簡稱一覽表

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背景和目的

政府在二零零零年《施政報告》提出十年內把中學畢業生接受專上教育的比率增至六成後，自資專上界別¹蓬勃發展，不但有新的私營自資專上院校成立，公帑資助高等院校亦紛紛開設自資部門。為達到上述政策目標，政府一直推動公帑資助與自資專上界別「並行發展」，並推出多項財政和行政措施，支持自資專上界別。有關措施包括向自資院校批出土地和空置校舍，以及設立資助計劃支援院校的營運等。

2. 過去十多年，自資專上界別規模顯著增長，亦越趨多元化。我們在二零零一年後的五年內已達到提高專上教育普及率至六成的目標。二零一五／一六學年，專上教育普及率更升至七成，當中學位程度課程參與率達 45%。現時約有 150 項自資學士學位和 300 項副學位課程，而在二零零五／零六學年，同類課程分別只有大約 40 和 230 項。開辦該等課程的院校包括 11 所可頒授學位的自資院校（包括《自資專上條例》（第 320 章）下註冊的院校和法定院校）、八所獲大學教育資助委員會（教資會）資助的大學及／或其自資部門或社區學院，以及根據《教育條例》（第 279 章）或其他相關法例註冊的專上院校。

3. 然而，經過近 20 年的發展，自資專上界別在運作上呈現了若干限制和可改善之處，尤其在自資院校以至整個自資界別長遠的可行性和可持續性方面（部分院校／課程學生人數偏低反映此點），以及

1 自資院校指不獲經常性公帑資助維持日常運作的院校。就本檢討而言，專上院校指提供全日制經本地評審副學位（包括高級文憑及副學士）及／或學士學位課程的非牟利院校。

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在自資專上課程的質素方面 (包括課程設計、開辦和認受性 )，均令人對自資界別的發展有所關注。與此同時，公眾人士（包括許多家長和學生）依然認為本地高等教育的未來只繫於公帑資助院校，即教資會資助大學。此外，整個專上界別的副學位和學士學位課程的供求現已飽和，而中學畢業生人數將由二零一六年的 57 000 人跌至二零二二年的 43 000 人，這對專上界別（尤其是自資院校，因其可持續性無疑取決於收生）帶來重大挑戰。因此，我們有迫切需要採取措施，使專上教育的發展較趨均衡，從而全面落實政府促進公帑資助與自資界別並行發展的方針。

4. 在上述背景下，社會人士提出訴求，促請當局檢討整個自資專上界別，包括界別在高等教育的角色和定位、規管架構和社會對副學士課程的需求等。

5. 為回應這些關注，行政長官在二零一七年《施政報告》中宣布成立專責小組，研究與自資專上界別發展相關的事宜。當局遂於二零一七年十月成立檢討自資專上教育專責小組（專責小組）。專責小 組的成員名單和職權範圍載於附件 A。

原則和方式

6. 由於教育在公共利益，創造社會效益以及發展學生潛能方面具重要作用，專責小組認為政府在教育上的投資十分重要。由於香港乃一個發達經濟體，並希望發展為優秀的知識型社會，因此政府有責任通過投資教育來支持人才培養和創造新知識，以滿足不斷變化的人

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力需求和支持社會創新。同時，政府有責任確保向教育界投入的公共資源與社會效益方面的短期和長遠回饋相稱。

7. 無論是由公帑資助或由自資界別所提供，教育都對社會影響力重大，因此不應等同商業服務／商品，亦不應讓市場力量完全主導教育的規劃和運作。專責小組認為，政府在尊重市場需求和院校自主的同時，對公帑資助界別和自資界別均有規管職能，以確保其健康穩健的發展。

8. 專責小組認為，自資專上教育是本港專上教育的重要組成部分，並能與公帑資助界別作互補。兩個界別皆應以為學生提供具質素的高等教育和配合社會需要為目標。專責小組全面檢視自資專上教育，旨在整全地考慮教育體制中各界別之間的平衡和持續發展的需要，同時希望探討可行的目標和策略，以促進自資專上教育在日益多元並在某程度上競爭激烈的環境中進一步發展。專責小組在討論過程中高度重視自資專上界別學生、教職員和營辦機構的期望和利益。

9. 過去數月，專責小組先後檢視過以下事宜： (i) 自資專上教育界別的發展情況；

(ii ) 自資專上教育界別的角色；

(iii ) 自資專上教育界別的規管架構和支援；以及 (iv) 副學位教育的未來。

10. 在研究過程中，專責小組曾參考一些其他經濟體的經驗和考慮不同持份者的意見。所有持份者均獲邀提交意見書，就有關界別發展的重要議題表達意見。專責小組在二零一八年二月底前接獲逾 50

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份意見書。此外，專責小組亦進行了多項調研活動，例如到訪自資專上院校、會見相關機構／院校的主管，以及委聘外間顧問與持份者進行焦點小組面談。

11. 從這些活動蒐集所得的意見為檢討工作提供了非常重要的資料，讓專責小組能夠全盤考慮檢討範圍內的各項議題。現時專責小組對檢討工作的各項議題已有初步看法，並希望通過本諮詢文件徵詢公眾意見。

邀請各界提交意見書

12. 公眾人士（包括但不限於自資專上教育界別的持份者）可就本諮詢文件內的初步觀察和方案，及 / 或任何有關自資專上教育未來的事宜提出建議／意見。請在二零一八年八月三十一日（星期五）或之前將意見書以郵遞、電郵或傳真方式送交教育局：

郵遞地址：香港添馬

政府總部東翼 7 樓教育局

延續教育分部

電郵地址： taskforce_s fpe@edb.gov.hk 傳真號碼： (852)3579 5097

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未來路向

13. 專責小組在綜合諮詢期間收到的進一步意見後，會敲定最終改革方案，並在二零一八年年底前向政府作出具體建議。

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簡稱一覽表

第 279 章《教育條例》第 320 章《專上學院條例》

第 493 章《非本地高等及專業教育（規管）條例》

《守則》《自資專上教育界別管治及質素保證良好規範守則》

評審局香港學術及職業資歷評審局文憑試香港中學文憑考試

聯招大學聯合招生辦法

專責小組檢討自資專上教育專責小組教資會大學教育資助委員會

職訓局職業訓練局

職專教育職業專才教育

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第一章：香港自資專上教育的現況

專上教育制度的發展

1.1 政府在二零零零年《施政報告》公布，十年內把高中畢業生接受專上教育的比率增加一倍至六成，以配合香港逐步邁向知識型經濟的需要，並追近其他先進經濟體的水平。公帑資助院校和私營界別紛紛開辦自資專上課程及設立私營院校，以具體行動回應該政策方針。受惠於政府的支援措施（主要透過批地及提供資金／貸款的方式），自資專上界別得以迅速擴展。全日制學士學位課程收生總數由二零零一／零二學年約 15 000 人增至二零一六／一七學年約 24 000 人；同期副學位課程收生總數亦由約 13 000人增至約 32 000人。副學位和學士學位教育機會大增的情況，主要見於自資界別。

1.2 二零零零年，學位程度課程主要是教資會資助的八所院校的專利，這些院校合共提供 14 500個全日制學士學位課程資助學額²。二零一五年，學位頒授院校的數目增至 20所，包括 11所不獲經常性公帑資助的學位頒授自資院校³。二零一七／一八學年，全港共有 24 000 個全日制第一年學士學位課程學額，其中約三份之一屬自資學額。

1.3 專上教育不限於學士學位或以上程度的課程。副學位界別（即高級文憑及副學士課程）的蓬勃發展是現時本港高等教育制度的另一

2 香港演藝學院是另一所學位頒授院校，並通過民政事務局獲經常性公帑資助。二零零零年，該校在教資會資助界別外提供約 1 0 0 個全日制學士學位課程資助學額。

3 包括明愛專上學院、明德學院、珠海學院、宏恩基督教學院、恒生管理學院、港專學院、香港能仁專上學院、香港樹仁大學、職業訓練局（職訓局）轄下的香港高等教育科技學院、香港公開大學和東華學院。

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特點。二零零零年之前，副學位教育以高級文憑課程為主。因應二零零零年《施政報告》提出增加專上教育機會，香港同年引入副學士這項新資歷。自此，提供副學位課程的院校和有關學生數目均顯著增加。具體而言，在二零零零年，只有少數教資會資助院校和職訓局提供少於 10 000個副學位課程學額，而這些學額大多數獲公帑資助；到了二零一七年，約有 20所開辦副學位課程的院校，提供接近 35 000個副學位課程學額（二零一六／一七學年的高級文憑和副學士課程學額分別為 22 100個和 12 000個），其中接近三分之二屬自資課程。

1.4 由於副學位畢業生人數不斷增加，而他們大多希望進一步取得學位資歷，教資會資助界別和自資界別於是通過開辦銜接學位課程

4來滿足這方面的需求。銜接學位課程的新生數目由二零零八／零九學年的 4 100人增至二零一六／一七學年的 12 600人。統計數字顯示，近年有約八成副學士學生和約四成高級文憑學生畢業後修讀學位課程。

1.5 基於上述情況，我們在二零零一年後的五年內已達到提高專上教育普及率至六成的目標⁵，而該比率在二零一五／一六學年進一步升至七成，當中學位程度課程參與率達 45%。自資專上界別規模日增，課程亦趨多元化，現時有約 150項學位和 300項副學位程度的自資專上課程，而在二零零五／零六學年，同類課程分別只有大約 40和 230 項。現有專上課程營辦機構的名單載於附件 B。

4 教資會資助界別一般稱為「高年級入學」，通常是四年制學士學位課程的第三年。

5 按 1 8 至 2 0 或 2 2 歲（適用於計算銜接學位課程學生）修讀副學位和學士學位課程（包括銜接學位課程）的學生人數計算。

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關注議題

1.6 正如上文所述，香港自資專上界別自二零零零年起蓬勃發展。主要由三項因素促成：社會對專上教育的實在需求、政府支援措施，以及現有營辦者和新加入者的積極參與。不過，鑑於學生人口未來數年的變動，自資界別將面對重大挑戰。經過近二十年的持續增長，自資界別和公眾均要求當局作出深入檢討，以確保自資界別能夠健康穩健地發展下去。下文會闡述專責小組曾檢視的一些重要議題。

議題一：自資專上界別的角色

1.7 過去十多年，自資專上界別迅速發展（包括教資會資助院校設立自資部門和全新自資院校的出現），主要受政府為中學畢業生提供更多接受專上教育機會的政策所驅使。促進公帑資助與自資界別

「並行發展」亦是有關政策的基石。

1.8 另一方面，即使自資界別蓬勃發展，而界別（包括院校和教職員）亦投入大量精力，公眾（包括不少學生和家長）認為界別存在的「質素問題」仍然為該界別在高等教育領域的長遠發展帶來不確定性。相比獲教資會資助並資源充足的大學，部分私營院校艱苦經營以求公眾認同，並須錄取足夠學生以確保所辦的經評審學士學位和副學位課程在財政上可行。該等院校亦須與教資會資助大學或其自資部門開辦的自資課程競爭。另一方面，只要比較副學位和學士學位課程的 供求情況（見附件 C），便會發現專上教育界別整體上已幾近飽和。 一些非專門學科的自資專上教育學額「供應過剩」，令成立時間較短的院校面對更大困難。除非需求方面有改變（例如進一步開放自資界

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別從內地招收非本地學生），否則情況將會持續。與此同時，自資院校必須在學術定位和課程規劃方面更具策略，以展現其專精之處。

1.9 基於上述情況，專責小組曾商議政府應否加強目前支持受資助和自資專上界別並行發展的政策；以及受資助院校和自資院校在開辦自資課程方面的角色應否有更清晰的區分。

議題二：自資專上界別的現況是否有利於界別的長遠發展及整個專上 教育體系？

1.10 自資專上院校現存的模式和營運方式各異（參閱第三章），院校之間競爭激烈。一般而言，自資專上院校大致可分為兩類： (a) 受資助的高等教育院校附屬或旗下獨立的自資院校；以及 (b)獨立營運並自負盈虧的純自資院校。

1.11 資助院校（即教資會資助的大學）的自資部門在發揮名牌效應及運用現有經驗和資源等方面，被某些人視為較自資界別的其他院校有利。亦有人認為，資助院校應該更專注於其原本的角色和使命，即提供公帑資助的高等教育及進行研究工作。

1.12 雖然部分人主張任由市場力量汰弱留強，但須明白，在香港的特定環境下，任由資助院校擴充其自資部門，或會窒礙有潛質的私營辦學機構的發展，令公帑資助界別與自資界別更難平衡發展（同時亦會淡化公帑資助界別原來的核心使命）。這種說法並非否定相關營辦者在滿足學生對自資專上教育的需求方面所作出的重大貢獻。此外，與其功能重疊而彼此過度競爭，院校在角色上有所區分，會更有

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利於專上教育的整體發展。舉例來說，若大部份自資院校在巿場上某類課程（如工商管理和人文學科）已為數不少的情況下，仍然選擇開辦這些成本較低的課程，則無助於促進課程多元化和創新。不過，專責小組樂見部分自資院校近年已較善於掌握市場需要，根據自身專長開辦專門課程，以補足資助課程未能完全滿足或忽略的社會人才需求。

1.13 有見及此，專責小組已就政府應否繼續任由市場力量完全主導自資界別的發展，抑或更積極地扮演規管者／促進者的角色，確保自資界別可持續均衡發展，作出考慮。同樣地，當局有需要正視應否及如何為各自資專上課程營辦機構締造更公平的競爭環境。再者，專責小組亦察悉，香港作為區內高等教育樞紐的地位，只會隨着粵港澳大灣區的發展⁶而日益重要，故政府應審視現行有關自資專上課程營辦機構錄取非本地學生的政策，讓自資界別也能在這方面發揮積極作用。

議題三：如保留自資界別，政府應否在規管界別的發展方面（包括質 素保證、財務監察和管治）擔當更積極的角色？

1.14 由於自資專上院校並不獲經常性公帑資助，政府在自資院校的發展策略／規劃方面一直只維持有限度的參與。有人提出政府應否及如何協助自資專上院校建立及推廣其獨特地位，從而促進院校健康

6 獲准從內地招收學生的自資專上院校目前須確保內地、澳門及台灣學生人數不多於一成。鑑於本港中學畢業生人數料會在二零二二／二三學年之前持續下跌，專責小組相信部分自資專上院校會嘗試從香港以外地區招收更多學生。香港與大灣區內其他城市相毗隣，政府可考慮放寛收生限制，以便院校從大灣區招收非本地學生。

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穩健發展，例如應否按各院校的專長、學生的興趣和志向及社會所需，在開辦某些領域的課程時有所分工和側重。

1.15 二零一五年七月，政府公布《成為私立大學的路線圖》，訂明院校如有意升格為大學，必須符合若干準則才會獲政府考慮（詳見第三章）。專責小組亦曾探討是否需要鼓勵更多有潛力的自資院校申請成為私立大學；若有此需要，應否在提供更多支援措施之餘，給予這些院校進一步的策略指引。

1.16 除了以更積極的措施支援自資專上院校，提高院校的質素和管治亦同樣重要。此舉有助該等院校提升自資課程在公眾心目中的認受性，以及開辦更切合市場需要的課程。專責小組已檢討適用於各自資專上院校的現行規管制度和支援措施（詳見第四章），並探討該等院校在質素保證、財務監察和管治方面有否改善空間。

議題四：副學位課程的未來發展

1.17 教資會資助大學一般通過成立社區學院進行自資活動，而這些學院主要提供副學位教育。政府在推廣副學位時，一直強調副學位是獨立而有價值的資歷，有助升學和就業。副學位教育不但給專上界別增添活力，更有助於為中學畢業生開拓多元進階路徑。

1.18 儘管副學位教育在整個高等教育體系中貢獻良多，但專責小組注意到社會人士對其價值的觀感正逐漸改變。因此，探討副學位課程如何發展下去，是檢討工作的另一個關注議題。

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第二章：一些其他經濟體的自資專上教育發展

2.1 教育局邀請香港學術及職業資歷評審局（評審局）研究九個其他經濟體（包括澳洲、德國、日本、中國內地、新加坡、南韓、台灣、英國和美國）的專上教育發展及最新情況，讓專責小組了解公帑資助及自資高等教育界的發展趨勢。下列段落為該研究的初步結果摘要。

主要觀察所得

2.2 根據該研究所得，歷史背景和政府政策是影響上述研究範圍内的經濟體的自資界別發展的主要因素。除了美國（其私立院校包括一直被視為聲望較高的長春藤大學及學院），一般而言，自資界別為應對社會對公帑資助界別未能滿足的高等教育需求而出現。有見及此，大多數政府通過提供財政支援及／或規管，以審慎的態度支持自資界別發展。雖然私營院校的性質在研究範圍内的經濟體之間存有明顯差異，但有一些共同特徵，例如：

(a) 私營院校的出現與高等教育普及化有密切關係。

(b) 私營院校以教學為主，主要提供不需要投資龐大資金於設備或設施上的課程。很多時私營院校所提供的課程屬於其專精範圍或被視為更「合乎潮流」。

(c) 通常設有某種形式的公帑資源（如學生貸款）支援學生修讀私營高等教育。

(d) 多數私營院校十分依賴學費作為主要收入來源，因此更容易因經濟下滑而受損。

(e) 除美國外，其他研究範圍内的經濟體的私營院校往往被認為

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質素較差，入學要求亦較低。

(f) 私營院校對提供高等教育方面的貢獻日漸增加。

(g) 自資界別提供一系列副學位資歷，包括副學士、高級文憑等。

2.3 該研究的初步結果顯示，有關經濟體採用多種安排規管自資院校及／或其課程。這些安排包括政府許可、註冊、自願／強制性評審、周年報告及／或檢討。如果院校以某種形式獲發政府資助、或政府撥出資金支援學生，規管要求通常會較嚴謹。

2.4 與香港不同的是，研究範圍内的經濟體中並沒有公立大學自身或透過其擴展分部提供自資副學位或學位課程。而與香港最相近的模式可見於澳洲。澳洲有部分公立大學設立學院開辦基礎課程，但這些學院的註冊和管理均獨立於所屬院校。在中國內地，雖然獨立學院本應以獨立形式營辦，但實際上卻與公立大學有密切聯繫。不過，這些獨立學院的數目近年持續減少，或許是因為有關當局頒布新措施，要求這些院校必須達到一定要求方能成為真正的獨立學院。

2.5 即使資歷名稱相同，副學士和高級文憑在研究範圍内的經濟體所扮演的角色也可能不同。副學士或高級文憑資歷均可用於升學或就業，一些副學士課程有明顯的職業導向（尤其在美國）。然而，除澳洲外⁷，副學士和高級文憑兩項資歷並存以發揮升學及就業雙重作用的模式，在研究範圍内的其他經濟體並不常見。

7 在澳洲，高等文憑 (ad vanced dip lo ma ) 及副學士並存為副學位教育，均可用作就業及升學用途。

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第三章：自資專上界別的角色

3.1 第一章提到，政府一直奉行支持公帑資助與自資專上界別並行發展的雙軌政策，藉此為本地學生開拓更寬廣及更多元化的升學途徑。

3.2 二零一六／一七學年，本地專上教育普及率升至 72% ；修讀公帑資助的專上課程者佔 38%（學士學位和副學位課程的學生分別佔 21%和 17%），其餘則修讀自資課程。同一學年，在第一年學士學位、銜接學位和副學位課程收生總額中，自資課程的學額分別約佔 40%、

72%和 68%，可見自資界別在提供專上教育機會方面，作出了必不可少的貢獻。

3.3 自資界別的院校規模各異，而且其現存模式和運作方式也有不同。以下分析表列出全港 28所自資專上院校的收生額。

開辦自資專上課程的 院校數目

副學位及／或學士學位課程的 收生額

2014/ 15

學年

2015/ 16

學年

2016/ 17

學年

100 個以下 4 3 2

100 至 499 個 6 7 10

500 至 999 個 4 6 4

1 000 至 1 999 個 6 6 5

2 000 至 3 999 個 6 5 7

4 000 個及以上 1 1 0

總數

27 28 28

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教資會資助界別和其他資助院校

3.4 值得注意的是，每年收生額超過 2 000個的營辦機構大多是公帑資助院校轄下的自資部門。教資會資助大學在開辦自資課程方面各有不同的策略和定位。專責小組留意到大部分教資會資助大學由於歷史原因均有開辦自資副學位（尤其是副學士）課程，其中香港城市大學和香港理工大學的副學位學生總數分別逾 6 000人和 7 000人。這些院校大多同時營辦一些自資本地或非本地銜接學位課程，為她們的副學位課程畢業生提供充足的升學機會。

自資界別

3.5 自資院校之間，無論在規模、學生人數和學術課程的涵蓋範圍和發展方面亦各有不同，詳見下文：

(i) 香港公開大學的前身為香港公開進修學院，由政府在一九八九年立法成立，當時主要為成年在職人士提供遙距學習學位課程。至一九九七年升格為大學，並具自行評審資格。該校在二零零一年首次開辦副學士程度的全日制課程，並在二零零七年開始錄取全日制學士學位課程學生。其轄下的李嘉誠專業進修學院專門提供高級文憑教育和若干非本地銜接學位課程。香港公開大學現時的全日制學生超過 10 000 人，修讀六個學院／學部提供的多個範疇的高級文憑和學士學位課程（包括銜接課 程）。

(ii ) 現時根據《專上學院條例》（第 320 章）註冊的私營院校有九 所，主要提供學位課程，合共有 14 000 名副學位和學士學位課 程學生。九所院校發展程度不一，大致可分為四類：

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– 私立大學

香港樹仁大學是現時唯一一所根據第 320 章註冊並已正名為大學的院校。該校成立於一九七二年，前身是香港樹仁學院，當時主要開辦文憑課程。學院於二零零六年十二月獲授予大學名銜。二零一七／一八學年，香港樹仁大學開辦 18 項經本地評審的自資學位課程，分別為 12 項學士學位、五 項碩士學位和一項博士學位課程，學生總數約 4 500 人。

– 已表明有意申請大學名銜的院校

(a) 恆生管理學院在二零一零年根據第 320 章註冊，現時開辦 17 項學位課程，包括一項碩士學位課程，學生總數約 4 900 人；以及

(b) 珠海學院在二零零四年根據第 320 章註冊，現時提供 17 項學位課程，當中包括三項碩士學位課程，學生總數約 900 人。

– 學生人數逾千的院校

(a) 明愛專上學院（前稱明愛徐誠斌書院）在二零零一年根據第 320 章註冊，現時開辦一項高級文憑和五項學士學位課程，學生總數約 1 500 人；以及

(b) 東華學院在二零一一年根據第 320 章註冊，現時開辦五項副學位和 10 項學士學位課程，學生總數約 2 500 人。

– 學生人數少於一千的院校

另有四所根據第 320 章註冊的院校，分別為明德學院、宏恩基督教學院、港專學院和香港能仁專上學院。該等院校均在二零一二年或之後根據第 320 章註冊，每所院校開辦不多於五項學位課程。除明德學院有約 200 名學生外，其他三所院

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校的就讀人數均少於 100 人。

(iii ) 根據《教育條例》（第 279 章）註冊，並提供自資副學位及／ 或非本地學位課程的私營院校有七所⁸，學生總數約 4 000 人。當中規模最大的是香港大學專業進修學院保良局何鴻燊社區書院，就讀學生人數超過 2 000 人；而香港科技專上書院則是這類院校中唯一在副學位課程外同時提供非本地學位 課程的院校，學生人數約 700 人。

(iv) 另有兩所提供副學位和非本地學士學位課程但並非根據上述條例註冊的私營院校，即香港藝術學院⁹和薩凡納藝術設計

（香港）大學有限公司¹⁰。香港藝術學院營辦一項藝術高級文憑和一項非本地藝術文學士課程，學生人數約 150 人。薩凡納藝術設計（香港）大學有限公司提供多項藝術及設計學士 學位課程，學生人數約 500 人。

《成為私立大學的路線圖》

3.6 為督導自資學位頒授機構的發展，政府在二零一五年七月公布《成為私立大學的路線圖》，訂明院校如有意升格為大學，必須符合以下準則才會獲政府考慮：

(a) 至少在三個範疇獲得學科範圍評審資格；

(b) 展示一定程度的研究能力，並曾成功在公帑資助計劃下獲得

8 包括明愛白英奇專業學校、明愛社區書院、香港專業進修學校、香港科技專上書院、香港大學專業進修學院保良局何鴻燊社區書院、耀中社區書院和青年會專業書院。

9 根據《香港藝術中心條例》（第 3 0 4 章）成立的香港藝術學院是香港藝術中心附屬機構。

10 薩凡納藝術設計（香港）大學有限公司根據《公司條例》（第 6 2 2 章）註冊，其課程一律根據第 4 9 3 章註冊。

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與研究有關的資助；

(c) 在緊接申請大學名銜前連續兩個學年，修讀其學位課程的學生人數（相等於全日制學生人數）不少於 1 500 人；以及 (d) 已取得評審局賦予的院校評審資格，以證明有關院校在管治

及管理、財政可持續性、學術環境、質素保證及研究能力方面，基本上已有能力達到一所大學應有的水準。

3.7 專責小組支持採取路線圖的形式，並認為不應死板地將這類私立大學與教資會資助的公立大學作比較（尤其是研究成果方面），

此乃鑑於後者在不同的運作和資助模式下可得到的財政資源和撥款。然而，私立大學在學生為本的教與學活動方面，應展現出色的表現。

持份者意見撮要

3.8 根據二零一七年十一月至二零一八年二月期間收集的持份者意見書：

(a) 自資專上院校普遍認同，自資專上界別能夠因應需求，靈活地為年輕人（特別是無法升讀資助專上課程者）提供更多銜接機會和途徑，從而推動香港高等教育多元發展，亦為本地經濟和社會發展培育所需的人才；

(b) 部分院校表示，發展及營辦自資課程較資助課程更具成本效益，因為納稅人無須為此承擔經常開支；

(c) 部分中學界別的持份者要求增加撥款，為自資專上院校／課

(21)

程提供更好的支援；但亦有持份者要求增加資助學額，而非自資專上教育機會；以及

(d) 有專業和商業團體認為自資課程有輔助資助教育的作用；然而，部分團體認為有需要按市場需求，更好地調整自資院校／課程的數目。

專責小組的觀察

3.9 專責小組承認本港中學畢業生對專上教育需求甚殷，而單靠公帑資助界別無法滿足有關需求。即使中學離校生人數料會在二零二 二年跌至最低水平（參閱附件 C），屆時資助課程仍然無法完全滿足 這類學生對副學位及學士學位教育的需求。假設公帑資助教育機會大致不變，自資專上院校在提供教育機會滿足本港學生需求方面，會一直擔當一定角色。再者，雖然公帑資助界別可提供廣泛眾多的課程種類，但在某些情況下，會受制於公帑資助大學本身的運作方式。自資界別應發揮互補作用，以提供靈活選擇，同時為整體高等教育體系增加多元性。

3.10 專責小組認為在香港採用並行發展的模式有其可取之處。自資界別應在該模式下，朝着互補而非單單輔助公帑資助界別的方向尋求進一步發展，務求兩個界別並駕齊驅，一同推進高等教育。水平相若的其他先進經濟體，大致上也朝着高等教育界別多元化，以及公私營院校互相補足這兩個方向發展（詳見第二章）。本港高等教育體系應確保符合資格修讀公帑資助或自資專上課程的學生能接受具質素的教育，並讓他們取得院校及僱主認可的學術資歷或職業專才教育

（職專教育）資歷。

(22)

3.11 小組對自資界別未來的角色有以下觀察：

(a) 在界別層面，自資界別有需要進行「改革」和走向「現代化」，

並向公眾清楚指出自資界別的使命是與教資會資助界別一起提供更多選擇，以及促進整體高等教育體系的多元發展。

(b) 專責小組樂見部分自資院校（包括教資會資助大學的自資學院）不但往績良好，而且達到相當規模（包括學生人數、課程種類、校園設施等）。這些大型自資院校確有成為私立大學的優厚潛質。為自資界別制訂更詳細的路線圖，讓各自資院校按發展水平、規模和專長作出區分，可促進自資界別的整體持續發展。例如部分院校可以成為提供多門學科的私立大學為目標，另一些則可定位為擅於特定課程範疇的專精院校。院校自身的投入配以政府的策略指引，他朝有望發展成教資會資助大學以外的「矚目新星」。

(c) 在院校層面，應鼓勵自資專上院校通過制訂及落實策略計劃，更明確界定各自為配合社會需要而在專上教育領域的獨特角色和定位，並勾畫如何在學術質素、收生和財政方面得以長遠地持續發展。

3.12 專責小組認為，自資院校之間如能在角色和定位方面有明確界定，再配合適當的支援措施，將可提高收生的確定性、促進教職員發展、減少流失，以及推動具質素和多元的高等教育環境，有助自資界別持續發展。

(23)

3.13 為協助一些私營院校發展成為在個別領域及學科具實力的私立大學及學院，政府可考慮推出適當的支援措施，例如提供特定的開辦課程貸款及／或一筆過的補助金，用作提升合資格院校的配套設施，以配合其發展。

(24)

第四章：對自資專上界別的規管和支援

4.1 香港的專上院校在本身的規管架構下，高度自主和享有學術自由。儘管自資專上院校並不獲經常性公帑資助，但社會人士普遍期望所有高等教育院校皆可為年輕一代提供優質教育，因此政府現時監管有關院校的政策着重提高透明度、加強質素保證和促進良好管治。凡涉及公帑，例如支援措施，則會以合理和相稱為原則，制訂機制確保資源得以審慎運用和用得其所。

4.2 政府的政策是支持公帑資助和自資專上界別並行發展。自資專上界別有助本港高等教育體系的多元化，亦為中學畢業生提供更多升學機會。為推動自資專上界別持續穩健發展，多年來政府推行了多項直接支援院校的措施，並為修讀自資課程的學生提供不同資助。現行的重點措施有：

院校方面

(a) 批地計劃 — 該計劃向自資非牟利專上院校，以象徵式地價批出土地或以象徵式租金租出空置校舍。自二零零二年推行以來，該計劃已向合資格院校批出 11 幅土地及八所空置校舍。

(b) 開辦課程貸款計劃 —該計劃為自資非牟利專上院校提供免息貸款，以供興建校舍、重置環境未如理想的現有校舍，以及提升教與學設施。截至二零一七年九月，在 90 億元的總承擔額中，已向 18 所院校批出 39 筆貸款，合共 73 億元。此外，

(25)

該計劃的範圍由二零一二年起擴大，以支持自資專上界別興建學生宿舍。

(c) 自資專上教育基金 —基金至今獲政府注資共 35.2 億元，旨在 (i )通過自資專上獎學金計劃，向修讀全日制經本地評審自資副學位或學士學位課程的傑出學生提供獎學金和獎項；以及 (ii )通過質素提升支援計劃，資助值得支持的非工程項目，以提升自資專上教育的質素。至今，自資專上獎學金計劃共向逾 21 000 名學生提供獎項／獎學金；而質素提升支援計劃亦已資助共 52 個項目。自二零一一年設立以來，基金已向界別提供近 6 億元資助。

(d) 資歷架構基金 — 支援資歷架構的指定計劃由資歷架構基金提供資助。該計劃鼓勵並協助教育機構為其開辦的課程申請評審，以及把相關資歷及課程登記在資歷名冊上。所有自資專上教育機構均可受惠。行政長官在二零一七年《施政報告》宣布向基金注資 12 億元，以持續發展及推行資歷架構。基金現時資助推動資歷架構發展的各項計劃／措施、與資歷架構有關的研究／計劃和公眾教育。

(e) 配對補助金計劃 — 自二零零三年起，政府先後推行七輪配對補助金計劃，協助高等教育院校開拓不同類型的經費來源。第四輪計劃加入自資學位頒授院校。最新的第七輪配對補助金計劃已於二零一七年八月展開，並預留 5 億元供合資格的自資本地學位頒授院校申請。

(26)

(f) 研究基金 —政府向該由教資會管理的基金注資 3 0 億元，以支援自資學位界別加強學術及研究發展。基金的投資收入會用於營運三項配合自資學位界別需要的研究資助計劃。至今已完成四輪有關工作，合共撥出約 3.23 億元資助。

學生方面

(g) 指定專業／界別課程資助計劃

—

自二零一五／一六學年起，資助每屆約 1 000 名學生修讀選定範疇的指定全日制經本地評審自資學士學位課程，藉此為人力需求殷切的行業培育人才。每名修讀實驗室為本課程的學生，每年可獲最多約 70,000 元學費資助；而修讀其他課程的學生，則每年可獲最多約 40,000 元學費資助。在試行三屆後，資助計劃將於二零一八／一九學年恆常化，每屆資助的學額增至約 3 000 個，同時惠及選定課程的在讀生。

(h) 為修讀自資學士學位課程學生提供的免入息審查資助計劃

—

自二零一七／一八學年起，在香港修讀合資格院校開辦的全日制經本地評審本地及非本地自資學士學位（包括銜接學位）課程的合資格學生（不包括已受惠於指定專業／界別課程資助計劃的學生），每年可獲約 30,000 元免入息審查資助。

(i) 學生資助

—在職家庭及學生資助事務處為自資專上界別的學

生，提供經入息審查和免入息審查的財政援助。專上學生資助計劃在二零零一年推出後，曾在二零零八年進行優化，以便修讀經本地評審自資專上教育課程的全日制學生可通過經

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入息審查補助金和低息貸款獲得財政援助，金額與公帑資助課程的學生相若。二零一六／一七學年，專上學生資助計劃向自資專上學生提供的補助金和貸款分別達 10 億元和 2 億元，受惠學生約佔總數的三成。

4.3 自二零零零年以來，自資專上界別急速發展，學生和公眾人士對取得專上教育資訊的需求亦越來越大。教育局和自資專上教育委員會通過以下各項安排，提升自資專上界別的透明度和管治水平—

(a) 資訊入門網站 — 經評審專上課程資料網 (www.i pas s.gov.hk ) 在 二零零七年推出，全面提供所有全日制經本地評審自資副學位和學士學位課程（包括銜接學位課程）資訊。專上課程電 子預先報名平台 (www.eapp.gov.hk) 提供一站式網上報名服 務，方便香港中學文憑考試（文憑試）考生預先報讀大學聯合招生辦法（聯招）以外的大部分經本地評審專上課程。自二零一二年推出以來，該電子報名平台已成為文憑試考生報讀全日制經本地評審副學位和學士學位課程及作出升學規劃的常用平台。自資專上教育委員會在二零一三年十二月推出 自資專上教育資訊平台 Concourse (www.cspe.edu.hk )，全面提 供自資專上教育界別的資訊和統計資料，藉此提高自資界別透明度和問責性。

(b) 《自資專上教育界別管治及質素保證良好規範守則》（《守則》）—自資專上教育委員會在二零一五年六月頒布《守則》，

供所有自資專上院校自行採納。《守則》涵蓋院校管治、課程設計及營辦，以及教職員、其他資源及學生支援等範疇。評

(28)

審局曾就自資界別實施《守則》的情況作出研究。研究工作在二零一七年十月完成，結果顯示在《守則》頒布一年後，自資界別院校高度遵從《守則》規範。

(c) 收生和退款安排 — 為加強對應屆文憑試考生的支援，並使院校能夠有序和有效地處理申請及收生，自二零一二年起，院校在教育局協調下，就聯招以外的經本地評審專上課程採用 一致的申請辨法和收生安排，以處理繳交留位費和學費事宜。

自資專上院校的規管架構

4.4 自資專上教育院校享有高度自主和學術自由。這些院校可按本身的法定架構分為以下幾類：

(a) 根據《專上學院條例》（第 320章）註冊的認可專上學院¹¹，以及通過立法成立並以自資形式營運的院校¹²；

(b) 根據《教育條例》（第 279 章）註冊並提供經本地評審自資專上課程的院校¹³；

(c) 提供經本地評審自資非本地課程的院校¹⁴，其非本地課程須受

《非本地高等及專業教育（規管）條例》（第 493章）規管；以及

11 包括明愛專上學院、明德學院、珠海學院、宏恩基督教學院、恒生管理學院、港專學院、香港能仁專上學院、香港樹仁大學和東華學院。

12 包括香港公開大學和香港藝術學院。

13 包括明愛白英奇專業學校、明愛社區書院、香港專業進修學校、香港科技專上書院、香港大學專業進修學院保良局何鴻燊社區書院、耀中社區書院和青年會專業書院。

(29)

(d) 通過其轄下自資持續教育和專業教育部門或附屬院校開辦自資專上課程的受相關條例規管的公帑資助院校¹⁵。

4.5 八所教資會資助大學和四所其他本地專上院校（即香港藝術學院、香港演藝學院、香港公開大學和職訓局）均受本身的法例規管。

有關法例讓上述院校在學術和非學術事務上享有高度自主，同時要求院校適當地備受公眾問責。由於規管院校的相關法例授權校董會成立學院或公司，大部分法定院校已開設附屬院校（例如社區學院），以提供自資專上課程。

4.6 一九六零年制定的《專上學院條例》（第 320章），詳述私營院校必須符合哪些條件方可獲考慮註冊為專上學院。該條例在二零零一年修訂，容許註冊專上學院在獲得行政長官會同行政會議批准後頒授學位。實際上，註冊學院開辦任何新學位課程前，有關課程都要先通過評審局的學術評審（部分學科的課程另須通過相關專業機構的專業評審，如會計和社會工作等），再交由行政長官會同行政會議考慮。

4.7 《教育條例》（第 279章）本身旨在規管中學或以下程度的學校，但同時訂明教育局常任秘書長可批准學校提供專上教育。不過，根據該條例註冊的院校不得頒授學位，只可提供副學位及／或非本地

14 包括薩凡納藝術設計（香港）大學有限公司和芝加哥大學布思商學院香港分校。

15 包括香港城市大學專上學院及專業進修學院、香港浸會大學及其持續教育學院及國際學院、嶺南大學持續進修學院、香港中文大學專業進修學院、香港教育大學、香港理工大學及其專業進修學院及香港專上學院、香港科技大學、香港大學專業進修學院及香港大學附屬學院，以及職訓局轄下的四所成員院校，即香港專業教育學院、香港知專設計學院、才晉高等教育學院和香港高等教育科技學院。

(30)

學位課程（即學位是由海外院校而不是香港協作院校頒授；後者只負責為該等學位課程提供校舍設施和部分教職員等）。

4.8 在學校管理、校舍和收費等方面，第 279章對註冊院校的規定和管制都比第 320章多，原因是當局在一九六零年制定第 320章時，有意讓根據該條例註冊的學院享有大於第 279章所容許的自主，因此除加入合理的管制條款以確保學院運作令人滿意外，特意略去了違反第 320章的具體罰則，只保留取消專上院校註冊的最終處罰。專上院校根據第 320章取得的註冊資格如被取消，可申請根據管制條款較多的第 279章另行註冊。

4.9 除本地院校開辦的課程外，本港還有很多由海外院校獨立營辦或與本地伙伴（例如本地專上院校）合辦的「非本地」專上教育課程。需要注意的是，修讀該等課程所獲的資歷是非本地資歷，雖然受一九九七年制定的《非本地高等及專業教育（規管）條例》（第 493 章）規管以保障「消費者」的利益，但有關課程不一定經過本地評審。法例規定，開辦該等課程的機構必須採取有效措施，確保課程所達至的水平及質素比擬與頒授機構在所屬國家／地區開辦及認受的相同課程。非本地院校為頒授非本地專上資歷的課程申請註冊時，須確保課程符合指定準則，申請才會獲批。

4.10 鑑於近期有數宗事件涉及在香港營辦有問題的非本地課程，當局已在第 493章的範圍内加強執法工作¹⁶，並會另行研究進一步加強

16 自二零一六年年中以來，當局為加強執法而採取的主要行動包括：

( a ) 新增一項註冊條件，規定二零一六年十月三十一日起為新課程註冊的營辦機構須在一段指定時間內，備存與非本地課程有關的若干文件。雖然已為

(31)

整體監察及規管工作。因此，非本地課程的相關事宜並不納入專責小組是次檢討的範圍。

監管機構

4.11 現時有兩個機構主要就專上教育政策向政府提供意見：概括而言，教資會¹⁷針對公帑資助界別，而自資專上教育委員會¹⁸針對自資界別。

4.12 教資會在二零一零年發表《高等教育檢討報告》。教育局因應報告內的相關建議，在二零一二年四月為自資專上界別成立自資專上教育委員會，以便業界通過這個平台，討論共同關心的宏觀及策略事宜，以及推廣優良做法。自資專上教育委員會的成員包括自資專上教育基金督導委員會¹⁹成員，以及自資專上界別和質素保證機構的代表。

課程註冊的營辦機構由二零一七年九月一日起才須符合同一條件，但本地高等教育機構同意在二零一七年一月至九月同樣遵從該項規定。

( b ) 自二零一六年十一月起收緊把輕微觸犯第 4 9 3 章的個案交予執法部門跟進的安排，對營辦機構提出檢控的個案亦隨之增加。

( c ) 製作定期報告範本，並由二零一六年七月起採用，以全面記錄從報章、雜誌及網頁找到及由投訴人提出的懷疑違規個案。

( d ) 自二零一七年九月起視察營辦機構處所。

17 教資會的主要職能是向受資助大學分配撥款，以及就香港高等教育的策略性發展和所需資源，向政府提供意見。委員會亦會考慮國際標準和慣例，向各院校提供發展和學術上的意見。

18 自資專上教育委員會主要就自資專上教育界別共同關心的宏觀及策略事宜，以及該界別的質素和發展，向教育局局長提供意見。

19 二零一一年八月成立的自資專上教育基金，獲政府注資合共 3 5 . 2 億元，以支持兩項計劃：自資專上獎學金計劃（向修讀自資副學位和學士學位課程的優異生提供獎學金）和質素提升支援計劃（資助合資格院校／機構推行值得支持的非工程項目或計劃，以促進教與學）。自資專上教育基金督導委員會就基金政策和相關計劃的推行提供意見。

(32)

4.13 除建議成立自資專上教育委員會外，二零一零年發表的《高等教育檢討報告》亦確認了教資會資助院校進行自資活動（特別是研究工作、知識轉移及開辦研究生修課課程）的恰當性。監察教資會資助大學本身的自資活動（不論經費來源），屬於教資會的職能。教資會資助大學均一致同意不應以公帑補貼自資活動的既定原則。教資會亦致力促使受資助大學與其自負盈虧的部門或附屬機構（例如社區學院）之間在財務關係上有更高的透明度，並確保大學會為自資活動收回適當水平的成本。

自資專上教育的質素保證

4.14 所有本地專上課程必須通過質素保證，才可在香港開辦。社會期望有一個穩健、完善和透明的質素保證制度，以確保大專院校提供優質專上教育，不論有關院校有否接受經常性公帑資助。香港現時有兩套質素保證機制。

4.15 具備自行評審資格的院校（即八所教資會資助大學（包括其自資部門）、香港公開大學，以及在某些學科享有學科範圍評審資格²⁰ 的院校）所開辦的課程，主要通過院校的內部質素保證程序監督。

4.16 就具備自行評審資格的院校而言，其質素保證機制有別於其他學位頒授院校，主要因為兩者的發展程度不同。為確保質素，不具自行評審資格的自資院校所辦的課程須通過評審局的學術評審。通過

20 營辦者必須在組織層面具備足夠的質素保證能力和成熟程度，並在開辦經評審課程方面有良好往績，方會獲評審局頒授學科範圍評審資格。例如一些根據第 3 2 0 章註冊並較具規模的院校（例如香港樹仁大學、珠海學院和恒生管理學院）便在某些學科範圍獲得學科範圍評審資格。

(33)

評審局評審後取得的認可資格均設有特定時限。通過評審的院校／課程須定期接受覆審（例如四年制學士學位課程須每五年覆審一次）。

院校須持續確保課程質素，才可保留通過評審的認可資格。當這些院校發展成熟，並取得良好信譽和地位時，可按既定機制向評審局申請學科範圍評審資格，以便自行維持課程質素。同樣地，數所教資會資助大學在早年營運時須接受評審局（或其前身）的評審，但後來已按法例取得自行評審資格。

持份者意見撮要

4.17 根據二零一七年十一月至二零一八年二月期間收集的持份者意見書：

對規管及支援自資界別的意見

(a) 自資專上院校普遍同意政府應向自資專上院校及其學生提供更多實質支援；但鑑於院校的自主和自資性質，政府不應對院校運作（例如收取學費）作出過度的管理。部分意見要求 (i )政府在開辦課程方面給予更多督導，務求更好地滿足社會和人力需要； (ii)檢討現時對非本地學位課程的監管； (iii)加強規管教資會資助大學和職訓局的自資部門（而部分資助院校則要求加強規管私營自資院校的財政、管治和工作成果）；

(iv)設立單一質素保證機構，以便所有院校遵守同一套規定和程序； (v) 簡化評審局的質素保證程序；以及 (vi) 檢討第 320 章。

(34)

(b) 中學界別的部分持份者認為應就自資課程的質素和實用性作出更多規管或給予更多督導，但部分人認為不應過度規管；以及政府應進一步確保自資院校及其課程的質素和符合市場需要。

(c) 部分專業和商業團體要求政府向自資專上院校及其學生提供更多資源和政策支援，但亦有人認為，讓市場力量主導自資院校的發展並無不妥。

對資助院校開辦自資課程的意見

(d) 所有獨立的自資私營院校均認為在營辦自資課程上與資助院校（包括其附屬機構）之間的競爭環境並不公平。她們認為雖然資助院校須遵守不得在財政上補貼其自資課程的要求，但資助院校享有自身名牌效應、在評審局規轄範疇之外較靈活的學術評審安排，以及較佳的政府資助興建的設施等優勢。這些私營院校均要求政府採取進一步行動，加強規管資助院校開辦自資課程（尤其是學士學位課程），甚或要求資助院校不再營辦這些被其視為不符合資助院校既定使命的自資課程。

(e) 獨立的自資私營院校普遍認為，政府須制訂更有利於自資院校的政策和支援措施，以促進專上界別有一個健康公平的生態。

(f) 另一方面，資助大學及其附屬院校（例如社區學院）普遍認為由於教資會資助大學不得補貼自身的自資活動，因此競爭環境已屬公平。部分院校要求政府擴大現時各項學生資助計劃至涵蓋所有院校，而不必考慮院校的背景和聯繫。現時有關資助計劃並不適用於教資會資助大學或其附屬院校的自資

(35)

課程。

(g) 在其他持份者中，部分人認為資助院校開辦自資課程並無不妥，但有少數人要求清楚區分院校的角色。

專責小組的觀察

4.18 專責小組十分重視各專上院校的學術自由和自主，並明白自資院校應在相關規管機制許可的範圍內，充分享有策略發展和學術規劃方面的彈性。

4.19 專責小組認同，政府對自資專上界別作出任何規管時，要充分顧及營辦機構多屬「私營」性質，其營運模式亦不涉及政府的經常資助。不過，自資界別現時由「巿場力量」主導，令人擔心各院校在開辦自資專上課程時欠缺策略協調。舉例來說，不少院校開辦相類近的課程，並不利於高等教育體系的均衡持續發展和適當的多元化。

4.20 專責小組對現行規管制度的主要問題和不足之處有以下意見：

(a) 現時自資院校之間極少就各自如何定位和發展以促進香港高等教育的長期利益作策略協調。面對學生人數下跌，對策略協調的需要將更顯迫切。為了整個界別的蓬勃及個別院校的健康發展着想，政府應促進自資院校之間的策略協調，幫助各院校發掘和建立具特色的專精範疇。不過，專責小組同意對自資院校的監管應著重於提高透明度、加強質素保證及促

(36)

進良好管治，而不是進行微觀管理。凡涉及公帑，例如支援措施，應以合理和相稱為原則，制訂機制確保資源得以審慎運用和用得其所。

(b) 政府通過教資會規管公帑資助大學的資助學士學位和副學位課程學額，而自資專上院校則主要按其所掌握的市場需求自行決定提供某項學士學位和副學位課程。政府目前僅以最低程度參與自資院校的發展策略／規劃。自資院校開辦專上課程主要取決於課程是否符合通過評審所需的條件。如此無助於界別因應社會和經濟需要作出策略性的發展。

(c) 現時《教育條例》（第 27 9 章）和《專上學院條例》（第 320 章）的功能重疊，因為開辦副學位課程的自資院校部分按前者註冊，部分按後者註冊，儘管兩條條例對註冊院校的要求和管制不同。

(d) 非法定院校受第 279 章或第 320 章規管，而通過立法成立的院校（主要是教資會資助大學）則可在相關法例的規管下開辦自資副學位和學士學位課程。規管機制的差異令當局難以確保開辦相同程度課程的營辦機構在管治、質素保證和透明度方面保持一致，而這亦在社會上引起了部分持份者的關注。事實上，統計數字顯示副學位和銜接學位程度的自資課程學額大多由教資會資助界別提供²¹。

21 二零一六／一七學年，教資會資助界別提供的自資副學位和銜接學位課程學額，分別佔總數約 60 % 和 53 % 。

簡 稱 一 覽 表

簡 稱 一 覽 表

2014/ 15

2015/ 16

2016/ 17

27 28 28

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—在 職 家 庭 及 學 生 資 助 事 務 處 為 自 資 專 上 界 別 的 學

簡稱一覽表

簡稱一覽表

—在職家庭及學生資助事務處為自資專上界別的學