題目：新竹市社區警政執行現況之研究

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中華大學碩士論文

題目：新竹市社區警政執行現況之研究

系所別：科技管理研究所學號姓名：8903056 張中輝指導教授：賀力行博士

中華民國九十一年六月

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摘要

現今政治與經濟失衡，治安亦隨之亮起了紅燈，欲建立社會新秩序，「社區警政」之新思維、新策略或許可以活化社區治安維護機能，建立完善的治安體系。

由文獻中我們可以得知：社區警政的目的偏重在精神面的變化，即以先發式、預防的觀點達到降低犯罪的發生，亦即認為警察的任務既然是在維護社會秩序、保護人民安全、防止一切危害

，那麼警察的作為當然應該以預防的觀點出發，而非將警察組織設計成為軍隊的模式，將民眾視為是需要被殲滅的敵人。故警察組織的運作方式或是人員態度等各面向上是否符合社區警政模式才是社區警政成功的基本要件。本研究結果顯示：

一、我國傳統警察文化大致上可被描述形容為威權文化、績效文化、督察文化、升遷文化等，而這些文化若不能調整以「服務優先、顧客導向」為主軸，則社區警政之成效將大打折扣

。

二、組織運作上必須暢通上下層級的溝通，減少上下層級的衝突

，並進行團隊組織的組合以建構適宜的執行途徑與體系。

「世界上唯一的不變就是變」，這句話大家都耳熟能詳。傳統的警政策略已無法應付時代的需要，相信唯有求新、求變，符合民眾需求的「社區警政」才能建構完善的治安維護體系。

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謝誌

追求成長的感覺－真好！身處警察陣營，總覺得是個封閉的學術領域；八十九年間，市政府開辦了中華大學工管所學分班，

認機不可失，和一群市府夥伴就這樣一路走來，匆匆三年，也即將告一段落。

回首三年來，由於是在職求學，蒙各級長官體諒，同仁間的配合，始可在繁忙的警察工作中，順利的完成各項課程。尤其是前局長陳連禎先生更是引領我了解「社區警政」的真諦和重要性

；「跟著民眾的感覺走」、「以客為尊、以服務為導向」將是我未來工作的態度，「團隊和諧、品質、創新」將是我帶領隊上夥伴努力的方針。

追求成長的感覺－真好！感謝賀力行博士、田效文博士、張靖博士、黃慶隆博士三年來不厭其煩的諄諄教誨；學長家祥、國瑋不吝指導與協助，論文得以順利完成；高中同學思禹、禎進、

煒武、國運、明發，由於你們科技新貴的刺激，使我有跳脫窠臼

、追求新知的衝動；市府的夥伴月華姊、素瑩姊、春鑾姊、秋燕

、毓英、啟峰、阿貴等伴隨課堂之中，使我一路走來毫無倦意。

最後，家人順芬、女武琳、王武弘，諒解老公、老爸這一段日子少有時間陪伴。相信老公、老爸的成長亦能帶給家裡一股新氣象。

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表目錄

表 1.1 新竹市八十六年至九十年重要人文環境數值分析...2

表 1.2 新竹市刑事案件統計分析...3

表 2.1 國內外「社區警政」定義之相關研究...14

表 2.2 美國警察機關實施社區警政曾經採用的活動項目表...27

表 2.3 社區警政和傳統警政之比較...40

表 3.1 問卷發放回收統計表...56

表 3.2 有效樣本之人口變項統計表（一）...56

表 3.3 有效樣本之人口變項統計表（二）...57

表 4.1 授權參與之敘述性統計 ...59

表 4.2 溝通管道之敘述性統計 ...60

表 4.3 領導風格之敘述性統計 ...61

表 4.4 單位組織結構之敘述性統計...61

表 4.5 工作投入之敘述性統計 ...62

表 4.6 承諾認同之敘述性統計 ...63

表 4.7 工作滿足之描述性統計 ...64

表 4.8 年齡部分對溝通管道上的差異分析...65

表 4.9 年齡部分對領導風格上的差異分析...66

表 4.10 年齡部分對組織結構上的差異分析...67

表 4.11 年齡部分對工作投入上的差異分析...68

表 4.12 年資部分對溝通管道上的差異分析...69

表 4.13 年資部分對領導風格上的差異分析...70

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表 4.14 年資部分對組織結構上的差異分析...70

表 4.15 年資部分對工作投入上的差異分析...71

表 4.16 階級部分對溝通管道上的差異分析...72

表 4.17 職務部分對授權參與上的差異分析...73

表 4.18 職務部分對溝通管道上的差異分析...74

表 4.19 職務部分對領導風格上的差異分析...74

表 4.20 職務部分對工作投入上的差異分析...75

表 4.21 職務部分對工作滿足上的差異分析...76

表 4.22 單位別部分對授權參與上的差異分析...77

表 4.23 單位別部分對工作投入上的差異分析...78

表 4.24 單位別分對承諾認同上的差異分析...79

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圖目錄

圖 1.1 研究流程圖 ... 8 圖 3.1 研究架構 ...53

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第一章緒論

1.1 研究背景

新竹市位於台灣地區之西北部，面積約一百零四平方公里

，現有人口數約三十七萬，近十年來因轄內擁有科學園區、工業技術研究院、中華、清華、交通、玄奘、新竹師院、元培技術學院等六所大學，市民豐衣足食，社會一片祥和。唯近年來由於景氣蕭條，貨幣貶值，股市低迷，失業率驟升（表 1.1），

隨之而來的社會治安面臨了空前的衝擊和挑戰，市民對治安單位打擊犯罪之期待也就更加殷切了。

行政院文建會在八十三年十月提出了「社區總體營造」的理想和政策，這個政策促使了社區意識的快速甦醒，改變了社區成員自掃門前雪的錯誤治安防禦觀念，亦提昇了成員對於社區公共事務的參與意願，譬如，志工加入治安的行列、社區鄰里自組守望相助巡守隊，愛心媽媽及導護志工等，實為社區總體營造之社會力用於治安維護之最好見證，所謂「警力有限，民力無窮」。

就新竹市而言，治安之維護單靠警察的力量是不夠的，「社區警政化」「治安全民化」將是攸關治安良窳之關鍵。

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表 1.1 新竹市八十六年至九十年重要人文環境數值分析 刑數人口警數失業率

每一員警維護治安人

口數

備註

八十六年 4253 351,800 738 2.14 474

八十七年 4470 356,243 751 2.47 474

八十八年 10875 361,958 657 2.70 551

八十九年 12177 368,439 650 2.68 567

九十年 12311 372,100 820 5.69 454 資料來源：本研究整理

1.2 研究動機

在邁入二十一世紀之際，全球不論是私人企業或是政府組織

，都面臨了改革的挑戰「政府再造」、「行政革新」、「企業型政府

」之觀念亦隨之萌芽。

警察組織中傳統的官僚封閉特質與文化，致使警察組織產生了溝通不良，績效掛帥及抗拒改革的病態，更與民眾之間產生了一道明顯的鴻溝。

近年來，美、英等國提出有別於傳統專業化「快速反應、犯罪偵查」的「社區警察」制度。（如加強警民關係、為民服務

、民眾積極參與各種預防犯罪等）。這種制度實施之後，很明顯項目

年份

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的改善了警民之間的關係。

新竹市警察局前局長陳連禎先生鑽研社區警政多年，有鑑於十年來不論警察破了多少大案，掃了多少角頭，百姓仍覺得不安全，乃決定於八十八年全面推行社區警政。

近三年來由於全球經濟不景氣，台灣經濟亦遭到嚴重的打擊

，相形的社會治安呈現了惡化的趨勢（如表 1.2）【30】，依理市民對於警察的觀感將大打折扣，惟近三年來，由民調得知（ 88 年：72.4、89 年： 76、90 年：72.5），市民對於警察處理治安的滿意度，卻一直保持一定的水準，並不因犯罪率的提昇而有所轉變，這其中是否因實施「治安全民化」的「社區警政」而維繫？

此乃本文研究之動機。

表 1.2 新竹市刑事案件統計分析

年別發生數

（件）

環比指數（ % ）

犯罪率

（%00 ）

竊盜（

﹪）

暴力犯罪（ ﹪ ）

煙毒（品

）（ ﹪ ）

其他（

﹪）

民國八十六年 4253 116.49 121.91 56.45 6.00 14.25 23.30

民國八十七年 4470 105.10 126.26 58.26 6.42 14.47 20.85

民國八十八年 10875 243.29 302.84 78.61 2.83 7.87 10.69

民國八十九年 12177 111.97 333.43 83.66 1.95 4.98 9.45

民國九十年 12311 101.01 331.95 78.94 2.28 3.52 15.26

資料來源：新竹市警察局統計手冊【30】

說明：1.犯罪率=發生件數/年中人口數乂 10000 犯罪人口率=犯罪人數/年中人口數乂 10000 2.88 年起含機車竊盜

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1.3 研究目的與方法

社區治安環境的維護是全民的責任，警民合作方是打擊犯罪的最佳偵防犯罪模式，是以在「警力有限而民力無窮」之共識下

，本研究將探討如何運用「社區警政」來維護社會治安。

1.3.1 研究目的

社區治安環境的維護是全民的責任，警民合作方是打擊犯罪的最佳偵防模式，本研究嘗試以新竹市「社區警政」實際運作方式，冀將「社區警政」融入「社區總體營造」之中，共為新竹市的治安來打拼。另不可否認的警政體系對於警察角色功能長期以來已經定位在刑案績效的基礎之上，並造成了重刑案輕服務的價值觀。然而警察無法獨立控制犯罪、解決犯罪問題的困境已十分明顯，若僅將派出所、警勤區設定在刑案偵防策略下的工具之一

，可能已無法面對及滿足民意高漲的社會環境。因此，改變員警的價值觀念及管理模式實是施行「社區警政」成功與否的重要關鍵之一。故本文的目的：

一、分析國內外社區警政推動實務，以及新竹市社區警政現況，

了解面臨之困境及改善之道。

二、從警察組織運作、人員態度之角度檢視新竹市警察局在社區警政工作上的執行現況。

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三、綜合分析的結果，做成實務上應用之政策建議，以供新竹市警察局社區警政政策修正及其他縣市警察局推行社區警政參考之用。

1.3.2 研究方法

一、文獻分析法：

透過圖書館來蒐集國內、外對本研究有關之書籍、論文、期刊、報紙等相關資料以及政府出版品、犯罪統計資料等加以分析整理，以期對本研究之議題得到基本的了解。

二、結構型問卷法：

結構型問卷的好處是能夠快速獲得大量的資料瞭解變項間的關係。

本研究選取的樣本以新竹市警察局之社區警政工作執行者為主，希望獲得樣本對於社區警政實際運作和支持程度的客觀結果並找出影響社區警政工作執行的因素。

1.4 研究範圍與限制

本研究過程中，係以實務探討為主，理論分析為輔，並儘可能的符合科學方法，但礙於人力時間經費與資料等因素，茲將研究範圍與限制研訂如下：

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1.4.1 範圍

一、本研究所謂「社區警政」，僅以「新竹市警察局」在推行各項社區警政方案時組織內部的相關問題為主，其研究對象並不涉及警察組織外部的民眾。

二、時間原則上僅就新竹市警察局前局長陳連禎先生於八十八年十一月二十二日就任之後所推行的社區警政方案為主。

三、就研究內容：

1、理論方面：

（1）社區警政理論的內涵與作法。

（2）政策執行的探討。

（3）警察組織文化理論等。

2、實務方面：

以新竹市警察局執行社區警政之現況分析為主。

四、就研究「對象」而言：

包含警察局、分局、派出所實際執行社區警政的員警為主。

1.4.2 研究限制

一、本研究僅針對組織內部員警進行探討而「不」包括組織外民眾對社區警政的看法，故其研究結論的整體性或有所不足，此為研究限制之一。

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二、以新竹地區為主，推論至全國可能因地區狀況不同而有所落差，此為研究限制之二。

1.5 研究流程與章節安排

本研究主要分為兩大部分，一為社區警政理論及相關原理之探討，二為新竹市警察局執行社區警政之現況及其執行的分析。

研究流程如（圖 1.1）所示，首先說明研究背景與動機並界定^界定研究範圍與限制，然後經由文獻內容的回顧而建構出影響執行行為之因素，依此設計問卷、並在回收問卷後使用統計方法加以分析，最後依分析的結果來應證相關執行理論的適當性，並提出結論與建議。

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1.5.1 研究流程

圖 1.1 研究流程圖

研訂研究目的與方

界定研究範圍與限制

制

文獻探討

新竹市執行社區 警政之現況 社區、社區警政

之定義

社區警政相關 理論之探討

國內外社區警政 推動實務

社區警政 推動現況

社區警政 未來展望 研究背景與動機

實證研究

問卷調查結果與分析

結論與建議

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1.5.2 章節安排

依據研究的流程，章節安排如下:

第一章為緒論，說明研究動機、目的與範圍，研究方法、限制及流程。

第二章為文獻探討，探究與本研究相關的社區警政原理原則、

政策執行理論以建構出本研究的概念架構。

第三章為研究方法，是本研究實證部分的核心，並承續第二章的文獻回顧及議題資料，作為問卷設計的理論基礎。

首先提出研究假設，其次為問卷設計、施測，最後則敘明相關分析方法等。

第四章為實證分析，是對新竹市警察局執行社區警政工作之實證研究，本章依據第三章所設計的問卷做為施測工具，

並依員警填答的情形進行統計分析以瞭解政策執行的過程。

第五章為最終的結論與建議，總結本研究的研究發現，並針對所發現之問題提出政策性建議、修正內容及未來的研究展望。

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第二章文獻探討

一九八 0 年代以前，公共勞務的供給，大家理所當然的便思及政府。這個時候，政府是唯一或者則說是最重要與份量最重的供給者。然而，新的經濟思潮與觀念指出，在公勞務之供給者為獨占或寡占之情況下，不但在供給者方面容易產生各種弊端，例如浪費、無效率、資源措置、使用者也沒有節約使用的觀念。因此，以政府為公勞務供給者為獨佔或寡佔之情形下，不但在供給者方面容易產生各種弊端，例如浪費、無效率、資源錯置、使用者也沒有節約的觀念。因此，以政府為公勞務供給主體之觀念開始淡薄；同時也開始思考如何結合公勞務供給者與需求者之利益

。這種思潮也逐漸反映在刑事司法領域中：例如，警察組織開始盛行以企業管理中的「執行長」（Chief Executive Officer CEO

）來看待警察首長；再如所謂的「全面品質管理」（Total Quality Management TQM）的觀念，也被引介至警察組織管理實務中

；警察組織也開始自比為企業。非但如此，警察組織的規模、警察組織的工作流程等警察組織的內部分工，也開始用企業管理的觀念加以檢驗與檢討。「社區警政」即是在這樣的環境下重新思考提供警政理論上與實務上的執行策略【4】。

本章即針對社區警政政策執行、內部組織的相關理論加以討論，期建構出本研究的概念性架構。進而找尋社區警政良窳之處

，以供其他相關單位參考之用。

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2.1 社區警政之意涵

從現代警政學界的看法以觀，僅短絀的十年間，「社區警政

」之崛起以至於盛行於世界各地，即被寄予厚望，係希望藉此降低犯罪，維護及提昇社區生活品質，並加強警察對法律的遵從和體現，進而培養員警對其轄區的誠信負責，體察社區治安需求。

本項茲廣泛探討「社區警政」之意涵，深入了解社區警政之推動要件與要領，作為社區資源整合規劃，用於社區治安維護之參考。

2.1.1 社區的意義

要了解「社區警政」，首要了解「社區」是什麼？今日因科技

、經濟、人際關係的大幅轉變，社區的概念益形複雜，對社區治安更投入不確定因素，故了解「社區」實有其必要性【28】。

社區是一個多向（ multidimensional）的概念。它是指一群人的關係，而關係的親疏遠近隨著地理區域的差異而有所不同，它是由區域地理環境來界定，我們可以將社區的整體概念設定為一群人在特定的區域內共同生活，共同創見的社會體系，它包括民德規範和價值信仰的凝聚【29】。而從社區警政制度以觀，社區是一種互動的社會，在社區建立新的互信關係，使員警體認到解決社區問題的重要性，以及讓民眾有表達，並在互動中提出處理

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社區問題的優先順序。故「社區」應該具備有下列條件【21】：一、是人民。即有一群人住在一個地方，不論是世代居住或是外

地移民都有愛鄉的感覺。

二、是地盤、地點或地區。要有山川、河流、溪圳或是大道以隔離，可以支持某些人生存下去的條件。

三、是有社區互動。這些人有他特定的目標，會影響他人的行動

，而引起迴響，例如維持生活的經濟條件，維護安全的防衛條件，個人權益等。

四、是認同身分有歸屬感，也就是居民的社區意識對社區的安危利害有感同身受的看法和認同。

另外，社區可以說代表了一個社會集體，該集體可以是同一區域內的居民，也可以是有著共同生活方式信仰、背景、利益及功能的一群人【1】。所以，社區指的是一群人，他們彼此是：

一、居住在相當鄰近的區域，彼此有互動。

二、彼此有若干共同利益，相互支援。

三、具有若干共同服務：如交通、學校、市場。

四、面臨若干共同問題：如經濟的、治安的、交通的

五、產生若干共同需求：如生活的、心理的、社會的、經濟的。

而依據內政部社區發展工作綱要第二條規定：「本綱要所稱之社區，係經鄉（鎮、市、區）社區發展主管機關劃定，供為依法設立社區發展協會，推動社區發展工作之組織與活動區域。」

另第五條：「社區之劃成，以歷史關係、文化背景、地緣形勢、

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人口分布、生態特性、資源狀況、住宅型態，農、漁、工、礦、

商業之發展及居民意向、興趣及共同需求等因素為依據」。

綜由上述所分析可以得知：社區是一群人在一定的地理範圍具有共同相互的社會意識、關係及活動的簡稱，在社區警政裡的

「社區」較接近地域與心理的定義結合，藉著檢視鄰里間之各問題特性，運用『問題導向』策略，達到降低犯罪率的目的。是以

，本研究「社區」之定義為社區由鄰里單元所組成，重視社區生活機能發展，因應土地使用型態所衍生的犯罪型態，並參酌地方自治法及相關法令，結合公私部門、非營利組織（第三部門）的力量，建構社區警政推動的範圍，並就社區警員有能力且獨立負責小區域進行規劃，在誠信共識中，建立警民互動關係，凝聚參與公共事務之社區意識。

2.1.2 社區警政之意涵

對於「社區警政」（Community Policing）之意義，國內外對其之解釋很多，類似的用語有：

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表 2.1 國內外社區警政定義之相關研究

學者社區警政定義（學者主張）

林燦章（1995）

「社區警政」（Community Policing）之意義，

國內學者有的將其譯為「社區警政」，抑或譯為

「社區警察」，然而，社區警察的精髓在於建立警察與社區間之互惠關係，唯有員警充分認知社區需要，充分和居民溝通，社區警政才會成功，社區居民才會從中受惠。

陳明傳（1992）葉毓蘭（1996）王一飛（1998）蔣慶星（1998）

Friedmann（1992）Scott，（1997）

Stipak（1994）Trojanowicz and Bucqueroux（1994 ）Wilsom，（1995

）

「社區警政」係以警民互信的合作關係，運用問題導向警政（Problem-Oriented Policing）之技巧，共同鑑別影響社區品質問題，進而找出問題的根源，由警民一同決定處理的優先順序

，制定解決方案，共同維護治安，其最終目的則在增進整個社區組織的生活品質。

Trojanowicz，R and B Bucqueroux（1994）

社區警政（9P ）是一種因應個人化（ personalized

）警察（ policing ）哲學（philosophy），此中的勤區員警是在一分權化的地方（place）長期（

permanent）被分派在固定的勤區巡邏（patrols

）及工作並且以主動先發的夥伴關係（

partnership）和市民來共同確認及解決問題（

problems）。

葉毓蘭（2000）

社區警政是一個主張建立警民「夥伴關係」的新哲學及組織策略，將警政重點由頭痛醫頭的

「反應式」處理案件，改為尋求有效解決問題的「預防式」警政，除可增進警民間的正面關係，又可提昇員警工作滿足感。

陳明傳（2000）

社區警政無非是尋求預防與偵查犯罪並重，並且結合社區資源，研訂有效之治安新策略。即對外要預防偵查並重，運用社會資源以顧客及品質為警政運作之取向；對內則強調參與、授權及激發同仁的工作意願、成就與責任感。

陳連禎（2000）

社區警政就是警察與守法市民同心協力的一種工作夥伴的關係，以徒步巡邏之預防犯罪方式

，逮捕嫌犯，對一再發生的老問題，找出解決的方法，最後要增進都市─尤其是住宅區的生活品質。

章光明（2001）

社區警政之理念在於社區警政的推展與犯罪率高低是沒有必然的關係，透過宣導來告訴民眾犯罪率上升的原因，更要向民眾說明「治安不只是靠警察就能做好」，唯有籍由警民共同合作才能改善治安。

資料來源：黃富生，2001【19】 / 本研究整理

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由上表中學者之定義可以得知：「社區警政」之基本假設（

Basic Assumption）即人民希望能提昇生活品質（Quality of Life

）。而如果要提昇生活品質，則必須設法解決生活上所面臨的不愉快問題，而這些問題之中，尤其以違法脫序所造成的困擾最令人厭惡。警察職司執法及秩序維護，但實際上卻無法獨立解決所有的問題。因此，社區警政可以說是為了促進社區、政府及警察三者之間的同夥關係，所產生的組織哲學與管理策略，它採取預防式的問題解決方式，要求所有員警必須對社區全心投入，探討犯罪的原因，並和社區居民共同尋求解決之道，以降低社區居民的恐懼感，並處理社區內其他的問題，來達到提昇生活品質的最終目的。根據這樣的描述，我們可以很清楚的了解到社區警政的二個核心的要素：社區參與（Community Partnership ）及問題解決（Problem-Solving ）【15】。由以上「社區警政」的定義我們可以發現它與學者 Dvavid H.Bayley 在 1994 年間所提的諮詢（

consultation）、調適（ adaptation）、動員（ mobilization）及問題解決（problem solving）四項要件的精神是一致的。茲針對這四項要件之策略予以研究期望從中了解社區警政之內涵：【12】

一、諮詢（consultation）：

諮詢意指定期且有系統的諮詢社區民眾，以了解他們對社區治安的需求，以及警察要如何更有效地滿足社區的需求。諮詢民眾所關心的社會問題應包括治安問題與其他社區公共事務，諮詢方式應可化解警民的對立與衝突、建立警民合作的共識，以及可

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以作為警察修正勤務方式的依據。目前有的警察機關是透過社區中現有團體作深度接觸和會議方式來強化這種溝通機制，而有的警察機關則是建立新的委員會來作為溝通的管道。就現在的實務而言，社區內的「里民大會」及，「社區治安會議」可視為一種有效的諮詢機制。

二、調適(Adaptation)

調適，意指決策權下放，使基層管理者能夠決定滿足社區需求的因應作為。由於警察認知處理犯罪及處理失序問題的方法，

會隨著地方的不同而有很大的差異，因此，就出現調整指揮結構的需要，藉由決策權的下放，讓基層主管能彈性運用資源，以符合民眾需要。

「調適」的第一步驟，通常是建立可管理的地區性指揮體系 (manageable territorial commands)，一般大型警察局具有類似分局的次級指揮結構，應將若干員警分派至分局轄區中，並賦予規劃的責任。也就是因地制宜、因事制宜來權事，將社區人力、物力

、精神力等社會資源，作有效的規劃運用。

三、動員(mobilization)

動員意指積極徵募非警察人員及非警察機構的協助，以資源整合的模式解決社區治安問題。由於警察無法靠一己之力來有效的預防犯罪，警察已逐漸發展出鼓勵民眾積極參與協助的方案與措施。例如義警、民防、義交、社區巡守隊，青少年輔導義工或其他提倡全民維護治安之非營利性組織。

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四、問題解決(problem solving)

問題解決，意指矯正或去除引發犯罪或失序行為的狀況 (conditions)。問題解決模式，強調的是針對警察及社區所能實施之所有犯罪預防行動，它所導引出來的犯罪預防方案，是具體且特定的，而不是廣泛或普遍性的方案。以往，在犯罪或緊急事件發生後警察才予以反映並加以解決，然而漸漸地大家發現到，治安上的統計數據並不能讓民眾心理得到滿足，亡羊補牢的作為對治安環境的改善並沒有多大的作用。如今警察已逐漸重視並探究引發犯罪和失序行為的背景因素，事先規劃改善這些因素的可行方案並評估各方案的優缺點，選擇最適當的方案來執行。易言之

，警察已認知將犯罪和失序行為視為需要妥善處理的問題，而非

將其當作執法或提供緊急服務的「個別事件」看待【16】。理論上，社區警政工作的推展著重於社區居民的安全感，並

與社區密切結合，以減少犯罪恐懼及社區失序的情形發生。所以

，社區警政強調社區警察人員必須投入深入性的社區紮根工作，

以便扮演社區居民治安褓姆及預防犯罪情報佈建的工作。而社區警政在做法及主要構成活動要素上，大致可歸納為以下四種實務上的工作要領：【34】

一、社區的犯罪預防（Community-Based Crime Prevention）

社區預防犯罪的重心在於「鄰里守望」，而其中則包括了組織和訓練民眾來報案、貴重物品做上記號以及警察人員調查轄內建築物的安全措施（即 Big Three ，三大項），而此三項也是守

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望相助的操作定義。

社區的犯罪預防就是要組織民眾參與鄰里守望相助等社區活動。英國首都倫敦對於社區犯罪預防在鄰里守望相助工作的執行上則包含了以下三點：

（一）民眾參與巡守工作，成為警察的助力。

（二）在財產或物品上做記號，以防止被竊，或被竊後較易於偵查。

（三）警察提供家宅防盜的建議以及不定時拜訪巡察住宅，以增加住宅的安全。另外，警民共組巡邏隊也是一種好的預防社區犯罪方式。

二、重組巡邏活動（Reorientation of Patrol Activities）

傳統的警政策略著重於員警出現頻率強弱及是否快速反應打擊犯罪，來論定是否可以有效嚇阻犯罪。但是這種做法在近幾年來遭受到多學者的檢驗與質疑，並將之轉變為更有前瞻性、更有實質效益的「預警式犯罪預防巡邏策略（ Proactive Crime Prevention）」,藉由徒步巡邏增進警民之間的接觸機會，透過家宅的個別拜訪，建構警民合作、聯繫、預防犯罪網絡。而此一策略不單只是可以做好事前犯罪的宣導、聯繫、合作的管道，而是形成多元化巡邏勤務的重整與合作，在犯罪發生之時及發生之後，

基層員警可以掌握到更多、更快的治安資訊，有效維護社區內的治安品質。

三、提昇警察責任感（Increased Police Accountability）

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社區警政的策略，在於增進警察與社區內民眾、各種民間組織或團體接觸的機會，讓警察與社區居民間能互相瞭解、相互體諒，培養彼此間對社區的歸屬感，進而透過民眾自發性參與警察的工作及活動之中，達到協助及監督的目的，利用社區內資源共同來解決社區內的問題、提昇社區生活品質，進而讓民眾對警察更有信任感，增加警察執行工作的責任感與熱忱，促進警民雙方真正的合作。以加拿大為例，警察在實施社區警政時，即強調：

所謂的「社區」包括了內部及外部的意義。內部而言，警察組織必須對其成員的需求和問題有所回應，授權給員工，提供基層警員決策的權力及彈性，以提高基層警員的士氣與成就感，此外，

也透過訓練、領導、內部諮詢等方式達到組織重組與警政革新的目標，對加國來說，這項內部的改革，比外部的作為更重要，因為他們深信：希望警員怎麼待人，就要如何對待自己的警員；在改變別人以前，要先改變自己。至於外部的「社區」則包括所有顧客：警察服務的市民、各級政府機關、與其他警察常接觸的公司團體。加國政府要求這些顧客必須對警政服務有更高的參與程度，警察推出青少年援助計畫、市民巡邏計畫、滑板族自組協會專案等，這些計畫專案經過媒體、快報、特別刊物、訓練課程等促銷方式，實施的結果，再犯率下降明顯，民眾滿意度跟著提昇

，效果十分顯著。

四、指揮的分權化（Decentralization of Command）

每個社區因為其環境及治安狀況的不同，因此有不同的警政

(30)

需求和需要解決的問題，因此，警察工作必須適時改變策略來適合各個社區的要求。為了達成這個目標，就必須視狀況充分授權給各個社區內的警察分支機構，使其自行釐訂符合該社區要求的策略。在此策略之下，各個社區內的員警，因為自主性較高，所以工作成就感與滿意度相對地提升，如此一來也會使基層員警工作的熱忱與效率因此而提高。

從上述的定義中可以發現：社區警政是一種主張警民之間建立「同夥」關係（Partnership ）的新哲學（Philosophy）及組織策略（Strategy）。它是透過警民攜手合作，共同鑑別影響社區品質的問題，進一步找出問題的根源。由警察與民眾一齊決定處理問題的優先順序，共謀解決對策，達成增進整個社區生活品質之最終目的【31】。而社區警察應該充分的認知及瞭解到社區的需求

，並透過與居民之間的溝通，讓社區居民能夠了解到維護治安的工作需要他們主動幫助，而非僅僅是警察的責任而已。如此一來

，社區警政工作的推展才會成功，社區居民才會從中受惠。

2.2 社區警政相關理論之探討

「社區警政」既是一套哲學，也是一項組織策略，而社區警政要成功，民眾、基層員警、警政管理人及政治人物必須緊密配合，一起尋求創新方法共同解決現代社區的犯罪現象及社會失序等問題，更應以問題為導向，結合各項相關治安理論作為，做前

(31)

瞻性的宣導與規劃，故本研究茲廣泛探討社區警政之相關理論，

以做為治安維護運用之參考。

一、社會控制理論

社會控制理論是犯罪實證學派中最古老也最有影響力的理論。這個理論可追溯到十九世紀的法國社學家涂爾幹。他認為古代社會藉以維繫社會平衡的力量，是人們基於共同的血緣、地緣關係，建立的一種強烈的集體意識（ collective conscience），也就是說有共同的信仰的感情，而在社會成員中形成一種行為的導向作用。在這樣的社會之中，輿論和道德是維持社會秩序最好的工 具，並且是制衡人們行為的最佳範例。

加州大學犯罪學學者赫胥（Travis Hirschi）於一九六九年發表「社會控制理論」（Social Control Theory）主張，認為社會化的過程中，人與社會之間建立了大小不同的社會鍵（ Social Bond

），如果一個人的社會鍵很強，則除非有很強的犯罪動機將鍵打 斷，否則他不會輕意犯罪。

社會控制理論強調的是社會的結合力，因為人性本來就是非道德動物，都有犯罪的傾向，人類要是不受外在法律的控制和環境的陶冶與教養，便會很容易傾向於犯罪。將這種理論運用在犯罪防制上，則是強調應該加強社區本身的凝聚力和互動，使社區居民樂於參與公共事務，提昇社區意識，並藉此增加社會控制的力量，而減少犯罪或失序行為的發生。因此，透過社區守望相助工作的推展，鼓勵民眾共同參與社區工作來預防犯罪，可以說是

(32)

增強社會鍵的表現，也可以說是社會控制理論的運用。這也是為什麼守望相助組織在美國獲得民意的普遍支持，而地方政府也採行做為抗制犯罪的方法，因為的確有其理論與實務上的依據。

社區民眾藉由外在環境的陶冶、教養與控制，來強化社會鍵強度，減少社區犯罪或不良秩序行為的產生，將社區民眾組織在一起，可經由社會接觸（Social Contact）和社會互動（ Social Interaction）來增加彼此間凝聚力（Cohesion），即所謂的社會鍵

，此一理念與「社區警政」之理念係相通的，這種鼓勵民眾組織起來，運用社區共同力量來維持社會秩序的觀念，也可以說是社會控制理論的運用。

二、防禦空間體系理論

防禦空間是一種藉由社區環境的改善與重新設計，增加社區對犯罪監控能力以達成降低犯罪行為發生的目標，並經由社區中硬體設備的設置和設計，來減少犯罪機會。這種作法有別以往將犯罪僅當作必需矯治的症狀，而是更積極地將它當作必需預防的行為。換言之，防禦空間體系是一種藉由實體或形式之阻絕物來牽絆犯罪者，提高加害者暴露之機會，以及加深加害者隨時有被監制、逮捕的感覺，從而放棄犯罪的一種預防措施【 32】。如實體阻絕物（包括，高聳的圍牆、鐵絲網、藩籬及鐵窗等）及形式阻絕物（包括，建築物前有寬敞開放之出入口、階梯、低矮之灌木叢或矮牆、 24 小時之便利商店、24 小時之攤販等監控力量），

三、破窗理論

(33)

破窗理論（Broken Window Theory）緣自於一九八二年的美國。這個理論的原意是指，如果某棟建築物的某扇窗戶壞了，而一直沒有修理，那麼其餘的窗戶將陸續遭到破壞。因為一扇損壞而遲遲不予修復的窗戶代表的意義是「沒有人在意」，因此，即使其他窗子損壞，也不值得注意。

「破窗」僅是一種比喻，低層次犯罪或行為不檢、擾亂公共秩序（譬如當街便溺、牆壁塗鴉、成群結黨、大聲喧嘩、販賣禁藥、酒醉 … … 等）之蠻行與犯罪，倘若這些未被妥善處理，將加深犯罪被害者恐懼，變化犯罪的質與量將無限蔓延、社區生活品質將日趨惡化。【33】

相反地，在「破窗」發生時，倘能立即改善，則不但能展現警察與政府之能力、增進民眾信心，更能拉進警民距離，使社區之團結效率及守望相助精神更能發揮，亦給行為不檢者或犯罪傾向者一個警惕而不敢輕舉妄動，甚至改邪歸正或移轉陣地，用以削減「犯罪升級」效應，提昇社區居民生活品質。

紐約市警察局 Mr.Bratton 認為修復「破窗」最好的策略就是

「零容忍」。所謂「零容忍」（ Zero Tolerance）就是對於任何犯罪或違法擾亂公共秩序、行為不檢者無論大小，均一視同仁，強力執法，絕不妥協，絕不鄉愿，絕不虎頭蛇尾，絕不因為違反者之身份地位而有所不同，也絕不屈服於任何關說或政治壓力，一切依法執行，以提振執法公權力與公信力【27】。

這個理論提醒我們，如果我們能夠在事前加以防範社區不良

(34)

行為的滋生，那麼事後我們就不需費心來解決更嚴重的犯罪問題

。所以，縱使警察機關事後介入處理，或者洞燭機先在徵兆產生時就加以預防，但是這些仍然需要社區民眾的積極配合或自我覺醒，因為，居民本身長期居住在社區之中，對於社區狀況的掌握及瞭解遠勝於任何政府機關，若社區居民能為了自身的安全而自發性的集結在一起從事守望相助，並對威脅社區的一些警訊做一些反應及防制的工作，則一定對社區治狀況及社區生活品質的維 護將產生相當大的效益。

四、社區警政組織溝通理論之探討

衝突，是一種社會本質，這種本質在組織中除了發生在上下層級之間，也可能發生在與外界的衝突。而在警察的組織中，幹部與基層警員之間的溝通屬內部溝通範圍，警察與一般民眾及政治人物之間的溝通則屬於組織外部的溝通範圍。

哲學家蘇格拉底曾將文明社會解析由三階層所構成：生產者

（Producers ）、輔佐者（Auxiliaries）及護國者（Guardians）。以現代眼光而言，生產者可說是民間社會，輔佐者可以說是公務人員（如：軍警人員），而護國者則是負責決策的政治人務。一個好的社會需要：生產者的「節制」、輔佐者的「勇氣」及護國者的「智慧」的相互配合。從警察的角度來看，治安要好，也需要這個「鐵三角」（政治人物、警察、民眾）來配合。那就是人民要有守法的精神，警察要有執法的勇氣，而政治人物要有制定良好政策（立法）的智慧。而其中更重要的是，一個理想的國家，

(35)

必須能以「公道」貫注於各個階層，以維持各個階層間的正當關係，使各個階層均能發揮正當的功能。所以，社區警政的溝通有四個環節：民眾、基層警員、警察幹部與政治人務，其中警察機關與民眾或政治人務間的溝通是為組織外部溝通；而警察幹部與基層之間的溝通為警察機關的組織內部溝通。【27】

2.3 社區警政執行實務探討

步巡、腳踏車巡邏、社區治安會議（beat meeting）、青少年活動 … . 等都被認為是社區警政的範圍，而這些勤務的重點「不」

在於表現的形式，而在於以增進警民之間的信賴感。在行政革新或政府再造的潮流中，如何將理論實用化一直是實務界及學術界的困擾，當然警政革新也不例外。茲就最早推行「社區警政」的美國與我國社區警政之實際作為，進行檢討分析,以汲取優點，瞭解其窒礙難行之處，俾能落實社區警政之推動。

一、美國社區警政執行實務

美國警政發展至一九二○年代時，加州柏克萊警長 August Vollmer 提出了專業化（professionalism）警政模式的概念，倡導機動化的執行巡邏勤務（在巡邏中利用無線電作雙向溝通及勤務派遣等）其目的在於有效率地執法及逮捕犯罪。然經過數十年的發展，專業化警政模式已被「窄化」成藉由快速反應的模式來控制犯罪，並由專業化的主張來擺脫地方政治勢力的影響。而其他

(36)

如解決社會問題或提供服務的活動，均被視為「社會工作」，而非是真正的警察工作【17】。

專業化模式的結果是警察的服務的「量」增加，但是服務之

「品質」卻無法提升。但經實驗證實：專業化警政在客觀上卻無法降低犯罪率及提高破案率；在主觀上亦無法去除民眾對犯罪之恐懼。因此，專業化警政的警察行政思想與模式，似乎有必要重新評估。一九八○年美國提出「社區警政」之概念，進入了以重視社區聯防及預防犯罪的警政新導向。數十年來，一群美國學者整理出一張全美警察機關實施社區警政曾經採用的活動項目，這張清單堪稱完整，值得我國警察實務與學術研究的參考（參考表 2.2）。

從表 2.2 可得知美國社區警政主要是配合社區特性來設計，

由社區警員主動接觸以了解社區，爭取民眾的信賴。並主動與其他政府機關、學校發展同夥關係，並與該等機關合作共同抗制犯罪，解決脫序問題（諸如：路燈照明、垃圾收集、空屋死角）。

(37)

表 2.2 美國警察機關實施社區警政曾經採用的活動項目表

社區警政之活動項目 百分比

1 為實施社區警政招收志工 12﹪

2 為實施社區警政撰擬策略計畫書 12﹪

3 民眾參與巡邏 13﹪

4 反暴力專案 16﹪

5 民眾針對執法機關所組成的諮詢團體 17﹪

6 在鄰里設置活動中心或辦公處所 20﹪

7 與房屋所有人協會發展同夥關係對抗犯罪 23﹪

8 與警察團體發展同夥關係對抗犯罪 31﹪

9 訓練員警社區警政之課程 31﹪

10 志工進駐執法機構 36﹪

11 與社區團體定期聚會討論治安議題 40﹪

12 與宗教團體發展同夥關係對抗犯罪 40﹪

13 實施步巡、腳踏車巡邏與騎馬巡邏 41﹪

14 巡邏員警以名片、行動電話和呼叫器給民眾保持聯繫 42﹪

15 警員挨家挨戶與民眾或商家保持接觸 43﹪

16 市民參與反毒與反暴力專案 46﹪

17 使用電腦搜集、分析與當地治安有關的資訊 49﹪

18 與鄰里協會發展同夥關係對抗犯罪 49﹪

19 舉辦青少年活動 49﹪

20 針對治安死角所做的預防犯罪（譬如：空屋、廢棄車、工地） 50﹪

21 與社區領袖或團體定期聚會，指導防制犯罪技術 52﹪

22 與商店發展同夥關係對抗犯罪 52﹪

23 市民參與守望相助 53﹪

24 與其他機關共同解決脫序問題（譬如：搜集垃圾、路燈照明問題） 55﹪

25 與民間團體發展同夥關係對抗犯罪 58﹪

26 赴學校或其他政府機關指導如何防制犯罪 60﹪

27 與社區及其他政府機關成員（譬如：檢察官、法院、社會服務機構

、觀護人）共同發覺犯罪問題

63﹪

28 檢視犯罪趨勢，發覺犯罪問題（譬如：分析犯紀錄及民眾請求服務的類型）

67﹪

29 反毒專案 68﹪

30 與學校發展同夥關係對抗犯罪 78﹪

31 與其他政府機關（譬如：觀護人）發展同夥關係對抗犯罪 80﹪

註：弧內數字：表示實施該政策的警察機關佔有警察機關中之百分比

資料來源：林炯棋 2000 【23】/本研究整理

(38)

二、美國社區警政推動面臨之困境

據研究指出：美國「社區警政」之推動工作雖有相當的成效

，然仍面臨著負面的效果與困境：【27】

（一）經費短絀窘境：社區警政各項社會力整合運用措施之推動

，均因經費不足，導致受阻，其造成情形有：

1.推行社區警政之警察局或協助性團體，其本身經費不足。

2.公益團體贊助基金不再支持。

3.地方政府將預算刪除，使得社區警察推動無力，致警民關係維繫受影響。

（二）未能建立正確的推動觀念：

1. 社區警察為爭取更多經費的支援，刻意討好民眾，致無法落實社區警政工作之觀念。

2. 汽車巡邏員警與社區警察，無法緊密配合與支援，影響社區治安維護成效。

3. 社區政治人物或民意官員歪曲的運用社會資源，與社區警政推動目標日行漸遠。

4. 警察投注於與治安無關的服務上，是為社區警政推行之阻礙。

（三）行政與司法機關之共識不足：例如，法院量刑過輕、保釋 輕易，均將影響社區警政推行的效率與士氣。

三、我國實施社區警政之現況

在我國警察實務機關，大多認為只要落實了勤區工作，就等

(39)

於實施社區警政工作。這可由警政署在民國八十七年國際警察首長協會第六屆亞太地區年會的報告題目上看得出來：「中華民國警勤區制度：一個社區警政的模式」。

而在中央警政決策單位的分工中，社區警政雖是警政署行政 組的業務，但經文獻整理、實務觀察與訪談相關承辦人員發現，

社區警政下有下列三項主要工作：「為民服務」、「民力運用」與

「犯罪預防」，這三項工作分屬警政署公關室、保安組與刑事局預防科等三個單位。所以實際上，與社區警政有關的工作，分散在行政組、公關室、保安組與刑事局（預防科）等四個單位。這些業務逐級向下要求落實執行，在各縣（市）警察局的層次，也都還維持這樣的分工，即工作分屬局內之行政課、公關室、保安課與刑警隊等單位；再降至分局層次，則幾乎各組均與社區警政相關，分局一組主管行政，社區警政與落實勤區，本即一組主管業務；二組則主管各項勤（業）務督導，亦有關連；而三組管預防、四組管戶口、五組管保安民防，亦皆與社區警政相關；以上各組分別就其所管範圍向上一層級之業務單位負責。可見社區警政工作，在業務上分散切割得很零碎，但最後的執行，則全部落在派出所勤區警員的身上。經整理，我國正在進行的若干社區警政的相關工作如下：

（一）步巡或腳踏車巡邏：

為深入車巡所無法觸及的治安死角，並增加警察與民眾接觸的機會，警政署曾於民國八十六年初，函令全國各地派出所彈性

(40)

實施步巡勤務；有些縣市或地區還使用腳踏車巡邏輔助。這是美國推行社區警政最早採行的策略，我們自從六○年代機動警力之後，警察在巡邏時，亦成了「玻璃窗內的動物」，目前恢復步巡

，既便於「查巡合一」的進行，亦可落實社區警政的執行。

（二）社區服務卡：

由勤區佐警分送至轄內各住戶，留下派出所電話及勤區警員個人姓名，以確保民眾有事報案或需要服務時，能盡快聯絡。服務卡上印有分局、警察局、警政廳及警政署電話，民眾若不滿意員警的服務，亦可隨時反應。

（三）民眾舉家外出，加強巡邏服務：

民眾遇全家外出時，可直接至派出所，或電話與派出所聯繫

，以利派出所規劃勤務，加強巡邏，維護住宅安全。但在部份警力有限的地區，此一作法的機會成本相對提高。

（四）社區治安會議：

為促進警民交流，有效運用社區人力資源，鼓勵民眾自動與互助精神，建立維護治安合作管道，凝聚居民關心社區治安共識

，乃以派出所為單位召開社區治安會議。

（五）強化勤區查案與社區服務功能：

具體的作法是慎選勤區佐警，以獎勵績優勤區；某些警局更訂定計畫，排定勤務，要求勤區訪視鄰里長，落實社區服務工作

。

（六）發行治安簡訊：

(41)

社區治安資訊的傳遞，兼顧著社區預防宣導的作用，故某些警察局要求各派出所製作治安簡訊以為警民溝通橋樑，內容包括

：警察機關目前重點工作、轄區治安狀況、報案專線等資訊，並附有簡要調查表，據以彙整瞭解轄內治安問題。

（七）超商服務站：

為便於民眾報案，增進警察防禦功能，乃要求派出所於轄區內交通要衝之超商，設置服務站，民眾需要協助時，可向超商內借用電話或請店內人員代為向警察機關報案。目的之一為加強服務，建立警民關係；再則統合轄內各種資源，協助維護治安。超商服務站原為試辦性質，現已於全國全面採行。此一作法可說是原本「愛心商店」的具體修正作為。

（八）社區守望相助：

為建立全國社會治安維護體系，在中央成立「守望相助督導會報」，省、直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）成立各級守望相助組織及社區巡守隊，自上至下成立一完整的治安維護體系。此外亦輔導民眾裝設家護聯防及警民連線之安全措施。

（九）計程車無線電台參與治安聯防：

這是根據八十五年十二月三十一日全國治安會議犯罪預防組計程車管理議題的結論事項所實施的方案。其目的為擴大結合民力，協助維護社會治安，乃規劃計程車無線電台人力資源參與治安聯防。方案的實施是以分局為單位，參與治安聯防；平時協助發現可疑人車、協助犯罪預防宣導、協助保護婦幼安全及遇有

(42)

治安狀況迅速通報警察機關勤務指揮中心等。

（十）婦女安全保護：

在婦女團體的督促下，警察機關（尤其是都會區的警察）特別加強對婦女人身安全的保護，如有報案，立即處理，必要時會同女警及社工人員至現場，提供適當之協助與轉介服務。在性侵害防治條例通過後，為防止婦女遭受性侵害，並在中央成立「性侵害防制委員會」，在縣、市成立「性侵害防制中心」，落實對婦女同胞的保護。

（十一）單一窗口：

機關的服務品質與工作，民眾只要一次報案，不分區域，各地警察機關即予受理並處置。

（十二）報案三聯單：

這是為了確保民眾的權益、取得民眾對政府信賴並使我國官方犯罪統計數字回歸真實而設計的制度。

社區警政的實際作為不僅上述，另外還有許多，譬如：社區預防犯罪宣導、青少年夏令營、訪視獨居老人、到家慰問刑案被害人、協助查報照明設備、以績效加分鼓勵為民服務…等。

二、我國社區警政推動面臨之困境

為迎合世界潮流，我國警政單位在治安策略上，亦採推展社區警政措施，但因礙於我國傳統警察作為與國內政治、社會大環境等因素，社區警政工作遭遇不少瓶頸【20】，茲分析如下：

（一）社區治安意識仍待提升：

(43)

由於政經環境及社會價值觀之改變，導致社區民眾參與公共事務的意願普遍不高。

（二）地方派系傾亂：

分局或派出所員警長期經營轄區，難免介入地方事務，或因感情因素，或因政治利害，使得亟需地方人士全力配合的社區警政推動往往因派系傾軋而多所牽累，困難重重。

（三）警力分配問題：

目前各地區警察派出所所屬警勤區人口戶數超出標準的頗多，因欠缺員額遞補而兼任二個以上勤區者有亦不在少數，使得警勤區之經營難以落實。

（四）警政制度設計不良：

我國的警察組織，警勤區為中央集權及一元化的指揮體系

，工作內容較無自主空間與彈性。況且，員警在各種專案及績效要求下，疲於奔命，窮於應付，無法兼顧地區性的犯罪預防工作，更遑論加強日常服務增進警民關係了。

（五）官僚科層文化束縛：

警察機關採決策權威的集中化，強調統一指揮，單一權威的原則，層級愈多，權力愈集中，則上下溝通愈困難，愈無法相互瞭解，更加深了上級對基層失控的緊張和不信任。

社區警政仍存在諸多困難，如部分民選首長不予重視，政府內部協調分工不良、警政主管決心共識不夠、基層警員素質不佳等等均具相當影響。

(44)

2.4 組織運作、人員態度對社區警政執行之影響

組織於現代社會的功能已無法忽略，而如何將組織運作加以改革以適應社會需求及發揮其功能，如何調整人員的態度，全力的配合執行社區警政政策，則是影響警察組織執行治安政策中重要的因素。

2.4.1 組織運作對社區警政之影響

傳統專業化的警察組織是以準軍事化及層級節制為導向而形成的金字塔型組織。而所謂金字塔型的組織乃是依靠「指揮鍊」（chain command）透過垂直分工結合各階層的運作以產生效能。惟如此將造成因層級數過多演變成上下溝通不良的情形，

要解決這個問題最佳的運作方式是在不犧牲部屬權益原則下，

從管理層面著手。例如，減少層級節制既能強化組織內的溝通與授權，又能授予工作的自主權，滿足組織的參與感及強化其對於的組織承諾。而社區警政著重於組織的分權化、決策時提供由下而上的溝通管道、授權基層、擴大其自主權等整體組織與管理的結構改變，簡言之，組織於現代社會的功能已無法忽略，而如何將組織運作加以改革以適應社會需求及發揮其功能

，則是影響警察組織執行治安政策中重要的因素。

一、領導

(45)

組織是多數人為了達到某一明確目標而採取協調一致和合作行為之組合。而領導在組織中的地位會隨組織規模的擴增而日益重要。組織在成立初期，可能因為其規模較小且人員數量不多的狀況下，光靠著相互調適即可達到「協調」的目的【13

】;然一但組織發展到了成熟階段後，會面臨了：

(一) 組織設計缺乏完美性。

(二) 組織無法配合環境的變動 (三) 組織內部各單位間的相互隔絕 (四) 組織內各部門發展不平衡的因素

(五) 組織成員本質等的限制組織發展因素。

而社區警政的執行最重要的問題是警察首長是否支持這種需要長時間努力的警政形態。社區警政要求改變領導哲學及其對全體警察部門的管理方式，包括了發展全新的組織願景、價值觀

、任務;管理方式則必須從控制者轉變成為幫助者的角色。至於警察首長在執行社區警政時的實際作法則有以下四點可供參考

：【8】

（一）與全體員警溝通有關社區警政工作的核心與概念。

（二）提供員警參與社區警政工作執行的誘因，如績效評估的重訂、參與決策。

（三）減少執行社區警政的障礙，如資源、預算的支持等。

（四）提供員警受訓的機會，使員警具有創新的自主權及能力。

二、參與管理

(46)

參與管理是一種團隊角色的扮演、資訊及決策制訂影響力之分享、參與事項及行為的合法性、團體成員能力與心力的投入，以及責任及心力的共同分擔。當社區警政再度開啟政府組織公共性之關注時，其不僅是決策、管理之開放民眾參與，亦包括了警察組織的決策開放下層人員參與。對關心警察組織公共面的人而言，組織決策開放參與，除了有其代表性(代表各種團體 )、回應性 (對民眾及下層員警之需求)之形式意義外，更有助於「共識」的建立。換言之，警察組織的公共性應避免往昔那種只強調命令、服從關係【5】，而是應朝向「心靈契約」 (psychological contract)的關係發展。關於參與式管理的實施條件

、方式分述如下【14】：

（一）實施條件:

1.組織成員的改變，如加強成員之間的合作關係、改善部屬與主管間的信任關係、更開放的主管作風。

2.參與的計畫及過程必須是真實的，而非只是一個不具實質的形式。

3.所參與的事項必須具有一定的重要性，而非只是一些瑣碎的細節。

4.討論與成員有關聯的事項。

（二）實施方式：

1.權力下放。

2.完整的資訊傳遞。

(47)

3.從工作執行方式、工作目標設定等項目開始著手。

社區警政之目的在於藉由警民接觸以提升服務品質，基層員警除成為政府政策的執行者外，也是民眾對政府評價反饋的直接接收者，換言之，社區警察成為政府與民眾之間的橋樑。

而實施參與管理的最大益處即在於此，讓決策者有更快速度、

更直接及更廣泛的資訊來源，可免除決策基礎的偏差。

三、授權

所謂授權，就是將完成某事的權力與能力，賦予特定對象的過程。也就是組織經由積極的作為，培塑特定對象以完成某事的能力與授行事該有的權力，進而使其具有達成任務的適格性。易言之「授權就是由上級長官 (主官)或權力者，將其職權範圍內的部分職權及職責指定給某一下級，使下屬在其監督與指揮下，可以代表他相當自主的處理與行動。

授權(empowerment)的觀念受到重視的原因來自於一九八 0 年代以來，各國政府面對行政生產力低落，政策失靈、財政危機、資源浪費、員額規模過度膨脹，民眾不滿情緒高漲，因而以「行政革新」或「政府再造」運動的精神，透過組織精簡，

法令鬆綁以及企業精神的引進等手段，以改善政府體質【9】。通常我們以職權或權威(authority)來說明政府執行政策權力的意義。政府組織以官僚結構的型態存在，強調對部屬的控制與監督，以使組織的目標得以完成。總體而言，政府組織若不具有本機關的組織法，則喪失其存在的理由及基礎。如就組織內

(48)

的成員而言，不論是管理者或僅為基層執行者同樣的都必須被賦予職務上的權力，始能執行組織所指派的任務【24】。

授權可以說是從領導而來的衍生品，從我們對權力來源的說明中的「接受理論」可以瞭解權力從上而下時，還須考慮到部屬是否有意願受該權力的拘束。反之，當管理者欲授權部屬時，也須視部屬的接受程度。故第一項原則是「授權是否有助於組織績效的提升」?第二項原則是指「授權的程度差異」即管理者應只是接受部屬的建議或是讓員工擁有工作的自主團隊。

授權是屬於積極的管理方式，在政府組織中已屬「老生常談」的革新議題，可是卻一直無法真正落實傳統官僚組織的管理中。在當今政府組織的地位逐漸成為與民眾平行之際，政府組織所呈現的無效率、公務人員封閉的特質，實無法讓民眾接受。社區警政在執行策略方面，在組織結構上採分權式地將警力固定且長期的佈署至各地區 (建立社區警察站、迷你派出所 )

，目的即在於與社區民眾增加聯絡接觸，有效解決社區問題;此外，管理上亦配合水平式的結構而採取授權基層的方式以增加員警自主性，使員警具有高度的裁量權，提升其工作成就感及工作滿意度。換言之：自行擁有的責任感(ownership )，才是提振工作意願與社區治安效率的最有效策略【23】。

四、溝通

溝通是「正確地將資訊內容傳送出去，而接收者也正確地的瞭解資訊的意義，那麼就是良好的溝通」，至於接收者是否重

(49)

視該項資訊或是被該項資訊所說服，則並非溝通良窳的指標。

有效政策執行最重要的要件就是執行人員必須知道所應做什麼

，即對於政策的決定和應執行的命令必須傳送至適當的人員，

以期待受到執行人員的遵循。其溝通的重點在於資訊的傳送 (transmission)、內容的清析（clarity）、與一致(consistency)，而非理念意識形成的溝通扭曲或專業語言及官僚語言帶來的困惑

【10】。

組織內部溝通是指組織成員之間的溝通。依成員關係可分

「上行溝通」、「平行溝通」、「下行溝通」;若依組織的結構觀察

，內部溝通可分為正式溝通(formal communication)與非正式溝通 (informal communication)。所謂正式溝通是指正式組織內所進行的溝通活動，依照權責及指揮鍊關係來傳送並接收訊息。非正式溝通則是不受限於組織結構，但管理者也不承擔其合法性的溝通活動，通常是由組織內的人際互動所自然產生。

而溝通最主要的障礙是：

（一）「過濾」(filtering):組織結構若有六個階層，則當溝通訊息到達最基層時，已經有百分之八十的訊息被過濾掉了;至於從下而上的資訊溝通上，政府組織中的「報喜不報憂」文化，使溝通的正確度或客觀性更受懷疑，基層員警所傳送的資訊多僅止於直屬主管，就算是能達到較高層主管，通常也已受到修正，

致下情無法充分上達。

（二）「參考架構」（frame of reference）的不同，也會造成溝通

題目：新竹市社區警政執行現況之研究

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