中 華 大 學 碩 士 論 文
題目：以系統思考探討地方政府違建處理問題
－以臺北縣為例
系 所 別：土木與工程資訊學系 碩士班 學號姓名：E09304012 賀世中
指導教授：劉俊杰 博士
中 華 民 國 九 十 六 年 七 月
摘 要
違章建築有增生蔓延的特質，所以被稱之為「都市之瘤」。多 數民眾認為滿街違章亂象應加以整治，公部門及專家學者也大聲疾 呼要對違章建築重視及控制。然地方政府在執行拆除過程時，常面 對各種困難、阻力，比如法令過時、經費拮据、推動立法困難、選 舉考量、民眾法治觀念不足，以及民代的關切與干預等等，常深感 績效不彰、力有未逮。本研究利用系統思考方法，從地方政府角度
，以臺北縣違建處理問題為例，描述違建處理時各因子間相互關係
，企圖找出關鍵問題，並嘗試提供最適對策。
本研究第二章藉由文獻回顧整理違建處理之演變、法規及對應 組織，學者對違建問題的看法，各國對違建處理的方法。第三章利 用系統思考方法中系統基模觀照以往政策，發現中央或地方解決違 章建築均發生『目標侵蝕』及『飲酖止渴』現象造成政策失靈。以 臺北縣違建處理實際運作數據加以統計，分析關說文化對地方政府 處理違建的影響甚鉅，其中案件排拆與民代關心兩者之正相關係數 高達0.819，議會開會期間更造成拆除率降低66%。第四章整理出違 建形成和對策要因，建構臺北縣違章建築處理完整模型，並經由模 型分析、推演找出關說文化為違建處理之關鍵問題，最後提出以透 明化機制作為槓桿解，引動「民主課責」之功能，以解決「建違－
拆除－關說」結構性困境之政策建議，期能對公眾政策之執行有所 貢獻。
關鍵詞：違章建築、系統思考、透明化、地方政府
誌 謝
研究和論文終究不是一個人能獨立完成的。
感謝劉俊杰教授在課堂及課後對本論文悉心指導，他所開的管理及 思考相關課程，成為論文寫作及研究進行時最好的裝備。
感謝黃慶隆教授與李錫霖教授在口試時提供了最佳建議，提高了本 文呈現的完整性及學術性。
感謝對違章建築的研究的先進們留下許多珍貴資料，當研究進行 時，總是能在文獻中與他們相遇並獲得幫助。
感謝桂軒學長無畏辛苦的輔導學弟妹論文寫作及資料搜尋。感謝介 民學長，在寫作停滯時，不厭其煩的叮嚀催促。
感謝臺北縣拆除隊同仁惠貞、芳廷、青蓉及珀圓小姐，文中所使用 95 年度的數據資料，是由她們逐日詳實紀錄中整理所得。
感謝摯友湲茨專業協助，犧牲睡眠時間共同協助完成內文之統計圖 表、排版與校稿。
最後，論文的完成要感謝老天爺的幫忙，因為要謝的人太多，就只 能謝天了。
賀世中 謹誌 九十六年七月
目 錄
摘 要 ………Ⅰ 誌 謝 ………Ⅱ 目 錄 ………Ⅲ 圖目錄 ………Ⅴ 表目錄 ………Ⅷ
第一章 緒 論………1
1.1 研究背景與動機 ……… 1
1.2 研究目的………5
1.3 研究範圍與內容………6
1.4 研究方法與步驟………7
1.5 研究流程………8
第二章 文獻回顧 ………9
2.1 違章建築的定義………9
2.2 違章建築的演變……… 12
2.3 違章建築的類型……… 16
2.4 違章建築的處理……… 19
2.5 違章建築的研究……… 25
2.6 違章建築與府會關係……… 34
2.7 各國都市違章建築處理概要……… 36
第三章 研究方法及過程………45
3.1 利用系統思考檢討違章建築政策失靈問題……… 45
3.1.1 系統思考方法簡介……… 45
3.1.2 違章建築政策失靈檢討……… 56
3.2.1 現行違建處理流程分析……… 64
3.2.2 違建處理資源與成效……… 67
3.2.3 關說行為影響違建成效統計分析……… 68
3.3 利用要因分析法整理成因及解決方案……… 73
3.3.1 違章建築之成因整理……… 73
3.3.2 違章建築之解決方案整理……… 75
第四章 建立系統動態模型及政策分析………78
4.1 原始狀態模型……… 78
4.2 現況運作模型……… 79
4.3 加入解決方案模型……… 83
4.4 關鍵鏈分析與槓桿解……… 89
4.5 透明化政策……… 95
第五章 結論與建議………97
5.1 結論……… 97
5.2 建議……… 100
參考文獻……… 102
圖 目 錄
圖1-1 違建處理事件[民眾-政府-民代]關係圖 ……… 2
圖1-2 臺北縣尚未執行拆除違建累積情形 ……… 3
圖 1-3 臺北縣近七年違章建築拆除情統計 ……… 3
圖 1-4 研究流程 ……… 8
圖 2-1 臺北縣政府－違章拆除隊組織圖.………20
圖 2-2 臺北縣違章建築拆除隊組織圖 ………21
圖 2-3 臺北縣 91 年-96 年違章拆除經費編列情形……… 21
圖 2-4 臺北縣政府違章建築處理標準作業流程 ………24
圖 2-5 神戶市政府對違反建築行政指導及處分流程 ………37
圖 3-1 正反饋環路案例一：人口問題 ………49
圖 3-2 正反饋環路案例二：工作績效 ………49
圖 3-3 負調節環路案例一：攝食與體重 ………49
圖 3-4 負調節環路案例二：疲倦與休息 ………50
圖 3-5 環路中時間延滯案例-以政策執行為例………50
圖 3-6 系統基模-反應遲緩的調節環路 ………51
圖 3-7 系統基模-成長上限………51
圖 3-8 系統基模-捨本逐末………52
圖 3-9 系統基模-目標侵蝕……… 52
圖 3-10 系統基模-惡性競爭 ………53
圖 3-11 系統基模-富者越富 ………54
圖 3-12 系統基模－共同的悲劇……… 54
圖 3-13 系統基模－飲鴆止渴……… 55
圖 3-14 系統基模－成長與投資不足 ……… 55
圖 3-15 臺北縣放寬違章建築認定標準後違建成長情形………57
圖 3-16 政策失靈-放寬認定標準環路……… 58
圖 3-17 95 年臺北縣依拆除優先次序表拆除違建數量統計 ………59
圖 3-18 政策失靈－分類拆除環路 ……… 60
圖 3-19 臺北縣近四年 C、D 類違建執行率………61
圖 3-20 政策失靈－新舊違建劃分 ……… 62
圖 3-21 臺北縣 95 年度排拆數量……… 69
圖 3-22 臺北縣 95 年度結案數量 ……… 70
圖 3-23 臺北縣 95 年度違建排拆後關心情形 ……… 70
圖 3-24 排拆-關心-結案及議會會期綜合分析圖 ……… 71
圖 4-1 違建處理原始狀態模型……… 78
圖 4-2 臺北縣違建處理現況運作模型……… 79
圖 4-3 違建存量影響違建率……… 80
圖 4-4 既存利益影響拆除率……… 81
圖 4-5 負面輿情影響施政強度……… 82
圖 4-6 改善供給面紓解需求……… 84
圖 4-7 修改法令降低違建利益……… 86
圖 4-8 強化地方執行效能……… 87
圖 4-9 違章拆除執法困境環路……… 88
圖 4-10 違建現行處理及解決方案模型 ……… 89
圖 4-11 加入槓桿解之違建處理總模型 ……… 93
圖 4-12 利用透明化機制解決違建處理困境環路 ……… 94
表 目 錄
表 2-1 歷年違建管理領域研究成果……… 26
表 3-1 系統思考相對傳統思考的比較……… 45
表 3-2 系統思考語言的基本元件 ……… 48
表 3-3 95 年度臺北縣違建拆除件數分類統計……… 59
表 3-4 違建處理所需時間……… 64
表 3-5 臺北縣土地人口基本資料……… 67
表 3-6 臺北縣市 95 年度違建資源與績效比較表………68
表 3-7 違章建築形成原因彙整……… 73
表 3-8 違章建築之解決方案彙整……… 76
第一章 緒 論
1.1 研究背景與動機
臺灣在國民政府撤退之前，土地充裕人口較少，建築空間主要 受限於經濟及工程技術。隨著鄉村型態改變漸漸形成都會區域，居 住人口隨就業機會流動，為避免人口密度過高而擁擠，政府便對建 築行為核以日照條件、建築高度、建蔽率、容積率、道路寬度、空 地比等作為建築行為之限制條件，以維持單位土地上合宜及安全的 居住空間與品質。
然而，人們對生活環境需求，遠超過建築法令對土地條件限制
，遂違法於各類型空地、騎樓、防火後巷、頂樓，甚至農田、山坡 地、水利地、公有地等，加以新建、增建或改建。上述行為雖然滿 足了個人生存空間的需要，增加個人利益，但對整體都市景觀，公 共安全與衛生影響甚鉅，不僅破壞山林綠地，甚至間接成了全球暖 化現象的推手【1】。多年以來公部門對違建問題一直未能有效處 理，在厚利所趨，民眾有樣學樣，違建如星火燎原終而失控，輕者 影響街容觀瞻，重者破壞環境生態。違章建築有增生蔓延的特質，
所以稱之為「都市之瘤」並不為過。
雖然多數民眾認為滿街違章亂象應加以整治，公部門及專家學 者也大聲疾呼要對違章建築重視及控制。可是地方政府在執行違章 拆除過程時，常必須面對各式各樣的困難與阻力，比如中央法令過 時且不週延、拆除工程經費來源拮据、中央與地方推動立法困難、
選舉考量導致政策保守、民眾法治觀念不足，以及民意代表的關切 與干預等等【2】。諸多困難，推助違章建築的氾濫，竟成為另類
作者任職違章建築拆除隊期間，觀察違章處理政策之執行，常 未能達成預期績效，深感到各種因素綜合且交互影響，其中以民意 代表的關切與干預最為直接顯著，且具有生態結構特質。試將此一 結構描述如下：地方政府公部門依據法令對民眾興建違章執行拆除
；民眾唯恐財物損失遂央託民意代表關說；民意代表受託後向公部 門關切拆除行動，甚而以議事權力影響行政執行，地方政府顧及府 會關係而進行案件協調，因而延宕拆除作業。以上關係簡單圖形(
圖1-1)表示如下：
圖1-1 違建處理事件[民眾-政府-民代]關係圖
上述的影響到底有多嚴重，以臺北縣舉例說明，民國78年到95 年間，平均每年違章建築認定案件約10000件到12000件，拆除案件 4000件到6000件左右，每年違章建築增加約7000餘件。截至95年底 該縣違章建築經查報有案，且尚未拆除總數高達約130000件（圖1-2
）。近七年臺北縣違章建築拆除率（拆除數÷認定數）大約在26﹪
到54﹪之間，著實無法達到嚇阻違章建築物滋生目的（圖1-3）。
圖1-2 臺北縣尚未執行拆除違建累積情形
圖1-3 臺北縣近七年違章建築拆除情統計
圖1-1雖然描繪出類似三方賽局互相牽制的關係，卻由於太過 簡化，無法就其深入研究的解決途徑。且違建問題涉及都市發展歷 程、政策歷史背景、地方政治結構、以及政策設計及施行效果等因 素，必須全面探討影響因子間的相互關係。例如長時間累積的未拆 違建，對當下政策制定與推動的影響；過去的政策，如何導致違建 數量不減反增；地方政府強勢作為造成府會衝突，引來針對性的議 事杯葛，以上種種問題，須仰賴能對多因子的交互作用進行分析之
供公部門作為施政決策參考。
1.2 研究目的
臺灣研究違章建築議題，多採個案、問卷、實地調查及現有資 料統計等社會學方法進行，研究成果大多列舉所有違建成因，加以 解釋及提出對策。尚無學者針對違建成因、政策及執行單位之交互 作用與動態性複雜行為深入研究。
本研究採用系統思考方法，從地方政府角度，以臺北縣違建處 理問題為例，描述因子間互相影響的關係，藉以找出關鍵問題，並 嘗試提供最適對策(政策建議)。
z 違建影響因子之整理。
z 關說行為對違建拆除執行之影響。
z 歷史違建政策分析。
z 臺北縣違建處理模型建立。
z 提出對違建處理業務之政策建議。
1.3 研究範圍與內容
本島都市與鄉村夾雜，人口分佈與集中密度趨勢不一，臺北市 因用地限制，各類建築活動已趨緩，違建行為隨之減少，鄉村則因 人口流失，建築行為及衍生管理問題較少。臺北縣環抱臺北市，面 積廣闊且人口眾多、鄉村聚落與都市型態並存，違建數量增加快速
（自78年起，違章建築累計未處理數量，從2827件增加至今已高達 130689件，18年約46.2倍），可謂全島違建最嚴重之區域。是故以 臺北縣違建問題為研究方向較具代表性，對未來本島其他都市發展 面臨相同問題時，較具借鏡價值。
違章建築是否非拆不可？學界也曾有討論，認為部分「無礙公 眾權益之違章建築」，建議暫緩拆除【3】。或採罰金、課稅方式 彌補其對公共財的侵害，減少因拆除而衍生之對峙、衝突。惟依現 行法令，地方政府對違章建築仍必須執行拆除，故本研究排除討論 違建拆留問題，以違章建築處理及拆除效能為研究範圍，依臺北縣 違建處理情形為案例，除蒐集歷年相關統計資料外，主要針對95年 間違章建築處理作為加以紀錄，以取得第一手資訊進行統計分析。
並藉由系統思考方法找出臺北縣違建拆除政策，執行效能不彰之原 因及對策，最終為提高地方政府違建拆除率，降低違建成長率及違 建總數量。
1.4 研究方法與步驟
造成違章建築數量居高不下的因素，由歷史背景、政治因素、
經濟活動、政府制度、法令規定等因素長時間交互影響所形成，研 究初期除了部份臺北縣拆除隊派勤及結案紀錄外，均無其他量化資 料，部分因子之行為與影響，也不易以數值方式評估，因此採用麻 省理工學院佛瑞斯特教授發展的系統動態學，與彼得聖吉所發展的 第五項修練中「系統思考」方法，建立動態模型，利用模型推演地 方政府對違建問題之槓桿解（最省力而有效之政策）。
研究步驟如下：
一、 文獻回顧：整理學者對違建政策所提相關理論及建議，確定 影響違建政策及處理成效之因子；國外及鄰近地區對違建處 理方法。
二、 失靈政策分析：過去政策為何無效？以系統思考方式分析，
避免現行政策又重蹈覆轍。
三、 年度統計資料建立及分析：針對95年度臺北縣違建認定、排 拆、結案及關說件數等數據，加以統計分析，取得民代關說 行為對執行違建拆除作業之影響。
四、 建立臺北縣政府違章拆除執行之動態模型。
五、 利用動態模型找出影響違建拆除政策之關鍵環節，推演出臺 北縣政府可採行之最適政策。
1.5 研究流程
研究動機
研究範圍及目的
研究方法及流程
文獻回顧
圖1-4 研究流程 失靈政策分析
要因分析法 系統思考法 實地觀察與統計分析
臺北縣違建處理模型
關鍵問題及槓桿解
提出政策建議
拆除作業 及效能
關說行為 及影響 違 建 成 因 及 解
決方案總整理
第二章 文獻回顧
2.1 違章建築的定義
一、 廣義違章建築
廣義違章建築係指建築行為違反政府法令規章中禁止或限制 事項，必須拆除或恢復原狀之建築物或構造物。
二、 狹義違章建築
狹義違章建築係依建築法第25條：「(無照建築之禁止)建築物 非經申請直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關之審查許可並發給 執照，不得擅自建造或使用或拆除。..」以及違章建築處理辦法：
「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地 主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築 物。」
本研究所討論的違建，係指狹義違章建築定義內，由縣(市)政 府依建築法及違章建築處理辦法認定應拆除之對象。
三、 程序違建與實質違建
凡是建築物的新建、增建、改建、修建，或雜項工作物的建造
，都應該依法申請建築許可後才能興建。如果建築基地屬於可以興 建建築物之土地，其擅自興建之建築若符合建築法規規定，僅因違 反建築程序，於建造前並未請領建築許可，經縣市主管建築機關勘 查，認定其建築基地及建築物符合有關建築法令規定者，可以依臺 灣省違章建築申請補辦執照執行要點規定補行申請建照執照或雜
項執照，補辦許可完成後即為合法建物，此種違章建築乃稱之為「
程序違建」。
建築物如果已經依法取得建築執照興建完成且已經達到該基 地容許興建之建蔽率、容積率及高度，或者在不得興建建築物或興 建之建築物違反土地使用分區之容許使用用途時，都屬於實質違建
。在都市容量管制中，擅自增加建築許可所核定之面積、高度等，
都屬於違建，且由於已超出所允許的總量，無法再申請建築許可，
稱之為實質違建。實質違建情事如經查報確實，必須立即勒令停工 或拆除；負責設計、監造之建築師、或承造違章建築之營造業及土 木包工業者，將依有關法令處罰之。
四、 新舊違劃分建
當違建數量到達一個無法處理的規模時，公部門最後手段就是 找一個時間點，將所要處理的標的一分為二，一部分列為舊違章建 築，在一定條件下列管不再拆除，也就是一般民眾所說的就地合法
。剩餘較新的部分繼續依法執行。像這樣的作為從省政府時代到地 方政府自治時期，一路可見。以下就是省府時期新舊違建的相關規 定：
舊違章建築：依臺灣省政府四十七年二月七日府建四字第一四 二五八號令規定：「違章建築處理辦法第五條（新法第十三條）『
新舊違章建築之劃分日期由省或直轄市政府以命令訂之並應報經 內政部備案』，茲為求軍民違章建築新舊日期劃分統一起見，應以 四十七年二月十日為劃分日期」。質言之，凡四十七年二月十日以 前之無照建築，謂之「舊有違章建築」。此外，臺北市是以五十二 年為劃分日期，高雄市則是五十七年十二月三十一日之前稱為舊有
違章建築。
新違章建築：依前述劃分日期規定，即凡在都市計畫區域內或 建築法實施地區之無照建築，如屬四十七年二月十一日以後所擅建 者，謂之「新違章建築」。按新違章建築又可區分為「留存未拆新 違章」與「新發生之新違章」兩種，分述如次：
（一） 留存未拆新違章：係指四十七年二月十一日至五十七年十二 月三十一日發 生之新違章建築，且經五十七年總清查記列 冊有案之新違章建築而言。
（二） 新發生之新違章：係指五十八年一月一日起以後所發生之違 章建築而言。
各縣市為了處理轄內大量違章建築，自臺北市開始以84.01.01 規定新舊違建劃分日期，針對新生違建處理，近年成效開始出現。
目前已有多個縣市政府效法，例如新竹縣(92.06.24)、金門縣（
93.01.01）、宜蘭縣（87.01.01）、完成新舊違建日期劃分即報內 政部核備，臺北縣雖然也完成以84.01.01違劃分日期，但是因配套 措施仍未完備，目前尚未公佈實施。
2.2 違章建築的演變
社會演進，經濟活動頻仍，於是產生人口集中，以及房舍居室 的需求，隨即帶來管理的問題。若從歷史的紀錄去找違章建築的軌 跡，大約在漢、唐期間，法律即有非法興造的罪名。＜唐律＞中有 規定，市區街巷侵占，阡陌耕種者笞刑五十。＜大明律＞中明確規 定＂擅造作＂的罪名：「凡軍民官司有所營造，應申上而不申上，
應待報而不待報，而擅起拆人工者，各計所役人工雇錢，坐贓論…
」【4】。南宋高宗紹興年間多次為了消防原因，大張旗鼓拆除當 時王都所在地杭州城內之違章建築【5】。宋史中也有記載，包拯 在開封府尹任內，開封發生水災，經勘察，發現城內惠民河兩岸，
多年來達官勢族杖權建構園林亭榭，占用地皮，致河道淤淺阻塞，
洪水氾濫，百姓深受其害。包拯要他們交出地契，查出有許多是偽 造的，於是絲毫不顧情面的下令統統拆除，又上奏朝庭，撤去他們 的官職【6】。由此可見違章建築古今皆有，並非此代獨有。
根據內政部營建署的網站資料法規資料項下「常用專業用語」
中對「違章建築 (Squatter)」乙詞有如下的說明【7】：
「違章建築是在建築法實施地區內，未經主管機關審核、許築 執照，而建築內容與所據以獲取執照之設計、方法及規格不符之部 份」。一般違章建築多由都市裏低收入者以破舊的建材，侵佔道路 及其他公共設施用地等非違章建築者所有之土地搭建而成，以為居 住或工作謀生之所。違章建築區因材料及營建技術的蔽陋、公共設 施的缺乏及每人平均樓地板面積的窄小，遂成為都市中健康、安全
、市容觀瞻及社會等問題的集中地。都市違建為低度開發國家所面 對最不知所措的問題之一。
1960年代中期，在安卡拉，土耳其大約有一半的人口，伊斯坦 堡則超過1/5 的人口住在違建中。委內瑞拉的首都加拉卡斯有1/3 的人口，Maracaibo有1/2人口是住在違建中。在Cali，哥倫比亞的 違建約總人口的1/3。在聖地牙哥，智利有1/4人口住在違建。新加 坡，Kingston (jamaica)，Delhi，Karachi和開發中國家的主要城 市都有相當的違建人口，但違建問題只有在剛開始時出現。
和違章建築相當的名詞包括如下： squatter ( 英、美 )，
favelos（巴西），rancheros或conqueros（委內瑞拉），paracai- distas（parach -utist），墨西哥，和gecekondu（土耳其）。違 建有下列類型：自有者違建、出租型違建、投機型違建、違建商店 或違建工廠、以及海港上的浮動式違建。違建形成的原因有很多，
包括鄉村的貧窮、飢餓、壓迫、害怕、以及城市裡較佳的收入、就 業機會、機會主義、投機的吸引。違建人口不只包括窮人和需要住 宅的工人，也會包括專業人員、違章建築是住宅供應的主要部門，
是低收入都市居民解決住宅問題的主要途徑。大多數違建既窳陋，
又缺乏衛生下水道設施，對防火及健康非常不利。然而，若經過適 當的規劃和計畫，便可以建構為一有組織的社區。改善鄉村的條件 以減少外流到城市的人口，建築材料的貸款計畫，控制投機型的違 建，以及住宅或土地和設施的計畫，都會對違建問題有所幫助。但 卻沒有一個標準的計畫方案可以應用於所有的地方和環境；因為即 使在同一國家內，條件也有所不同，以下分別就各期違建簡述：
一、 早期的違章建築乃沒有土地又沒有住宅的居民，為尋求棲身 之所而在公有甚至私有空地上，未經地主同意，擅自搭蓋簡 陋的住宅，這是一種普遍的現象，尤其在亞洲、拉丁美洲及
的原因甚多，但主要為鄉村地區的飢餓與貧窮，驅使人民前 往逐漸發展的城市，尋求生活，而戰爭或其他政治上、經濟 上動亂地區的難民逃入城市，他們都需要住宅，此外亦有部 分投機之士以興建違章建築為賺錢的捷徑，總之早期違章建 築是城市缺乏土地及缺乏房屋的副產品，此種違章建築在英 文上稱為Squatter。
二、 在台灣違章建築處理辦法對違章建築的定義為「建築法適用 地區內，未經申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照 而擅自建造之建築物」。目前在台灣由於經濟發展，法律規 定亦較完備，因而在公私土地上未經地主同意下的違章建築 已較少，但是另一種型式的違章建築又形成，即在私人庭院 上，陽台上甚至屋頂上加蓋建築物的情形日漸普遍，其原因 可能係因城市人口增加 迅速，房價大幅增漲，而家庭人口增 加，為以較低廉的方式增加居住面積，而違反建築法令規定 擅自增建，形成違章建築。另外有一種建築物原屬合法，但 因新訂或修訂都市計畫土地使用分區的結果，使其座落在公 共設施或不許可建築使用地區，形成不合使用之建築，在法 令上雖難以稱為違章建築，但一般人亦將之視為違章建築。
三、 未經城市有關規劃部門批准或不符合規範條例要求的建築物
。
四、 指法人或公民沒有基建計劃，未經縣市主管部門核發施工執 照而擅自動工興建各類建築物，均屬違章建築。違章建築的 房屋及其他建築物不能取得所有權，不受法律保護。」
從營建署網站上的說明，可約略看出違章建築發展是隨著都市 化進程而改變，違建行為從佔據公私土地興建簡陋小屋(Squatter)
、形成聚落，其目的只求棲身。隨著經濟起飛，多數人已能擁有房 產，但為增加居室面積，從合法房屋向四面八方侵入公共(計劃保 留)空間進行增建，形成了違法建築行為（Illegal Structure）。
而近十幾年，臺北縣興起有心人士以違建為常業的歪風，例如：不 肖建商專蓋二次施工房屋、鐵皮屋集團剷平農地蓋廠房、投資客整 建頂樓露台做套房出租，形成專業的牟利型違建，對違章建築管理 造成非常大的挑戰。
此外，台灣和世界先進國家一樣，有少子化、人口減少趨勢，
根據內政部戶政司的資料，台灣地區2004年的人口出生率為0.96%
，遠低於1997年的2.44%，而此一情況在近年來因台灣地區「晚婚 遲育」和適婚人口「有偶比例少」的現象有加劇的趨勢，使得台灣 地區可能提早面臨人口零成長的時代【8】。住宅需求隨人口減少 而下降，違建問題是否因而停止惡化，甚至出現解決的契機，是未 來值得研究的課題。
2.3 違章建築的類型
目前各縣市對違章建築大部分是以「違建位置」為分類方式：
一、 全部違章建築：
整間房屋均未依法申請而擅自建造者，一般多見於保護區、公 有地、農地、河川地、畸零地或山坡地。目前整棟違建最嚴重的大 部分是山坡地廟宇建築，以及農地鐵皮屋工廠。
二、 夾層違章建築：
依「建築技術規則」設計施工篇，第一章第一條第十五條規 定，夾於樓地板與天花板間之樓層稱為夾層，同一層內夾層面積之 和超過該層地板面積三分之一或一百平方公尺者，視為另一樓層，
倘夾層設置面積之和超過該層樓地板面積三分之一或一百平方公尺 者，復未取得主管建築機關之審查許可及執照而擅自建造者，即為 夾層違章建築。
三、 露台違章建築：
依「建築技術規則」設計施工篇，第一章第一條第十七條後段 規定，直上方無任何遮蓋物之平台稱為露台。在露台擅自搭蓋建物 者，即為露台違章建築，通常見於公寓退縮樓層。
四、 陽台違章建築：
依「建築技術規則」設計施工篇，第一章第一條第十七款後段 規定，直上方有遮蓋物之平台稱為陽台。在陽台擅自搭蓋建物者，
即為陽台違章建築，這也是最見的違建形式。建商在興建大樓時，
常在取得使用執照後，以二次施工方式將外牆拆除，圍起陽台女兒 牆，以增加室內空間，一般稱為內「陽台外推」。臺北市為杜絕前 述違規現象，自96年起，全面禁止陽台加設密閉式窗戶。
五、 屋頂平台違章建築：
依「建築技術規則」設計施工篇，第四章第一節第九十九條規 定，屋頂平台係指建築物在五層以上之樓層，供公眾使用時應設置 樓梯通達，可供避難使用之屋頂平台其面積不得小於建築面積二分 之一。在該面積範圍內不得建造其它設施，準此，在屋頂平台擅自 搭蓋建物者，即為屋頂平台建章建築，常見於公寓大廈頂樓處。
六、 防火間隔違章建築：
依「建築技術規則」設計施工篇，第四章第六節第一百十條第 一款規定，建築物應自基地後側面之境界退縮淨寬一、五公尺以上 之空地為防火間隔。準此，在防火間隔擅自搭蓋違章建物或設置任 何阻礙物者，即為防火間隔違章建築。防火間隔就是早期稱為防火 巷的部分，近年政府推動污水下水道工程，施工時老舊違建均需退 縮75公分，供管線施作及日後維修之用。
七、 法定空地違章建築：
所謂法定空間之距離，非依規定不得分割、移轉並不得重複使 用者稱之。在法定空地擅自搭蓋建物者即為法定空地違章建築。此 類違建最常見於公寓大廈一樓公共空間，或是房屋兩側面臨道路退 縮位置。
八、 騎樓違章建築或無遮簷人行道違章建築：
依「建築技術規則」設計施工篇，第二章第十三節第五十七條 第一二款規定寬度及構造，凡經指定在道路兩旁留設之騎樓或無遮 簷人行道，其寬度及構造由市縣主管機關參照當地情形並依照下列 標準訂定之。準此，在騎樓或無遮簷人行道擅自加隔木板而成房屋 或建造牆壁以及加裝鐵門等建物者，即形成騎樓違章建築或無遮簷 人行道違章建築。
九、 雜項工作物違建：
部分構造物並未具有樑、柱、頂蓋形式，但是體積高度超過一 定規模，為了安全及合理管制，依規定也必須申請雜項執照。雜照 取得原本不算困難，但是雜項工作物也常因設置位置不當、未取得 土地所有人同意，或者根本忘記請照而形成違建。通常以大型廣告 架、圍牆等為最多。
此外，臺北縣政府為了大量既存違建無法處理，曾於87年間制 定了「臺北縣違章建築拆除優先次序表」【9】，將違建分成A類「
新建中案件」、B「政策性案件」、C類「影響公共安全案件」、D 類「一般案件」等四種。作為在有限資源下，選定拆除對象順序的 依據；同時回應民眾質疑違建過多而拆除太少，所導致執法不公的 問題。雖然暫時解決公部門排拆順序的困擾，長久以來，卻讓民眾 及民代，誤以為只要違建物認定為C、D纇，就不會列入拆除，造成 某種合法化的錯覺，日後如要再處理，困難度將會倍增。
2.4 違章建築的處理
一、 違章建築處理可從中央政府及地方政府二方面分開說明：
（一）中央政府
1、法規制定：
從「建築法」和「違章建築處理辦法」來看，中央政府近年在 法制層面除了將違章建築主管機關由縣市政府建設局或工務局，改 為縣市政府外，其餘並沒有新的作為，違章建築仍是以拆除為主。
法律主要規定地方政府處理違章建築案件，5日內須完成查報，30 天補照，如為實質違建時不得免拆、緩拆，規定相當嚴格。
2、督導所屬：
對違章建築中央政府是由內政部營建署所督導，每年分兩次對 所屬縣市政府進行違建業務考察，考察事項主要是：違建認定數量
、違建拆除數量、拆除率、預算執行率，以及拆除收費辦法的推動
。
（二）地方政府
建築管理是地方政府依中央法規辦理地方自治事項，以臺北縣 為例，執行違章拆除的組織、經費說明如下：
1、組織部份：
在臺北縣執行違章建築拆除業務的單位是違章建築拆除隊，隸 屬工務局督導，為獨立之二級機關。在臺北縣政府組織位階如下圖
民 政 局
財
政 局
建
設 局
教
育 局
工
務 局
城
鄉 局
社
會 局
勞
工 局
交
通 局
原
民 局
水
利 局
警
察 局
衛
生 局
文
化 局
消
防 局
環
保 局
稅
捐 局
秘書室 新聞室 法制室 政風室 人事室 主計室 研考室
建
照 科
施
工 科
使
用 科
新
工 科
養
工 科
採購中心 拆 除 隊
臺北縣政府
圖 2-1 臺北縣政府－違章拆除隊組織圖【10】
該隊目前共分成五組及一個臨時編組，編制人員(含臨時雇用) 共168人，現員156人，除直轄市外，臺北縣擁有全省違章建築處理 單位之最大人員編制(圖2-2)。96年5月1日關係臺北縣預算、組織 編制調整的地方制度法修正案，在立法院程序委員會表決通過，臺 北縣已邁出準直轄市的重要一歩，未來拆除隊人力編制也可望提升
、擴大。
拆 除 隊
拆
除 組
認
定 組
廣
告 組
下水道小組 法 務 組
行
政 組
會 計 人 事 政 風 秘 書
拆除班：六班 委外班：四班
圖2-2 臺北縣違章建築拆除隊組織圖【11】
二、 違章建築近五年處理經費與處理程序說明：
（一）經費部分：
臺北縣每年投入違章建築預算含人事及行政支出約一億四仟 萬，其中委外執行拆除經費約四仟萬，也是全國最高，不過此相關 經費正逐年減少中(圖2-3)。
圖2-3 臺北縣91年-96年違章拆除經費編列情形
（二）違建處理程序：
以臺北縣違章建築處理流程為例，主要程序分述如下：
1、檢舉查報
臺北縣接受檢舉、查報的管道甚多，其中以下列方式為主：
(1) 公所查報：鄉鎮市公所負有查報違建之責任。
(2) 電話檢舉。
(3) 信函檢舉。
(4) 臨櫃檢舉。
(5) 電子信箱投書：目前臺北縣政府設有縣長信箱、局長信箱縣府 服務中心投訴。
(6) 各單位轉來信函：監、檢、調，署、院、府及各主政機關，若 接獲臺北縣轄區案件，均將相關文書轉交處理。
2、事實認定
臺北縣違章建築拆隊編制認定組，由建築、土木專業人員依 查報、檢舉之案件，逐一至現場勘查認定違建事實，並完成該址 建物違章建築認定之相關行政處分。
3、錄案排拆
完成違章建築認定之案件，均以電腦建檔管理，依違建興建 之時間先後，種類、位置、大小，妨礙公共利益（安全、交通、
衛生及景觀等）因素，排定拆除優先次序。
4、強制執行
違建案經排定拆除優先次序後，依序調案執行。執行前會將 拆除時間通知單張貼於違建標的之門首，使違建戶有時間（約7 天）搬遷或自行改善機會。臺北縣違章建築拆除隊，目前現有人 力共156人，實際執行拆除約60人。此外，每年約有4000萬經費 作為發包委外廠商協助執行大型違建拆除之用。
5、拆除結案
案件經公部門執行拆除完畢或由民眾配合自拆後，仍需有經 驗之承辦人員或班長前往查驗，如符合結案標準將同意銷案，並 製作違章建築結案通知單以為書證憑據供日後查考。每年拆除結 案量約4000件至6000件。
6、拆後重建
若有不肖民眾，將強制拆除後之違建復原或原址再建，拆除 隊將依建築法第95條規定，將行為人移送法辦。相關程序及辦理 所需時間參考下圖(圖2-4)：
臺北縣政府違章建築處理標準作業流程圖
作業階段 作業流程 作業時限
結案
收件
定 認 查 勘
排
拆 補照
3 天
依排拆類型而定
30天 15天 2.現場勘查
3.是否違建
4.是否為 拆後違建
5.可否補照 是
否
是
否
否
4.2 移送法辦
6.分類排拆
7.執行拆除 是
1.收 件
8.結 案
圖2-4 臺北縣政府違章建築處理標準作業流程【12】
2.5 違章建築的研究
違章建築在國內主要研究為法律、建築環境、社區關懷、違建 管理等四個領域。
一、 法律領域：
（一） 違章建築在私法上的地位（姚嘉文，1967）【13】，。
（二） 違章建築有關法令問題之研究（王榮周，1973）【14】。
（三） 區分所有建物頂樓平台相關法律問題研究（林志寬，1999
）【15】。
（四） 民國61年到90年最高法院不合一般通念判例研究（王信，
2001）【16】。
（五） 違章建築事實上處分權研究（陸尚華、2005）【17】。
二、 建築環境領域：
（一） 臺北市舊有違建戶居住環境之研究（王惠斌，1983）【18
】。
（二） 汐止花東新村邊緣性日常生活的居住建構（羅家龍，1997
）【19】。
（三） 國民住宅居性之研究－臺北市違建軍眷與國宅居住環境之 比較（陳麗瑛，1980）【20】。
（四） 蹲佔聚落的日常生活分析：以台中無尾巷為例（吳哲良，
2002）【21】。
（五） 改裝城市（林坤鼎，2003）【22】。
（六） 台北邊緣地區住宅市場之社會學分析（許坤榮，1986）【
23】。
三、社區發展領域：
（一） 綠色推土機-九零年代臺北的違建,公園,自然房地產與制 度化地景（黃孫權，1996）【24】。
（二） 重新看見寶藏巖-開發中國家都市非正式地景的營造過程 與形式（陳盈潔，1999）【25】。
（三） 違建社區與財富積累--以臺北市寶藏巖社區為例（史宓，
1999）【26】。
（四） 臺灣都市原住民的住宅問題：汐止花東新村拆遷安置事件 的個案（黃秀瑛，2000）【27】。
（五） 同是天涯淪落人─底層階級、社會運動與認同形塑：博愛 里違建區的故事（劉士弘，2002）【28】。
（六） 空間衝突中民眾與政府對立的政策論證－－以臺北市十 四、十五號公園預定地違建戶拆除案為例之研究（楊忠潁
，1998）【29】。
四、 違建管理領域：
本研究針對內容以違建管理為主題，與本研究關係較為密切之 碩士論文9篇進行整理摘述之(詳表2-1)。
表2-1 歷年違建管理領域研究成果
研究者 發表
時間 篇名 研究成果
謝琨滄
【30】 2006
都 市 違 章 建 築 問 題 之 探 討 － 以 高 雄 市 為例
違章建築產生的原因 一、法律面：
1. 法規與民眾需求落差。
2. 民眾對法令認識不足。
3. 二次施工違建商品化。
二、社會面
1. 歷史背景：政府遷台人口增加。
2. 地理條件：受限地形，住宅建築可用 面積有限。
3. 政治文化：民意代表關說干涉，府會 妥協政策交換。
4. 蔚成風氣：增加使用空間心態；原有 空間規劃不符需求。
三、經濟面：
1. 成本效益理論。
2. 經濟能力。
四、執行面：
1. 違建處理人員身分及工作心態問題。
2. 查報作業公平性問題。
(1) 查報時效性。
(2) 查報確實性。
(3) 執行標準不一。
(4) 違建假期。
(5) 民代、官員關說。
(6) 風紀操守問題。
3. 政府放寬認定標準問題
民72年內政部修定「違章建築處理辦 法」14條放寬臺灣省違建認定基準，
至81年1月10日廢止，違建量從6萬件 增加到15萬6仟件。
五、違建業務處理建議 1. 中央法令制度修改
(1) 建築法部分：將違章建築由公部 門強制拆除規定，改為連續罰緩
，及移送強制執行。
(2) 違章建築處理辦法：
z 配合建築法修正強制復原責 任由駐主管機關修正為所有 人負責。
z 賦予違建查報人員執行職務 時有司法警察權，必要時得進 入違建處所勘查。
高雄市處理原則建議如下，重劃區、
管制區規劃周詳、分配公平後，嚴禁 建違發生。現有社區違建有效管理，
以都更方式解決既存違建問題。
3. 有效管理公眾普遍認同之違章建築。
4. 訂定違章建築自制條例。
六、執行面之建議
1. 檢討現行處理機關組織及強化權責。
2. 加強公民教育。
3. 關說資訊公開化。
4. 確實課征房屋稅。
殷嘉隆
【31】 2004
博 奕 理 論 應 用 於 大 型 違 章 建 築 處 理 之 研 究 ─ 以 臺 北 縣 八 里 鄉 華 富 山 靈 骨 塔 違 建 案 為 例
一、立即可執行建議
1. 修正建築法及其子法，以罰款取代拆 除。
2. 地方政府依民情訂定「違章建築處理 原則」。
3. 違章建築涉及都計、建管、消防、稅 捐等。
4. 法律重疊、衝突等問題重新釐清權責
，避免推諉。
5. 簡化建築物合法使用分類及變更程序
。
6. 落實室內裝修管理制度。
7. 修正公眾使用建築物範圍。
8. 提高違建物或違規使用建物課稅額度 5-10倍。
二、中長程建議
1. 健全建管機關組織人力。
2. 輔導民間成立違建專業諮詢中心（財 團法人）。
3. 成立建築法專業法庭處理紛爭訴訟糾 紛及行政裁處。
4. 發揮公寓大廈自主管理功能。
5. 都計法及建築法納入都市防災規劃。
6. 加強民眾對建築法令及違建法規之認 識。
7. 強化都市安全景觀之維護。
8. 整合相關法令。
【32】 處 理 模 式 之 探 討 研 究 -- 以 臺 北 縣 轄 區 為例
擬有效的違章處理模式。
一、違建形成之主因
1. 民眾對建築法令認知不足。
2. 民眾對守法觀念偏差，持有投機與關 說有效心態。
3. 民代關說，導致違建取締執行偏差不 公。
4. 經費、人力不足，取締執行無法落實
。
二、研究遏止違建有如下之建議：
1. 落實隨報隨拆。
2. 對施工中違建之人員以現行犯補送法 辦。
3. 違建應發包強制拆除。
4. 產權移轉時，應先自行拆除違建方可 登記。
5. 違章建築課徵重税。
6. 加強法令宣導。
7. 減少民意代表關說。
8. 增加拆除機具設備。
9. 經費移由中央補助。
10. 修改相關中央法令。
邱 洪 哲
【3】 2001
台 灣 住 宅 違 章 建 築 演 變 與 發 展之研究
以台灣地區違建現況以下列三個面向分 析違建形成之原因：
一、居住環境的使用行為
1. 受台灣地理條件限制，可資利用土地 有限。
2. 建築設計者與居住者落差。
3. 居住空間量不敷使用。
二、社會文化面之影響
1. 歷史背景因素，政府38年遷台，大量 移民形成住屋需求。
2. 二次施工商品化。
3. 非法空間使用。
4. 相關法規制度缺失。
5. 台灣特殊選舉文化，形成民代關說干 涉。
1. 成本效益理論。
2. 經濟能力。
研究者提出，並非所有的違章建築皆至罪 不可赦之地步，事實上〝無礙公眾權益之 違章建築〞的存在非但無妨礙公眾權益，
甚至亦解決了某些台灣住宅空間的問題
，在現有公部門的違章建築之認定標準中
，面對〝無礙公眾權益之違章建築〞時，
也似乎採取較為放任的態度，然而與其任 其地位曖昧不明，何不肯定其存在價值，
本研究論文亦對於〝無礙公眾權益之違章 建築〞予以較正面之評價，打破所有違章 建築皆為〝都市之瘤〞的傳統負面印象。
藍 宇 文
【33】 1995
臺 北 市 違 建 管 理 之 取 締 效 果 研究
蒐集各年度違建處理檔案，採馬可夫鏈等 資料分析方式估計違建物預期平均壽命
，再以貨幣化方式估計違建物遭拆除時損 失淨值，藉此評估臺北市違建管理之取締 效果。
以臺北市平均拆除率55.96%而言，違建存 活率44.04%，預期損益情形：
1. 磚造違建：406469元 2. RC違建：543525元
顯示現行管理方式無法造成違建者損失
，反而有利可圖，取締效果與政策精神背 離。研究者建議如下：
一、執行面
1. 全力取締新違建使其拆除率達100 %
。
2. 成立專案小組處理積案。
3. 優先處理民眾檢舉案件。
4. 以行政區域作為既存違建處理階段劃 分。
二、法規面
1. 提高違建罰款額度。
2. 杜絕關說。
3. 加速違建分類分期處理速度。
4. 尚未執行拆除之違建課以重税。
三、教育面
2. 加強宣傳拆除成效。
林 庭 毅
【34】 2005
台 灣 都 市 違 章 建 築 處 理 模 式 之 研 究 － 以 臺 北 市 為例
透過問卷調查及專家訪談的方式，獲得臺 北市違章建築持續衍生無法根除的主因 為：
1. 民眾對建築相關法令認知不足，守法 觀念錯誤偏差，且主管機關宣導教育 工作不力。
2. 多數民眾持有投機及民代關說有效之 僥倖心態，導致違章建築取締執行偏 差、不公。
3. 現階段法令對違章建築之罰責未盡週 延及遏阻效果。
4. 經費、人力之編列不足，取締執行無 法落實。
5. 臺北市政府主管機關對於違章建築之 處理仍保有彈性空間，易造成關說文 化，處理不公的情況。
研究建議：
1. 違章建築處理可分事前的防範與事後 之處理。
2. 由中央政府立法籌組高層級之專責機 構，統一視權責處理。
3. 違章建築之產生係由建築者、承包者 等人員而成的，故在追究責任時，亦 應本此原則釐清責任歸屬。
4. 臺北市應予拆除違章建築之管理，宜 界定為「法定自治事項」。
5. 違章建築拆除與否之裁量標準，應可 再精緻化。
6. 對業者之當場強力取締違章建築，例 如拆除、（暫時）沒入、封閉現場、
斷水斷電等係有效的方式。
7. 考量部分違建合法化，配合都市景觀 予以改善整建合法化。
林 益 生
【35】 1972
臺 北 市 違 章 建 築 問 題之研究
研究者提出
一、違章建築形成危害 1. 犯罪。
2. 疾病。
3. 災害。
4. 都市之瘤。
5. 威脅法律尊嚴。
二、違章建築形成原因 1. 以大環境因素分析
高出生率、都市集中化、所得差距 2. 以時期分析
(1) 早期：戰後難民遷徙。
(2) 中期：經濟發展謀生人潮湧入。
(3) 近期：違反建築相關法令。
3. 形成因素分析 (1) 人口因素。
(2) 住宅因素。
(3) 經濟因素。
(4) 行政因素。
4. 其他因素：區位、社會、政治等。
三、違建搭蓋法 1. 賄賂法。
2. 拖延法。
3. 迅雷法。
4. 隱避法。
5. 累進法。
6. 空隙法。
7. 硬拼法。
四、建議方案
1. 大量興建國宅。
2. 實施都市計畫。
3. 輔導違建居民就業。
4. 停發違建救濟補償。
5. 開闢暫時安置區。
6. 嘗試興建貝殼式住宅。
7. 嚴格禁止違建發生，既存違建課稅。
8. 應就違建戶之社會及經濟問題處理違 建。
擺 盪 於 情
、 理 、 法 之 間 － 對 臺 北 市 政 府 違 建 查 報 人 員 工 作 壓 力 研 究
張 碧 臻
【36】 2005
採用質性研究中實際觀察及訪談方式發 現違章建築查報人員壓力來源，可繪製成 如下之魚骨圖（簡式）：
侯 念 祖
【37】
違 章 建 築 與 政 治 － 高 雄 市 新 草衙個案 1991
個案研究方式，探討新草衙違建築聚落如 何動員，介入政府組織運作，以及違建居 民、市議員及市政府之間的政治關係。
2.6 違章建築與府會關係
本研究涉及縣議會及縣政府之互動關係，特將民國83年7月29 日地方自治法公佈後，依該法府會關係主要聯繫於下列規定：
一、 地方行政首長有向地方議會提出施政報告之責。
二、 地方議員有向地方行首長及各單位主管及直屬機關首長質詢 之權。
三、 地方政府對於地方議會窒礙難行之議決，可提覆議案。
四、 地方議會有議決決算及審議決算審核報告之權。
五、 地方議會有決議地方單行法規，地方政府組織，課稅之權。
由於地方首長及主管需到議會報告、備詢及接受預算審查，通 常都會要求下屬在合法範圍內，盡量配合議員要求，尤其在議會開 議期間，更是絲毫不敢的得罪。
以下是金門縣政府兩則關於違章建築預算遭杯葛擱置的新聞
，從而可看出府會關係是如何影響違章建築的管理與運作【38】。
(91.06.27)..違建的拆除作業原本由縣府工務局負責，但因縣 議會第二屆議員在三年前的審議預算過程中，議員認為縣府應以身 作則，優先處理公部門違建，因此將用於「民間違建」的拆除經費 全數刪除，僅象徵性保留科目與一千元預算，目前工務局所有的拆 除經費累計只有三千元。三年多來違建拆除工作陷入停頓，四處林 立的違章建築嚴重影響市容，更造成諸多不平，致使民眾對公權力 信心全失。
(93.02.22)..金門縣議會第三屆第十二次臨時會昨日聯席審
建築管理-違建處理」科目追加的二百萬元（原先遭刪除），雖全 數過關，但與會議員要求必須加上「優先拆除縣府違建」，以及「
九十三年元旦以後新違建為處理對象」等但書。
根據資料，亦曾有縣市政府為違章建築經費遭議會刪除，而向 內政部申請解釋，希望獲得中央政府的援手，茲將內政部函覆內容 摘錄如下：
有關違章建築處理辦法第十五條規定一案
內政部函
中華民國73 年4 月18 日
臺內營字第222220 號
按直轄市縣市政府拆除違章建築所需經費，應按預算程序編列 預算支應，固為違章建築處理辦法第十五條所明定。惟所謂「預算 程序」指各主管機關依其施政計畫編列提經民意機關決議後公布之 預算而言，此就預算法第二條規定至明。縣市議會，依臺灣省各縣 市實施地方自治綱要第二十一條，臺灣省各縣市議會組織規程第二 十九條第一項第三款規定有決議縣市預算之職，是其對於違章建築 拆除經費預算所為決議係基於法定職權，不能指其決議為違反違築 處理辦法第十五條之規定。但仍應儘量協調，使獲通過俾利拆除違 建業務之執行。有必要時並得依照規定程序請求覆議。
由此可見，縣政府雖然是法令規定依施政計畫編列違章建築處 理預算，但在面對議員審查違遭刪除時，僅能以覆議方式補救，如 經費不足，恐造成建築管理的空窗期。
2.7 各國都市違章建築處理概要
一、 日本【39】
日本違章建築稱做違反建築，指違反該國[建築基準法]進行之 建築工程，此節以神戶市為例介紹該國對違章建築處理方式。
當市政府發現違反建築的時候，公部門會提出是正(糾正)指導
。針對建築業主以及有關人員責任範圍提出改善、勸告等行政指示
，若不按照是正指導仍進行施工者，將受建築物的拆除或禁止使用 等行政命令處分(是正措施命令)。如不遵照辦理將對業主起訴及刑 責追究，此外還有相關罰則適用。例如：
1. 電氣、瓦斯、自來水的連帶保留(申請)措施。
2. 對違反建築有關的人員的處理。
違反建築基準法的之建築業主與建築士（師）、建築人員、建 設工商業者、宅建工商業者均有被追訴之責任。各追訴罰責如下列
1. 業主：不遵循是正命令，可處1年以下的徒刑或科50萬日元以下 的罰金) 。
2. 建築人員 ( 建築人員法) 警告處分，1 年以內的業務停止執照
。
3. 建設工商業者 ( 建設業法) 1年以內的營業停止許可。
4. 宅建工商業者 ( 地皮建築物交易業法) 1年以內的業務停止執 照。
觀察神戶市辦理違章建築流程(圖2-5)，我們可看出該市並沒 有強制拆除的作業項目，也就是說在日本違章建築是採用罰鍰、吊
照、停業、移送法辦(刑事法)等手段遏止，除非有立即性與公共安 全理由，否則應由違章建築行為人及關係人負改善之責，公部門不 主動代執行。
圖2-5 神戶市政府對違反建築行政指導及處分流程【39】
二、 美國【40】
在美國違章建築被稱為違法建築（illegal construction），
有違建問題的行政區域－華盛頓行政特區來代表。在2005年6月27 日 華 盛 頓 郵 報 的 一 篇 報 導 中 可 以 了 解 一 些 問 題 ， 該 篇 報 導 描 述 DCRA(華盛頓特區消費者與監督事務部)在最近17個月中，發出 違法建築停工命令約1400件，裁罰的總金額高達100萬美金。大部 分的案例是該地區屋主或投資客，想將原建物擴建以換得更好利潤
【41】。
根據該特區提供給居民的手冊中，以下幾類建築行為,需要建 造許可證(building permits)：
1. New construction新建築。
2. Additions增補。
3. Demolition拆卸Construction of retaining walls、decks、
fences、sheds、garages、and vaults建造擋土牆,甲板,圍牆, 車棚,車庫,儲藏室。
4. Erection of signs and awnings豎立標誌和天棚。
對於不遵守規定進行違法行為的懲罰，如有以下行為將處以2000美 元的罰款︰
1. 沒有許可證而施工。
2. 超過許可範圍以外施工。
3. 星期一至星期六，每天下午7點之後的上午7點之前工作，在星 期日任何時候施工。
4. 如果再次違反相同法律規定，將可能罰款4000 美元。
5. 如果你得到違法建築的停工通知， 你也將須支付相關許可證的 費用的百分之50的罰款。DCRA(消費者與監督事務部) 將等你完 成申請及付費後才解除停工命令。
從上述規定可以看出美國對建築行為是採許可制，違反者以罰 款方式處理，其中並無強拆除之規定。不過也有其他地區，對屢次 違反建築法令之違法建築者，處以勞動服務的處分案例。
三、 德國【42】
德國建築法管制主要有三大項目
1. 危險防禦。
2. 劣質化之防護與建築之積極形成。
3. 社會照顧性之任務。
程序上業者進行興建應先取得建築執照及使用執照，合法房屋 變更及拆除亦須申請許可，惟小規模之建築案則毋需申請。
德國之違章建築，從而係指違反上述相關規定之建築，應受到 主管機關依建築法規定之不利益之行政處分。而相關的拆除規定僅 見於建築法第65條第一項規定，「當一建築物違反公法上之規定而 建造完成，而且無法以其他方式改造使為合法狀態，官署得下達拆 除命令，要求全部或局部拆除。」
違章建築之認定與拆除之決定，主要流程：
1. 民眾檢舉或主管機關經由其他方式知悉。
2. 前往查明是否屬程序或實質違建，並確認是否無法以其他方式 恢復合法狀態，作成拆除處分(當事人負有公法上之作為義務)
。
3. 接下來為行政程序法之執行，由當事人自行拆除，或由主管機 關代為拆除而向當事人收取執行費用。
德國違章建築處理案例中，比較特殊的是主管機關對轄內違建 業者簽署1200件行政契約，要求一定時限自行完全拆除或改善至合 法狀態。此段時間定的相當長，在若干有苦情的案例，所訂日期甚 至到終其一生違建物都不會被拆的情況。單違規重大類型則日期較 短，但也提供充分時間給當事人得以辦理清除等工作。
四、 中華人民共和國【43】
在中國大陸違章建築也被稱作違法建築，處理違章建築方式也 與台灣雷同，以市、區、縣為管理單位，以強制拆除為主要手段。
其建築法中關於違法建築條文見於該法64-74條中。
1. 未取得施工許可或開工報告未批准擅自施工。
2. 工程發包給不具資格承包單位或二重轉包。
3. 監工或施工單位作假降低品質。
4. 建築主體或承重結構擅自施工。
5. 設計者或施工者違反或降低工程質量或安全標準。
6. 使用不合格材料、配件或設備。
從上述規定可知中國大陸建築法對違建定義除建築物主體、配 件外，也涵蓋程序、材料及安全標準。對象包括建築起造業主、承 包商、設計者、監造者。
以上海市為例，將其拆除違法建築之若干規定摘錄，則可以了 解一般大陸城市對違章建築處理模式。
（1999年6月1日上海市第十一屆人民代表大會常務委員會第十次 會議通過99-6-1 1999年6月1日公佈）。
第一條 為了加強對違法建築的治理，提高城市環境質量，根據國
家有關法律、行政法規，結合本市實際情況，制定本規定。
第二條 本規定適用於本市行政區域內妨礙公共安全、公共衛生、
城市交通和市容景觀的違法建築（以下簡稱違法建築）的拆除。前 款規定以外的其他違法建築的處理，由規劃管理部門以及其他管理 部門依照有關法律、法規的規定執行。
第三條 市和區、縣人民政府應當依法加強對本轄區內拆除違法建 築工作的領導，並負責在本轄區內組織實施本規定。市和區、縣規 劃管理部門應當依照有關法律、法規對違法建築進行查證和認定，
並對違法建築作出限期拆除的決定。
第四條 市或者區、縣規劃管理部門作出責令當事人限期拆除違法 建築的決定，應當採用書面形式，並送達當事人。市或者區、縣規 劃管理部門對難以確定當事人的違法建築作出限期拆除的決定，可 以採用通告形式告示。當事人應當在限期內拆除違法建築。
第五條 當事人未在限期內拆除違法建築的，市或者區、縣規劃管 理部門可以申請市或者區、縣人民政府組織強制拆除。強制拆除違 法建築的七日前，市或者區、縣人民政府應當發佈通告。
第六條 對集中成片的違法建築，市或者區、縣規劃管理部門應當 作出責令當事人限期拆除的決定，並以通告形式告示；當事人應當 在限期內拆除。當事人未在限期內拆除違法建築的，市或者區、縣 規劃管理部門可以申請市或者 區、縣人民政府組織強制拆除。強 制拆除集中成片違法建築的十日前，市或者區、縣人民政府應當發 佈通告。
縣規劃管理部門應當作出責令當事人立即停止施工並限期拆除的 決定；當事人不執行限期拆除決定的，市或者區、縣規劃管理部門 可以立即強制拆除。 對正在施工的其他違法建築，規劃管理部門 以及其他管理部門應當責令當事人立即停止施工，並依法予以處理
。
第八條 當事人對市或者區、縣規劃管理部門作出的限期拆除決定 不服的，可以依照國家有關行政復議的法律、法規或者《中華人民 共和國行政訴訟法》的規定，申請行政復議或者提起行政訴訟。在 行政復議或者行政訴訟期間，不停止對違法建築的強制拆除，但法 律、法規另有規定的除外。
第九條 任何單位或者個人發現違法建築，有權向市或者區、縣規 劃管理部門舉報。市和區、縣規劃管理部門應當設立監督電話和監 督信箱，受理單位和個人對違法建築的舉報，並將處理情況告知舉 報的單位和個人。
第十條 本規定自1999年6月15日起施行。
從上述規定可看出中國大陸拆除及公文送達、限期拆除的時限
，以及不服行政處分時覆議及行政訴訟等規定，均和本地相仿。
可以值得一提的，上海在西元2000年為了宣示要達成無違建城 區，甚至還建立違章建築工作網路，將街道辦事處(相當鄰里辦公 室)結合市政科幹部(相當鄉鎮市公所)，以及各地區居委會主任(類 似社區管委會)，組成拆違網路，宣示一小時遏阻違建，執行成效 良好，直接改善了城區面貌【44】。
五、 香港【45】
香港地狹人稠，違建問題非常嚴重，和臺北縣部份人口集中之 地區相仿，未自行改善之違建處理也是以強制拆除手段為主。
根據當地主管機關統計，當地已存在違建大約有七十五萬處之 多。在香港違建稱作違例建築工程，又稱作僭建物(Unauthorized Building)。凡是未經建築事務監督事先批准的樓宇改建或改動，
如鐵籠、空調機冷卻塔、簷篷、平台建築物、天台搭建物、分間單 位、結構改變、渠管接駁等，均屬違建工程。所有違建工程均需拆 除。
以香港屋宇署目前的資源，實難同時處理所有違建工程，故集 中處理新建或對生命構成迫切危險的工程。業主則有責任確保其物 業沒有任何違例建築工程，以免對住客和公眾人士構成危險。
香港屋宇署集中資源優先清拆下列類別的僭建物：
1. 對生命財產明顯構成威脅或迫切危險的僭建物。
2. 新建的僭建物，不論主體樓宇的落成日期。
3. 位於樓宇內外、平台、天台、天井或後巷而被建築事務監督列 為嚴重危害健康或環境造成滋擾的僭建物（包括違例地盤平整 工程）。
4. 個別大樓僭建物。
5. 個別樓宇外佈滿的僭建物。
6. 大規模行動或維修計畫所涉及的個別或一組目標樓宇的僭建物
。
7. 採用環保設計並獲建築室物監督批准豁免計入建築樓面面積的 樓宇部分（例如露台、空中花園或平台花園）的違例改建或違
香港屋宇署每年都會進行一連串「大規模清拆行動」，一次清 拆數以百計樓宇的外牆僭建物；這些行動有效地促使更多業主遵從 相關的規定。該署會以此模式進行大規模行動，尤其是清拆在樓齡 20至40年樓宇外牆的僭建物，以及一些位於樓宇平台及天台、天井 或後巷的僭建物。預計在五年至七年可以清拆15萬個至30萬個僭建 物。
第三章 研究方法及過程
3.1 利用系統思考檢討違章建築政策失靈問題
3.1.1 系統思考方法簡介
一、 系統的定義【46】
所謂系統，就是各個組成部分彼此發生互動，而以整體的形式 存在，並發揮功能的組織個體。一旦增減當中任何一個組成部分，
整體就會發生變化。所有組成部分彼此關聯，並且一同發揮作用。
而系統所表現出來的行為，由整體架構所決定，一但結構發生變 化，系統行為也隨之改變。
下表是對系統思考相對傳統思考的比較(表 3-1)：
表 3-1 系統思考相對傳統思考的比較【47】
傳統思考 系統思考
表現工具 文字/數學 圖形/程式
思考模式 主觀經驗、典範 利用系統基模，分析利害 關係/建立參考模組 適合問題 變數繁多的問題及不能太
過複雜或不穩定，複雜性 高的問題則必須變數較少 且穩定性高，而高度不穩 定的問題則包含少數變數 且變數之間的關係十分簡 單 ==＞線性
大量變數、高度不穩定性 及高度複雜性的問題棘手 且混亂情況
=＞非線性
因果推論 因果鏈、樹 因果鏈、樹及迴路加上時 間延滯及系統界限
