伴隨著兩德在1980年的統一，德國在經濟上面對了與以往迥異的落差。在 1990年代前，西德各邦之間的差異相對微弱，主要展現的是南北分工的樣貌：汽
車部門的主要公司分布在南部兩大邦（巴登—芙騰堡邦、巴伐利亞邦），而許多 的金融服務業則群聚於法蘭克福和慕尼黑兩大城市近郊。統一之後，兩德在經濟 發展上的落差，成為聯邦政府必須面對的重要難題。整體而言，東德五邦的GDP 產量，不到西德的一半，生產力遠遠低於西德平均之下；而東德過去國有公司、
保障就業等制度也面臨重整。1990年代，東德許多舊有的產業位置關閉，西德領 先的幾項產業（汽車、化工、機械工程）與電子工業進駐，為新的生產結構與新 的群聚鋪路（Karl, Möller, & Wink, 2003）。
在區域創新概念中，強調一地的創新潛力，是由此地區中的企業、研究、進 修與諮詢機構所提供的創新相關活動，以及知識、能力與資訊的生產與交換活動 所組成。由於地理上的相近性、區域創新系統之建立，因此有助於不同行動者在 其中加速知識與技術的交換，並減少創新的風險（Meißner, 2001）。
聯邦政府在2006年以前，已將產學合作規劃為創新體系中的一環。根據當時 的幾項重要政策顯示（見圖2），除了一方面透過不同資助措施拉抬業界的研發 能力之外，另一方面，強化學術與產業的連結，亦是聯邦用來振興地區經濟，
列為創新體系之重要一環。其方法主要是推動高等教育及研究機構與中小企業合 作，期望透過各種不同的合作模式，增加產學合作之利益。這些政策中，有許多 專力以東德五邦為資助對象，更可看出聯邦試圖彌補兩德之間經濟落差的努力。
此外，從聯邦政府所資助的各種產學合作計畫亦可看出，雖然亦有以個別創 業者或績優產學合作大學為對象，不過，就其主要經費補助的流向來看，鼓勵產 學合作，共籌聚落，藉此強化、拉抬區域經濟競爭力與特色，則是其產學合作政 策上主要的施力點。
2009年，當時的聯邦教育與研究部部長Schavan於「新經濟成長之來源」
國際科技會議之演講中，即以「透過研究與創新帶動新經濟成長」（Neus Wachstum durch Forschung und Innovation）為題，強調研究與創新是經濟與社會 發展的力量來源（Schavan, 2009）。而且不論是在2001年的《知識創造市場》之 政策宣告或2006年開始推動的《高科技策略》，都明白指出產學合作是德國在創 新地位的發展上最重要的推力。
在「學術審議會」2007年所提出的建議報告中，產業聚落是備受推崇的產學 合作方式。在此份建議書中，指出成功的聚落具有多項功能：（一）吸引具有互
開發行動
（PRO INNO）
中小企業的未來科技
資料來源： 引自Empfehlungen zur Interaktion der Wissenschaft und Wirtschaft (p. 130), by Wissenschaftsrat, 2007, Oldenburg, Germany: Author.
補的組織、人力；（二）帶來經濟成長效力；（三）刺激新企業之創立；（四）
為企業及地區帶來正面的附加價值與就業力。而高等教育或研究機構在這樣的 參與中，除了在研究上因為取得來自企業的知識而能進行與實務相近的研究議題
外，在教學上亦能提供學生應用取向的訓練，使其有能力能夠從事學術研究之外 高資格的工作。此外，藉由聚落所提供的就業機會，亦增加畢業生的職業可能性
（WR, 2007）。
因而產業聚落之推動亦可視為國家打造創新體系之一環。過去，「區域治 理」主要是以核心都市為主體，結合周邊腹地或衛星城市，藉由政府間網絡、社 群網絡、地域性網絡、生產消費網絡、議題策略網絡，以及與非營利組織間之網 絡關係，運用公共經濟學和空間效率的觀點，做為區域治理模式的立論基礎。但 從1990年代起，一些學者專家強調區域創新體系的區域性價值，這些區域性價值 是鑲嵌在地域脈絡的體系中，或整合在國家的創新體系下，或互動於有計畫性的 區域網絡聚落內（陳暉淵，2009）。
從Doloreux與Parto（2005）所提出的區域創新體系觀點來看，區域聚落涵蓋 各種可以互相連結與互補的公、私部門與教育機構。而創新主要依賴於地理區的 集中性與臨近性。藉由區域內的特殊化現象與鄰近合作或互補關係，產生外溢效 果和綜合效果。聯邦政府所推出的幾項產學合作競賽與資助，基本上即是立基在 這樣的概念上，不論是「交換過程」、「經濟遇上學術」或「頂尖聚落競賽」，
其所顯現的是，聯邦政府不僅將競爭元素展現在公共資金由機構補助轉為議題式 計畫補助，在創新政策中，競爭也呈現在施行區域間的競爭，藉此建立適當的網 絡以發展新的科技領域。透過地區競爭之激勵，聯邦政府意圖將在地特色產業與 學術研究機構一併整合進區域治理中，透過不同主題的產業聚落，藉此激發地區 的整體經濟效益，例如：在舊東德所建立的「酷矽谷」或「生物經濟」聚落，即 是重要的範例。