在企業管理的實踐中，非常強調「流程」（process）的彈性，也就是藉由因地 制宜的多樣性方案，讓體制變革更具可行性（Hammer & Champy, 1993: 50-56）。
中國的政府再造顯然是「巧妙」的運用這個原則。西方國家的大部門改革多由中央 啟動再由地方配合，中國卻背道而馳。23 中國傾向藉由「試誤」的過程，由地方 試行不同的方案來累積經驗，並降低全盤改革的風險性，不少學者用「中國模式」
（China Model）來統稱這種漸進式改革。24 但漸進式改革的侷限，在於中央與地 方的改革流程不一，讓「府際管理」的問題始終困擾著改革者。
為了簡化順德「向上對口」的關係，廣東有意弱化地級市（佛山）的權限，讓 省級和順德進行業務的銜接。這項嘗試讓中國推動已久的「省直管縣」，有了進一 步的發展。過去的「省直管縣」只限於省、縣之間的財政系統對接，25 但順德區
22 這是筆者在 2008 年 7 月 25 日訪問上海社會科學院時，由該院學者向筆者表示的觀點。
23 中國也曾多次整併中央層級的部委，主要是在解決「整併—擴張—整併」的問題（陳德 昇，2002；周天勇等，2007：159-161），在中央整併機構後，地方自然上行下效。但這 次順德的改革幅度遠高於上級政府，這讓「府際管理」的難題浮出檯面。
24 趙穗生將「中國模式」視為一種經驗性的學習過程。他認為中共透過國家力量的導引，
選擇性的採用世界各國的相關制度，只要制度能裨益於中國所需，中共便將之引入。用 鄧小平的話來說，就是著名的「貓論」（不論黑貓白貓，能抓老鼠的就是好貓）（Zhao, 2010: 423-424）。但由於中國欠缺一套完整的改革藍圖與指導方針，使得中國的改革只 能走向漸進式的途徑。
25 浙江在 1990 年代開始，企圖改變「省、市、縣」的行政三級制，在經濟領域實施「省、
縣」二級制，以刺激地方的經濟發展。但在人事任命等領域依舊維持三級制。該模式後 來被廣泛推行於中國的東部省市。
在 2011 年採行的方案，將對接範疇擴至行政、人事，26 這些權力過去多歸屬佛山 市。順德在「省直管縣」的突破，是大部制改革思路的一環，它企圖改變了「省、
市、縣」三級體系，而走向省、縣的二級管理。這有助於順德的部門與省級的聯動 對接，簡化「條條」的層級。此外，它能讓市、縣（區）的分工更明確，市級政府 可集中力量來治理城區，而縣區政府則發展縣區經濟與鄉村。
由於本次改革涉及上、下級層政府的行政管理，因此難度頗大。中共在近年來 對於「府際管理」的革新，大致可分為兩類：其一，同級政府的管理，以四川雅 安、成都新區的「黨內民主」為典範；其二，下級對上級政府的管理，以順德、深 圳等地推動的「大部制」為代表。2003 年發動的「黨內民主」，包括黨代會常任 制、黨委書記的公推直選，處理同級黨委、人大、政協之間的權力關係（蔡文軒，
2008），無須涉及不同層級的銜接。這使得「黨內民主」的試點單位，能以「示範 點」的形式獨立存在於政治體系內部。然則，「大部制」必須面對上、下級政府的 對口銜接，因此「大部制」在順德的試點，不太可能像雅安一樣，成為試行「黨內 民主」的獨立單位。在推動「大部制」時，即注定這場改革之火將往上蔓延。從這 個面向來看，「大部制」的難度與風險要高於「黨內民主」。
中國在不同的地區試行不同的方案，讓政府改造的過程出現了多樣性，頗符合 新公共管理的主張。但筆者必須指出，許多高難度的改革方案已經超過基層首長的 職權，而必須端賴更高層級的政治菁英來擘劃，這在順德的「大部制」推動過程展 露無遺。推動改革的幕後要角，極可能是省委書記汪洋。這場改制再度告訴我們，
中國的政治發展確實為「菁英領導的轉型」（elite-led transition）（Gilley, 2004:
188）。
「大部制」涉及省級與地方的聯動配合，沒有汪洋的授命根本無法進行。根據
「南方都市報」在2009 年 11 月 19 日，一則「大部磨合兩月，再看順德政改」的 報導，汪洋在 2008 年就聘請專家研擬方案，並簽署保密協議。在汪洋批示方案之 前，順德領導幹部並不清楚相關內容。廣東省機構編制委員會辦公室曾有一份文件 寫道：「這次順德改革，汪洋書記親自點名、親自掛帥、親自策劃、親自指導，自 始至終全力支持、關注和推動（徐百柯，2011 年 6 月 8 日）。」而汪洋率先推動
26 廣東在 2011 年 2 月下發「關於進一步完善和深化順德行政體制改革的意見」，賦予順德 區更多地級市的權限，包括行政審批權，以及任命新增設的處級幹部（田霜月、尹冀 鯤，2011 年 2 月 13 日）。
該項改革的動機，很可能是為了做出政績，以利於十八大的升遷。27 這說明中國 的重大改革，一定掌控在政治菁英手中，並帶有極強的政治目的性。但我們更好奇 的是，待汪洋調離廣東，這項甚為艱難的改革是否也將戛然廢止？它是否成為另一 場「人亡政息」的案例？值得吾人觀察。
27 這是筆者在 2010 年 3 月 28 日參加亞太和平研究基金會的會議時，由寇健文教授提供的 觀點。