美國最熟悉蘇聯對外擴張與美國須因應的戰略家，非肯楠（George Kennan ） 莫 屬 。 肯 楠 早 在 1947 年 即 指 出 要 對 蘇 聯 進 行 圍 堵 政 策
（containment policy），進行圍堵的方式應包括外交、經濟等，但也不排 除使用軍事手段，但軍事將不是唯一的的工具。圍堵的結果，將使蘇聯 這樣的共產大國無法向外擴張，進而喪失民眾的信任、引起高層政治路 線鬥爭，最後導致蘇聯體制的崩潰。29 圍堵政策的理念所致，加強了杜 魯門主義，到了 1949 年為止，美國對於蘇聯的圍堵行動已經有了眉目，
其中包括將日本建成防禦共黨擴張的橋頭堡、未與蘇聯磋商即成立西德 政府、以及成立北大西洋公約組織等，這些都引起了蘇聯的憤恨，但也 強化了冷戰的對抗氣氛。杜魯門時期與蘇聯的尖銳對抗，遠遠超過肯楠 先前的預期。杜魯門也不曾預見 1947 年的共黨擴張在希臘土耳其受挫之 後，接著會發生韓戰。韓戰的爆發，使杜魯門深信全世界的共黨都是一 丘之貉，而北韓的後面正是蘇聯。1949 年肯楠的繼任者尼茲（Paul H.
Nitze）根據肯楠的圍堵政策，加以修正使它更加系統化，以符合新的形 勢和杜魯門的需要，一部「國家安全會議文件第 68 號」（NSC-68）在尼 茲的主導下誕生，成為杜魯門對蘇聯以及整個共產世界的認知與政策基 礎。
NSC-68 對世局的認知，出自於二次大戰剛結束，美國並無太多資 源關注整個世界安全，因此美國必須在圍堵政策上區分重要的以及邊陲 的利益。此外，NSC-68 建議美國：在不必捲入戰爭、不致出現長期赤 字、以及不增加稅收的情況之下增加國防軍費。NSC-68 對蘇聯的估計，
29 [George F. Kennan] “X,” “The Sources of Soviet Conduct,” Foreign Affairs, XXV, July 1947, pp. 566-582.
比肯楠來得悲觀。文件認為，蘇聯的擴張已經為莫斯科增加許多實力，
無論狄托主義帶來何種挑戰，莫斯科都能安然度過，且由於中國共產黨 的勝利、蘇聯發明了原子彈等，讓莫斯科在和美國對抗天平上扳回了一 城。意涵著美國必須小心以對，特別是歐洲與日本以外的防衛，在美國 的政策優先順序上，並非那麼重要。韓戰期間，美國的作戰吻合了NSC-68 所提，美國現有的軍力不足的弱點，光是有原子武器，無法擊退有限的 侵略（limited aggression），美國實際上欠缺足夠的傳統武力來因應戰局 的需要。即使是要阻擋侵略，美國也希望能使戰鬥受到侷限，美國對韓 戰的反應就是這種產物。其他的政策且顯現在：將戰爭限定在某些特定 場域、拒絕接受麥帥建議徵召中華民國政府軍隊、以及杜魯門總統宣稱 韓戰期間美國將不超過「警察行動」應有的行為規範、以及不直接指控 蘇聯應為韓戰負任何責任，都是這種心態的展露。30 如果認知杜魯門總 統在 1949 年之後，由於國際現實的變化、美國本身軍事力量的考慮、以 及對蘇聯實力大增所做的謹慎估計等背景，應不會對杜魯門在韓戰當中 的作法過分驚訝。
韓戰仍在邊打邊談當中，1953 年元月，艾森豪入主白宮。在成為白 宮主人之前，他從 1952 年 2 月起，曾經擔任美國駐北大西洋公約組織的 最高指揮官。在許多外交政策上，一開始艾森豪與他的前任並無不同，
只是在對華政策上，有艾森豪自己的看法。31 他有別於杜魯門的看法，
使它在對華政策上，有較多的不同內容。代表共和黨贏得大選勝利的艾 森豪，與杜魯門的思維還是有根本的差異，共和黨一直對杜魯門幾近「重 歐輕亞」的國防政策不以為然，共和黨人也對杜魯門時期「失掉中國」
耿耿於懷、對美國處理韓戰不求勝利、甚至對杜魯門解除麥克斯瑟軍權 的作法感到憤慨不滿。早在 1952 年夏天，艾森豪競選團隊即針對NSC-68 作深入的檢討。他們贊同NSC-68 的部分說法，認為無論時間多長，美
30 參閱John Lewis Gaddis, Strategies of Containment: A Critical Appraisal of Postwar American National Security Policy (Oxford: Oxford University Press, 1982), Chapter 4:
“NSC-68 and the Korean War,” pp. 89-126.
31 John Lewis Gaddis, op. cit., p. 127.
國與其盟邦都有能力抵抗蘇聯的擴張。自由世界維持此項優勢，端賴：
（一）堅持抵抗蘇聯因為發展原子武器成功之後，所增強的政治攻勢；
（二）改變過去為達到有限目標而考量的軍力和物資配置，增強力量和 決心予以因應；（三）美國在一些邊陲或不穩定地區，可以使之穩定的能 力—此即是NSC-135/3 號文件。在艾森豪當政之後，更加以強化，成為 NSC-141 號文件。文件指出，美國在歐、亞和美國大陸的利益無分軒輊，
而這些美國的利益正遭受同等的威脅，美國必須堅定地做出不具挑釁性 的回應。美國且應組成彈性的、多功能的部隊來回應這些威脅。32 艾森 豪主政可見其主動積極的特質，相當異於其前任。艾森豪曾主張美國國 防政策如下：
1、 美國不主動挑起戰爭，但在美國被侵犯時，必須有著強大而 有效的防禦力量；
2、 即使美國必須被迫加入戰爭，但美國的武裝力量主要係用以 嚇阻衝突；
3、 美國國家安全並不只能以軍事力量來衡量，軍事與經濟力量 同等重要，且密不可分；
4、 美國的軍隊必須現代化，以阻止任何形式的威脅；
5、 美國的資源有限，不可能提供自由世界所有的海陸空武力，
因此必須使自己成為聯盟體系的成員。33
艾森豪政府接著在 1953 年 10 月提出「新展望」(New Look)戰略，34 刊載於NSC-162/2 號極機密文件。文件對於因應蘇聯與中共的敵意，艾 森豪政府首度指出將考慮必要時，對他們使用核武器。在艾森豪時代，
美國不再獨享核武。但還是在核武數量及攻擊力方面還是居領先地位，
32 Ibid., pp. 124-125.
33 Dwight D. Eisenhower, Mandate for Change: 1953-1956 (Garden City, NY: Doubleday
& Company, Inc., 1963), pp. 445-447.
34 大陸學者譯稱「新政策」，見戴超武，敵對與危機的年代：1954-1958 年的中美關係，
（北京：社會科學文獻出版社，2003 年），頁 183。
因此對於共黨勢力，展現了可以進行「大舉報復」（massive retaliation）
的實力與戰略，這是一項心理戰。雖然NSC-162/2 文件裡並未提及，但 艾森豪政府的心理戰還包括杜勒斯國務卿指稱，美國將考慮「解放東歐」
甚或「反制」（roll back）蘇聯在當地影響力的計畫。同一文件尚包含其 他幾個部分，其中之一即是美國必須瞭解，在防衛上美國無法因應極大 的國防需求，因此必須仰賴盟邦的支持。海外軍事基地將成為美國建構 強大空軍力量的張本，他們也是萬一歐亞大陸爆發戰爭時，最關鍵的力 量。美國也必須在此獲得主要且已工業化的非共國家（non-communist states）提出人力和經濟資源的挹注。35 杜勒斯國務卿甚至在 1954 年在
《外交事務》季刊發表的專論中指出聯盟（alliances）在自由世界的安 全議題上，佔據著比核武嚇阻還重要的地位。NSC-162/2 文件也不排除 和敵對國家進行談判，至於談判的原則，應注意不卑不亢。倘若汲汲營 營於談判，可能將傷害嚇阻政策的可信度、以及盟邦的團結；而忽視了 談判，則有可能被批評為毫無彈性或固執己見。歸結而言，艾森豪的「新 展望」政策，結合了核武嚇阻、聯盟、心理戰、秘密行動、以及談判政 策的綜合體，36 這項綜合體，也反映在艾森豪政府的對華政策上。由於 中共與北韓在停戰線與換俘議題不願讓步，韓戰陷入談談打打的僵局。
艾森豪為對共方施壓，於 1953 年 2 月 2 日頒發了「修正美國第七艦隊任 務」的命令。命令指出：
1950 年 6 月，第七艦隊被派赴台海，負擔了保護台灣免受攻擊，但 同時又保證了不對中國大陸進行軍事行動的任務。這意味著美國海軍被 用以作為中共的防禦臂膀（defensive arm），…迄今中共一直拒絕聯合國 所提的停戰建議，…因此現在以不符邏輯或者任何理由，讓美國海軍為 中共擔負防衛任務，…這等於是讓中共在韓國戰場上殺害美國與聯合國 盟軍士兵卻免受懲罰。因此，第七艦隊將不再護衛中共（shield Communist China）。…我們當然無義務保護一個在韓國對美國作戰的國家。37
35 Ibid., p. 152.
36 Ibid., p. 161.
37 Document #70: “Revised Mission of the United States Seventh Fleet in the Formosa
此項政策，對台灣而言，固然意味著美國取消了國民黨軍隊進攻大 陸的禁令，但事實上，在缺乏美國軍事支援下，中華民國政府也無力反 攻。艾森豪的考量是多重的：一方面是壓迫中共在談判中讓步的心理戰 術，二方面也由於美國軍方的建議，認為「台海中立化」的結果，影響 了國民黨軍隊的士氣。大陸學者所稱的艾森豪「放蔣出籠」政策，外交 方面的動因，還是加強對中共施加直接軍事壓力、阻滯中國發經濟、製 造宣傳、心理戰效應、配合朝鮮停戰談判、牽制中共軍力、策應法國在 中南半島的「侵略活動」、為美國大規模捲入中南半島戰爭作準備。這些 外在的因素比內在的因素還重要，由於「放蔣出籠」政策，台灣「真正 成為遏制新中國的前沿基地」。38 雖然如此，大陸學者認為，艾森豪此 舉，是權謀性的舉措，並不表示美國對台政策已發生重大變化。39 即使 艾森豪的宣示，對於兩岸敵意的緩和或戰略對比的改變不大，對當時的 台灣仍提供了鼓舞的作用。
艾森豪政府對於台灣防衛也遠比杜魯門時期主動和積極，主要出自 於艾森豪的全球反共圍堵的戰略構想，其中涵蓋圍堵聯盟的組成。艾森 豪對台北的支持，顯然惹惱了中共當局，1953 年發布的「修正美國第七 艦隊的任務」宣示，則更是踩到中共的痛腳，但導火線還是台灣美國關 於共同防禦協定是否將簽署的傳聞，中共的反應異常激烈。1954 年蔣中 正在元旦文告中宣示，中華民國政府將在短期內反攻大陸。5 月份，國 府與中共空軍兩度在台海上空交火。8 月 26 日中共突擊隊攻擊金門，9 月 3 日，共軍開始砲擊金門。至此美國的考量是，協防金馬會否和中共
艾森豪政府對於台灣防衛也遠比杜魯門時期主動和積極，主要出自 於艾森豪的全球反共圍堵的戰略構想，其中涵蓋圍堵聯盟的組成。艾森 豪對台北的支持，顯然惹惱了中共當局，1953 年發布的「修正美國第七 艦隊的任務」宣示，則更是踩到中共的痛腳，但導火線還是台灣美國關 於共同防禦協定是否將簽署的傳聞，中共的反應異常激烈。1954 年蔣中 正在元旦文告中宣示，中華民國政府將在短期內反攻大陸。5 月份，國 府與中共空軍兩度在台海上空交火。8 月 26 日中共突擊隊攻擊金門，9 月 3 日，共軍開始砲擊金門。至此美國的考量是，協防金馬會否和中共