(一) 官僚群體利益
如果說上級考核政治升遷是緊箍咒，那基層官員是否喪失自主 性？在實踐當中，答案是否定的。地方官僚群體不論是副科級以上的 領導集團，或是編制內具有公務員身分的幹部群體，都有發展經濟的 共同利益，在土地產權移轉中，需要實現更多的財政收入。總體上，
基層政府還是長期處於事權多雜而經費不足的窘境，要想更好地完成 上級指派、加派的任務，讓鄉鎮更好地運轉，需要大量的土地出讓 金、轉移支付和稅收來實現。龐雜的支出包括編制外人員的工資發 放、土地項目、復墾工程的前期工程款墊付等，所需的大量資金，上 級均不會撥付。近年來鄉鎮機構合併，村級人事及財政支出也轉到鄉 鎮，鄉鎮政府還要支出村委會主任工資補貼等多項開支，鑑於此，官 僚群體在土地產權移轉中，更希望實現地方財政收入的最大化。如圖 2 顯示，依靠土地所得的財政收入，主要包括新增建設用地財、稅、費 的收入和借助土地所申請的涉農項目的專項經費補貼，以及賣出土地 後土地出讓金的轉移支付。然而在地方財政收入最大化的願景下，卻 又要面對基層鄉鎮政府預算外收入合併、農業稅取消，以及為了完成 稅收任務與完成項目建設而須大量借貸的現實。因此土地收入依然是 基層政權財政的最大來源，包括完成土地出讓金繳納標準的獎勵、更 快速且不被拖延的轉移支付、更多的涉農專項資金的撥付、惠農政策 的補貼、新增房地產開發的相關稅收，以及入鄉鎮的資本企業所繳納 的所得稅等。只有當財政收入獲得基本或者更多的滿足時，基層鄉鎮 政府官員才不必擔心基層行政人員的工資核發，也不必為基礎建設籌 措資金，或者為項目申請的初期款項舉債，也才能在當地有更多的話 語權。
在項目申請及補貼方面，一些地方將商業地段原水泥路面拆除，
改為木製路面，將綠化帶的花草拔出改種其他樹木等等，只要改個名 義，幾乎都可以申請到大額涉農專項補助。每個鄉鎮政府中，幾乎都 有一個專設的「項目辦」，其職掌就是跑項目、要項目。71
實行增減掛鉤政策以來，重慶作為試點地區進行了地票交易探 索。初期交易市場活躍，但截至 2017 年 4 月，重慶市地票交易中心積 壓了近二十多萬畝地票，每畝地票交易價在 17 萬至 20 萬元人民幣之 間，積壓了市值近 300 至 400 億元人民幣的資金。一方面因為房地產 市場低迷，更重要地是，基層鄉鎮政府不願意按市場價格購買地票，
在地票和項目劃撥地指標與項目申請增加用地指標之間，出於土地成 本考慮，沒有鄉鎮願意自掏腰包購買，而是更願意積極申報項目，無 償獲得指標，降低土地成本。72
確認產權所有、頒發產權證明已經是中央明定的土地政策，可是 部分基層官員以人手不夠等理由，遲遲不願完成確認產權的工作，73這 是由於為農民確認產權後，會極大地增加拆遷成本，為日後開發帶來 難度。
以上事例證明，基層鄉鎮政府在官僚群體利益中，最為注重地是 稅收等各項財政收入等重大群體利益，減少相應的財政支出，以維持 整個鄉鎮政府運轉。
(二) 地方利益
對於基層鄉鎮政府而言，為了促進經濟增長，唯一可以利用的資 源就是借地生財，方法有五：1.受到各地在經濟增長中所表現出的各項
古曉婷，當面訪談，訪談人編號 4（S 鎮項目辦主任），S 鎮項目辦辦公室
（重慶），2017 年 4 月 17 日。
古曉婷，當面訪談，訪談人編號 9（T 鎮國土所所長），T 鎮國土所辦公室
（重慶），2017 年 4 月 18 日。
陶然、汪暉，〈中國農村土地改革的誤區與進路〉，《FT 中文網》，2014 年 12 月 23 日，<http://www.ftchinese.com/story/001059786?full=y>。
大膽舉措和獎勵政策的激勵，使得基層政府在資金鏈出問題時，敢於 借助土地抵押，高額借貸；2.利用土地融資，成立創投機構、實業公 司，開發房地產；3.利用農地和政策吸引資金，再結合資金綑綁涉農項 目，同時通過項目申請補貼，利用下鄉資本啟動項目運營所需要的配 套資金；4.利用農民集中居住政策，開發剩餘宅基地；5.以行政命令的 方式，要求下級村莊行政無償劃撥土地。
再以重慶合川區 J 鄉鎮為例，在 400 畝鄉鎮用地規畫上，工業用地 250 畝，售價每畝 15 萬元人民幣。商業用地 150 畝，土地成本價格每 畝約 40 萬元人民幣，商業用地最少 120 萬元人民幣，為何不把 400 畝 地全都劃歸為商業用地，豈不更有利？該鎮國土所負責人回答是：
「全劃為商業用地，市場難以消化，雖然工業用地賠錢，但入駐企業 後會成為常態性稅收，也才能帶動人氣和周邊房地產商業用地的價 格。」74在一次性的土地出讓金，和常態性的稅收增加稅基的比較下，
官僚考慮的更為長遠和周全。上述事例說明，基層政府帶動地方經濟 長遠發展、借助土地實現農業城鎮化向工業城鎮化的轉變，實現地方 利益的考量。利用土地實現多種經營模式吸引資金，是基層政府在利 益結構中，實現地方利益的主要方法。
(三) 公共利益
圖 2 將公共利益置於利益結構的最底層，並不是說基層鄉鎮政府不 重視公共利益，但相對而言，對上級負責、GDP 考核、仕途晉升、基 層鄉鎮政府的財政現狀、機構人員的工資核發等，這類任務顯然更重 要。在公共利益方面，鄉鎮政府所具體要實現的，是公共設施的完 善、基本社保水平的覆蓋、義務教育的履行、耕地保護政策的落實、
農民居住及基本建設，以及土地整理的「五通一平」。在此情況下，
基層鄉鎮政府藉由實現公共利益的名義，而實際要達成的目標，包
古曉婷，當面訪談，訪談人編號 23（J 鎮國土所副所長），J 鎮國土所辦公 大廳（重慶），2017 年 4 月 25 日。
括：集中農民居住以釋出更多的宅基地、發展公共設施建設以便更好 地進行項目包裝、吸引資本下鄉鎮，減免土地出讓金，以期企業代為 完成基礎建設、農民集中上樓，75實現社保覆蓋以維護社會穩定、以經 濟作物代替種糧的種植策略以達成耕地保護任務、完成上級攤派的義 務教育和實現農業園區圈地下的「五通一平」。
除了圖 2 所表述的公共利益外，基層鄉鎮政府雖然有其他更高層次 的利益訴求，但地方幹部做為「街頭官僚」的親緣屬性，在一定程度 上也必須滿足人民對公共利益的需求。中央政策改革的目的，也希望 基層政府更多的管理職能朝向公共服務職能轉變。作者在重慶市訪談 中發現，鑑於目前地票交易市場行情不好，很多基層鄉鎮政府不願意 將土地整理後，成為地票交給地票交易所，一方面因為基層政府需要 墊付前期地票整理的工程款項，更重要地是，地票交易周期長，農民 從交付土地到拿到補償款要經歷四到五年，這段期間農民沒有資金，
沒有土地，生活維持有問題。76因此，地方官員在逐層實現領導集團政 治企業家的個人利益、官僚群體利益、地方利益之外，還是希望滿足 部分的公共利益。這一點也說明了政府不是單純的廠商，所扮演的不 是單一的市場主體角色，還包括了市場主體以外的地方利益和公共利 益。儘管借地生財有其吸引力，但當面對轄區農民的剛性需求時，基 層政府還是會某種程度地予以滿足，譬如審批轄區內新增農民人口的 宅基地，即使政府沒有太多可供利用的土地，也還是會按國家標準無 償劃撥農民，若按「法團主義」的邏輯，則無法解釋此一現象。
因此，在強調政府的盈利和市場化因素後，不能完全忽視其公共 服務的職能。這就是為什麼鄉鎮基層政府對於學界研究抱持成見，認
指中國大陸有些地方為了換取城鎮建設用地指標，將農民的宅基地復墾用來 增加耕地，從而強迫農民搬出平房，集中搬到共建的樓房居住。
古曉婷，當面訪談，訪談人編號 19（重慶市農村土地交易所副所長），重 慶市農村土地交易所會議室（重慶），2017 年 4 月 30 日。
為被污名化、妖魔化，不能將執行困難的責任化約為「中央政策好，
地方官員歪嘴和尚亂念經」，77要從其自主的核心利益層面剖析，才能 找到問題的癥結所在。