綜合上述研究結果可發現，我國高教改革的問題並非是政府政策工具箱的選 項不夠，更大的隱憂是，政府多習慣性依賴權威型政策工具作為改革高教的手 段。Howlett（2009）強調，政策工具的選擇必須配合政府能力和當時政策脈絡 的特性，才能發揮政策工具預期的效用。詳細而論，當政策次級系統的複雜程度 低（亦即行動者的種類與數量均少）且國家能力強（亦即有足夠的資源進行管 理）時，適合採用規制、直接提供服務、命令性等呈現強制性的政策工具；但若 國家能力弱，則應視情況採用混合性政策工具，像是補貼、稅收、契約等。另 外，當政策次級系統的複雜程度高且國家能力強時，比較適合使用具有市場競爭 導向的自願性政策工具；但若國家能力偏弱，政府則應倚賴家庭與社會等自願性 組織政策工具。回顧我國的狀況，自1990年代高教機構開放以來，數量大幅增 加，涉及的行動者包含教師、學生、家長、企業雇主，不僅數量大且差異性大，
顯示政策系統日益複雜；此外，我國當前的財政資源也不若過去充裕。若依據 Howlett的理論反省我國現況，我國長期仰賴的權威性政策工具，比較適合用於 政策系統複雜程度低且國家能力強的脈絡，當前有減少使用的必要；相對地，應 多加使用自願型高的政策工具，如組織型工具。
二、我國高教治理的特性
（一）過去20年臺灣高教治理多反映市場治理邏輯
依據研究結果的分析可以發現（參見圖1，高教改革總計），臺灣在進行高 教改革時，多展現市場治理的邏輯。若進一步依據政策文本的來源分析，來自立 法部門的政策，例如：1994年和2005年的《大學法》修正案，相較於行政部門 的政策，例如：2001年的《大學教育政策白皮書》以及2013年《人才培育白皮 書》，有較為明顯的市場治理邏輯。其次，若從時間的發展來看，2000年之前以
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市場治理邏輯運作的情況最明顯，其次為網絡治理；但2001年以後，採行法制治 理邏輯和法人治理的比例則明顯增加。再者，若針對改革議題進行分析，則發現 像是「建立大學評鑑制度」、「調整高教結構」、「追求卓越教育品質」這三項 改革，確實顯示市場邏輯。至於「高教國際化」則偏向網絡治理邏輯，「強化大 學自主」沒有明顯的治理邏輯特徵。
回顧臺灣的高教改革經驗，政府1990年代起仿效國際趨勢，高舉市場治理大 旗，期望透過引進新式政策工具，解決政府失靈（如教育機構績效不彰）的問 題，然而20年過去後，我國的高教改革仍然明顯存在著問題。就公共政策的觀點 而論，政策工具是連接政策目標與政策產出之間的中樞，是政府能否達成政策目 標的關鍵性手段。Howlett（2009）指出，環顧當前國際發展，不少國家紛紛從 法制治理、法人治理模式轉變為市場治理，在歐洲甚至呈現朝向網絡治理的趨 勢；治理模式的轉變，不僅影響著政府政策方案的目標設定，也牽動著政策工具 的選擇。然而，本研究的結果指出，我國高教改革雖呈現市場治理邏輯，但整體 而言仍習慣性地依賴權威以為政策執行的主要治理資源。
若從政策工具的性質來看，不同類型的政策工具仰賴不同的治理資源，因此 政府在選擇或設計政策工具時，多會依據其能夠掌握的最佳治理資源，作為選擇 政策工具的依據。依據理論反省臺灣，提醒政府在改革高教時不能偏愛特定類型 的政策工具，而應積極開發不同的治理資源，或是適當採用不同類型政策工具的 組合，將其擅長的治理資源配合其他類型政的策工具一起使用。此外，Howlett
（2011）亦表示，多數國家的發展經驗多少透露治理邏輯固著的現象。因此，政 府在選擇政策工具時，必須意識到治理邏輯和政策工具實際執行之間可能存在的 時間落差與成效落差。換句話說，治理模式的轉變並非一蹴可幾，教育改革亦難 單憑引進所謂的「新式」政策工具即可達成。
另外，每種治理模式都有其特殊之處與限制；舊的模式或制度一旦被取代或 揚棄之後，不應就此不屑一顧。Peters（1996）提醒對於治理有興趣的學者，必 須關注不同取徑之間的矛盾。例如：不同改革者雖採用相同的術語，但不代表彼 此敘述的是同一件事情，像是「消費者主義」和「選擇」，都是市場治理的重要 概念，兩者也都強調公民參與政策過程的角色，但是前者著重消費者於提供服務 的（準）市場中從事個別選擇的權利，後者則泛指政策過程所進行的集體式選擇
的權利。無論學術界或實務界，都有必要了解不同治理模式的假設與理論，以及 這些假定所能夠衍生的改革方案。