前文分析了財政承包制與稅制設計對地方政府投資行為的影響。本節，我們說明 財政制度的進一步改革如何衝擊中央－地方關係和稅制安排，由而對地方政府的誘因 結構和投資行為產生影響。
（一）分稅制與地方財政
財政包乾制雖然規定了中央與地方的稅收分享契約，但中央為圖利自己常不遵守 承諾。例如，無視契約數年不變的承諾，頻繁修改分成協議；不斷向地方政府借錢；
實施新稅種；宣布對盈利企業的所有權等。芨因此，地方政府往往沒有誘因去收稅，反 而設法減少稅收。許多地方政府只將財稅徵集到剛好達到契約規定的上繳數額，並對 企業減免稅收，以便蓄財於企業做為地方收入。這些情況致使中央財政汲取能力不斷 下降。為加強中央對稅收來源的控制和宏觀調控能力、提高地方政府徵稅的誘因、防 止「兩個比例」的進一步下滑。芡1993 年 12 月，中國國務院頒布「關於實行分稅制財 政管理體制的決定」，規定從 1994 年起全面實施新財政管理體制。
分稅制改革的主要內容包括：（1）中央和地方明確劃分了各自的政府事權和財政 支出的範圍；（2）中央和地方明確劃分各自財政收入的範圍，且明確劃分中央稅、地 方稅和中央與地方共用稅；（3）建立中央對地方的轉移支付制度，即稅收返還和專項 補助以促進地區平衡；（4）重整稅種（參見表 5）。另外，新的財政體制改革還加強 了對地方預算外資金之管理；也取消或減少了大量的地方政府收費專案；推行以增值 稅為主體的間接稅制度、統一個人所得稅等。做為分稅制改革的配套措施和建立現代 企業制度要求，把國有企業的利潤與稅收納入正式財政體系。準此，地方國企的利潤 留成從地方政府的預算外收入中分離出來。
註 芺 詳細討論請見 Christine P. W. Wong, “Overview of Issues in Local Public Finance in the PRC,” in Christine P. W. Wong ed., Overview of Issues in Local Public Finance in the PRC（Hong Kong: Oxford University Press, 1997）, p. 34；蔡嘉裕，「從大陸分稅制論其中央與地方的財政關係與問題」，中國大陸研究，
第 41 卷第 11 期（1998 年 11 月），頁 31；王嘉州，「財政制度變遷時中央與地方策略互動之分析－
以分稅制與廣東省為例」，中國大陸研究，第 46 卷第 5 期（2003 年 9-10 月），頁 89。.
註 芴 Christine P. W. Wong and Richard M. Bird, “China’s Fiscal System: A Work in Progress,” p. 438.
註 芨 黃佩華，「中國經濟的漸進式改革之路是否走到了盡頭？」，改革（北京），第 1 期（1994 年 1 月），頁 74。
註 芡 「兩個比例」意指財政總收入占 GNP 的比例、中央政府財政收入占全國財政總收入的比例。
表 5 1994 年改革前與改革後稅種之變化 Christine P. W. Wong and Richard M. Bird, “China’s Fiscal System: A Work in Progress,” p. 438.
政收入占總財政收入之比重，由分稅制改革前平均 73%下降為 1994~1999 年間的 49%。2000~2007 年，這一比例進一步下降為 47%。苂
表 6 分稅制下中央與地方的財稅安排
中央稅 1.消費稅；
2.中央企業所得稅；
3.來自鐵道部、國有商業銀行總行和國有保險公司總公司的稅收；
4.外國與合資海洋石油企業所得稅、營業稅和特許權使用費；
5.能源與運輸基金收入；
6.來自經濟貿易委員會、電力公司、中國石化總公司與中國有色金屬總公司所屬企業營業稅的70%；
7.所有進口關稅、進口增值稅和進口消費稅；
8.銀行與其他金融機構的企業所得稅。
中央與地方共享稅
1.增值稅（75%歸中央政府，25%歸省級政府）；
2.自然資源稅（煤炭、天然氣、石油及其他礦產資源，在開採企業完全為中資企業之情況下）；
3.對計畫外用自有資金投資的基建項目課徵的建設稅；
4.鹽稅；
5.工商稅、外資與合資企業所得稅；
6.證券交易印花稅（1994年，50%歸中央50%歸省；1997年改為中央80%，地方20%；2002年後改為中央 97%，地方3%）
7.所有企業的所得稅（2002年引進，50%歸中央政府，50%歸地方各級政府；2003年後，改為60%歸中央，
40%歸地方）
8.個人所得稅（2002年引入，中央分享50%，地方分享50%）
地方稅
1.未被增值稅所含蓋的營業稅（交通運輸、通訊、建築、金融和保險、郵電通信、文化和體育、娛樂、旅 館和餐飲等）；
2.集市交易（攤位租賃）稅；
3.城市維護與建設稅（在企業應繳納的營業稅、消費稅和增值稅基礎上徵收的附加稅）；
4.城市土地使用稅；
5.車船使用稅；
6.來自經濟貿易委員會、電力公司、中國石化總公司與中國有色金屬總公司所屬企業的產品和增值稅的30%
部分；
7.土地增值稅；
8.教育附加費；
9.筵席稅和屠宰稅；
10.房產稅；
11.對集體企業徵收的附加稅；
12.資源稅；
13.固定資產投資方向調節稅（1999年停止徵收）；
14.補稅罰款收入。
資料來源：World Bank, China: National Development and Sub-National Finance, p. 51; Christine P. W. Wong and Richard M. Bird, “China’s Fiscal System: A Work in Progress,” p. 437；賈康，「中國財稅改革 30 年：簡 要回顧與評述」，頁 6~7。
註 苂 「中國統計年鑑（2009）」，中華人民共和國國家統計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj。
（二）地方政府稅收與基礎設施投資
為維繫地方政府的經濟誘因，分稅制改革把未被增值稅所含蓋的營業稅，劃歸給 地方政府所有（參見表 6）。營業稅是以納稅人從事營運活動的營收（銷售額）為課 稅對象之稅種。在分稅制改革前，營業稅即是工商稅的一個稅種，分稅制改革在保留 營業稅的同時，對其內容進行了調整和改革。一方面，對原來屬於徵收營業稅的一些 產業，包括商品批發和零售，公用事業中的水、電、熱、氣的銷售，服務業中的加工 和修理修配，及物品典當收入等，改為徵收增值稅，其他未改徵增值稅的產業繼續徵 收營業稅，並劃歸地方所有。另一方面，營業稅其設置九個徵稅項目，分別為：（1）
交通運輸業；（2）建築業；（3）郵電通信；（4）文化和體育業；（5）金融和保險 業；（6）旅館和餐飲業；（7）轉讓無形資產；（8）銷售不動產；（9）娛樂業。而 營業稅稅率則被簡化為九個層次，具體是：金融保險業、一般服務業、轉讓無形資產 和銷售不動產之稅率為 5%；交通運輸、建築業、郵電通信業、文化體育業為 3%；娛 樂業營業稅率設為 5~20%，並由地方政府依具體情況徵收。
此外，地方雖然只分享到增值稅的四分之一，但因其課稅範圍含蓋所有製造業，
且稅率較高（17%），故增值稅對地方政府財政收入依然很重要。根據中央與地方的稅 收劃分規則，若增值稅與消費稅的總額超過 1993 年這兩種稅收之和，則地方分享其增 加值的 30%，這就把地方政府正式財政入成長與增值稅和消費稅的成長捆綁在一起。
只要這種稅收成長，則各級地方財政均可得益。
表 7 呈現了分稅制改革後地方主要的稅收來源。可以發現，營業稅、增值稅成為 地方政府最重要的稅收之一，兩者合占地方稅收的一半以上。其中，營業稅占地方稅 收總額之比重超過三成，增值稅約占二成。而且，這些稅收的成長速度都很高。1994
～2008 年間，地方營業稅收入年均成長率約 19%，增值稅年均成長率為 16%，企業所 得稅成長率約為 22.6%。當企業所得稅與個人所得稅於 2002 年變為共享稅後，營業稅 地位更顯重要，其增速提高至 22%，而增值稅之增速也將近 20%。
分稅制改革切斷地方政府與地方國有企業的直接聯繫，也削弱了地方政府建立和 直接保護地方國企的誘因。但是，地方政府可藉由招商引資、吸收本地和外阜資金直 接於當地投資，來獲取相關稅收；這就與地方基礎設施投資產生直接關聯。芤實際上，
營業稅與增值稅的課稅產業，包括了服務業和製造業的大部分範疇，其發展與當地基 礎設施的品質和數量密切相關。
一般而言，基礎設施可分為經濟性公共基礎設施和社會性公共基礎設施。前者包 括交通運輸、郵電通訊、能源供給等，它們直接參與生產過程，或對經濟成長有直接 影響；後者則包括環境保護、學校教育、衛生保健與社會保障等，它們透過提高社會 福利而間接影響投資效率。表 8 羅列了基礎設施的分類與主要服務內容。
註 芤 徐斯儉、呂爾浩，「市場化國家資本主義 1990-2005：中國兩個地級城市個案研究」，頁 97~136。
表 7 地方營業稅、增值稅、企業所得稅及其占地方稅收比重（1994-2010） 2010 32701.49 11,004.57 34 5,196.27 16 5,048.37 15 說明：a：1994-1997 的營業稅數據為中央地方之總和；b：1994-1997 年地方增值稅數據是作者根據全部增值稅按
地方分享 25%的比例計算所得。c：－表示數據無法取得。
資料來源：Remy Prud’homme, “Infrastructure and Development,” p. 4；劉德順，「我國基礎設施水平與經濟增長的 區域比較分析」，開發研究（北京），第 5 期（1994 年 5 月），頁 21。基礎設施分類一般是採用世 界銀行（World Bank）的方法。請見 World Bank, Infrastructure for Development, pp. 2~6.
基礎設施好的地區，對勞動者而言生活便捷，對生產者言則有利於企業健康發 展，節約生產成本；因此，基礎設施水準能影響勞動流動和企業選址，從而影響生產 活動。苃但是，作為中間公共消費財，各種基礎設施對生產活動影響程度不同。事實 上，對地區經濟發展有重要影響的是經濟性基礎設施。芶交通運輸、郵電通訊和能源等 設施因直接影響生產活動，地方政府最為重視；其他類別如教育、衛生保健、社會福 利設施和文化娛樂設施，是透過影響勞動效率間接影響生產，往往被地方政府忽略。芢
對地方政府而言，只有擁有好的經濟性基礎設施，才能促進地區的商業服務業和製造 業發展，從而為地方政府帶來更多稅收。前文圖 4 中呈現的地方政府投資行為變化，
明顯地看出地方政府對經濟性基礎設施的偏愛。實證研究亦證實，1990 年代中期前，
地方政府不重視經濟性基礎設施建設；分稅制改革後，地方公共支出多偏向經濟性基 礎設施，忽略公共服務和人力資本投資。研究發現，1994-2004 年間，分權改革對地方 政府投資基本建設之支出顯著為正，而對教育科學文藝衛生之支出影響顯著為負。
地方政府不重視經濟性基礎設施建設；分稅制改革後，地方公共支出多偏向經濟性基 礎設施，忽略公共服務和人力資本投資。研究發現，1994-2004 年間，分權改革對地方 政府投資基本建設之支出顯著為正，而對教育科學文藝衛生之支出影響顯著為負。