(二)公眾部分
相對於政府組織的明確性，欲將不具明確規模與行動模式的公眾，與抽象的 信任概念相互結合，實為奇異而困難的工作。然而也就是因為公眾的此種不確定
與多元性，才使其與個人、企業、社團、社區等個人或組織有所區隔，且形成地 方政府需要營造信任關係的理由。
當公眾概念成為政府對外互動的主要對象，則新公共管理「人民即顧客」主 張便不適用，因為公眾不僅是公共服務的消費者，其更會基於不同立場、利益、
主張，而對地方政府的運作過程、產出，甚至於地方政府本身及所屬人員有不同 期望。Haque 認為當前公共行政與公眾的關係，不能只限定於狹隘的公共服務生 產者與消費者，而應轉換為政府與公民間的關係，其理由有四(Haque, 1999: 320- 321)：第一，公民概念方符合政府運作之民主原則；第二，公民概念將激發政府 重新自我定位，而非一味引用企業經營模式；第三，公民概念促使政府重新評估 許多價值，如代表性、公平、課責等；第四，公民概念將促使政府在積極提供公 共服務外，也能兼顧弱勢保障、正直無私等考量。基於此四點，Haque 主張唯有 採 用 公民 與公 民 社會 觀點 ， 才能 重建 公 共行 政的 正 當性 。而 除 了概 念界 定 差異 外，政府與公民關係亦實質影響公共政策的決策過程。OECD 在 2001 公布的政 策簡訊中，即主張各國公共政策決策時，應將政府與公民關係界定為「動態參與」
(active participation)，即政府對待公民不能只進行政令宣達、諮商等消極或單向 的溝通方式，而是應基於夥伴關係，促使公民在決策時發揮影響力或進行對話，
即便最終決定權在政府，但是也不能忽視公民意向(OECD, 2001)。
以 公 民 與 公 民 社 會 的 思 考 基 礎 ， 近 年 已 逐 漸 成 為 各 界 探 討 政 府 運 作 重 心調 整 ， 以 及 政 府 對 公 眾 間 關 係 再 定 位 的 重 要 焦 點 (Smith & Huntsman, 1997;
Vandenberg, 2000)，然而欲使公民社會真正發揮效用，則需要公眾與政府間能建 立信任關係。Tonkiss 等人所編著的「信任與公民社會」一書，即認為今日吾人 欲達成各項社會目標，如發展經濟、社會福利、危機管理、環境保護……等，除 了 要 有 公 民 社 會 的 思 考 基 礎 外 ， 更 需 要 藉 由 信 任 關 係 來 轉 化 (Tonkiss, et.al., 2000)。
基上理由，筆者認為公眾欲與地方政府營造信任關係的關鍵，便在於採行公 民的自我定位途徑，亦即在與地方政府互動過程中，公眾不再是消極的接受者，
也不是僅從本位利益提出要求的顧客，而是承擔相對權力與責任的參與貢獻者。
配 合 前段 將公 眾 視為 是今 日 政府 運作 自 變數 的觀 點 ，此 種定 位 的內 涵亦 可 從決 策、執行、影響三層面進一步界定：
第一，在決策面。公民不僅消極接受資訊，更應主動提供政府資訊與建議。
上述論據可以引用 Newman 的研究成果來說明，Newman 在研究信任與社會 活動間的關係發現：信任概念之所能形成，是從社會上政治、公共服務、組織管
※資料來源：(Newman, 1998: 50)
在表一中，政治、管理、組織三因素因為社會日趨多元而逐漸分歧，從而形 成對立觀念，當各方都難以主宰局面下，只好尋求彼此相互信任，如此才能獲致 使不同利益主張均可共存的正當性權威。筆者認為 Newman 研究的啟示在於：雖 然公民、信任等概念不易明確界定，但若公眾不願在今日公共事務中缺席，且不 希望各利害關係人間淪為「零／和」競爭時，則前述兩概念便有其重要性。進一 步而言，正因為在當前社會中，組織、管理、服務、政治等層面，都可能充滿高 度分歧與不確定性，故才需要建立公眾信任關係，來成為地方政府與各方互動的 基本憑藉。