行政計畫的盛行是在第二次世界大戰之後，各國政府要進行複 雜的國家建設與福利政策，勢必要透過事前詳細的規劃。其主要作 用是在協調政府各機關、部門的權限，避免行政資源的重疊與浪費。
另外，人民也可以透過計畫程序的參與，表達意見並適時保障其權 益，有助於取得人民對於機關的信賴與行政效率之提升，輔助給付
行政與社會法治國的形成19。
一般來說，行政計劃應包含下列兩個層面20：
1、機關預先設定一定的行政目標，並且規劃實現該目標所必要 的方法，學理上稱為「計畫行為」（Planung）。由於計畫行為的主 體必須具有相當的自主性，所以該行為通常由立法機關與政府施政 方針來主導。但是，行政機關除了「執行計畫」之外，也可以在法 律或政策的範圍內，從事權限內的計畫活動。行政程序法第 163 條 的規定應是指行政機關的計畫行為21。
2、機關由計畫行為所得到的成果即為「計劃」（Plan）。行政 程序法第 164 條就是在規範計畫確定裁決的程序。
（二）行政計畫的類型
學理上對於行政計畫的類型，可以依據計畫的內容而有以下幾 種區分22：
1、財政計劃－例如中央主管機關依據行政院的施政方針，擬定 下一年度歲出歲入的預算，經整理後提交立法院審議。
2、空間計劃－其中若是涉及區域整體法展者，稱為「綜合計 畫」，相關法律有區域計劃法及都市計劃法。另外，如果是涉及使 用面積廣大或是對環境有重大影響的設施者，則稱為「專案計畫」，
19 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Auflage, 1997, S. 404 ff。有關社會法治 國的理念，見鍾秉正（2005），〈從國家責任理論看「水土保持義務」－試以社 會法學理為討論中心〉，《月旦法學》，第 127 期，頁 71 以下。
20 見林三欽（2004），〈行政計畫〉，於李建良等合著，《行政法入門》，修訂二版，
頁 338 以下，台北：元照。
21 陳敏（1999），《行政法總論》，修訂二版，頁 585 以下，台北：三民。
22 Maurer, a.a.O.(Fn. 19), S. 405ff.; Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. völlig neubearbeitete Auflage, 1997, Rz. 503 ff.；陳敏，同前註，頁 586 以下。
其與建築法、航空法、公路法、原子能法以及水土保持法皆可能有 10 月，網址：http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view
=article&id=10182&Itemid=53（最後瀏覽日期：08/15/2013）。另可參考德國「國 土規劃法（Ramordnungsgesetz）」之介紹文獻，見王珍玲譯（2003－2004），〈德 國國土規劃法（一）（二）（三）〉，《法務通訊》，第 2166 至 2168 期；廖本全（1997），
〈德國規劃體系及聯邦國土綜合開發法、區域計畫之探討〉，《台灣地政》，頁 25 以下；Manfred Sinz 著，顏愛靜譯（1996），〈德國聯邦層級之綜合性發展規劃（上）
（中）（下）〉，《人與地》，第 153 至 155 期。
25 Krebs, Baurecht, in: E. Schmidt-Aβmann, Besonderes verwaltungsrecht, 11. Auflage, 1999, S.327 ff., Rz. 34 ff.。
高，尤其是在於「中央與地方權責分配」的問題。因為，上級如果 將綜合計畫訂得過於寬鬆時，很容易遭下位計畫實質架空；但若中 央機關將事項規劃得過於精細時，也會相形排擠到地方的形成空 間。解決之道是要適當地引進地方的參與機制26。
至於專案計畫又可稱作「功能性區域計畫」或「部門計畫」，
例如各種交通建設、重大污染性設施的規劃，以及各種自然生態保 育、集水區與防災地區的限制發展計畫、景觀規劃，還有落後地區 的振興方案等等 27。除此之外，由於前述綜合性計畫的內容往往較 為抽象，或者只是一種「框架性」的規定，其具體化也必須透過專 案計畫來落實（見附表 2）。關於山坡地保育分類的劃定也應當屬 於專案性的行政計畫。而行政程序法第 164 條所規定，計畫涉及多 數 人 不 同 利 益 與 不 同 機 關 之 間 權 限 的 「 確 定 計 畫 裁 決 程 序 」
（Planfeststellungsverfahren），即是指專案計畫的確定程序。按理，
前述山坡地超限利用之管制分類，即應藉由該條所定之「聽證」程 序來達成行政協調之目的。然而，相關劃定作業多在山保條例時期 已完成，除非透過修法重新律定，否則亦如原住民族基本法之「諮 商」程序，只能向後發生拘束效力。
至於民國 91 年 1 月公告實施「山坡地超限利用處理計畫」，其 間亦涉及水土保持局、林務局、國有財產局以及原住民委員會等諸 多行政機關之權責，理應踐行法定程序。惟當時適逢行政程序法剛 實施，機關尤自忙於法規命令授權依據之增訂，更遑論要辦理複雜 之聽證程序。從該計畫的規範目的看來，乃為解決行政上多年沉苛 的對策，但其中僅有搭配獎勵造林措施較具實益，對於遭受管制之 山坡地居民仍無多大吸引力。其雖名曰計畫，但性質更像不同機關 間協調事務所作的「行政協定」，只是其中只有林務局稍能配合而
26 黃錦堂（1999），〈國土規劃法制問提初探〉，《政策月刊》，第 53 期，頁 11 以下。
27 黃錦堂，同前註，頁 9 以下。
已。究其整體推動過程，更彷彿是因應超限利用管制多年來成效不 彰的「即就章」，無怪乎數年之後僅落得監察院糾正一途。
計畫類型 計畫特性與作用
綜合計畫 全國性綜合計畫；區域性綜合 化；地方性綜合計畫
通盤性、原則性、指導性、
上位性（拘束下級機關）
專案計畫 交通計畫；生態保育計畫；水土 保持計畫；地方振興方案
細節性、具體性、目的性、
下位性（須經上級核准）
附表 2：綜合計畫與專案計畫之比較