從布希在 2002 年 1 月底發表國情咨文，提出「邪惡軸心國家」
（axis of evil states）名稱始，至同年十二月止（目前為止發展情 File, December 12, 2001, U.S. Department of State, International Information Program.
形），可視為布希政府安全戰略發展的第三階段。在此階段中，不似 之前的被動回應與順勢擴張，卻凸顯至為主動、直接而且明確的攻勢 戰略態勢，同時配合美國強大的國力，透露罕見的國際霸權強勢主導 作風。有 關此重大戰 略轉變，可 從布希國情 咨文、核武態 勢報告
（NPR）、國家安全戰略（NSS）和對伊拉克行動中看出。
首先，有關國情咨文，布希在該咨文強調兩個重點：其一，將持 續追緝散布各地的基地組織成員，使其無藏身之處、無立足之地。關 於此點，乃國際反恐行動的延續，能為一般人所理解，並無爭議。其 二，將嚴防大規模毀滅性武器落入恐怖組織手中，這是 911 後美國最 大的安全夢魘，如果恐怖組織以毀滅性武器攻擊美國，結果不堪想 像，美國要盡一切努力避免，這也是國情咨文中最重要的訴求。為此 布希在國情咨文中特別指出，將防止恐怖組織或庇護恐怖組織的政權 提供大規模毀滅性武器，以及美國絕不允許世上最危險的政權用毀滅 性武器威脅美國。41此處所指的政權就是布希所謂的北韓、伊朗和伊拉 克三個「邪惡軸心」，此三國都具有製造與對外輸出毀滅性武器的能 力，和國際恐怖組織維持互動關係，對美國皆有敵意。
布希「邪惡軸心」的說詞引起相當爭議與批評，除了用詞過於強 烈外，有擴大國際反恐範圍之嫌，乘機懲罰對美不友善的國家，甚至 有的以為布希過於情緒化或反應過度。42然而事後發展顯示，布希邪惡 軸心的說詞並非失言，而是有意凸顯美國強烈關切毀滅性武器製造與 輸出的問題。事實上，從國情咨文發表後，反擴散與防止恐怖組織獲 取毀滅性武器，即成為布希政府安全戰略的主軸與核心，任何有助於
“The Presidents State of the Union Address,” January 29, 2002, See
<http://www.whitehouse.gov.>.
“Transcript: Rumsfeld Cites Nexus of Terror and Weapons of Mass Destruction,” Washington File, February 3, 2002, U.S. Department of State, International Information Programs.
達到該目的作法，不論手段是否正當或合乎國際規範，似乎皆能為美 國所接受與合理化。相對的，任何不利於該目的的障礙，美方則有意 將其剷除。換言之，布希政府為了維護其國家安全，不惜採取直接與 帶有濃厚攻擊性色彩的安全戰略。
其次，就 NPR 言，NPR 是美國安全戰略的重要一環，通常是先由 新政府提出整體的安全戰略架構，此即前文所提的 QDR，然後有關核 武戰略部份，則由 NPR 規劃之。所以，NPR 是在 QDR 的基礎上，來 闡述新政府的核武戰略，兩者前後呼應、互為一體。
布希的 NPR 在 2001 年 12 月底提送至國會，並於翌年一月初向外 提出簡報。由於該報告屬於機密文件，其中內容不對外公開，直到該 年三月中，《洛杉磯時報》取得部份機密文件公諸於世後，其中的主 要內容才為外界所悉。43
布希 NPR 主要有兩項考量，其一，國際安全環境已發生重大變 化，美俄關係明顯改善，趨向和平與友好，有必要重新調整核武戰 略；其二，國際威脅呈現多面向發展，尤其 911 後，恐怖組織和毀滅 性武器擴散的威脅，促使美國須有新的核武嚇阻戰略。
此次的 NPR 包含若干重要內容，44但其中最引人注目的，則是布
有關布希政府的核武態勢報告內容，請見“Nuclear Posture Review (Excepts),”
January 8, 2002, See <http://www.globalsecurity.org/wmd/library/policy/
dod/npr.htm>; “DOD News: Special Briefing on the Nuclear Posture Review,” January 9, 2002, See <http://www.defenselink.mil/cgi-bin/
dlprint.cgi.>; and Michael R. Gordon, “U.S. Nuclear Plan Sees New Weapons and New Targets,” New York Times, March 10, 2002, See <
http://www.nytimes.com/2002/0…nternational/10NUKE.html.>.
根據 NPR 內容，美國核武戰略調整的重點如下：一、核武的戰略基礎承續 QDR 的架構，以「能力為基礎」建構核武力，此與過去以「威脅為基礎」
有別。同時基於威脅趨向多元化，揚棄單一核武的嚇阻戰略，而建構較多元 化能力的嚇阻戰略。二、建立「新三角」（New Triad）嚇阻戰略，由三個
希政府為打擊恐怖主義，不惜降低核武使用門檻，將核武作為戰爭工 具。美國過去雖未排除使用核武，但是將其視為最後搏命一擊，不敢 輕言使用，而今因恐於恐怖組織對美進行致命攻擊，卻將北韓、伊拉 克、伊朗、敘利亞和利比亞等非核武國列為核武使用對象。同時布希 政府不只擴大核武使用範圍，而且有意發展各式核武，NPR 內容透 露，美國將擴充核武製造設備，研發穿地彈和擊潰戰劑武器，強化指 揮中心抗核戰的運作能力，這些作為顯示美國不再僅視核武為嚇阻籌 碼，而是戰爭工具。另外、雖然美國縮減核武數量，卻增加其功能，
NPR 呼籲提升核試準備狀態，要求重新建立核武生產設施，而且強調 美國不可能在沒有核試的情況下，無限期維持現有的核武戰力。此似 乎預示，美國將會對核武進行重整，恢復地下核試應只是時間早晚問 題。
再其次，就 NSS 言，該報告發表於 2002 年 9 月中，是布希政府任 內至今有關國家安全戰略最完整的報告。前文所論及的 QDR 和 NPR，
基本上僅代表國防部的觀點，而 NSS 則代表布希政府整體的安全戰略 觀。45
部份組成： 攻擊系統，此包括核武和非核武力； 防禦系統，包括積極和 消極防禦，NMD 屬於積極防禦範圍； 堅強基礎設施，能有效保護核武安 全，並能回應突發情勢的設施與能力。三、核武結構在未來十年中，從現有 6,000 顆核彈裁減為 1,700 至 2,200 顆。四、核武使用應變計畫分成立即、
潛在和突發三種，伊拉克、北韓、中共、伊朗、敘利亞、利比亞和俄國皆有 可能涉入上述三種計畫。五、未來核武系統發展將增建核武基礎設施，強化 現役核武的安全性與存活性，增進庫存核武的妥善維護與監督管制，同時應 重新恢復核武製造生產設施，以因應大量核武拆解、改裝、零件替換的需 求。而且為提升核武嚇阻效力，可就當前核武進行改裝，發展低量核彈穿地 武器，以擊潰堅固地下掩體。此外，應在未來三年提升核試準備狀態，進行 研發擊潰戰劑武器（此作為攻擊生化武器所用），設立決策中心與指揮中心 間的安全寬波段通訊，強化國家領導的空中指揮設施與運作能力。
NSS 的內容相當廣泛，主要環繞在三項主題上。第一，捍衛和平。
美國基本信念與國家安全戰略有密切關係，將盡力維護人類尊嚴與價 值，並利用美國優勢建立有利於自由的權力平衡。46當今美國敵人是恐 怖份子、獨裁者和毀滅性武器，美國將採預防、先發制人、防禦與後 果處理等各種策略，不讓敵方有得逞的機會。第二，維護和平。雖然 美國面臨嚴重安全威脅，但卻同時擁有維護世界和平的大好時機。目 前世界所有強權處於和平友好狀態，這是自 17 世紀民族國家建立以 來，國際社會前所未有的現象。美國將會持續發展和強權的合作關 係，並願意和區域國家與組織協助解決區域危機，同時促進美軍轉 型，俾更能勝任 21 世紀的挑戰。第三，擴展和平。推展自由、民主與 自由經濟體制至世界各角落，仍是美國戰略與道德的共同目標。911 事 件後，美國將更關切失敗國家的發展與可能安全威脅。為了解決該問 題，將增加對貧窮落後國家的經援，同時透過國際機構給予必要協 助，鼓勵與協助自由市場經濟發展，提倡自由貿易，促進民主制度發 展等。
然而，在 NSS 內容當中，最受眾所矚目與關切的焦點，當推其所 標舉的「先發制人」（preemption）戰略。這可說是近代以來美國政 府第一次給予先發制人合法化與合理化的基礎，也是布希政府首次將 美國反恐核心戰略作公開與正式的公告。無疑的，到此階段，整個情 勢已變得相當明朗化，美國為了保護國家安全，在面對無可捉摸的恐 怖團體與毀滅性武器威脅下，不能再以過去被動式的回應方法嚇阻敵 方，因為嚇阻無法發生作用，且美國無法承擔遭受攻擊的慘重代價。
President George W. Bush, “The National Security Strategy of the United States of America,” September 19, 2002, See <http://www.
whitehouse.gov/nsc/nssall.htm.>.
該文的原文內容如下：“The great strength of this nation must be used to promote a balance of power that favors freedom.”見前註，頁 3。
是故，美國無從選擇，只有先下手為強，讓恐怖組織和那些庇護支持 恐怖組織的獨裁政權，沒有傷害和攻擊美國的機會。布希政府以為這 是國家自衛的合法權利，而且表示先發制人僅限定在對付恐怖組織和 共犯的政權，不會對世界其它國家構成威脅。47
此外，就對伊拉克行動言，這是布希政府展現攻勢戰略最明顯的 例子。早在阿富汗戰爭未結束前，布希政府內部就有人提出乘勝追 擊，一舉拿下伊拉克的主張，48阿戰結束後有關此方面的聲浪和行動變 得更加直接與明確。前文曾提及，布希在國情咨文所指的邪惡軸心，
首要對象就是伊拉克。接下來，布希本人及其核心決策人士不斷放出 哈珊政權必須下台，不排除單獨對伊拉克展開軍事行動的訊息，但後 因以色列和巴勒斯坦衝突升高，且美軍尚在世界多處地區執行反恐任 務，為擔心問題複雜化，暫時放緩腳步。然而，從九月初後，布希政 府積極展開一系列對伊拉克的強勢高壓行動，先是布希在聯合國大會 指控伊國，謂從 1991 年起就不斷違反聯合國安理會決議，從未停止發 展與銷毀毀滅性武器，如果伊國不立即公開與銷毀該些武器，美國將 會同聯合國採取行動。49接著在九月下旬，布希要求美國國會授權總統
首要對象就是伊拉克。接下來，布希本人及其核心決策人士不斷放出 哈珊政權必須下台，不排除單獨對伊拉克展開軍事行動的訊息，但後 因以色列和巴勒斯坦衝突升高，且美軍尚在世界多處地區執行反恐任 務，為擔心問題複雜化，暫時放緩腳步。然而，從九月初後，布希政 府積極展開一系列對伊拉克的強勢高壓行動，先是布希在聯合國大會 指控伊國，謂從 1991 年起就不斷違反聯合國安理會決議，從未停止發 展與銷毀毀滅性武器，如果伊國不立即公開與銷毀該些武器，美國將 會同聯合國採取行動。49接著在九月下旬，布希要求美國國會授權總統