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ce stade de la présentation apparaît une interrogation majeure : comment des arrangements institutionnels aussi divers peuvent-ils parvenir à définir des régimes transitoirement stables ? La théorie évolutionniste met en avant les processus de concurrence et de sélection par le marché, mécanismes effectivement à l'œuvre dans le choix des techniques et le succès ou l'échec de nouveaux produits. Pourtant, les formes institutionnelles, qui sont la codifi-cation de rapports sociaux fondamentaux, ressortissent aussi du politique, c'est-à-dire de la question du pouvoir. Le présent cha-pitre propose d'expliciter les processus collectifs qui permettent de dégager des formes de cohérence au sein de régimes sociopolitiques.Les justifications de l'intervention publique par l'analyse économique
À l'issue de la Seconde Guerre mondiale, la nécessité d'une inter-vention de l'État dans l'économie a été reconnue à trois titres: sta-biliser la conjoncture, fournir les biens publics que le marché ne peut offrir et redistribuer en fonction d'une vision partagée de la justice sociale [Musgrave, 1959]. La configuration intellectuelle et politique est bien différente à partir de la décennie 1990. Il importe de comprendre les raisons de cet aggiornamento, à la base des poli-tiques économiques menées depuis près de deux décennies.
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La conception contemporaine du politique
Au fil du temps et de l'érosion du modèle de croissance de l'après-guerre, les trois piliers de l'économie publique ont été remis en cause:
- en premier lieu, la théorie monétariste a émis des doutes sur la capacité de régularisation du cycle économique tant de la banque centrale que des ministres des Finances, au point de proposer d'ins-crire dans la Constitution par exemple une règle de croissance de l'offre de monnaie. La nouvelle économie classique généralise et renforce cette prise de position contre la possibilité de politiques actives de stabilisation macroéconomique ;
- en deuxième lieu, la production des biens publics par le secteur public lui-même a été remise en question au profit d'un modèle de mise en concurrence de différents offreurs privés ;
- enfin, une nouvelle théorie des incitations a été mise en avant pour justifier une extension des inégalités, réputées favorables à l'effort au travail, à l'esprit d'entreprise, à l'innovation et fina-lement à la formation de l'épargne, supposée le déterminant de l'investissement, en rupture avec les conceptions keynésiennes qui prévalaient antérieurement.
À partir des années 2000, ces trois problématiques fusionnent en une nouvelle orthodoxie qui confie aux pouvoirs publics la tâche de réformer les économies en renforçant les mécanismes de marché qui sont finalement les seuls ressorts dans l'amélioration de l'effi-cacité. Il est remarquable que cette conception soit partagée aussi bien par les démocrates que les républicains aux États-Unis [Council of Economie Advisers, 1996, p. 39-42].
Il n'est guère surprenant que la mise en œuvre de ces politiques de libéralisation du marché des produits, du travail et plus encore de la finance ait pour conséquence une exacerbation des inégalités, au point de faire resurgir la question de la redistribution et d'un retour à la progressivité de l'impôt. Cette interrogation est présente tant dans le champ académique [Piketty, 2013] que dans les annonces politiques, comme en témoignent la déclaration sur l'État de l'Union du président Obama en 2014 ou encore la prise de position par la présidente de la banque centrale américaine Janet Y ellen, reconnaissant que la politique monétaire avait contribué pour partie à la croissance des inégalités [Federal Reserve, 2014].
Ainsi, la politique économique aurait à arbitrer entre efficacité éco-nomique et justice sociale, et ceci dépendrait des préférences des partis qui sont au gouvernement.
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Une vision normative: rechercher l'efficacité des marchés et/ou la justice sociale
Cette position qui fait largement consensus dérive d'une conception du politique particulière qu'il convient d'expliciter. Les décideurs politiques seraient soumis à deux impératifs : d'abord celui d'efficacité économique que leur fixe la théorie des marchés, ensuite celui que propose la philosophie morale dans sa quête d'un principe universel de justice sociale [Rawls, 1971]. L'idéal serait alors de combiner les deux critères, idéal qui n'est peut-être pas atteignable, selon une partie des économistes. Paradoxalement, les théoriciens du capitalisme du bien-être qui font de la justice sociale le vecteur de l'efficacité économique (chapitre VI) rejoignent les fon-damentalistes du marché pour lesquels tout résultat du fonction-nement de marchés parfaits est juste.
Ainsi, à travers l'action de l'État et de son administration, le poli-tique devrait donc se mettre au service de l'économique et du social, renonçant à toute spécificité propre au domaine politique qui ne serait que la projection de l'économique et du social.
L'oubli des conflits sociaux comme fondateurs du politique
Quelle est la pertinence de cette belle construction lorsqu'on la confronte par exemple avec l'histoire de certaines des inter-ventions publiques en France ? Le bilan est plus que mitigé. En effet, les deux logiques d'intervention se retrouvent, mais elles prennent des formes très particulières et sont toujours la conséquence d'une lutte au sein du champ politique entre acteurs collectifs et non pas d'une délibération entre de savants conseillers du prince !
D'un côté, ce sont les crises et les périodes de dépression qui font apparaître la nécessité d'une intervention politique, et ce non pas pour défendre un principe abstrait d'efficacité, mais tout sim-plement pour restaurer la possibilité même d'une économie reposant sur des marchés structurellement ou périodiquement ins-tables. C'est ainsi que les banques centrales sont devenues des insti-tutions publiques à partir d'un statut initial privé [Bouvier, 1973] ou encore que, à l'issue de la Seconde Guerre mondiale, la plupart des gouvernements ont jugé nécessaire d'instituer un régime particulier pour les prix agricoles, dont l'instabilité avait joué un rôle déter-minant dans l'entre-deux-guerres.
D'un autre côté, les revendications morales sont bien sûr pré-sentes mais, pour aboutir à un changement dans les lois, il faut
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construire des alliances entre divers groupes sociaux, et de vigoureux débats interviennent dans l'espace politique : la conjonction de différents rapports de pouvoir joue ici un rôle déter-minant, plus que la rigueur de la dérivation des revendications par rapport à une théorie de la justice sociale.
Tels furent les processus qui conduisirent à étendre le domaine et la légitimité de l'intervention publique en matière de sécurité du travail, de constitution d'un droit du travail différent du droit commercial, de conception et gestion de la monnaie comme insti-tution et attribut de la puissance publique, de reconnaissance de droits à la retraite ou encore d'accès au système de santé. De la même façon, les lois rendant l'éducation de base obligatoire ne visent pas à l'origine à constituer un capital humain- comme le supposerait la vision fonctionnaliste de l'économiste-, mais bien à construire une citoyenneté attachée à un ordre politique nouveau.
Ainsi, l'espace politique n'est pas la simple projection de forces opérant au sein de l'économie et de la société, il est doté d'une logique propre, celle de l'exercice du pouvoir d'institutionnali-sation de règles du jeu, y compris économiques, sur un territoire.
D'abord séparation, puis imbrication de l'économique et du politique
La séparation de la discipline économique et de la science poli-tique ne facilite pas la compréhension du monde contemporain.
L'économiste est prompt à blâmer le politicien pour son ignorance des« enseignements de la théorie», en quelque sorte pour son irra-tionalité. Vice versa, le politiste a tendance à négliger l'impact des évolutions économiques sur les choix et les décisions des gouver-nements. Cette séparation des deux disciplines n'est pas remise en cause par la diffusion de la théorie des choix rationnels à l'analyse du politique : elles sont méthodologiquement réunifiées, mais n'interagissent pas l'une avec l'autre du fait de la spécialisation de leurs domaines respectifs. Or les analyses historiques invalident cette hypothèse de séparabilité.
Le marché naÎt de son autonomisation du politique
Dans certaines sociétés, les relations sociales et économiques demeurent dans l'indifférenciation. Pourtant, dès que l'échange marchand pénètre les sociétés, il impulse une dynamique qui fait
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apparaître la nécessité d'une séparation de la sphère politique et de la sphère économique [Braudel, 1979]. Ce mouvement intervient à diverses époques selon les sociétés, et l'exemple de l'effondrement des régimes de type soviétique montre que cette séparation ne va pas de soi. Pour les économies capitalistes de vieille industriali-sation, cette différenciation du politique et de l'économique est intervenue il y a près de quatre siècles. C'est l'époque où une éco-nomie politique naissante cherche déjà à percer les relations qui devraient régir la politique du prince afin de favoriser au mieux la prospérité des marchands et la division du travail dans la manufacture.
Pourtant, dès ce moment, les deux sphères sont logiquement séparées. Le politique traite de la question du pouvoir sur des individus résidant sur un territoire; l'économique s'intéresse à la circulation des marchandises et des richesses, qui en permanence tend à traverser les frontières fixées par le politique. Mais apparaît immédiatement la question centrale de la compatibilité entre un ordre politique gouverné par la poursuite du pouvoir et un ordre économique mû par une recherche sans fin de la richesse.
Il importe par exemple que les règles monétaires édictées par les princes ne contrecarrent pas la circulation des crédits privés qui ali-mentent le mouvement des marchandises. Un comportement opportuniste conduisant à la perte de valeur de la monnaie locale à des fins d'enrichissement des autorités politiques peut détourner le commerce et l'activité productive de leur territoire. Ainsi s'introduit une mutuelle dépendance entre le politique et l'économique. Si les conditions économiques sont trop défavorables, il est très difficile pour les politiques de lever les impôts nécessaires à l'exercice de leur pouvoir régalien.
Une coévolution de l'État et du capitalisme
Cette interdépendance n'a cessé de changer de forme et en un sens de se renforcer, tout au long de l'histoire du capitalisme. La montée du capitalisme industriel appelle un certain type d'État favorisant l'intégration du territoire par le réseau de transport.
À l'issue des guerres mondiales, il apparaît légitime que l'État inter-vienne dans l'économie en organisant la production, en contrôlant la finance et en développant une politique sociale. L'accroissement des prélèvements de l'État sur les revenus privés est d'autant mieux accepté qu'il contribue à l'établissement de l'accumulation
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intensive créatrice d'un surcroît de richesse. L'État devient « inséré » et non plus « veilleur de nuit » [Delorme et André, 1983].
Les sociétés contemporaines: l'imbrication du politique et de l'économique
D'un côté, l'autorité politique livre quelques-unes des conditions nécessaires à l'accumulation du capital: entre autres, la définition et le respect des droits de propriété, le système de paiement et le régime monétaire.
D'un autre côté, l'organisation matérielle du politique et son rôle d'intermédiation supposent un prélèvement sur la valeur créée au sein de la sphère économique, ce qui définit une seconde liaison entre les deux sphères. Il existe donc une relation entre régime fisco-financier et mode de développement [Théret, 1992; 1999].
Pour compléter ce panorama, il convient d'introduire la généra-lisation des régimes politiques démocratiques. Formellement, ils impliquent de nouvelles procédures d'interaction entre les citoyens et les gouvernements, à travers le processus électoral, les sondages d'opinion, le développement des groupes de pression. Ainsi, les gouvernements ne doivent plus seulement répondre aux attentes des pouvoirs économiques et financiers, mais aussi tenter d'honorer les promesses qu'ils ont faites aux citoyens lors des élections. Le pro-cessus de formation des décisions de politique économique s'en trouve affecté et compliqué, au point de pouvoir déboucher sur des blocages faute de compromis (figure 23).
Le conflit des temporalités du politique et de l'économique
Cette imbrication a une autre conséquence importante, celle de relancer en permanence la dynamique de transformation des sociétés. L'une des sphères est rythmée par le calendrier électoral et la formation des coalitions gouvernementales, l'autre s'inscrit dans le temps de la production, de l'investissement, de l'innovation, voire de la démographie. Les deux temporalités n'ont aucune raison de coïncider, impliquant une évolution endogène du système politico-économique. Ce qui apparaît souvent comme exogène aux acteurs de l'une des deux sphères est en fait le produit de leur interaction.
Un cas très particulier de cette dynamique est celui que forma-lisent les modèles dits de« cycle politique» [Nordhaus, 1975].
À l'approche d'une élection, un gouvernement sera tenté de
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Figure 23. le yin et le yang: le politique et l'économique
LE POLITIQUE :
• institue les règles du jeu
• décide de certains choix
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stratégiques• Formation d'une coalition gouver~mentale
• Retranscription électorale
Source: préface à Palombarini [2001 ].
pratiquer une politique de relance pour gagner la faveur des électeurs, de sorte que lui-même ou son successeur est ensuite contraint d'adopter une politique correctrice de stabilisation des déficits publics. Un tel cycle a effectivement été observé aux États-Unis dans la période d'alliance du fordisme et du keynésia-nisme. Il est de nombreuses autres configurations. Par exemple, les gouvernements qui souhaitaient voir leur pays adhérer à l'euro ont mené des politiques vigoureuses d'ajustement afin de respecter les critères des traités européens, qu'ils ont ensuite relâchées une fois l'adhésion acquise. Le cycle économique serait en quelque sorte l'expression d'une certaine irrationalité de l'organisation politique ou tout au moins de son interférence avec des processus écono-miques, par eux-mêmes autorégulés.
Dans le cadre de la théorie de la régulation, ce cycle affecte conjointement le politique et l'économique, car les temporalités de l'un et de l'autre diffèrent pour des raisons structurelles. L'annonce d'une réforme peut être instantanée, mais elle ne portera ses fruits qu'à travers le réajustement progressif de l'ensemble des compor-tements des acteurs, et éventuellement une série de réformes
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complémentaires se révéleront nécessaires pour que la réforme ini-tiale porte ses fruits. À l'époque où les cotations de la finance rythment les cours boursiers et les taux d'intérêt sur la dette publique, cette divergence de temporalités peut apparaître dévasta-trice pour la crédibilité des gouvernements et la stabilité macroéco-nomique [Boyer, 2013a].
Un retour à Antonio Gramsci et Nicos Poulantzas
À la lumière de ce raisonnement, il est a priori difficile qu'émerge un régime politico-économique doté d'une certaine stabilité dans le temps. C'est retrouver la question fondatrice de la théorie de la régulation: si la possibilité de crise est toujours présente, comment a-t-on pu observer des configurations à peu près stables, comme le fut par exemple le fordisme ou, un temps, le régime d'accumulation financiarisée ?
L'hypothèse de bloc hégémonique et sa traduction politique
Bricolage et hasard, sélection par l'évolution, complémentarité ou hiérarchie ont été les mécanismes successivement invoqués pour expliquer l'émergence de régimes d'accumulation (chapitre II).
L'observation de configurations institutionnelles durablement caractérisées par de piètres performances dans le domaine écono-mique (fort chômage, croissance lente ... ) incite à douter de la sélection par l'efficacité et invite à explorer la piste de la formation d'une coalition politique, comme condition suffisante pour l'exis-tence d'un régime politico-économique. Une telle problématique s'inscrit dans la lignée des analyses de Poulantzas [1968] et de Gramsci [1978]. Elles ont été actualisées afin de comprendre le lien entre la formation de coalitions politiques et la cohérence d'un mode de régulation [Palombarini, 1999; 2001].
Dans certains cas, un mode de régulation a priori cohérent dans le strict ordre économique peut se révéler incapable de trouver sa légitimation dans l'ordre politique, et de ce fait le régime s'effondre.
A contrario, une crise économique ouverte peut être canalisée et sur-montée grâce à la puissance d'un bloc hégémonique et la perti-nence d'une représentation symbolique justifiant une stratégie de sortie de crise [Lordon, 1997 ; 1999]. Enfin, dans d'autres cas, la conséquence à moyen-long terme de la stabilité d'une coalition politique peut être le déclenchement d'un passage endogène de la
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croissance à une crise qui se manifeste alors aussi bien dans l'ordre politique que dans l'ordre économique.
Les institutions comme expression d'une coalition politique
Pour analyser laquelle des configurations précédentes est suscep-tible d'apparaître, il importe de rendre endogènes la création des institutions et/ou la politique économique afin d'expliciter à quelles conditions un groupe hégémonique est capable de former une coa-lition qui est à la fois validée dans l'espace politique et porteuse d'un mode de régulation viable [Amable, 2003]. En réponse à leur situation économique et leur orientation politique, des agents aux intérêts hétérogènes cherchent à se coordonner et à se regrouper afin d'influencer - et si possible faire partie de - la coalition poli-tique qui va l'emporter. Une fois constituée, cette dernière décide alors de la création d'une institution/forme institutionnelle par rapport à laquelle réagissent les différents agents. Ainsi s'amorce une nouvelle itération afin que s'ajuste la représentation politique à la nouvelle configuration économique. Un régime politico-écono-mique correspond à une configuration qui assure la compatibilité des deux domaines.
Un bloc hégémonique original et sa crise: l'Italie des années 2000 Étant donné la circularité du raisonnement et la relative complexité des interactions ainsi décrites, et ce à plusieurs niveaux, le raisonnement littéraire montre ses limites. Il faut donc formaliser ces différentes interactions, en fonction d'un contexte bien précis [Palombarini, 2001].
Dans une première étape, la coalition politique au pouvoir détermine la politique économique en fixant le taux de change et le déficit public. Sur cette base, le patronat et les syndicats engagent des négociations pour déterminer le salaire et l'emploi, ce qui a pour effet d'affecter la position économique des divers groupes de l'éco-nomie que sont les salariés, les entrepreneurs et les rentiers qui vivent des revenus de la dette publique. Dans un troisième temps, ces divers groupes socioéconomiques prennent aussi en compte la préférence idéologique et politique pour exprimer ou non leur soutien au gouvernement. À son tour, ce dernier décide de la poli-tique compatible avec la composition de ses soutiens, en particulier en matière d'arbitrage entre court et moyen termes.
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La prise en compte des caractéristiques macroéconomiques de l'Italie et la distribution des préférences politiques pour les trois groupes socioéconomiques font apparaître une coalition originale dans laquelle les entrepreneurs et les rentiers nouent une alliance qui fait de la fixité du taux de change et du déficit public les deux instruments clés de la politique économique. En sont durablement exclus les salariés, ce qui explique que le chômage ne soit pas pris en compte par les gouvernements qui se succèdent, mais qui incarnent le même bloc hégémonique.
S'agit-il pour autant d'un état stationnaire? Ce n'est pas le cas car les déficits publics se cumulent, et la montée du ratio dette publique/PIB fait progressivement monter le taux d'intérêt, au point de faire apparaître une contradiction entre l'intérêt des entre-prises et celui des rentiers. Se trouve donc à l'œuvre un mécanisme d'endométabolisme: la lente évolution du ratio de dette publique fait sortir le mode de régulation de sa zone de stabilité. Empiri-quement, la décision du gouvernement italien d'adhérer à l'euro
S'agit-il pour autant d'un état stationnaire? Ce n'est pas le cas car les déficits publics se cumulent, et la montée du ratio dette publique/PIB fait progressivement monter le taux d'intérêt, au point de faire apparaître une contradiction entre l'intérêt des entre-prises et celui des rentiers. Se trouve donc à l'œuvre un mécanisme d'endométabolisme: la lente évolution du ratio de dette publique fait sortir le mode de régulation de sa zone de stabilité. Empiri-quement, la décision du gouvernement italien d'adhérer à l'euro