強化公立就業服務機構就業諮詢服務功能之建議

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計畫編號：PG10006-0275

行政院勞工委員會職業訓練局委託研究報告

強化公立就業服務機構就業諮詢服務功能之建議

研究主持人：藍科正、林淑慧

計畫主辦單位：行政院勞工委員會職業訓練局

計畫研究單位：國立中正大學

研究期間：中華民國 100 年 5 月 13 日至中正大 100 年 12 月 12 日

印製日期：中華民國 100 年 12 月

※ 本研究報告僅供參考用，不代表本會意見。

※

非經本局書面同意，不得對外發表。

強

化

公

立

就

業

服

務

機

構

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業

諮

詢

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工

委

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會

職

業

訓

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局

　

編

印

１

０ ０年

１２ 月

(2)

行政院勞工委員會職業訓練局　編印

圖目錄

圖

1-1-1 個案管理服務標準作業流程---6

圖

3-1-1 公立就服機構就業諮詢服務功能的分析架構---33

圖

3-3-1 研究進度甘特圖---42

圖

4-2-1 簡易諮詢後送個管模式的就業諮詢服務流程---70

圖

4-3-1 失業認定一案到底模式的就業諮詢服務流程---80

圖

6-2-1 就業諮詢服務流程及執行的改善建議---157

(5)

表目錄

表

3-2-1 受訪單位編碼---34

表

3-2-2 全國各就服站三區塊的櫃台人員與個管人員以及外聘專業督導人數

統計---36

表

3-2-3 問卷調查寄發與回收數---38

表

4-5-1 簡易諮詢後送個管模式與失業認定一案到底模式之優、缺點---103

表

5-1-1 樣本基本資料分布（1）---109

表

5-1-2 樣本基本資料分布（2）--人力資本背景---111

表

5-2-1 影響 3 模式施行成功與否之經濟因素的平均數、標準差與 α 值---112

表

5-2-2 影響 3 模式施行成功與否之經濟因素的順序---113

表

5-2-3 影響 3 模式施行成功與否之組織與人力因素的平均數、標準差與 α 值

---115

表

5-2-4 影響 3 模式施行成功與否之組織與人力因素的順序---115

表

5-2-5 影響 3 模式施行成功與否之顧客因素的平均數、標準差與 α 值---118

表

5-2-6 影響 3 模式施行成功與否之顧客因素的順序---118

表

5-3-1 3 模式在優勢因素之求職者面向的平均數、標準差與 α 值---120

表

5-3-2 3 模式在優勢因素之制度面向的平均數、標準差與 α 值---121

表

5-4-1 不同級別就服站對於組織與人力因素影響模式施行成功與否之差異

分析---123

表

5-4-2 不同職務對於經濟因素影響模式施行成功與否評價之差異分析----123

表

5-4-3 有無試辦對於影響施行成功與否之經濟因素評價差異分析---124

表

5-4-4 有無試辦對於影響施行成功與否之組織與人力因素評價差異分析

---124

表

5-4-5 不同職務對於影響整合諮詢區全面一案到底模式施行成功與否評價

(6)

因素之差異分---126

表

5-4-6 不同級別就業服務站對於顧客因素影響現行三合一諮詢服務模式施

行成功與否之差異分析---127

表

5-4-7 有無試辦對於影響施行失業認定一案到底服務模式成功與否之顧客

因素評價差異分析---128 表

5-4-8 不同職務對於影響模式施行成功與否評價因素之差異分析---129

表

5-4-9 不同級別就業服務站對於現行三合一諮詢服務模式求職者優勢因素

之差異分析---130

表

5-4-10 不同職務就業服務站對於現行三合一諮詢服務模式求職者優勢因素

表

5-4-11 有無試辦對於施行失業認定一案到底服務模式求職者優勢因素差異

分析---131

表

5-4-12 不同級別就服站對於施行全面一案到底服務模式求職者優勢因素之

差異分析---132

表

5-4-13 不同職務就服人員對於施行全面一案到底服務模式求職者優勢因素

表

5-4-14 有無試辦對於施行失業認定一案到底服務模式制度優勢因素差異分

析---135

表

5-4-15 不同級別就服站對於施行全面一案到底服務模式制度面優勢因素之

差異分析---136

表

5-4-16 不同職務就服人員對於施行全面一案到底服務模式制度面優勢因素

(7)

摘要

1、緣起與目的

基於就業諮詢服務對求職者順利就業的重要角色，公立就業服務機構2002 年下半年就開始試辦結合「就業服務、職業訓練與失業給付」之三合一就業服務流程

（簡易諮詢後送個管模式）；並自2009 年底起，試辦失業認定單一窗口一案到底作業模式（失業給付一案到底模式）。為探討如何強化公立就業服務機構就業諮詢服務功能，本研究目的有四：一是欲檢視我國就業諮詢服務流程實施現況及執行困境；二是欲比較分析公立就服機構採行簡易諮詢後送個案管理與採行失業給付一案到底模式之優、缺點及未來就業諮詢服務流程及執行之改善建議；三是欲探討輔導個案就業之成敗因素及提出可行之就業輔導模式；四是欲蒐集美國、德國、韓國等國促進就業之就業諮詢相關制度或作法，並提出可做為我國修正及強化公立就業服務機構就業諮詢服務功能之具體建議。

2、方法與過程

本研究採取美國、德國、韓國及其他國家經驗的文獻分析，辦理三場次焦點座談，

深度訪談試辦失業認定一案到底模式的六個就服站和簡易諮詢後送個管的七個就服站，以及問卷調查公立就業服務機構45 個就服站的就服人員與外聘專業督導（共寄發773 份，回收有效問卷 567 份）等方法。

3、發現與建議

本研究主要結果顯示，就業諮詢服務流程的較大困境包括：個管開案上，失業者需有效分流；提供就業諮詢服務時，要能密集會談；櫃台人員和個管人員要能有效溝通，並精準規劃多元選項；個管人員對於失業認定者執行行政處分的意願不高；

簡易諮詢與個管紀錄並非同質，致影響後續服務的精確程度；就業媒合機率受求才機會影響大；個管人員的績效目標案量影響服務品質；個管人員的數量不足與素質不一；職訓評估不易落實；職訓辦理不易完全配合等。

簡易諮詢後送個管模式與失業認定一案到底模式的服務流程相較，其差異包括：

前者較易產生不精準的後送個管情形，後者較可精準評估失業認定者是否要進入個管。會談上，前者主要是採現場抽號碼牌，後者主要是採預約制；前者不一定同一位服務人員，後者是同一位。溝通、規劃上，後者優於前者；前者的簡易諮詢紀錄的功能會較後者為低；前者具備三合一的就業諮詢服務功能，後者對失業認定者有強化就業諮詢服務功能的效果。

輔導個案就業之成敗因素包括求才機會多寡（與就服站轄區的產業環境、經濟景氣有關）、失業者特徵（如求職意願高低、工作技能是否足夠、特殊需求、擇業彈性）、就服站的組織管理（包括個管人員數量與素質、職訓諮詢、就促工具等配套措施）等。

美國、德國、韓國及其他國家經驗可茲參參考之處包括：對失業者分流，俾提供差異化的服務；服務項目包括職涯導引與規劃、團體諮商、就業推介、短期職前服務、

技能及需求評估、適性職訓推介；就業諮詢的空間設計趨向膝對膝；就業諮詢時間依對象而差異化；下次接觸的頻率由個管人員裁量；未遵守就業諮詢對等義務的求職者會遭到給付暫停的處罰；結合雇主服務，搭配勞動市場自由化與工作創造等。

本研究最後提出一些建議，包括：大站宜採行認紹分流，小站宜逐步趨近採行整合諮詢區全面一案到底，簡易諮詢後送個管標準宜刪除失業認定者，簡易諮詢紀

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錄表「工作能力評估」項目的「提問參考」宜加入個人教育程度、年齡、基礎數位能力、

外語能力、失業週期等，個管的開案標準宜刪除特定對象身分別者，會談預約制可推廣，就業諮詢服務頻率可逐步增加；可增列數位就業諮詢服務管道、擴大雇主參與以增加職缺機會、改善職訓的辦理、改良就業研習課程、改善就服人員的招募、確立個管人員的角色及業務、持續全面提升就服人員的就業諮詢專業知能、逐步推動就服人員人人都是個管人員、改善對失業認定者的行政處分、加強民眾尋職正確認知的教育和宣導等。

關鍵詞：就業諮詢服務流程、失業認定一案到底模式、簡易諮詢後送個案管理模式、

個管人員、櫃台人員

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Proposals to Enhance Functions of the Employment Counseling Services Offered by the Public Employment

Service Institutions

Abstract

This research intends to explore implementation obstacles concerning the procedures of employment counseling services, the merits and defects of models of employment counseling services for unemployed by the same counselor and by random counselor in the Public Employment Service Institutions. Experience of the U.S., Germany, Korea and other countries are reviewed, three focus symposiums are held, in-depth interviews of six stations which have adopted the model of employment counseling services by the same counselor and seven other stations are conducted, and a questionnaire are surveyed for selected 567 employment services personnel.

The primary implementation obstacles include effectiveness of screening unemployed for employment counseling services, quality of intensive meeting and planning, quality of counseling records are not uniform and on-the-job trainings cannot match demand, The two models of employment counseling services for unemployed revealed their differences in the personnel of offering services, services by appointment or not, served by the same counselor or not and effectiveness of counseling records. Each model has its merits and defects.

Some suggestions concerning the amelioration of the employment counseling services implementation, feasible employment promotion strategies and related aspects are provided which can be utilized as reference in transforming Public Employment Service Institutions into career development centers.

Keywords：Procedures of employment counseling services, model of employment

counseling services for unemployment benefit receivers by the same counselor, model of employment counseling services for unemployed by random counselor, employment services counselor, employment services counter personnel

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第壹章緒論

第一節研究背景

就業諮詢（Employment Counseling）一辭，依據美國就業諮詢人員協會的定義，

係指就業諮詢人員與其服務對象一起努力的一個過程，經由這個過程，接受諮詢者有較清晰的自我了解、獲得職業世界的知識，並且能夠更理性而實際的選擇、改變或調整職業（Helwig, 1993）。行政院勞委會（以下簡稱勞委會）對就業諮詢的定義則是，依據就業保險法第12 條第 5 項規定，提供選擇職業、轉業或職業訓練之資訊與服務、就業促進研習活動或協助工作適應之專業服務（參2009 年 5 月 12 日職業字第 0980130453 號函修正的「強化公立就業服務中心就業諮詢服務功能計畫」）。其主要目的，在於讓有意願工作者能藉由不同的支持性計畫或行動的執行，得到工作機會。這些支持性的行動有些僅需要時間與金錢成本都不大的諮詢服務，協助個人解決選擇職業、轉業及工作適應問題後，找到一份適性工作；或者需要透過一段時間之適合個人性向的職業訓練，

或者學校教育的再進修後，重返原來的工作崗位；因此，就業諮詢的意義在於諮詢他人遇到疑惑時向能夠提供有用資訊的人尋求意見或資訊提供的過程，而就業諮詢應著重在有關工作或尋覓職務的解惑，亦即是協助個人解決其選擇職業、轉業及工作適應問題的行動過程（蘇秀義，1983）。

依據幾個先進國家就業諮詢的目標來看，就業諮詢目標可能因社會與經濟的發展背景影響而強調不同的目標，例如美國在1960 年代以前強調「就業安置」，而在 1960 年代則強調改善弱勢求職者的「就業競爭能力的開發（employability development）」；

1970 年代則轉為強調以就業安置為目標的「就業競爭力提升」。而日本在 1990 年代強調協助求職者在已有的工作中，找到符合其性向、能力、經驗及技巧的工作（張本聖，

2002）。

我國針對需求多元，因個人障礙因素而不易就業之弱勢族群施予深度之就業諮詢，

過程包括（深度）就業諮詢包括雙方建立關係的準備階段、職涯目的之探索與評估階段、

提供可行方案的選項階段等；至少需要三個50 分鐘的諮詢，故人力經費、時間壓力都是深度諮詢服務的挑戰。（深度）就業諮詢人員應對其服務對象，提供情緒支持（同理心）、資訊支持、評估支持；透過知識、認同、計算，建立其服務對象的信任；故應具備

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會談、諮商、分析（服務對象特質）、書寫（執簡馭繁）、溝通、規劃就業行動計畫、掌握勞動市場發展的資訊、運用社區關係（提供整合服務）、遵守倫理守則等的專業能力。

（林淑慧、陳月娥，2006：3-8，13-17）

Englert, Sommerville and Guenole（2009）提出社會行銷模式的就業諮詢，強調經由溝通，改變受服務對象的行為，從而激勵其尋職行動；此過程包括傾聽、計畫、結構化（包括建立行銷組織、過程、目標、回饋機制）、測試、執行、和監督。其中的計畫要個別化、易於了解和學習、就業諮詢人員的協助可行；目標的設定要具體、可測量、可接受、實際、及時、令受服務對象有進步、可強化趨近目標的行為，也要個別化，並分設短期、長期目標；組織的角色應足以激勵尋職行為。

勞工隨便選一個職涯並不保證成功或滿意，選擇職涯需看心理需求（Renfro- Michel, Burlew and Robert, 2009），故就業諮詢服務宜探知受服務對象的成長背景和心理需求。就業諮詢服務宜提供為何工作、如何工作（含宏觀與微觀）、與誰工作（含供應商、內部同事、外部顧客）等的概念，才能讓受服務對象因應全球化的快速變遷

（Parker, 2008）。

就業諮詢就是職涯導引，包括個別化就業服務（以下簡稱就服）、專業化的職涯導引、職涯與勞市資訊連結等；其趨勢包括自助式（含網路、電話、實體）、分層（分流）

服務（含自助、群體服務、深度個案服務）、分權化（有利客製化，但就業諮詢服務較困難）、外包化（可促進競爭、效率，但需確保鎖定對象、客製化、服務及時等）等；想轉業的就業者亦可使用公立就業服務機構（以下簡稱公立就服機構）的服務，但以自助為多，資格亦較受限制。職涯導引的內容包括關係建立、診斷評量、職訓或教育推介、支持（協助）個別行動計畫等。就業諮詢個別化可改善就業諮詢促進就業的效果；屬長期目標的職涯導引易與屬短期目標的促進就業產生衝突；當人力不足時，職涯導引的服務易減少，而著重媒合服務；失業率高時，就業諮詢（屬預防性措施）會減少，就業媒合（屬治療性措施）會增加；區分個案管理（以下簡稱個管）人員與非個管的就服人員可提供更專業的服務，不區分個管人員與非個管的就服人員可提供一次到位的服務。若人力足夠，就業諮詢亦宜終身提供服務，並推廣至在校生和在職者。職涯導引應兼顧品質一致性和服務彈性（如跨區服務、公立就服機構與外包單位的標準化）；個管人員與失業者間的關係應是導引、而非處理失業者，或扮演資源提供的協助者；就服人

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員應終身學習就業諮詢，俾提供最佳服務。（Sultana and Watts, 2006）

我國自1999 年勞工保險（以下簡稱勞保）開辦失業給付後，公立就服機構在 2002 年下半年就開始試辦結合「就業服務、職業訓練與失業給付」之三合一就業服務流程（簡易諮詢後送個管模式）；2003 年就業保險法（以下簡稱就保法）實施後，公立就服機構強化辦理三合一就業服務流程。依就保法第12 條規定：「公立就業服務機構為促進失業之被保險人再就業，得視需要提供就業諮詢、推介就業或參加職業訓練」，因此，公立就服機構提供簡易諮詢、後送個管人員提供多次就業諮詢、個管服務及職業訓練諮詢等，以及推介參加就業促進研習或職業訓練，以協助個案順利就業。就業諮詢內容包括適性推介工作機會、鼓勵求職信心、促進求職意願（在不景氣時，鼓勵「先求有，

再求好」；在景氣時，鼓勵「先卡位，以免錯失良機」）、引進職業性向評量工具、工作能力不足者適性推介職訓、陪伴求職者、對家庭或生活問題轉介其他資源、後續追蹤關懷等。

就業諮詢服務對就業機率大體有正面效果。例如，密集的尋職協助會提高失業者的就業機率；但丹麥資料顯示，在勞動市場前景不佳時，密集的監督尋職行為對提高失業者的就業機率不顯著。法國1986 和 1988 年的 INSEE 調查分析顯示，考量蒐尋努力程度後，公立就服機構推介的就業數愈多，失業者離開失業的機率愈高；又因公立就服機構是免費，故可降低失業者的尋職成本（特別是低教育程度的女性、低技術的成年人）；積極尋職者（男性、年輕人較多）的失業期間較短。（Fougere, Pradel and Roger, 2009：847）

Wooten and Valenti（2008）調查 301 位男性和 118 位女性的研究顯示，當控制年齡、族群、婚姻、教育、年資、薪資、財務壓力等變項後，性別不是造成失業的重要因子；

故就業諮詢服務不宜區分性別。愛爾蘭2006 年 9-12 月申請社會福利者的追蹤調查¹分析顯示，最近的長期失業歷史、年長、子女數、較低的教育程度、識字/數學問題、居住在都會區、缺乏個人交通工具、最近與勞動市場的連結、地理區位等、都顯著影響其長期失業的機率（O’Connell and Kelly, 2010）；而我國長期失業者的尋職困境包括能找到的工作不穩定、新工作的調適不良、身體不好、太遠不能去、工作意願不高等（李健鴻，

1美國各州自1993 年起，採行 Worker Profiling Re-employment Services 系統，惟未納入年齡和性別變項；

澳洲`自 1994 年起，採行 Job Seeker Classification Instrument；丹麥自 2004 年、德國自 2005 年起，採行類似調查；韓國、荷蘭、紐西蘭亦採行較小型的類似調查；藉以用於分流進行諮詢服務和再就業協助

（O’Connell and Kelly, 2010：4-6）。

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2009a）。此顯示，就業諮詢服務是一件艱辛的業務，也需要搭配適當的職訓、成人教育、

創造工作、轉介社會行政（以下簡稱社政）或衛生單位，且需追蹤調查分析等。

我國的就業諮詢服務在就保法實施之前，多以服務特定對象為主；就保法實施之後，擴大服務對象至失業給付請領者，其比重日益提高。由於申請失業給付的業務嚴重排擠一般的就服業務，特別是在金融海嘯期間（許金龍，2008；許洺滉，2009；李健鴻，2010）。在金融海嘯期間，大量失業（和開辦育嬰留職停薪津貼）讓 2009 年的就保支出首度大於收入（藍科正，2010）；2009 年 5 月就保法修正，增給眷屬給付至投保薪資的20%，並延長中高齡和身心障礙者的失業給付至九個月，對就保基金財務產生威脅。因此，依據就保法的規定（參第12、15、25 條），落實失業認定流程中的就業諮詢之地位，避免請領失業給付者把失業給付當作福利的手段之一，日趨重要。故 2010 年時，勞委會在六個就服站²試辦失業認定單一窗口一案到底作業模式（以下簡稱失業認定一案到底模式³

），俾有效促進就業，希望透過提早介入就業諮詢，促進輔導

個案順利就業，並減少失業給付的請領，也是提升公立就服機構功能的手段之一。

一、簡易諮詢後送個管模式簡介

我國2003 年實施就保法前半年，勞委會職訓局就開始推動，公立就服機構採取就業服務、職業訓練、與失業給付三合一就業服務流程，以協助請領失業給付者順利就業。

一般是在櫃台進行簡易諮詢，依評估結果推介就業、協助參加短期電腦研習、轉介社政或衛生單位、轉介創業諮詢輔導單位，或進一步開案提供個管服務（高雄市政府訓練就業中心網站）（參圖1-1-1）。

需要轉介個管人員的情形包括：求職者有就業意願，但工作目標不清楚；就業能力薄弱，參加職業訓練必要性高；申請失業給付經過失業認定達三次以上；疑似藥癮、

酒癮、有嚴重家庭暴力者；主動提出參加職業訓練需求或經評估參加職業訓練必要性高者；社政、衛生或其他單位轉介之個案，需要就業輔導之協助者；有就業需求的職業訓練結訓者；經簡易諮詢評估具就業障礙者；經簡易諮詢後，主動提出欲獲得個管服務

2一案到底試辦就服站分別為臺北市政府勞工局就業服務處承德站、北基宜花金馬區就服中心玉里站、桃竹苗區就業服務中心苗栗站、中彰投區就業服務中心沙鹿站、雲嘉南區就業服務中心新營站及高屏澎東區就業服務中心潮州站。

3失業認定一案到底模式係指：對失業給付請領者，由櫃臺人員同一人一案到底地負責認定、深度就業諮詢、量身推介就業或職訓、全程建檔（丁玉珍，2010：47）。

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者；其他需緊急處理之對象（行政院勞委會職訓局北基宜花金馬區就業服務中心網站）。

個管人員接案後，一般會在訂定的期限內開案晤談、擬定處遇計畫（評估）、依處遇計畫提供相關服務（如進行職業心理測驗、安排就業促進研習、職訓諮詢或推介、推介就業、創業輔導、轉介社政或衛生單位）、追蹤輔導、結案等（行政院勞委會職訓局高屏澎東區就業服務中心網站、臺北市勞工局就業服務處網站）。

(15)

接案

（求職登記表、簡易諮詢表）

開案評估

開案標準 1. 就業意願明確

2. 缺乏擬從事的工作經驗、技能 3. 工作價值觀不正確

4. 職涯目標不清楚或不實際 5. 待業超過六個月以上 6. 重新進入勞動市場者〈離開職

場約2 年以上〉

7. 經就服站推介工作 3 次以上仍未能順利就業者接案後3 日內評估是否開案

轉回綜合服務台，提供一般服務

不開案

開案

圖4-3-1 失業認定一案到底模式的就業諮詢服

3 日內完成問題診斷與評務流程

估，並訂定處遇計畫

圖1-1-1 個案管理服務標準作業流程

6

(16)

二、簡易諮詢後送個管模式檢討 1、就業諮詢服務流程

在簡易諮詢後送個管的模式下，對絕大多數的失業者係提供簡易諮詢，需要深度諮詢的個案（占約20%⁴）才會接觸個管人員的服務，對個管人員的人力需求較可承載。然而，失業給付領受者的推介就業比率2004 年是 4.08%，2008 年僅上升至 11.78%，失業給付領受者的職訓率也不到3%（2004 年是 2.17%，2008 年升為 2.83%）（李健鴻，

2010），似乎三合一流程的執行不易提高推介就業率或職訓參訓率。儘管有三合一的目標，但可能有些失業者只想請領失業給付⁵或職訓生活津貼⁶，並無意立即就業；此時若無法激勵失業者的求職意願，就業諮詢（即或深度）會否白費功夫？而在請領失業給付人數眾多（如金融海嘯期間）情形下，加上請領失業給付者執意要請領失業給付，就服人員會否優先給與失業給付，從而無法落實就業諮詢、推介就業、推介職訓的選項服務？

請領失業給付者僅被要求二次的求職記錄（參就保法第三十條、就保法施行細則第二十三條），簡易諮詢紀錄上就算就業意願強（簡易諮詢紀錄的選項有僵固性）（林淑慧、

陳月娥，2006：逐 16），是否不符實際？是否應給就服人員判斷的權限空間？是否應改為求職者有配合諮詢之義務？

其次，簡易諮詢建檔的紀錄過簡，當未後送個管人員的個案再度前來就服站尋求協助時，若未由相同的櫃台人員服務，便會重覆簡易諮詢，對就服站和個案都屬低效率；

需要深度諮詢的民眾不一定都會後送至個管人員，遂可能無法充分鎖定需服務的對象，

致其再就業不穩定；部分個案可能只需要略多於簡易諮詢、但尚未及個管人員的服務，

就可以順利就業，卻可能無法及時獲得足夠的就業諮詢服務。

陳月娥、李健鴻（2007）曾以參與簡易諮詢的 2,113 個樣本分析後推論，年齡、教育、

外語能力、更生受保護人身分等，對尋職期有顯著影響；以未參與簡易諮詢紀錄的8,498

4我國2005 年各區就業服務中心的簡易諮詢人數為 231,785 人，後送個管服務人數為 46,419 人（林淑慧、

陳月娥，2006：22），後者占兩者相加的 20.03%。

5公立就服機構的大多數（2/3）人力都用於進行失業認定和再認定，反而壓縮到原有的推介就業之正常業務（藍科正，2008）。

6只想請領職訓生活津貼而無意就業的比率約有8%（Lan and Chou, 2010）。

問題診斷與需求評估

就業媒合評估

擬定處遇計畫

資源連結與轉介

追蹤就業情形

結案

穩定就業3 個月推介就業成功檢視處

遇計畫

不成功

3 日內完成就業媒合評估創

業諮詢

推介就業

職訓諮詢與推介就

促研習

就業諮詢

開案標準 1. 就業意願明確

2. 缺乏擬從事的工作經驗、技能 3. 工作價值觀不正確

4. 職涯目標不清楚或不實際 5. 待業超過六個月以上 6. 重新進入勞動市場者〈離開職

場約2 年以上〉

7. 經就服站推介工作 3 次以上仍未能順利就業者 8. 經個管員初步評估認為必要者

9. 其他

就業諮詢

1. 提供就業服務相關資訊

2. 就業諮商 3. 追蹤關懷 4. 郵寄關懷信件 5. 協助申請就業相關補

助、津貼 6. 情緒支持 7. 其他

結案標準 1. 穩定就業 3 個月 2. 無意願 3. 無法合作 4. 失聯

5. 仍具有多重問題，但暫不宜就業 6. 死亡 7. 其他符合結案標準者

7 日內執行處遇計畫，職訓及就促研習視當時作業期程執行

轉回綜合服務台，提供一般服務

3 日內完成問題診斷與評估，並訂定處遇計畫

圖1-1-1 個案管理服務標準作業

流程

(17)

個樣本分析後推論，年齡、教育、外語能力、性別、婚姻、兵役、期望薪資、身心障礙者身分等，對尋職期有顯著影響；他們建議以失業長短劃分為六類不同失業風險者，再提供差異化的就業諮詢服務。然而，失業長短似無法完全反映失業風險，也無法充分取代現行的簡易諮詢功能。

再者，職訓開班時間不一定能配合失業者的需求時間，非自願性失業者可自行選擇職訓班別的職訓券⁷亦已暫停發放，職訓班別的課程內容不易掌握；而部分失業者為獲取職訓生活津貼，會強力要求個管人員開出職訓推介單，因就保法對由誰決定開出職訓推介單的規定未盡明確，致部分個管人員感覺自己的權限不足（沒有法令上的權限去阻止職訓參訓者，林淑慧、陳月娥，2006：逐 74）。當失業者不依個管人員的推介去參加成長團體⁸課程時，個管人員沒法不給他們失業給付，故亦感覺自己的權限不足

（林淑慧、陳月娥，2006：逐 77）。公共職訓辦理的經驗則顯示，公共職訓的現行困境包括：（1）外聘師資達 1/3，但以學者為主，較少業界講師；較少業界講師的原因包括業界不願分享特殊技術、採師徒制培訓員工、對公共職訓的參與感低落。（2）參訓學員的工作態度不符合雇主的期望，如希望較高的工資、希望不必輪調、期望較佳的工作環境、只想學技術而不想學工作態度的課程。（3）開辦的職訓班不一定符合雇主的需求

（如設計、經理人在職訓練、會外語的師傅）。（4）廠商希望放寬外勞的申聘，以彌補不易招募所期待的工作態度之本勞。（德鍵企業有限公司，2011）

此外，失業給付請領者可能在櫃台人員確認離職原因或查證求職紀錄時受到傷害，

或將求職登記後14 日的推介就業等待期視為懲罰期間；失業認定業務嚴重影響到公立就業服務機構一般求職求才之核心業務；失業給付請領者抽號碼牌叫號服務可能每次遇見不同的櫃台人員，難以深入輔導且建立關係，也無法針對個人擬定出適合之求職計畫，或是追蹤申請人求職的後續情形；最理想的態樣是求才求職同一窗口同一承辦

7我國的職訓券係由就服站開立推介職訓卡給失業者，以便應徵公共職訓或政府補助的職訓班；原先包括特定對象與非自願性失業者兩種對象。

8成長團體通常由一小群約10 人以內，聚在一起共同針對關心的或有興趣議題進行討論，並互相給予回饋，透過小團體的經驗分享與學習，能夠讓自己對討論的議題有深刻的認知，並學習能夠清楚地看到自己與他人的不同。

(18)

人（許金龍，2008；許洺滉，2009）。而在系統尚未建置連結的情況下，追蹤輔導不易落實（林淑慧、陳月娥，2006：28）；也有被追蹤輔導的已就業民眾抱怨，一直被打擾，

因為有多個單位打去關懷（林淑慧、陳月娥，2006：逐 13），顯示追蹤輔導的說話技巧和單位協調可再精進。

2、個管人員特質

個管人員特質會非常明顯影響其服務績效，故論者建議宜公開求才，並提升工作人員專業就業諮詢的能力（許銘滉，2009）。勞委會職訓局所屬公立就業服務機構的公務人員比率占12.56%、約聘僱人員比率占 14.35%、派遣人員比率占 73.09%（蕭靜儀，

2010：10）；各就業服務中心（以下簡稱就服中心）是否將派遣人員運用為個管人員的作法不一，但人力一直是深度諮詢的限制。又，個管人員對職類的了解程度不一，致職訓推介無法完善（林淑慧、陳月娥，2006：逐 06）。且個管人員的量化績效指標會影響服務品質，例如，為達成選送研習會的人數目標，會造成不需要去的也選送過去；

諮詢紀錄難以兼顧內容的品質（林淑慧、陳月娥，2006：25-27）；量化績效的壓力讓部分個管人員不敢花太多時間在不易協助的對象上。謝琍琍（2006）⁹則建議：應研議合理的開案量及服務數，俾提供妥適的就業（諮詢）服務；加強內部區塊合作的機制以提升個管人員資源連結功能；加強運用充權或授權個案能力的技術；建置合理個管人員進用資格條件及職涯發展規劃，以及加強個管人員的專業職能。

為強化就服人員整體專業素質，就業服務法（以下簡稱就服法）（第36 條）規範有私立就服機構需僱用一定數額的就業服務專業人員¹⁰，私立就服機構許可及管理辦法第七條進一步規定，五人以下者1 人、六至十人者 2 人、十人以上者至少 3 人（每十人增1 人）。不過，私立就服機構以仲介外勞為多，其就業服務專業人員的服務重點在

9謝琍琍（2006）採焦點團體（6 位個管員參與），及深度訪談（6 位就服同仁，含 1 位個管督導員及 1 位曾為綜合區就服員）方法，進行質性分析。

10我國的就業服務專業人員證照制度方面，從2007 年起，必須先考取乙級證照後，憑證照換取專業人員證書，形成「證照 + 證書」的雙證制；就業服務乙級證照考試包括職業介紹與人力仲介、招募、職涯諮詢輔導三大項目，檢定標準概以就業服務專業人員應具備之熟悉相關法令、蒐集分析與應用就業市場、專業精神與職業倫理及顧客關係管理…等，為主要檢定內容（行政院勞委會中部辦公室網站，技能檢定規範）。

(19)

於外勞引進管理之規範，較非本勞的就業媒合之就業諮詢服務¹¹。而且，公立就服機構不適用就服法就業服務專業人員制度的規範。儘管如此，公立就服機構的就服人員每月都需接受一定時數的教育訓練，勞委會職訓局也鼓勵就服人員報考就業服務專業人員乙級技術士，各就服中心亦都會開設證照考試的教育訓練課程，目前各就服中心具有就業服務專業人員證照的比率已相當高，惟未見調查統計數字。

再者，個管人員的進用有一定的門檻，也需接受一定時數以上的專業教育訓練和一定的實務經驗年資。例如，諮詢服務區的個管人員的資格條件為三項之一：（1）經社工師考試領有證書，並有國內就業促進、社工、心理治療或人力資源等實務經驗¹²兩年以上。（2）經教育部承認的國內外大學勞工、心理、輔導、應用心理、社工等相關科系畢業，並有國內就業促進、社工、心理治療或人力資源等實務經驗兩年以上。（3）國內外大學非前述系所畢業，但曾修習主要課程12 學分及相關課程 6 學分以上，並有國內就業促進實務經驗兩年以上；或參與專業諮商相關之機關課程100 小時以上相關訓練，

並有國內就業促進、社工、心理治療或人力資源等實務經驗一年以上。（行政院勞委會職訓局雲嘉南區就業服務中心，2005）

然而，我國的相關科系課程內容較美國、加拿大為簡略，訓練亦不足（林淑慧、陳月娥，2006：48-51、76-77、147）；例如，部分個管人員有社工經驗或具有心理諮商師證照¹³，他們雖受過一定時數的專業諮商訓練，充分具備同理心¹⁴，並具備一定的實務年資；但他們能否迅速掌握勞動市場供需的特色，將心理諮商轉化為就業諮詢，是一項挑戰¹⁵。再者，派遣人員的流動性若高，替補者經訓練後是否可以很快進入狀況，恐

11行政院勞委會於2008 年曾試圖區分就業服務專業人員證照為兩種，一是仲介外勞，二是就業諮詢服務；但立法院認為不符合就業服務法（第36 條）的規定，而暫時作罷。

12相關實務經驗指全職受薪工作，不含志願服務、實習性經歷。

13我國的心理諮商師對報考資格有以下限制：公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院諮商心理所、系、組或相關心理研究所主修諮商心理，並經實習至少一年成績及格，

得有碩士以上學位者，得應諮商心理師考試（心理師法第2 條）。

14「同理心」是指，站在他人的立場，了解其想法和感受。

15有社工經驗的個管人員曾表示，個管一個月的案量是社工單位一年的案量，故剛開始很難適應（林淑慧、陳月娥，2006：逐 14）。

(20)

需看替補者的特質而定。此外，就業促進工具的繁多與快速變動，有時就業服務人員

（含櫃台人員與個管人員）並非能及時熟悉，運用時遂無法完善（藍科正、周兆昱、林佳和，2009：175）。

3、其他項目

就服站的大小在求職人數上有多寡的差異，開案到個管的標準各就服中心的作法不同；不景氣致失業率提高時，反而較易達成服務量的目標，故個管人員反而工作壓力下降；就業研習不易個別化，致效果降低¹⁶；求職人的義務難落實（林淑慧、陳月娥 2006：146、154、160、逐 04）。再者，職訓與諮詢的連結不完整，包括勞委會職訓局職業訓練中心的職訓面臨一些困難，例如：部分學員參訓僅具玩票性質或僅欲申領職訓生活津貼、參訓學員適性分析機制不完善（致參訓學員可能無意以該職類為就業職類之選擇，訓後就業意願不足，從而浪費職訓資源）、招生不足的職類較難兼顧學員素質、

部分職類（如儀電控制）的（進口）設備之操作需一定程度的外語能力、部分職類訓練半年尚難深入學習到就業程度、部分職類的名稱不夠吸引參訓者、部分職類的課程規劃與市場的職能需求有落差、招生管道可擴充等（吳思達、王湧泉、陳必碩，2011）；資訊系統未充分連結，委外職訓促進真正就業的效果有打折，因為委外職訓有開班壓力，

致訓用合一待強化（林淑慧、陳月娥，2006：149-153）；而個管人員開出職訓推介單後，職訓辦理單位只是優先錄訓，並非一定錄訓，參訓學員結訓後未就業者又會被轉介回就服機構，致職訓和就服的整合不夠完美¹⁷（丁玉珍，2010：47）。

此外，我國沒有就業安全基本法，若僅倚賴就保法，輔以就服法，在資源連結和運用上（特別是勞工行政與社會行政的整合運用），有時會感到不足（藍科正、周兆昱、

林佳和，2009：173）。公立就服機構與私立就服機構在功能上，具有競爭、互補、合作關係（鄭婉潔，2005：121-123），在就業諮詢上或許亦可思考互補、合作之機制。

三、失業認定一案到底模式簡介

16就業研習若與現場徵才一起辦理，效果較佳（林淑慧、陳月娥，2006：逐 02）。

17丁玉珍（2010：47）認為，職訓和就服機構整合的組改後，讓個管人員擁有較大的行政裁量空間，將可改善職訓和就服的整合。

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由於失業認定案件並無專人輔導，再就業的協助難以深入，就服人員對個案成敗責任感亦相對降低，致後續服務成效有限（行政院勞委會職訓局，2010），故 2010 年時¹⁸，勞委會職訓局在六個就服站試辦失業認定一案到底模式¹⁹，對失業給付請領者²⁰，由櫃臺人員同一人一案到底地負責認定、深度就業諮詢、整合運用就業促進工具、量身推介就業或職訓；由該櫃臺人員與不容易就業的民眾共同訂定「就業行動計畫」，提供個別化的支持性就業服務；並全程建檔，俾有效促進輔導個案順利就業（丁玉珍，

2010：47）。一案到底模式下，每個櫃臺人員都是個管人員，對每個案都進行深度就業諮詢，個案再次前來尋求服務時，亦由同一位櫃臺人員服務，且全程建檔，以克服簡易諮詢後送個管模式的可能缺點。

四、失業認定一案到底模式檢討

就服站試辦失業認定一案到底模式主要是根據「認、紹分流」的理念，欲將單純申請失業給付者與一般求職者分開，並欲透過就業諮詢，提高申請失業給付者積極求職的意願與行為（許洺滉，2009）。試辦站多在徵詢失業者參與意願後，再納入試辦，故可能是較積極求職者才會參加；透過就業諮詢，資源可用在刀口上，故輔導就業的效果較佳（李健鴻，2009b）。試辦失業認定一案到底模式下的就服站之推介就業率都遠高於簡易諮詢後送個管模式下的推介就業率，例如，沙鹿站是47%＞37%，新營是站 71%＞42%，潮州站是 42%＞23%²¹（行政院勞委會職訓局，2010）。

再者，失業認定一案到底服務模式有助於服務者與被服務者間專業關係之建立，

因為預約制讓櫃台（亦是個管）人員可先行媒合適合之工作機會，讓申請者感受到就業服務站積極輔導，期協助其再就業之美意；專人全程服務讓民眾可以感受到溫暖與

18最早是2009 年底，由新營站試辦。

19失業給付初次申領，原採隨到抽號、當場審查方式辦理；為免除民眾等待及當面查核的尷尬，改為初次申請失業給付可採掛號郵寄或親自送件，到站申請時不須抽號等待審查，直接由接待臺人員收件裝袋，

加蓋日期章戳並編列序號，再由督導進行分案。分案後即提供「一對一」就業諮詢服務；也就是從申請、認定、推介及職訓諮詢等持續輔導相關服務，取消抽牌叫號改採單一窗口專人預約的方式，提供民眾「一案到底」的就業服務(全國就業 e 網， 2010.3.16 「職場新聞」 )。

20採自願參與。

21玉里站及苗栗站為全面試辦，無法比較；承德站則未提供簡諮後送個管模式下的就業率的數據，其試辦一案到底模式下的就業率是53%。

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受尊重，申請者不用一再陳述離職原因；櫃台人員可依個案實際需求或面臨困難，即時運用就業促進工具等就服資源；民眾可以減少等候時間、解答個人疑惑、提供較深入服務；惟部分民眾不適應預約制。倘執行失業認定一案到底模式將需改善辦公空間、補充人力、提升櫃台人員熟悉各項就促工具運用和相關諮詢服務技能、讓初次申請案件能維持隨到隨辦機制、將一般求職與失業給付業務分流、加強民眾觀念的宣導以配合改革等。（行政院勞委會職訓局，2010）

勞委會於2011 年 2 月 15 日發布「就業保險失業認定作業原則」，落實就業保險法第12 條第 1 項及第 25 條第 2 項規定就業諮詢、推介就業及安排職業訓練，要求各就服站自求職登記之日起14 日內至少開立 1 次推介卡；於第 1 次及第 2 次失業再認定期間，

每月至少開立1 次推介卡；第 3 次失業再認定後，每月至少開立 2 次推介卡。以及於失業再認定期間，至少每3 個月安排參加 1 次就業促進研習活動。各就服站遂加強開立介紹卡推介就業，已部分解決求職者為消極領取失業給付之目的。（行政院勞委會職訓局，

2010）

公立就業服務機構推介就業的求職者就業率於2010 年為 49.95%，遠高於 2003- 2009 年的數據（2005 年的 45.41%最高， 2008 年為 37.71%，2009 年為 39.49%）（江宛琦，2011）；惟求職者就業率的提高是否完全是失業認定一案到底模式所致，抑或景氣改善、政府推動多項就促方案亦有影響，實難確定。李健鴻（2009a）則認為，長期失業者更需要就業諮詢，卻可能因資訊不足、個人因素，致其在就業諮詢資源運用上相對不利。長期失業者不適用就保法，目前只適用簡易諮詢後送個管模式；若欲讓該類失業者儘早納入就業諮詢，就必須思考是否對於到就服站求職者實施全面一案到底模式。

再者，試辦失業認定一案到底模式的六個就服站多屬小站，各站都未在網站上掛出相關資訊，包括模式目標、流程、各相關當事體的參與心得等。試辦站之經驗亦顯示，

推介就業的成效顯著提升，承辦人員較有成就感；惟民眾仍有「失業給付是權益，不領白不領」的心態，請領失業給付屆滿兩個月尚未就業比率並未下降（江宛琦，2011）。

(23)

其他值得關注的議題包括：失業認定一案到底模式下，就業諮詢服務流程是否完善？簡易諮詢後送個管模式所遭遇的問題，那些可以在失業認定一案到底模式下解決？

個管人員的品質與處理案量的負擔如何？若實施全面一案到底模式，所需的個管人員人數預估需求為幾人？若要提供全面一案到底模式的服務，個管人員人數必須大量增加嗎？原本在同一個工作單位的多位失業者，是否會因不同人服務而獲得差異化的個管服務內容？職訓辦理的配合，能否依求職者的需求時點，予以改善？個管人員的權限是否較能發揮？自願參加有選擇性偏誤，且金融海嘯前後的輔導就業效果究竟是失業認定一案到底或景氣復甦的影響？2012 年組改欲將就服中心和職訓中心整合為勞動力發展分署，是否能解決職訓配合就服的情況？此外，國外經驗是否有得以借鏡參考之處？這些都有待探討。

第二節研究目的

本研究欲檢討公立就服機構現行就業諮詢服務流程與內容，簡易諮詢後送個管模式與失業認定一案到底模式之優、缺點，參考美國、德國、韓國等國的經驗，以研提未來就業諮詢服務流程及執行之改善建議，從而提升就業諮詢服務品質，促進失業者再穩定就業，也呼應民眾對就業安全的期待。綜言之，研究目的有四：

一、檢視我國就業諮詢服務流程實施現況及執行困境。

二、比較分析公立就服機構採行簡易諮詢後送個管模式與採行失業認定一案到底模式之優、缺點及未來就業諮詢服務流程及執行之改善建議。

三、探討輔導個案就業之成敗因素及提出可行之就業輔導模式。

四、蒐集美國、德國、韓國等國促進就業之就業諮詢相關制度或作法，並提出可做為我國修正及強化公立就服機構就業諮詢服務功能之具體建議。

在章節安排上，第壹章敘述研究背景與目的，第貳章回顧美國、德國、韓國，及其他國家就業諮詢服務相關制度及作法之文獻，第參章的研究設計分述分析架構、研究方法、

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研究步驟、和研究限制等。第肆章從焦點座談和深度訪談的資訊，分析我國就業諮詢服務流程實施現況及執行困境，簡易諮詢後送個管模式之優、缺點，失業認定一案到底模式之優、缺點，輔導個案就業之成敗因素等。第伍章由問卷調查結果，分析影響不同模式施行成功與否之因素、不同模式的優勢因素等；第陸章則提出結論與建議。

為便於區分執行簡易諮詢和深度諮詢的人員，本研究參考我國就服機構人力配置的現行作法，將一般綜合櫃台執行簡易諮詢的人員稱為「櫃台人員」，將執行深度諮詢的人員稱為「個管人員」，所謂「就業服務人員」（簡稱就服人員）則涵括「櫃台人員」和

「個管人員」；並於論及我國的情形時，統一用詞。惟外國文獻並未明確區分「櫃台人員」

和「個管人員」，故將依其原文用詞，以「就（業）服（務）人員」（employment services personnel）或「（深度）就業諮詢人員」（employment counseling personnel）泛稱之。

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第貳章文獻回顧

本節依序說明美國、德國、韓國，以及其他國家的就業諮詢服務相關制度及作法之資訊。

第一節美國的就業諮詢服務相關制度及作法

美國的就業服務係依據1998 年勞動力投資法（Workforce Investment Act）的規範，

建立單一職涯中心系統（One-Stop Career Center System）來提供（藍科正、周兆昱、林佳和，2009：127）。美國的就業服務分為三個層次，第一層是核心服務（Core

Service），如初步評估、協助建立就業方案²²；第二層是密集服務（Intensive

Service）²³，如經過就業諮詢後擬定個別就業（職涯）計畫，但尚未參加職訓；第三層是職訓服務（Training Service），不一定要接受過核心服務才可獲得職訓服務，凡是經評估不參加職訓就難以就業者即可適用此項服務，包括失業者和就業者，該職訓應有利在地或遷徙就業²⁴。這些服務都透過單一職涯中心系統提供，以利運用。不需專人協助的尋職者可在網路上蒐尋就業機會、勞動市場資訊、職訓機會、進行職業性向測驗、

線上諮詢、如何申請失業給付、如何撰寫履歷表等；使用此種服務不必登記。有專人協助的服務包括個別就業（職涯）計畫、過濾適當的應徵單位、追蹤式就業諮詢服務、成人教育識字訓練等²⁵；使用此種服務有篩選條件（因經費有限），且必須登記。

（http://www.floridajobs.org/workforce/WIA_QA_Answers.html）

接受服務者有對等義務的要求（林淑慧、陳月娥，2006：62），如強制參加短期再

22核心服務包括提供各項資訊及服務，初步評估技能、職業性向、能力、支持性需求，評估接受補助的資格，協助建立從福利到就業、財務協助、職訓、或教育方案，提供資訊給分類的失業給付者，求職及就業安置，職涯諮詢，後續追蹤服務，提供支持性服務的資訊，就業統計，職訓服務績效和區域績效的資訊等（胡欣野，2007：982）。

23一般是已完成至少一項核心服務仍失業者，才參加密集服務（California Employment Development Department, 2011）。

24加州亦提供個人自己選擇職訓時的貸款（California Employment Development Department, 2011）。

25專人協助的（深度）服務包括技能及需求評估，發展個別就業（職涯）計畫，團體諮商，個人諮詢及職涯規劃，個案管理，短期職前服務（如職訓、溝通）等（胡欣野，2007：100-101）。

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就業服務（如就業促進研習活動）（胡欣野，2007：100）。職訓採個人帳戶制，以利彈性和自行選擇的空間；職訓亦可由科技業雇主提供，以利訓用合一（胡欣野，

2007：101）。為利媒合，單一職涯中心也對雇主提供深度服務，如篩選應徵者、協助設計彈性工時、量身打造職訓等（胡欣野，2007：102-103）。

加州的單一職涯中心系統是普設全州的網絡中心，每個中心皆提供完整的就業、教育和訓練服務。某些中心實體現場配置有完整的就業、訓練和教育合作夥伴，也提供他們的方案；其他中心現場只提供部分合作夥伴和方案。該中心提供的方案包括：就業服務、失業保險、職業教育、職業重職和青年服務。有些中心係採自助式服務（稱為 kiosks），實體現場通常沒有工作人員提供協助。加州的^{就業發展部}（Employment

Development Department, EDD）網站提供的網路連結服務包括：由就業發展部所提供的服務、

尋找政府的工作、接觸雇主和蒐集關於目前工作職缺的資訊、地方的圖書館之求才資訊、

提供有關職業訓練和就業服務資訊的加州單一職涯中心系統、學習如何蒐尋關於雇主的資訊、在網路上蒐尋所需要的職業和求職資訊。

（http://www.edd.ca.gov/Unemployment/Forms_and_Publications.htm）

加州橙縣的單一職涯中心（由聯邦、州和地方機構協作）提供全面的就業與訓練服務，包括提供任何求職者自我導向的設備和工具，以尋找就業或轉行；如果需要工作人員協助的求職者，也有多種方案適用於不同資格的求職者

（http://www.oconestop.com/services.cfm）。加州對其單一職涯中心會定期進行服務成本分析，考量的項目包括投入的人事成本、一般服務、造訪人次、顧客人次、服務事件人次等，惟未區分首次尋求服務和再次尋求服務的成本（前者應高於後者）（California Workforce Investment Board, 2007）；其中，一般服務（如幫看履歷表、協助使用電腦）占25%的人事成本，登記服務（如擬定就業計畫、辦理職訓）占 48%的人事成本

（Moore, Gorman and Wilson, 2007）。

綜言之，美國依據勞動力投資法的規範，在各地建立單一職涯中心系統；該中心

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的服務依失業者需要服務的程度，篩選服務深度。就業諮詢服務（如加州）以網路為提供就業機會資訊和不需專人協助的服務項目，輔以實體的職涯中心之現場專人協助服務；職涯中心亦有設置自助式服務的作法；定期進行服務成本分析。深度諮詢服務內容包括技能及需求評估，發展個別就業（職涯）計畫，團體諮商，個人諮詢及職涯規劃，

個案管理，短期職前服務（如職訓、溝通）等。單一職涯中心不進行失業認定，但進行失業給付管理，且對於不遵守對等義務的求職者擁有減少或暫停給付的權限。對照金融海嘯以來，美國的失業率居高不下（2011 年 1 月仍達 9.0%），似乎經濟景氣的外在環境對失業者再就業有關鍵的影響力。

第二節德國的就業諮詢服務相關制度及作法

德國因為兩德統一和歐盟（EU）貨幣單一化，都曾導致結構性失業增加，而促成公立就服的改革（Ebbinghaus and Eichhorst, 2006），包括組織再造、整合給付為單一窗口、改革第一線的就服、強化管理、提高尋職者責任、提高尋職者的積極性等；1998-2000 年間，失業率下降，但長期失業人數未下降，故2001 年起，加速改革；2002 年 2 月發生公立就服機構統計造假醜聞，遂有Hartz 委員會報告的改革建議（Finn, Matthias, Oliver and Somerville, 2005）。

德國公立就服機構的目標包括永續改善就業諮詢和融入、經濟和績效導向的行動、

激勵勞工認知並開發潛在勞工、獲得顧客滿意度等。因此，德國公立就服機構的任務是，

整合經濟、就業、和社會政策，透過職涯導引、就業推介來融入求職者，並透過社會安全機制，提供失業者給付和支持。（Peromingo, 2010）

德國在1998 年就曾因公立就服機構太集權、太官僚，而產生社會法典對聯邦就促作為的約束之改革（Brinkmann, 1999）。自 2003 年以來進行的公立就服機構改革包括強調失業者的對等義務要求（如較早通知臨時工作的解僱日、長期失業者要較寬鬆地接受工作機會，就服人員也會較大的懲罰權限）、區隔失業者來服務（區隔為已準備好、

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需諮詢和激勵對象、需諮詢和提升品質對象、密集服務對象等類型，以利擬定差異的就業計畫和服務）、強調對雇主的服務（如提供加值服務、對推介就業者的追蹤服務、職缺媒合強化服務）來改善媒合、外包部分就服²⁶、整合分散的就服為單一窗口的就業中心²⁷

（Job Centers，整合提供失業給付²⁸、失業救助、社會救助²⁹）。然而，各地就業中心的整合係自願性，尚需較正式的各方當事體之合作機制；依失業者身分區隔協助的作法可能不呼應他們在勞動市場的適應力差異，故需調整；而不同單位提供的重疊性服務需減少，以提升資源的運用效率。（Mosley, 2005）2003-2005 年改革的正面效果是，失業者較快就業，社保由虧轉盈；但申請社福給付的比率提高，長期失業者增加；主因是分流顧客、差異化服務所致。職訓有擇優（cream skimming）參訓情事，75%會就業者才會被選入職訓；迄2006 年底，僅 45%完成共識協議；而 50 歲以上相對 25 歲以下者，

較不會積極求職。（Konle-Seidl, 2008）

德國的整合就業諮詢係與就業推介一起作，依職缺來分流，納入雇主，也反映於個管人員的招募需求中。在個案管理上，以社工或心理諮商師來進行，確保案主的就業力，促進其積極性；個管人員需掌握狀況、目標、解決方案等，再區分服務內容。德國成功就業諮詢的因素包括顧客感受到的服務品質及對承諾責任的了解，個管人員了解服務流程及擁有一些裁量空間，就服管理者能有效管理、追求顧客及個管人員的滿意度、

可吸引新進的就業諮詢人員，以及建有虛擬（e 化）勞市，可採網路申請給付等。

（Peromingo, 2010）

26德國就服外包的手段包括就服券、職訓券、暫時工作代理（temporary work agency）、個別服務代理

（personal service agency）等，政府會補助一定的就服費用；個別服務代理成功與否與景氣高度相關

（Peromingo, 2010）。暫時工作代理始自 1985 年，期限為 6 個月；1994 年將期限延長為 9 個月，1997 年將期限延長為12 個月，2002 年將期限延長為 24 個月，2003 年起無期限限制（Ebbinghaus and Eichhorst, 2006）。德國是將多重問題者外包，也是歐洲唯一採就服券者（Sultana and Watts, 2006）。德國的就服券無健全設計，邊作邊改；德國的外包並未較優（Konle-Seidl, 2008：15），恐與改革時機（遇到金融海嘯）不佳也有關係。

27就業中心係以顧客為導向的設計（Konle-Seidl, 2008）。

28失業協助和社會協助整合之謂。德國2005 年起，長期失業者的給付單一化，與以前的收入脫鉤；中高齡者的失業給付由32 個月降至 18 個月（2008 年 1 月又延長為 24 個月）；造成執政黨選舉挫敗

（Konle-Seidl, 2008）。

29失業救助和社會救助有排富條款；社會救助的範圍包括：無適當的居住場所、有家人需照顧、負債待處理、有藥癮、有酒癮、需家庭諮商等（Mosley, 2005：172）。

(30)

Ochel（2005）在探討多國的工作福利方案時指出，成功的重要因素包括求職者的特徵、外在環境（包括景氣、社會文化的氛圍）、方案特徵（如方案目標³⁰、求職協助的內容、對求職者協助的時機點³¹、可運用的就促工具、監督處罰權限³²、個管人員的服務案量合理）等；要求求職義務之餘，也要搭配提供求職協助，才能避免求職者落入低薪工作；長時間、集體的就業諮詢會有「鎖住效果」（locking-in effect），不利就業；對部分求職者，協助要混搭較適宜（例如，對低品質者混搭推介去教育、職訓，再就業的效果較佳）；監督求職行為對低品質者較有效果，對可自行就業者較無效果；若行政成本高，政策較不受青睞。

德國就服中心的實體設計包括自助區、諮詢區³³、接待桌等；自助區有電話與網路，

供立即聯絡之用。在德國，請領失業給付者要先經面談，分15、30、45 分鐘不等；個管人員（每人案量一天案量是四至五個，一年約700-800 個）進行就業媒合和診斷，再裁量下次接觸的頻率；面談時個管人員較聚焦於導引，較少用於就業媒合。民眾不依個管人員要求定期回診者，會遭暫停給付的處罰³⁴，但個管人員不喜使用處罰權限，因為多抱持「每個人都有第二次機會」的觀念。當案量多時，較無法重覆回診；參與就業諮詢對象若未精選，缺席面談的比率高。個管人員所需的訓練需數個月，平常要參加定期會議、進行同儕交流。求職者的癖性和工作機會不足都不利德國輔導就業的效果。

（Finn, et al., 2005）但預約制較可深度就服，遂能提高顧客的滿意度（Peromingo, 2010）。

在德國，失業給付無等待期，失業第一週係以電話作就業諮詢；隨失業月數延長，

可接受再就業的工資漸降；失業四個月後，才提供遷徙協助措施（Tergeist and Grubb, 2006）。公立就服機構會先評估尋求職訓或就業服務者的工作技能和就業選項，再提供

30如促進儘速就業，或等待較佳就業機會。

31讓求職者先自行求職一段期間，再予以協助。

32英國的經驗顯示，強制求職協助的方案參與者之再就業率遠高於未參加者之再就業率；美國的經驗顯示，定期回報者的失業給付期間減少，未定期回報者的失業給付期間則增加。

33德國是促膝面談，希臘是依桌子面談（Sultana and Watts, 2006）。

342006 年以後，尋職行動計畫每半年檢討一次，未積極尋職者會減少給付（30%至 100%）的處罰

（Finn, et al., 2005）。

(31)

整合性的服務；整合協議書會包括整合目標、必須的服務、就服機構的努力項目、尋求服務者的努力項目，且為定期評估整合協議書內容。尋求職訓或就業服務者可在線上找資料或申請服務，匿名申請服務亦可。就業服務可以自行尋找私立單位，費用由公立就服機構支付。公立就服機構提供有開始或準備開始就業的服務的協助工具，技能不足者有多種訓練選擇，對僱用不易就業者之雇主有工資補貼，鼓勵欲自行創業者創業，也採創造就業之方案。（http://www.bmas.de/portal/43956/job_placement.html）

德國全國有44 處的公立就業服務機構提供深度諮詢服務，包括勞動市場趨勢、職業結構、勞動條件、工時、企業內職訓、政府的協助等；具體項目如職涯選擇、職訓的資訊、

職業的責任和要求，確認尋求服務者的興趣、技能、合適的職涯方向，如何應徵工作，

安排到學校與畢業班學生交談，參與職涯諮詢中心、媒體的職涯講習，必要時安排到學校參與深度就業諮詢課程。

（http://www.bmas.de/portal/43822/career_counselling_and_vocational_guidance.html）

德國就業協助的對象不限正式失業者（過去四週積極尋職，且可在兩週內立即工作），也包括想工作者；據推估，2002 年時，德國 1/5 的登記失業者未尋職（Finn, et al., 2005）。再者，德國（1998 年）的社會法典整合有勞工行政與社會行政的項目，對不同的群體有不同的協助方案，以發揮互補綜效，較易由個管人員轉介社會行政資源

（藍科正、周兆昱、林佳和，2009：173）。德國 2008 年的失業率是 1990 年代以來最低，

失業週數也大幅下降（Peromingo, 2010）。但健康不良或有照顧家人責任者，再就業較難（Tergeist and Grubb, 2006：10）；長期失業者倚靠失業協助的比率日增，年輕人和移民的失業數也增加快速（Ebbinghaus and Eichhorst, 2006：20、46）。

執行面是就業諮詢和就業服務成功的挑戰；例如，改革若未獲得公立就服機構中高階人員的支持，將不易成功；組織整合可能輕重改變，有的人或許會降低支持改革；

促進積極化的就業協助需搭配財務誘因，此需時間評估；處罰是積極化就業協助的必要工具，但使用者要具關懷心態，以免只增加業務，而失去處罰的意義，且「積極」求

(32)

職的檢驗不易，故處罰少見³⁵；差異化的就業諮詢有必要，德國是對長期失業者花較多就業諮詢時間³⁶；對照英國，德國較不重視就服中心的實體設計和可近性；德國的 IT 系統有所不足，致就服人員仍需尋求紙本支援，會削弱改革的執行（Finn, et al., 2005）。

也有學者認為，勞動市場部分自由化（如定期契約工放寬至52 歲）也襄助改善就業；但對長期失業者的協助效果有限，因為他們多進入公共服務工作或優先請領福利性給付（Eichhorst and Kaiser, 2006）。此殆亦因為德國的勞市政策是對核心勞動力提供安全保障，對邊際勞動力提高僱用彈性；正職的保障較佳，非典的保障較差

（Ebbinghaus and Eichhorst, 2006）。事實上，對不易就業者應提前預防，如提升學校教育、強化職訓效果（Peromingo, 2010）。無論如何，德國不算成功的整合就業諮詢服務亦有可供我國借鏡之處。

第三節韓國的就業諮詢服務相關制度及作法

在就服方面，韓國走向個別化就服³⁷；2009 年僱用 1,200 位實習人員，2010 年增僱90 位兼職諮詢師³⁸，以擴大就服；在首爾大學開設就服專業學程，以提供實務教育給就服專業人員；自2008 年起，對弱勢對象提供深度諮詢，內容包括診斷、職業探索、

職涯設定、改善就業意願與能力、密集就業推介等。對青年採New Start Project for Youth、Job Yough Plaza；自 2005 年起，耗資 2,007 億韓元，興建 Job World，預定 2011 年完成，讓青年可以體驗現實職場，了解自己的興趣和職業傾向。對低收入戶採總合就業服務（Employment Service Package）³⁹，迄2010 年 7 月，61.9%參與者成功就業。 2009 年 6 月起，38 個就業中心（Job Centers）辦理各種活動（含每週三辦理現場徵

35當就業機會減少或上訴較易成功時，處罰亦較少採行（Tergeist and Grubb, 2006）。6%被處罰者經申訴而平反（Ebbinghaus and Eichhorst, 2006）。

36英國則是對身障者和有照顧（子女、父母）責任者花較多就業諮詢時間（Finn, et al., 2005）。

37此呼應以市場為基礎的需求導向之就業政策（Ministry of Employment and Labor, 2010b）。

38如此也有創造（部分工時）就業的效果。

39對低收入戶提供「成功就業套案」，先經深度諮詢，再提供職訓和就業推介；服務人數從2009 年的 1 萬人增至2010 年的 2 萬人（Ministry of Employment and Labor, 2010b）。

強 化 公 立 就 業 服 務 機 構 就 業 諮 詢 服 務 功 能 之 建 議

行政院勞工委員會職業訓練局委託研究報告