計數據加以推估長照需求人數。至於針對 50 歲（含）以上的長照對象，是與吳淑瓊等人（2003）之 50 歲（含）以上長照對象計算方式相同。鄭文輝與林志鴻（2004）對於長照需求對象的推估包括了所有年齡層（資料層級僅至全國），在失能的定義方面僅包括：具ADL 障礙者。在推估方法方面，針對 20 歲以下的長照對象，是由德國與長照先導計畫（嘉義）相關數據計算出ADL 障礙率（固定值），而後依行政院經建會（2002）人口推估中推計數據加以推估長照需求人數。至於針對 20～49 歲的長照對象，其計算方式與吳淑瓊等人（2004）之 20～49 歲長照對象相同。而針對 50 歲（含）以上的長照對象，其計算方式亦與吳淑瓊等人（2003， 2004）之 50 歲（含）以上的長照對象計算方式相同。高森永等人（2004）和鄭文輝等人（2005）對於長照需求對象的推估也是包括所有年齡層（資料層級僅至全國），在失能的定義方面包括：具 ADL、僅 IADL、僅認知功能障礙與僅精障者。在推估方法方面，針對 50 歲以下的長照對象，若是具ADL、僅 IADL 人口的部分，是由 2003 年「身心障礙者生活需求調查」資料求出ADL、僅 IADL 障礙率，而後依推估母數8加以推估長照需求人數。而若是對於僅認知功能障礙者部分，是依「2003 年身心障礙者生活需求調查」求出自閉症者與智障者比例，而後為避免重複計算，扣除同時具有ADL 或 IADL 之自閉症者與智障者；最後依推估母數加以推估長照需求人數。僅精障者部分，則是依「2003 年身心障礙者生活需求調查」求出精障者比例，而後為避免重複計算，扣除同時

8 _{該研究推估母數為行政院經建會（2004）人口推估中推計數據。}

(9)

臺大社工學刊第二十五期 59 具有ADL 或 IADL 之精障者；最後依推估母數加以推估長照需求人數。而針對50 歲（含）以上的長照對象，若是具 ADL、僅 IADL、僅認知功能障礙者的部分，其障礙率的計算與吳淑瓊等人（2004）相同，但推估母數仍為行政院經建會（2004）人口推估中推計數據。至於僅精障者的部分，其計算方式與「50 歲以下長照對象之僅精障者部分」計算方式相同。如前所述，行政院（2007）長照十年計畫對於長照需求對象的推估在年齡層與失能定義方面包括：65 歲以上有 ADL 之老人；65 歲以上僅 IADL 失能且獨居之老人；55～64 歲 ADL、僅 IADL、僅認知功能障礙的山地原住民；與50～64 歲 ADL、僅 IADL、僅認知功能障礙的身心障礙者等（資料層級僅至全國）。在推估方法方面，則是根據當時存在的研究所提供的數值作為根據，配合行政院經建會人口推估來調整。至於未來「失能／失智人口」之推計，則皆是採用盛行率法（prevalence approach）（吳淑瓊等人，2004；高森永等人，2004；鄭文輝等人，2005），以假定系列之年齡別失能／失智盛行率（失能／失智率），來估計未來的「失能／失智人口」數量： i i t x t x i x N = ΣΣP_⋅ ⋅ r t N ：t 年之「失能／失智人口」數量 i x t P_⋅ ：表t 年之性別、年齡別之推計人口數 i x r ：性別、年齡別之失能／失智盛行率 上述的盛行率推計法，所引用的全體推計人口Px ti⋅ ，主要取自行政院經建會的台閩地區未來人口推計中推計結果；至於失能／失智率的數據，則是援用過去幾項的抽樣調查。此作法廣為過去研究所採用，乃建立在「鑑往知來」的前提上，即便如此，並非沒有爭議。首先，關於既有研究中「失能／失智盛行率」的測量部分，須特別留意概念定義、測量方法，以及失能／失智盛行率變動趨勢。在國內最常被援引用來測量失能／失智盛行率的資料來源，主要為：內政部歷次「老人

(10)

生活狀況調查」、行政院「民國八十九年戶口與住宅普查」，以及吳淑瓊等人（2001）於 2001 年執行之「全國長期照護需要評估調查」等。

「失能／失智」的概念定義，須特別注意勿與「障礙」相混淆。根據世界衛生組織（World Health Organization [WHO], 2001）所制定的 ICF （International Classification of Functioning, Disability and Health）指出，「障礙」可從身體功能、結構、活動與參與，以及環境／個人因素等多個角度來加以測量分類；也就是說，ICF 比較接近從「社會模型／觀點」（social model）的角度來看「障礙者」，而並非只是傳統的「醫療模型／觀點」（medical model）。同時 ICF 強調「障礙者」並非一特定族群，每個人都可能是「障礙者」。

再者，國內既有關於未來失能／失智人口推估研究，基本上採取固定失能率的途徑，亦即，未來人口變遷過程，性別與年齡別盛行率仍將維持固定不變水準。從 Omran（1971）提供流行病轉型理論（epidemiology transition theory）之後，伴隨人口的存活曲線矩形化（rectangularization of survival curve）擴張之後，究竟呈現 Fries（1980, 1989）所說的疾病壓縮（compression of morbidity），還是 Alter 與 Riley（1989）所發現的疾病擴張，抑或 Manton （1982, 1989 ）所主張的「動態均衡」（dynamic equilibrium），迄今在學術界仍是爭論不止。過去幾十年裡，在人類的平均餘命延長之際，究竟疾病是壓縮還是擴張的發展，其實涉及盛行率（prevalence）與發生率（incidence）測量的差異。不過，近來許多的研究（Crimmins, 2004; Crimmins, Saito, & Ingegneri, 1997; Freedman et al., 2004; Manton, 2008; Manton & Gu, 2001; Manton, Gu, & Lamb, 2006; Spillman, 2004; Wolf, Hunt, & Knickman, 2005）指出，過去二、三十年以來，年齡別失能盛行率並非固定不變，甚至，多數研究發現，失能盛行率呈現逐年穩定下降的趨勢——可能因為近代的家庭結構、科技發展、甚至社會規範價值改變使然（Wolf et al., 2005）。

(11)

三、過去對於照服員人力需求推估的相關研究

根據陳惠姿（2005）指出，長照服務相關人力包括：直接提供專業服務的專業人員、經政府或相關團體訓練結業的半專業人員、未經特定訓練之非專業人員，另外還有行政體系的支援人員。在專業人力（professional）方面，包括：醫師、護理師、社工師、個管師、物理治療師、職能治療師、語言治療師、營養師、藥劑師等。在半專業人力（paraprofessional）方面，則有：護佐（certified nursing assistant）、居家健康照護助理（home health aides）、居家服務之照服員（home care, personal care workers）等。至於非專業人力，主要指：家屬、照顧者與志工（Stone, 2000）。而辛炳隆（2004）對於長期照護服務人力的分類包括：主要人力與相對間接的服務提供者。在主要人力方面，包括：護理師、社工師與照服員等；至於其他專業人力則被歸類為相對間接的服務提供者。此外在人力需求的推估方法上，陳惠姿（2002，2003）指出：有關衛生人力需求的方法與研究大致分為六種，包括：（一）生物學的需要；（二）衛生服務目標；（三）有效需求；（四）人口與衛生人力固定比例；（五）合理化的需求；（六）蘇聯模式。其中「人口與衛生人力固定比例」乃是以人力與人口的比例為基準線，再算出所需要的衛生人力之種類與量，其計算方法有：（一）以現有的比例作為估計標準；（二）以國內衛生服務及衛生狀況較佳（或最佳）地區的比例作為估計的標準；（三）選用外國比例資料作為估計的標準（通常選擇經濟發展狀況與本國相近的國家）；（四）以過去的發展趨勢或比例用外插法，求得目標年度的比例數，作為估計的標準；或（五）以專家或國際性機構所建構的比例作為估計的標準。最被廣為使用的是按人口密度不同的地區分別訂出不同的比例，再分別推估各區所需的衛生人力（阮子凌，1994；藍忠孚，1989）。吳淑瓊等人（2004）整理過去對於長期照顧服務人力的需求推估研究，其主要推估方法為「以需求為基礎的估算法」（demand-based

(12)

62 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估 approach）；即先推估需求人數，再乘以該需求人數之種類所需之服務量，最後除以每個服務之單位人力生產量。其中推估的主要假設為各種障礙率／失能率不變（行政院，2007；吳淑瓊等人，2004）。本研究整理過去照服員人力推估相關研究，其研究方法與計算方式如下：

（一）居家照顧服務（員）之需求人口數、需求

服務量與需求服務人力

吳淑瓊等人（2004）、鄭文輝與林志鴻（2004）根據「建構長期照護體系先導計畫」的界定，只要有任何一項ADL 功能障礙，即列為居家服務的給付對象。因此依據前述長期照護需要人數推估方法估算所得的全部 ADL 障礙人口（20 歲以上），即為居家服務的潛在需求總人數。同時引用先導計畫實驗社區在推行社區照護服務後1 年半之居家服務使用率（依性別與不同ADL 障礙程度訂定多個使用率參數），作為其研究最低的服務使用基準（低推估），又因考量隨著服務推動更長的時間，服務的使用和提供都會提高，因此在假設使用率持續提升50%（中推估）、100%（中高推估）、150%（高推估）後，乘以居家服務需要人數，即為居家服務需求人數。此外，吳淑瓊等人（2004）對使用時數做兩個假設，提出高、低二個等級的推估數字。高推估時數係假設居家服務需求人數均依據該計畫居家服務最高補助額度使用服務估算之，依據實驗社區對功能障礙程度輕度（一至二項ADLs 障礙）、中度（三至四項 ADLs 障礙）、重度（五至六項 ADLs 障礙）者之不同時數支付標準，分別為每月最高 25、40、80 小時；而低推估時數係假設居家服務需要個案，依實驗社區個案平均實際使用時數（實驗社區各功能障礙等級的居家服務使用者每月平均使用時數分別為 9.86 小時、17.53 小時、24.54 小時）推估居家服務需求時數。同時根據先

(13)

臺大社工學刊第二十五期 63 導計畫實驗社區的居家服務提供者提供的資訊，訂定每位居家服務之照服員的生產力為每月 80 小時。並估算居家服務之照服員的人力需求為：居家服務需求之服務量／居家服務之照服員實際生產力。行政院（2007）所採推估方法大致與吳淑瓊等人（2004）同，惟假設每位照服員之生產力為每月160 小時。

（二）機構照顧服務（員）之需求人口數、需求

服務量與需求服務人力

行政院（2007）對於機構（包含護理之家、長期照護機構及養護機構）之照服員需求數的推估，係依據各機構設置標準中需配置照服員人數之規定來進行。推估基礎為各機構之設置床數除以不同種類機構所需之配置標準，再將之相加。算法如下： B N R F = × N：推估人數，依護理之家、長期照護機構及養護機構分開計算。 B：推估床位數，利用 2000～2006 年之各類機構床數，使用迴歸方法（誤 差皆於10%以內）推得 2010、2015、2020 年各類機構之床位數。 F：參考內政部所提出之各機構服務員設置標準，由於設置標準有日間及 夜間之差異，本推估將之相加後除以2，求其平均，作為計算依據。 R：機構住民屬於 65 歲以上之比例，採用資料為「全國長期照護需求評估 第三年計畫」機構住民為 65 歲以上老人比率加以計算得知，其值為 80%。將數值帶入上述公式獲得各類機構之機構照服員需求人數，將之加總即為機構服務員人數之低推估；又以各機構在日間時服務員之配置標準來估算，則為高推估。

(14)

參、研究方法

本研究透過文獻檢閱與三次專家會議9的充分討論、溝通並達成共識的方式，決定出對於長照需求人口與照服員人力推估的方法與相關參數；而後透過次級資料分析方法，選擇現有適當的資料庫進行實際推估計算。其細節說明如後。

一、長照潛在需求人口的推估方法

根據前述文獻探討，本研究對於未來長照潛在需求人口／潛在服務使用者的推估，仍以失能與失智人口為對象；同時在研究方法上，也仍依循既有研究的往例，採用盛行率法進行，亦即： i i t x t x i x N = ΣΣP_⋅ ⋅ r 不過，針對其中的人口母數與失能／失智盛行率，本研究提出一些增補調整處理：

（一）人口母數部分

基本上，本研究採取行政院經建會在2008 年所提出的「民國 97 年至 145 年人口推計」作為基礎。在此推計中，雖然行政院經建會呈現五種推估結果「高推計、中推計（政策目標推計）、低推計、理想目標推計及替代水準推計等」，其間差異僅在於生育率水準預設不同，至於有關死亡率

9_{本研究於 2009 年 2～4 月共舉行三次專家會議，除研究團隊全數（4 位學者專家）} 出席外，並邀請熟悉長照與人口推估領域之學者專家（8 人）、實際提供長照服務者（5 人）與行政部門代表（1 人）參加，一起討論與決定出本研究之推估方法（含參數）與分類方式。專家會議出席人員名單與會議記錄詳見王雲東（2009： 97-110）之「我國長期照護服務需求評估」。

(15)

臺大社工學刊第二十五期 65 預設皆是相同。本研究採用經建會的中推計（政策目標推計）作為推計未來失能／失智人口的全體母數。

（二）

「失能／失智人口」的界定與分類

既有關於失能人口的界定與分類，不同研究中涵蓋範圍略有差異，包括身體功能障礙、心智功能障礙、認知功能障礙等。另外，部分研究也特別區分原住民人口。在此，本研究將以目前規劃中的「長期照護保險」的標的對象作為分類基礎進行分類，即：包含所有年齡層的失能／失智人口。

（三）失能／失智盛行率

本研究在失能的定義方面，一來由於目前規劃中的「長期照護保險」尚未決定照護等級的分組標準，二來考量到與長照十年計畫的銜接，並參考過去的文獻（行政院，2007；吳淑瓊等人，2003，2004；高森永等人， 2004；鄭文輝等人，2005），因此仍選擇以有 ADL、IADL 作為有失能的定義，而項數愈多表示失能狀況愈嚴重。至於失智的定義，考量到目前相關長照資料庫中已有的題項，因此仍選擇以 SPMSQ 作為測量失智的量表；同時仍依吳淑瓊等人（2004）的作法，將 SPMSQ 答錯 6 題及以上者定義為失智者。此外，本研究採固定盛行率模式，即同一縣市、同一性別、同一年齡層之失能／失智盛行率固定。而在使用資料庫方面，除金門、馬祖（連江）以外的縣市在50 歲以上人口的部分，使用吳淑瓊等人於 2001 年所做的長照調查資料庫進行失能／失智盛行率的計算。而在 50 歲以下人口的部分及金門、馬祖（連江）的所有年齡層人口，使用 2000 年人口普查的資料庫進行計算10。

10_{其原因主要是因為吳淑瓊等人於 2001 年所做的長照調查資料庫，其樣本並未包} 含金門、馬祖（連江）的人口，因此本研究對於金馬失能／失智人口的推估，

(16)

66 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估至於使用此二資料庫的理由，在50 歲以上的部分，主要係因：「2005 年老人生活狀況調查」資料庫遺漏值過多，因此無法使用。而「2006 年身心障礙者生活需求調查」對於老人來說，有很多失能老人並未申請《身心障礙手冊》，因此其失能盛行率在50 歲以上部分應會被低估。而 2000 年人口普查資料庫關於失能（特別是IADL11_{）的題項過少，失智／認知功能} 部分更是完全沒有題項。因此權衡之下，才決定在 50 歲以上的部分，使用吳淑瓊等人2001 年長照調查資料庫進行失能／失智盛行率的計算。對於在50 歲以下使用 2000 年人口普查資料庫進行計算的理由，主要因本研究採用的固定盛行率包括到不同縣市、性別、年齡層。若樣本數過少，細格內少數樣本的狀態將大幅影響整個失能／失智盛行率的結果；因此，我們決定採取最大的樣本（即人口普查）來進行 50 歲以下失能／失智盛行率的計算。由於吳淑瓊等人2001 年長照調查並未含括所有鄉鎮（只抽樣204 個鄉鎮），因此本研究在失能／失智盛行率的計算上僅及於縣市，並假設同一縣市中的各鄉鎮其失能／失智盛行率相同。

（四）縣市與鄉鎮層級的失能／失智人口推計

關於縣市與鄉鎮層級的失能／失智人口推計，本研究採用小區域人口推計（Smith, Tayman, & Swanson, 2002）途徑，使用行政院經建會（2008）對未來全國的人口推計數據，假設各縣市間在某一性別、某一年齡層的人口比例關係與2008 年相同（即無此區塊之淨遷移人口），而後依照此比例關係將全國在該性別、該年齡層的人口推計數據分配到各縣市；然後再乘上前已計算出的「各縣市在該性別、該年齡層的失能／失智盛行率」，即為「各縣市在該性別、該年齡層的失能／失智人口數」。使用同樣的邏輯，假設縣市內鄉鎮人口之性別與年齡結構恆定於 2008 年，即可將前已計算

就以使用2000 年人口普查資料庫為最佳選擇。 11_{2000 年人口普查資料庫在 IADL 項目只有 1 題，即家事活動能力（含煮飯、打} 掃、洗衣）。

(17)

臺大社工學刊第二十五期 67 出的「某縣市在該性別、該年齡層的失能／失智人口數」依此比例關係分配到各鄉鎮。本研究會將所推估出2008、2011、2018 與 2028 年的全國失能／失智人口數據以表格方式呈現，至於各縣市及各鄉鎮的失能／失智率分布將以 GIS 圖的方式呈現。

二、照服員的需求人力推估方法

根據前面的文獻檢閱，本研究對於照服員12的需求人力推估方法，基本上仍採用「以需求為基礎的估算法」進行，亦即： P F N T × = N：推估之服務人力需求量 P：推估之特定種類需服務的人口數 F：每位特定種類個案需接受之服務量 T：該服務中每位專業人力生產力 同時根據本研究第二次與第三次專家會議的結論，本研究決定出各項所使用的參數與細部推估方法如下：

12 _{本研究在長照專業人力的推估上，係針對本國籍的照服員加以推估，並不包含} 外籍看護工。因為一方面目前外籍看護工並未被納入長照十年計畫中；而另一方面，目前正在立法院審議中的〈長期照護服務法〉草案，也是將外籍看護工定位為「個人看護者」、而非「長照服務人員」。原因之一在於，「個人看護者」看護的對象相當寬廣，未必都符合「失能」（包含失智）的定義，況且對於長照人員也須規範應有的訓練與證照。

(18)

（一）居家照顧服務（員）／居家服務督導之需

求人口數、需求服務量與需求服務人力

1.居家服務潛在需求人數

本研究參考過去文獻、並考量到與長照十年計畫的銜接，因此仍界定：只要有任何一項 ADL 功能障礙，即列為居家服務的給付對象。因此依據前述長期照護潛在需求人數推估方法估算所得的全部 ADL 障礙人口，即為居家服務的潛在需求總人數。

2.居家服務需求人數

由於目前全國長照資訊系統雖已建置，但並未強制要求各縣市照管中心一定要上線登錄，因此資料並不完整。而衛生署照護處所擁有各縣市的統計數據僅為長照中的衛政三項（包括：居家護理、居家復健、喘息服務等）服務統計數據，並未包含居家服務。因此本研究團隊參酌專家會議的結論，決定以台北市 2008 年的居家服務使用數據，作為推估全國居家服務使用率的低推估參數（亦即假設全國各縣市居家服務使用率均與台北市相同）。其理由如下： (1) 過去相關研究多以長照先導計畫（2000～2003）的居家服務使用率作為推估全國使用率的參數。但因為長照先導計畫距離現在時間已遠，且當時剛開始試辦，民眾瞭解有限；加以只用三峽、鶯歌、嘉義縣等小區域的結果欲推估到全國，也似乎易造成是否適用的爭議。 (2) 台北市因為資訊與資源都較多，因此據專家估計其居家服務使用率也應該比其他縣市相對較高，如此較接近長照保險開辦後的真實狀況（因為屆時使用率一定會上升）。而在台北市 2008 年的居家服務使用數據方面，包括長照中心（均為 50 歲以上者）與社會局身心障礙福利科（多為 50 歲以下者）兩部分的使

(19)

臺大社工學刊第二十五期 69 用人數統計。因此本研究使用台北市 2008 年全部的居家服務使用人數，除以台北市2008 年推估一項以上的 ADL 人數，如此即得台北市 2008 年的居家服務使用率。同時如前所述，假設全國各縣市居家服務使用率均與台北市相同。此外，本研究考量隨著服務推動更長的時間，服務的使用和提供都將會提高，因此參酌過去文獻（行政院，2007；吳淑瓊等人，2004），假設使用率提升 150%為高推估參數，將使用率乘以居家服務潛在需求人數，即為居家服務需求人數。

3.居家服務需求之服務量（時數）

本研究對使用時數提出高、低二個等級的推估數字。高推估時數係假設全國各縣市居家服務需求人數均依據目前台北市居家服務最高補助額度使用服務估算之，即在長照十年計畫服務部分，對功能障礙程度輕度（一至二項ADLs 障礙）、中度（三至四項ADLs 障礙）與重度（五至六項 ADLs 障礙）者分別為每月最高 25、50、90 小時；而在身心障礙福利科提供服務部分，對功能障礙程度輕度、中度與重度13者分別為每月最高48、80、 80 小時。至於低推估時數則依目前台北市個案平均實際使用時數（長照部分依使用者輕、中、重度每月平均使用時數分別為17.44 小時、39.22 小時、 37.57 小時；而身障部分依使用者輕、中、重度每月平均使用時數分別為 17.86 小時、35.27 小時、39.26 小時），假設全國各縣市居家服務平均使用時數及使用長照和身障系統居家服務人口數之比例關係均與台北市相同來進行推估。

4.居家服務之照服員實際生產力

本研究根據專家會議決議，考量居家服務之照服員的交通時間，因此

13_{目前接受台北市社會局身心障礙福利科提供服務的失能／失智身心障礙者，其} 功能障礙程度輕、中、重度係主要以巴氏量表分數，並依不同障別參酌不同量表分數加以評定，因此與長期照顧十年計畫中以ADL 項數評定失能／失智程度不同。

(20)

70 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估設定每位居家服務之照服員的生產力為吳淑瓊等人（2004）每月 80 小時與行政院（2007）每月 160 小時的平均值，即每月 120 小時作為居家服務之照服員實際生產力的參數值。

5.居家服務之照服員的人力需求

在前述四項基礎資料下，本研究估算居家服務之照服員的人力需求為「居家服務需求之服務量÷居家服務之照服員實際生產力」。此外，根據內政部「失能老人／身心障礙者補助使用居家服務計畫」的規定：每60 名居家服務個案，至少應聘 1 名居家服務督導員，提供必要之專業服務；未滿60 名居家服務個案，以 60 名計。因此本研究將根據此一比例關係，推估出居服督導的需求人力數。

（二）機構照顧服務（員）之需求人口數、需求

服務量與需求服務人力

關於服務失能／失智者的機構依相關法令規定包括：長照型機構、養護型機構、失智型機構、榮家（失能養護與失智養護，以上四類屬社政老人福利機構）、護理之家（包括一般護理之家與精神護理之家，屬衛政）、身心障礙福利機構（包括夜間型、全日型、日照型、部分時制型）等。本研究在對長照服務相關機構的分類上係根據專家會議的決議，並依據〈老人福利機構設立標準〉、〈身心障礙福利機構設施及人員配置標準〉與〈護理機構設置標準表〉等法令規定進行。依據台灣一直以來身心障礙相關法規，只要申請立案之相關服務單位，就稱之為「機構」，此「機構」包括前述長照所定義之「機構式服務」（institutional service）及社區式服務中之日間照護（day care）。也就是說，身障的「日照」服務，雖然因立案而被稱之為「機構」，但絕非屬於長照之「機構式照護」（institutional care），而這也是現階段〈長照服務法〉所要加以整合處理的重要議題。

(21)

臺大社工學刊第二十五期 71 由於根據日本實施長照保險的經驗，在開辦第 1 年時總使用率為 72%，俟後進入穩定期總使用率即在 80%左右（陳惠姿，2009）。因此本研究參酌日本經驗，設定2008 與 2011 年的長照服務總使用率為 72%，而 2018 與 2028 年的長照服務總使用率為 80%。此外，根據「85 年衛生署科技顧問會議」中專家學者的決議，機構式照顧與社區式照顧所占比率應為 3：7，因此本研究將以各縣市長照潛在需求（一項以上 ADL）人數乘上 72%（2008 與 2011 年）／80%（2018 與 2028 年）、再乘以 0.3 作為各縣市機構式長照服務需求人數。14將各縣市機構式長照服務需求人數加總，即得全國機構式長照服務需求人數。而將各縣市機構式長照服務需求人數依其縣市內之各鄉鎮 2008 年人數比例加以分配，即得各鄉鎮機構式長照服務需求人數。另外對於各縣市不同機構的長照需求人數，將以各縣市機構式長照服務需求人數、依2008 年各縣市內各機構「實際安置」15人數之比例加以分配（詳見表1）。而由於身心障礙福利機構內的安置對象並非全為長照服務的需求者，因此根據 2008 年身心障礙福利機構內安置對象的身心障礙障度，發現重度加極重度者人數約占輕、中、重、極重度人數總和

14_{雖然在專家會議時，有部分專家對於「機構式照顧與社區式照顧所占比率應為} 3：7」一項有不同的看法，認為這比較是歐美的狀況，台灣在機構式照顧的比例應更低一些。但因為據此比例所算出之需求床數，不論就全國總量或是大部分類型的長照機構，均已相當比例低於目前的供給床數（詳見表7 與表 8），因此就市場供需法則的角度來看，機構式照顧的需求比例實不應再大幅下降。 15 _{此處的計算上，其實會低估了須機構式長照服務之精障者人數／床數。因為目} 前許多有機構式長照服務需求之精障者，因為精神護理之家床數不足的原因，以至於安置在住宿型精神復健機構（康復之家）。但若依「精神病患照顧體系權責劃分表」，其實不應有這樣的狀況。同時目前安置在住宿型精神復健機構（康復之家）的精障者究竟有多少是有長照需求的，依現有資料也無從得知，未來此部分宜作通盤考量。因此本研究只好依「精神病患照顧體系權責劃分表」的規定，只將精神護理之家的使用床數（登記數）納入機構式長照服務需求人數／床數的計算。

(22)

(23)

臺大社工學刊第二十五期 53 第二十五期臺大社工學刊 53 表1 各縣市 2008 年長照機構實際使用人數老人福利機構護理機構身心障礙福利機構（加總要乘0.7）身心障礙福利機構（已乘0.7）縣市別長照型機構養護型機構失智型機構榮家（失能養護）榮家（失智養護）一般護理之家（開放數）精神護理之家（登記數）夜間型全日型日照型部分時制型夜間型全日型日照型部分時制型台北縣 88 4,581 0 468 90 1,778 155 8 944 498 344 5.6 660.8 348.6 240.8 宜蘭縣 105 905 0 0 0 381 48 0 313 154 0 0.0 219.1 107.8 0.0 桃園縣 140 1,571 0 296 100 1,703 108 0 967 144 0 0.0 676.9 100.8 0.0 新竹縣 134 477 0 0 0 609 0 0 297 47 0 0.0 207.9 32.9 0.0 苗栗縣 174 360 0 0 0 453 113 0 423 61 0 0.0 296.1 42.7 0.0 台中縣 93 1,000 0 0 0 1,552 30 0 480 91 28 0.0 336.0 63.7 19.6 彰化縣 287 1,218 0 176 100 1,482 0 4 541 179 27 2.8 378.7 125.3 18.9 南投縣 27 271 0 0 0 936 192 0 226 27 1 0.0 158.2 18.9 0.7 雲林縣 90 613 0 400 0 561 0 0 86 50 0 0.0 60.2 35.0 0.0 嘉義縣 0 833 0 0 0 544 0 0 240 22 20 0.0 168.0 15.4 14.0 台南縣 44 2,227 0 314 0 1,437 45 5 976 155 200 3.5 683.2 108.5 140.0 高雄縣 0 1,701 0 211 100 1,516 99 0 122 160 72 0.0 85.4 112.0 50.4 屏東縣 15 1,743 0 345 74 796 50 0 372 67 16 0.0 260.4 46.9 11.2 台東縣 0 314 0 316 92 272 0 0 43 50 0 0.0 30.1 35.0 0.0 （續） 72 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估

(24)

臺大社工學刊第二十五期 73 表1 各縣市 2008 年長照機構實際使用人數（續）老人福利機構護理機構身心障礙福利機構（加總要乘0.7）身心障礙福利機構（已乘0.7）縣市別長照型機構養護型機構失智型機構榮家（失能養護）榮家（失智養護）一般護理之家（開放數）精神護理之家（登記數）夜間型全日型日照型部分時制型夜間型全日型日照型部分時制型花蓮縣 20 433 0 83 0 205 626 0 362 92 4 0.0 253.4 64.4 2.8 澎湖縣 0 21 0 0 0 84 0 0 30 31 0 0.0 21.0 21.7 0.0 基隆市 0 567 0 0 0 383 0 0 136 65 40 0.0 95.2 45.5 28.0 新竹市 0 274 0 200 0 236 25 0 42 246 20 0.0 29.4 172.2 14.0 台中市 101 1,112 0 0 0 1,609 0 0 191 352 83 0.0 133.7 246.4 58.1 嘉義市 189 184 0 0 0 1,031 0 0 21 92 66 0.0 14.7 64.4 46.2 台南市 14 916 0 118 0 814 0 0 238 154 51 0.0 166.6 107.8 35.7 台北市 63 4,428 0 0 0 905 0 75 700 908 399 52.5 490.0 635.6 279.3 高雄市 70 2,337 0 75 0 1,738 0 11 376 370 21 7.7 263.2 259.0 14.7 連江縣 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.0 0.0 0.0 0.0 金門縣 0 0 0 0 0 0 0 0 34 0 0 0.0 23.8 0.0 0.0 資料來源：內政部統計處（2008）：衛生署照護處與醫事處提供之 2008 年內部資料

(25)

(26)

74 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估的七成；也就是說，大體說來身心障礙福利機構內安置對象中應約有七成是有長照服務的需求。也因此在加總各縣市內各機構「實際安置」人數時，身心障礙福利機構內的安置人數要乘上0.7。當求出各縣市不同機構的長照需求人數後，可依相關法規規定所需各類型機構所需照服員的比例（見表2）而計算出各縣市所需的機構式照服員人數。當此比例有日、夜間的差別時，則參考過去文獻的作法，以二者平均為低推估，而以日間者為高推估（行政院，2007；吳淑瓊等人，2004）。將各縣市所需的機構式照服員人數加總，即得全國所需的（機構式）照服員人數。而將各縣市所需的機構式照服員人數依其縣市內之各鄉鎮 2008 年人數比例加以分配，即得各鄉鎮所需的機構式照服員人數。表2 依法規長照機構之照服員人力與個案數比例 老人福利機構護理機構身心障礙福利機構（加總要乘0.7）人力推計程度長照機構養護機構失智機構 _榮家（失能養護）榮家（失智養護）一般護理之家（開放數）精神護理之家（登記數）夜間型全日型日照型部分時制型低 1：10 1：16.5 1：9 1：16 1：9 1：7.5 照服員高 1：5 1：8 1：3 1：8 1：3 1：5 1：10 1：4.5 不用註：依相關法規，老人福利機構與身心障礙福利機構之人力與個案數比例，其個案數的計算均是以「實際安置人數」為準。只有護理機構中的一般護理之家，其個案數的計算是以「開放數」為準；而護理機構中的精神護理之家，其個案數的計算是以「登記數」為準資料來源：內政部（2007，2008）；行政院衛生署（2003）

(27)

（三）日間照顧服務（員）之需求人口數、需求

服務量與需求服務人力

由於目前全國日間照顧機構（或長照機構中有附設日照服務）的相關統計數據並不完整，因此本研究根據專家會議的結論，決定以台北市2008 年長照中心的日照服務使用人數，除以台北市 2008 年推估一項以上的 ADL 人數，如此即得台北市 2008 年的日照服務使用率；而即以此作為推估全國日照服務使用率的低推估參數（亦即假設全國各縣市日照服務使用率均與台北市相同，其理由大致與居家服務相同），並以使用率提升150% 為高推估參數。將使用率乘以日照服務潛在需求人數，即為日照服務需求人數。此外在人力比方面，根據〈老人福利服務提供者資格要件及服務準則〉第57 條的規定，失能老人日間照顧服務，每照顧 10 人應置 1 位照服員16_，未滿10 人者以 10 人計。至於求出各縣市日照服務員人數後，欲推估全國與各鄉鎮日照服務員人數的作法，與前述之居家／機構式作法相同。將居家、機構與日照服務員需求人力加總後，即得照服員需求總人力。而當完成上述兩部分的推估計算後，即以GIS 圖呈現其研究成果。

16_{事實上「老人福利服務提供者資格要件及服務準則」第 57 條的規定為：「……} 二、照顧服務員：（一）失能老人日間照顧服務：每照顧10 人應置 1 人；未滿 10 人者以 10 人計。（二）失智症老人日間照顧服務：每照顧 6 人應置 1 人；未滿6 人者，以 6 人計。（三）失智、失能混合型老人日間照顧服務：每照顧 8 人應置1 人未滿 8 人者，以 8 人計。」但因日照服務原本使用者就不多，加以需求者大多應為失能者，因此即用1：10 的比例關係加以計算。

(28)

肆、研究結果

一、長照潛在需求人口的推估結果

（一）失能／失智盛行率

如前所述，本研究採固定盛行率模式，即同一縣市、同一性別、同一年齡層之失能／失智盛行率固定，計算出的全國盛行率結果如表3 所示。至於各縣市在2011 與 2028 年的總失能／失智盛行率，如圖 1 與圖 2 所示。而各鄉鎮在2011 與 2028 年的一項以上 ADL 失能盛行率 GIS 圖，如圖 3 與圖4 所示。

（二）全國的失能／失智人口推計結果

全國 2008、2011、2018、2028 年的失能／失智人口推計結果如表 4 所示。至於全國2011 與 2028 年分性別、年齡層的失能／失智推計人口數如表5 與表 6 所示。

二、照服員需求人力的推估結果

（一）居家照顧服務（員）／居家服務督導之需

求人口數、需求服務量與需求服務人力

如前所述，本研究使用台北市 2008 年的居家服務使用數據，作為推估全國居家服務使用率的低推估參數。台北市 2008 年長照居家服務使用人數共有2,687 人（屬長照系統者 2,489 人、屬身障系統者 198 人，比例約為92.6：7.4），而台北市一項以上 ADL 人數共有 37,376 人，因此台北市居家服務使用率為7.2%（低推估）；提升 150%後為 18%（高推估）。

(29)

臺大社工學刊第二十五期 77 表3 全國分性別、年齡層的失能／失智盛行率（%）女男 ADL（項） ADL（項）歲 1 2 3 4 5 6 僅IADL 僅失智 1 2 3 4 5 6 僅IADL 僅失智 0-4 0.115 0.043 0.035 0.083 0.019 0.066 0.052 0.000 0.123 0.046 0.037 0.088 0.018 0.081 0.055 0.000 5-9 0.103 0.035 0.025 0.063 0.012 0.042 0.082 0.000 0.108 0.043 0.031 0.083 0.018 0.056 0.096 0.000 10-14 0.100 0.033 0.027 0.065 0.011 0.045 0.079 0.000 0.111 0.044 0.038 0.086 0.016 0.056 0.085 0.000 15-19 0.110 0.035 0.027 0.073 0.012 0.049 0.107 0.000 0.130 0.051 0.040 0.103 0.019 0.069 0.119 0.000 20-24 0.088 0.037 0.029 0.063 0.011 0.049 0.111 0.000 0.128 0.056 0.041 0.097 0.019 0.069 0.142 0.000 25-29 0.085 0.037 0.026 0.064 0.012 0.043 0.127 0.000 0.117 0.057 0.033 0.092 0.018 0.063 0.154 0.000 30-34 0.111 0.046 0.031 0.069 0.014 0.053 0.163 0.000 0.145 0.070 0.040 0.091 0.021 0.067 0.188 0.000 35-39 0.151 0.055 0.040 0.081 0.019 0.059 0.213 0.000 0.200 0.087 0.046 0.100 0.026 0.085 0.245 0.000 40-44 0.191 0.072 0.044 0.093 0.021 0.074 0.257 0.000 0.245 0.097 0.055 0.128 0.037 0.092 0.270 0.000 45-49 0.222 0.087 0.057 0.126 0.034 0.093 0.311 0.000 0.275 0.113 0.066 0.154 0.043 0.113 0.294 0.000 50-54 0.120 0.123 0.024 0.039 0.061 0.134 0.775 0.039 0.260 0.191 0.156 0.061 0.059 0.288 0.694 0.005 55-59 0.329 0.183 0.160 0.057 0.042 0.229 1.261 0.052 0.462 0.253 0.130 0.138 0.139 0.287 0.966 0.049 60-64 0.454 0.311 0.163 0.165 0.168 0.415 1.793 0.082 0.394 0.340 0.239 0.193 0.198 0.510 1.460 0.052 65-69 0.872 0.578 0.337 0.341 0.295 0.795 2.909 0.122 0.887 0.621 0.602 0.269 0.324 1.145 2.059 0.137 70-74 1.136 0.827 0.434 0.530 0.475 1.876 5.396 0.363 1.256 0.716 0.384 0.502 0.382 1.683 2.833 0.259 75-79 2.710 1.600 1.146 1.001 1.184 3.413 9.029 0.608 1.479 1.308 0.801 0.551 0.832 2.686 4.327 0.362 80-84 5.140 2.542 1.811 1.647 1.574 5.613 14.866 1.030 2.532 2.090 1.395 1.057 1.269 4.023 7.732 0.584 85+ 6.507 4.306 3.335 2.558 3.308 13.233 17.508 1.105 5.542 3.094 1.866 2.000 1.670 8.882 10.466 1.039 資料來源：研究者自行整理

(30)

0.000 0.005 0.010 0.015 0.020 0.025 0.030 0.035 0.040 數列1 0.018 0.026 0.023 0.021 0.023 0.016 0.025 0.026 0.037 0.029 0.028 0.028 0.029 0.028 0.034 0.035 0.018 0.02 0.018 0.027 0.023 0.018 0.015 0.015 0.013 台北縣宜蘭縣桃園縣新竹縣苗栗縣台中縣彰化縣南投縣雲林縣嘉義縣台南縣高雄縣屏東縣台東縣花蓮縣澎湖縣基隆市新竹市台中市嘉義市台南市台北市高雄市連江縣金門縣圖1 2011 年各縣市失能／失智率（包括 ADL、僅 IADL 與僅失智者）資料來源：研究者自行整理 78 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估

(31)

臺大社工學刊第二十五期 79 0 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 0.06 0.07 0.08 數列1 0.0313 0.0487 0.0414 0.0403 0.0433 0.0291 0.0476 0.0491 0.0701 0.056 0.0519 0.0498 0.0546 0.0513 0.0613 0.0658 0.032 0.0373 0.0342 0.0487 0.0424 0.0335 0.0284 0.0272 0.0234 台北縣宜蘭縣桃園縣新竹縣苗栗縣台中縣彰化縣南投縣雲林縣嘉義縣台南縣高雄縣屏東縣台東縣花蓮縣澎湖縣基隆市新竹市台中市嘉義市台南市台北市高雄市連江縣金門縣圖2 2028 年各縣市失能／失智率（包括 ADL、僅 IADL 與僅失智者）資料來源：研究者自行整理 0.00

(32)

圖3 各鄉鎮在 2011 年一項以上 ADL 失能盛行率圖圖 4 各鄉鎮在 2028 年一項以上 ADL 失能盛行率圖

資料來源：研究者自行整理資料來源：研究者自行整理

80

王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩

(33)

臺大社工學刊第二十五期 81 表4 全國 2008、2011、2018、2028 年的失能／失智人口推計結果 年失能人口數與比例六項 ADL 五項以上 ADL 四項以上 ADL 三項以上 ADL 二項以上 ADL 一項以上 ADL 一項以上 ADL＋僅IADL 一項以上 ADL＋僅 IADL ＋僅失智推估所有年齡層失能人口數 124,610 157,519 188,835 215,547 255,736 314,098 492,413 550,589 占全國總人口比例（%） 0.54 0.68 0.82 0.94 1.11 1.36 2.14 2.39 65 歲以上失能人口數 96,123 120,470 133,399 149,889 173,201 200,854 314,389 360,577 2008 占65 歲以上人口比例（%） 4 5.02 5.56 6.24 7.22 8.37 13.10 15.02 推估所有年齡層失能人口數 141,495 178,610 211,893 241,000 284,904 347,548 544,272 610,768 占全國總人口比例（%） 0.61 0.77 0.91 1.03 1.22 1.49 2.34 2.62 推估65 歲以上失能人口數 110,634 138,476 153,289 171,764 197,936 229,491 356,275 408,913 2011 占65 歲以上人口比例（%） 4.34 5.43 6.01 6.73 7.76 9 13.97 16.03 2018 推估所有年齡層失能人口數 186,383 234,753 273,074 308,785 362,885 436,736 683,983 773,070 （續）

(34)

表4 全國 2008、2011、2018、2028 年的失能／失智人口推計結果（續） 年失能人口數與比例六項 ADL 五項以上 ADL 四項以上 ADL 三項以上 ADL 二項以上 ADL 一項以上 ADL 一項以上 ADL＋僅IADL 一項以上 ADL＋僅 IADL ＋僅失智占全國總人口比例（%） 0.79 0.99 1.15 1.30 1.53 1.84 2.88 3.26 推估65 歲以上失能人口數 153,189 191,582 211,890 236,727 272,433 315,587 487,750 560,781 2018 占65 歲以上人口比例（%） 4.38 5.48 6.06 6.77 7.79 9.03 13.95 16.04 推估所有年齡層失能人口數 264,623 332,465 379,592 427,377 499,136 592,421 928,088 1,057,784 占全國總人口比例（%） 1.11 1.39 1.59 1.79 2.09 2.48 3.88 4.42 推估65 歲以上失能人口數 232,271 290,394 321,074 358,607 412,895 477,993 740,840 854,133 2028 占65 歲以上人口比例（%） 4.32 5.40 5.97 6.66 7.67 8.88 13.77 15.87 資料來源：研究者自行整理 82 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估

(35)

臺大社工學刊第二十五期 83 表5 2011 年全國分性別、年齡層的失能／失智推計人口數女男 ADL（項） ADL（項）歲 1 2 3 4 5 6 僅IADL 僅失智 1 2 3 4 5 6 僅IADL 僅失智 0-4 567 214 175 408 94 326 258 － 662 247 199 474 97 434 295 － 5-9 542 186 130 334 64 222 433 － 626 249 180 481 102 323 558 － 10-14 686 230 184 444 79 309 543 － 834 331 286 643 119 423 640 － 15-19 851 272 211 566 93 383 830 － 1,093 429 332 864 158 580 995 － 20-24 682 282 222 484 82 380 860 － 1,067 467 338 809 162 572 1,185 － 25-29 740 320 226 562 108 379 1,105 － 1,056 515 293 825 161 567 1,389 － 30-34 1,110 457 307 695 145 530 1,639 － 1,466 703 405 919 209 673 1,898 － 35-39 1,391 505 372 751 173 543 1,965 － 1,832 796 417 918 242 776 2,238 － 40-44 1,760 660 408 854 194 683 2,358 － 2,254 892 504 1,181 339 848 2,485 － 45-49 2,119 832 543 1,205 327 890 2,975 － 2,624 1,077 627 1,472 408 1,078 2,809 － 50-54 1,090 1,115 216 355 554 1,213 7,041 359 2,334 1,710 1,395 543 525 2,582 6,220 47 55-59 2,687 1,494 1,308 467 340 1,869 10,305 422 3,657 2,003 1,030 1,095 1,099 2,269 7,638 388 60-64 2,731 1,874 983 993 1,009 2,500 10,792 497 2,254 1,946 1,369 1,103 1,135 2,919 8,354 297 65-69 3,305 2,191 1,277 1,291 1,120 3,014 11,024 464 3,059 2,141 2,078 930 1,118 3,949 7,103 473 70-74 4,100 2,984 1,565 1,914 1,714 6,772 19,478 1,312 3,880 2,211 1,186 1,550 1,181 5,202 8,753 802 75-79 7,370 4,351 3,118 2,721 3,220 9,283 24,559 1,653 3,402 3,008 1,842 1,267 1,913 6,179 9,952 834 80-84 9,508 4,702 3,350 3,047 2,912 10,385 27,502 1,906 4,837 3,991 2,664 2,018 2,423 7,684 14,768 1,115 85+ 9,435 6,243 4,835 3,709 4,796 19,188 25,387 1,602 7,427 4,146 2,500 2,681 2,237 11,902 14,024 1,392 資料來源：研究者自行整理

(36)

表6 2028 年全國分性別、年齡層的失能／失智推計人口數女 _男 ADL（項） ADL（項）歲 1 2 3 4 5 6 僅IADL 僅失智 1 2 3 4 5 6 僅IADL 僅失智 0-4 518 196 160 373 86 299 236 － 590 220 178 423 87 387 263 － 5-9 484 166 116 298 58 198 386 － 541 215 156 415 88 279 482 － 10-14 487 163 130 315 56 220 385 － 584 231 200 450 83 296 448 － 15-19 544 174 135 361 59 244 530 － 695 273 211 549 101 369 632 － 20-24 440 182 143 312 53 245 555 － 692 303 219 525 105 371 769 － 25-29 543 235 165 412 79 278 810 － 802 391 222 626 122 431 1,054 － 30-34 852 351 236 533 112 407 1,259 － 1,167 560 322 731 166 535 1,511 － 35-39 1,210 439 324 653 150 472 1,709 － 1,655 719 377 830 219 701 2,022 － 40-44 1,597 599 370 775 176 620 2,140 － 2,031 804 454 1,064 305 764 2,239 － 45-49 2,235 877 572 1,270 344 938 3,136 － 2,688 1,103 642 1,507 418 1,104 2,876 － 50-54 1,154 1,180 229 375 586 1,283 7,452 380 2,386 1,749 1,426 556 537 2,639 6,359 48 55-59 2,969 1,652 1,445 517 376 2,066 11,390 466 3,925 2,150 1,105 1,175 1,180 2,435 8,198 416 60-64 4,128 2,833 1,485 1,501 1,525 3,779 16,314 751 3,338 2,881 2,028 1,634 1,681 4,322 12,370 440 65-69 7,839 5,196 3,029 3,062 2,656 7,149 26,150 1,101 7,146 5,003 4,855 2,172 2,611 9,225 16,594 1,104 70-74 8,961 6,521 3,421 4,184 3,747 14,802 42,571 2,868 8,338 4,752 2,549 3,331 2,538 11,178 18,810 1,723 75-79 16,663 9,837 7,050 6,153 7,280 20,988 55,529 3,737 7,070 6,251 3,829 2,632 3,975 12,841 20,684 1,732 80-84 16,396 8,108 5,776 5,255 5,021 17,907 47,422 3,287 5,647 4,660 3,110 2,356 2,829 8,971 17,242 1,302 85+ 23,816 15,759 12,205 9,363 12,107 48,434 64,081 4,045 12,304 6,868 4,142 4,441 3,707 19,718 23,233 2,306 資料來源：研究者自行整理 84 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估

(37)

臺大社工學刊第二十五期 85 將上述居家服務使用率乘上各縣市居家服務潛在需求人數，即得各縣市居家服務需求人數推估值，加總後即得全國居家服務需求人數推估值（2011 年時為 24,986～62,464 人、2028 年時為 42,590～106,475 人）。而將各縣市居家服務需求人數推估值，乘上前已計算出的各縣市（以台北市數據做代表）每月平均居家服務時數，即得各縣市每月居家服務需求時數推估值，加總後即得全國每月居家服務需求時數推估值（2011 年時為 792,495～3,962,097 小時、2028 年時為 1,373,958～7,016,236 小時）。將各縣市每月居家服務需求時數推估值，除以前述居家服務之照服員每月生產量（時數），即得各縣市居家服務之照服員的需求人力數推估值，加總後即得全國居家服務之照服員的需求人力數推估值（2011 年時 6,604 ～33,017 人、2028 年時為 11,450～58,469 人）。此外，根據前述法規的規定，居服督導與居服個案間應有1：60 的比例關係。因此本研究推估出全國居服督導的需求人力數為 2011 年時 416 ～1,041 人、2028 年時 710～1,775 人。

（二）機構照顧服務（員）之需求人口數、需求

服務量與需求服務人力

根據前述的研究方法，本研究可推估出各縣市 2008、2011、2018 與 2028 年各類型長照機構服務需求人數／床數。將其加總後可得全國 2008、 2011、2018 與 2028 年各類型長照機構服務需求人數／床數推估值（見表 7）。 將表7 與表 8 相比，可以發現：在 2011 年，以全國的角度來說，大部分長照機構的床數應是足夠的。不過此處值得一提的是：如前所述，精神護理之家的床數其實是不足的。只是我們這裡的推估是低估了須機構式長照服務之精障者的人數／床數。

(38)

86 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估表7 全國 2008、2011、2018、2028 年各類型長照機構需求人數／床數推估老人福利機構護理機構身心障礙福利機構年長照型機構養護型機構榮家（失能養護）榮家（失智養護）一般護理之家精神護理之家夜間型全日型日照型部分時制型總和 2008 1,733 29,099 3,290 559 21,400 1,596 79 6,197 2,883 971 67,810 2011 1,917 32,246 3,631 617 23,638 1,754 90 6,851 3,207 1,081 75,032 2018 2,676 45,127 5,066 854 32,938 2,407 129 9,539 4,508 1,521 104,764 2028 3,642 61,278 6,904 1,149 44,674 3,191 176 12,904 6,129 2,067 142,114 註：由於2007 年修正〈老人福利機構設立標準〉，所以目前內政部尚未有失智機構的統計數字，故而對於失智機構的需求人數／床數，須另行推估資料來源：研究者自行整理表8 2008 年各長照機構設置床數（全國）統計老人福利機構護理機構身心障礙福利機構長照型機構養護型機構榮家（失能養護）榮家（失智養護）一般護理之家精神護理之家夜間型全日型日照型部分時制型全國 2,675 38,011 2,731 424 24,573 2,306 158 10,400 6,088 785 資料來源：內政部統計處（2008）；衛生署照護處與醫事處提供之 2008 年內部資料此外，根據前述表2「依法規長照機構之照服員人力與個案數比例」關係，可推估計算出全國2008、2011、2018 與 2028 年機構照服員的需求人力數（2011 年時為 8,270～11,519 人、2028 年時為 15,635～21,795 人）。

(39)

（三）日間照顧服務（員）之需求人口數、需求

服務量與需求服務人力

根據統計，2008 年台北市日照服務使用人數為 274 人（含公費與自費），除以台北市一項以上ADL 人數共 37,376 人，得出使用率為 0.733%，並以此作為全國各縣市的日照服務使用率。將各縣市的日照潛在需求人數（一項以上ADL 者），乘上各縣市的日照服務使用率後，即得各縣市的日照服務需求人數，而加總後即得全國的日照服務需求人數（2011 年時為 2548～6,370 人、2028 年時為 4,343～10,857 人）。根據前述〈老人福利服務提供者資格要件及服務準則〉第 57 條所規定的：照服員與所提供日照服務的失能老人人數比應為1：10，可計算出全國2008、2011、2018 與 2028 年日照服務員的需求人力數推估值為 2011 年255～637 人、2028 年 434～1,086 人。將前述三項照服員人力需求數加總，即得全國 2008、2011、2018 與 2028 年總照服員人力需求推估數（2011 年時為 15,129～45,173 人、2028 年時為27,519～81349 人）。

伍、討論與建議

一、討論

本研究使用現有資料庫及依照本研究團隊暨專家會議決議設定某些假設條件，推估計算出未來台灣失能與失智人口數及照服員需求人力，期作為長照保險規劃照護等級、給付標準、人力與資源發展策略等之基礎資料。以下即將前述之研究發現做更進一步的分析討論。

(40)

（一）失能與失智人口數

從表 4 中可看出，本研究推估在 2011 年時全國一項以上 ADL 者有 347,548 人，占總人口 1.49%，此與 2000 年人口普查資料庫所計算得出的盛行率 1.54%接近；而若加上僅 IADL 與僅失智者，則人數更將上升至 610,768 人，占總人口 2.62%，此與高森永等人（2004）所推估 2010 年時的盛行率2.66%及鄭文輝等人（2005）所推估 2011 年時的盛行率 2.96%接近。若考量65 歲以上高齡長照需求人口及其占 65 歲以上人口的比例，則本研究推估在2011 年時全國一項以上 ADL 的高齡人口有 229,491 人，占 65 歲以上人口 9.00%，此比吳淑瓊等人（2004）所推估 2010 年時的盛行率10.06%及 2000 年人口普查資料庫所計算得出的盛行率 9.67%略低，但還算接近；而若加上僅IADL 與僅失智者，則人數更將上升至 408,913 人，占65 歲以上人口 16.03%。此外，本研究推估到2028 年時，全國一項以上 ADL 人數將達 592,421 人（占總人口2.48%）；而若加上僅IADL 與僅失智者，則人數更將上升至 1,057,784 人（占總人口 4.42%）。據此，隨著台灣未來的快速高齡化，長照保險與完整長照制度的建立實有其迫切性。在空間分析方面，由圖1 與圖 2 的比較可以看出：各縣市失能／失智率大體排序不變，但隨著時間的推移數值均上升。而由圖3 與圖 4 的比較更可進一步看出：某些鄉鎮失能率上升快速，這反映了其人口老化問題較嚴重，因此對於這些鄉鎮宜特別檢視其長照資源是否足夠因應快速上升的長照需求人口。至於性別分析方面，從表5 與表 6 的比較可以明顯看出，高齡女性的長照潛在需求人數超過男性，且隨著時間的推移、差距將持續拉大。因此政府與民間相關部門在規劃長照政策與提供長照服務時，要特別考慮性別議題，尤其需關注高齡女性長者的福利需求。

(41)

（二）照服員人力需求與供需差距

本研究推估出全國的照服員需求人力，在2011 年時為 15,129～45,173 人，此與行政院（2007）所推估在 2010 年時照服員需求人力數為 9,600～ 52,117 人較為接近，同時與吳淑瓊等人（2004）所推估在 2010 年時居家服務之照服員需求人力數為 15,334～204,017 人，以及鄭文輝與林志鴻（2004）所推估在 2011 年時居家服務之照服員需求人力數為 15,506～ 235,556 人的低推計結果接近，但中推計與高推計之結果則差距較遠。主要原因可能是在於吳淑瓊等人和鄭文輝與林志鴻在設定每位居家服務之照服員的生產力為每月80 小時與本研究採取每月 120 小時（係吳淑瓊等人之每月80 小時與行政院（2007）每月 160 小時的平均值）有所不同。另外，吳淑瓊等人和鄭文輝與林志鴻亦根據長照先導計畫中使用居家服務與僱用外籍看護工之比例為4：3，假設未來使用居家服務的需求人數會因從僱用外籍看護工轉而使用居家服務而有四分之三的成長，本研究亦無此項假設。此外，若將本研究推估出的照服員需求人力數與目前已獲得丙級技術士合格證照之11,357 人（內政部統計處，2008）、或葉莉莉與翟文英（2009）所盤點的全國照服員（均為專任）17,561 人相比，均可看出需求明顯高過於供給；特別是在全國某些區域存在著更大幅度的落差（詳見圖5）。因此未來如何加速培養照服員，同時使其有意願持續投入於此一職場中，並能達到區域分布的平衡，會是當務之急。

(42)

90 王雲東、薛承泰、鄧志松、陳信木、楊培珊、詹慶恩我國失能與失智人口及其所需照顧服務員人力之推估圖5 全國照服員供需差距推估之 GIS 圖（至鄉鎮層級）註：圖5 的計算方式為：「2008 年盤點之各鄉鎮供給數據（專任）－推估之 2011 年的各鄉鎮需求數據」資料來源：研究者自行整理照服員需求人數甚殷，外籍看護工是否適合作為照服員，是各界的爭議點，本研究並未討論此政策議題，而只針對需求量來討論。從表9 中可以看出：近年來外籍看護工每年在台人數呈穩定微幅上升趨勢。本研究對於照服員需求人數的推估是假設目前外勞政策與相關措施不變的前提下縣界供需差（人）＜-60 -60－-30 -30－0 ＞0