印尼穩定一直是澳洲的地緣政治利益，民主體制亦是澳洲崇高 的政治價值，澳洲支持印尼民主化的原因不外乎就是希望印尼有個 民主理性的政府，這是區域安全穩定的重要因素。72而印尼民主化 過程對澳洲的挑戰就在於：澳洲在面對與支持印尼民主發展過程 中，因印尼國家對社會的關係由強轉弱造成內部不穩定的狀態，澳 洲要如何維持與民主化過程中印尼的外交關係，這對1996年上台的 澳洲霍華德政府，則是一個困難的外交挑戰。
70. Department of Foreign Affairs, “Treaty between Australia and the Republic of Indonesia on the Zone of Cooperation in an Area between the Indonesia Province of East Timor and Australia [Timor Gap Treaty],” Australian Treaty Series 1991, No. 9, Canberra. <http://www.austlii.edu.au/au/other/dfat/treaties/1991/9.html>
71. Department of Foreign Affairs, “Timor Sea Treaty between the Government of East Timor and the Government of Australia,” Australian Treaty Series 2003, ATS 13, Canberra. <http://www.austlii.edu.au/au/other/dfat/treaties/2003/13.html>
72. House of Representatives, Joint Standing Committee of Foreign Affairs Defence and Trade, “Australia’s Defence Relations with the United States,” Inquiry Report, 2006, Canberra, pp. iii~iv. <http://www.aph.gov.au/house/committee/jfadt/usrelations/report /front.pdf>
印尼民主化過程開始於，因為蘇哈托政權無法有效因應1997年 金融危機對印尼經濟的衝擊，所以失去印尼最高立法機關人民協商 會議（People’s Consultative Assembly）在政治上的支持，於1998年 5月蘇哈托自行下台結束了長達二十一年的威權統治，並由副總統 哈比比（Bacharuddin Jusuf Habibie）繼任並帶領當時過渡時期的政 府。從此之後，印尼社會對民主化訴求的運動就頻繁起來，不僅政 府機關要求民主化的呼聲與要求去除中央集權的呼籲越來越多，社 會要求政府要走向制度化替換的呼聲也越來越高，所以1998年可以 說是印尼進入民主化過程的開始。73這更意味著印尼國家與社會關 係的緊張範圍將擴大，像是對經濟改革的訴求、對分離主義支持與 政黨政治的競爭，也都一直升高，印尼領導人因此必須有開放的胸 襟來面對這個民主過程。長期執政的新秩序印尼從業集團黨（Golkar
－Joint Secretariat Functional Groups）在伊斯蘭黨（Islamic Parties），
與印尼民主奮鬥黨（Indonesian Democratic Party of Struggle－PDI-P）
崛起之後，印尼政黨政治因此從一黨獨大變成多黨政治。74印尼人 民協商會議全體會議（General Session）在1999年對哈比比是否繼 任總統進行表決，結果遭到反對，民主奮鬥黨的哈比比因而結束短 暫的任期。此後，印尼總統產生都依據人民協商會議的制度而進 行，直到2004年才由直選的方式產生，尤多約諾（Susilo Bambang Yudhoyono）為第一任直選的印尼總統。
這場印尼民主化過程發展迄今，最明顯的特徵就是政府管控能 力的弱化與社會分歧的擴大，進而造成在澳印雙邊關係中非傳統安 全問題的產生。在這段時間，澳印的外交合作乃開始集中於難民庇 護、走私、組織犯罪與恐怖主義等議題。正因政府弱化問題，這亦
73. Priyambudi Sulistiyanto, “Indonesia-Australia Relations in the Era of Democracy:
The View from the Indonesian Side,” p. 118.
74. Derek McDougall, Australian Foreign Relations, p. 185.
使得印尼政府無法獨立處理第二次東帝汶危機，因此造成必須由澳 洲與聯合國外力介入，也使得澳印雙方關係陷入冰點。
一、澳洲干預1999年東帝汶危機
1998年再次發生東帝汶獨立暴動事件，哈比比於1999年初決定 給東帝汶人民進行全民公投機會表決，是否願意成為印尼的「特別 自治區」（Special Autonomy），而否定這規劃的則被視為支持獨立，
但這需要由印尼政府承認。因為印尼當時仍不放棄對東帝汶的主 權，哈比比因此企圖要獲得葡萄牙對此規劃的同意。而葡萄牙立場 仍是決定，依據自決表決的原則讓東帝汶殖民地自治化，而不是由 葡印兩國政府簡單地達成協議，來解決東帝汶議題。雙方於5月達 成協議，同意在聯合國的監督下讓東帝汶公投決定，當時東帝汶安 全仍是由印尼負責。基於對印尼統一與民族主義的承諾，印尼軍方 的立場對於哈比比的決定相當敵視，對東帝汶的獨立公投更是不能 接受。在1999年8月30日東帝汶公投的結果，有高達78.5%的投票率 贊 成 決定 獨立 。 之後 ，隨 之 而起 乃是 歐 里科 古特 雷 斯（Eurico Guterres）領導印尼軍方，與其軍方支持的當地印尼民兵組織，藉 由蓄意破壞與攻擊當地居民，以懲罰這場東帝汶獨立投票，使得當 地居民傷亡慘重，部分東帝汶人民因此逃到西帝汶（West Timor）
避難。
澳洲一反往常地調整對東帝汶的觀望態度，霍華德當時要求哈 比比能負起解決這場危機的責任，也留意到美國助理國務卿羅司
（Stanley Roth）建議要將這安全的責任國際化。9月澳洲終於不再 給印尼處理這場危機猶豫懷疑的時間，因為這場危機將會對澳洲與 區域造成立即的安全威脅。澳洲國內當時有72%的人數支持政府派 遣維和部隊對東帝汶進行干涉，有34%的人支持即使在沒有聯合國
授權下也要進行干涉。75澳洲在聯合國安理會同意與當地國的認可 下，帶領多國聯軍維和部隊（International Force East Timor）進駐東 帝汶進行國際干預。澳洲也協助「聯合國東帝汶臨時行政機構」
（United Nations Transitional Administration in East Timor）暫管東帝 汶直到2002年正式獨立。澳洲領導下對東帝汶的干預，造成印尼片 面地終止了雙方1995年的安全協議，使得兩國關係又陷入一場敵對 的僵局。76這也是導致澳洲在霍華德時期與印尼雙方關係最差的一 個外交事件。
澳洲在2000年的國防白皮書就提到，印尼對澳洲在東帝汶維和 角色的誤解，將使得雙邊國防關係的重建變得相當困難；然而，基 於地緣安全的考量，澳洲會繼續尋求與印尼建立「好的國防關係」
（a good defence relationship），這是澳洲最基本的利益與目標。77從 這場危機中亦可看出霍華德在外交上的野心，他以與美國同盟為主 軸的安全關係為後盾，在聯合國安理會的授權下來處理這個事件，
雖然美其名是為了區域穩定與國家安全，但澳洲從不否認它是扮演 著美國在東南亞地區副警長（deputy sheriff）角色，78這種澳洲外交 與軍事結合的大動作，似乎是在對印尼及周邊國家，宣示澳洲這個 中等強權正在提升對區域的領導地位。
二、對澳洲的恐怖攻擊事件
東帝汶危機過後，當澳洲還正在處理對印尼關係的重建時，在 2001年9月11日卻發生了在美國紐約遭受蓋達組織（Al Qaeda）恐怖
75. McDougall and Edney, “Howard’s Way? Public Opinion as an Influence on Australia’s Engagement with Asia, 1996-2007,” p. 215.
76. Richard Leaver, “The Meanings, Origins, and Implications of ‘the Howard Doctrine’,” The Pacific Review, Vol. 14, No. 1 (March 2001), p. 29.
77. Department of Defence, Defence 2000: Our Future Defence Force (Canberra:
Australian Government Publishing Service, 2000), p. 42.
78. Fred Brenchley, “The Howard’s Defence Doctrine,” The Bulletin (September 28, 1999), pp.
22~24.
攻擊事件。雖然這激進的穆斯林組織只是穆斯林世界中的極少數，
9/11事件卻使得穆斯林世界備受全球矚目。印尼是東南亞最大的穆 斯林國家，又與澳洲是極為相近的鄰國，加上在印尼國內極端偏激 的聖戰組織（Jihadists──支持暴力手段的激進伊斯蘭組織）在東 帝汶事件中的崛起，澳洲因此倍感威脅。值得一提的是，印尼的回 教主要是由伊斯蘭教正統的遜尼派（Sunni group）所主導，但後來 卻分為現代派（modernists）與傳統派（traditionalists）兩個路線。
前者傾向對可蘭經（Qur’an）做原意的解釋，其信仰宗師為穆哈瑪 蒂亞（Muhammadiyah），組織領袖賴斯（Amien Rais）；後者則傾向 較自由地詮釋經典，宗師為納達丘烏拉馬（Nahdatul Ulama），組織 領袖為瓦西德（Abdurrahaman Wahid）。印尼的激進伊斯蘭主要與現 代派有密切關係，但是兩者都否認以暴力手段為對抗戰略。但是在 聖戰組織內部惡名昭彰的「伊斯蘭祈禱團」（Jemaah Islamiyah）則 是受到國際相當高度的重視。79
此起恐怖攻擊事件發生後，美國小布希（G. W. Bush）政府就主 張對恐怖主義宣戰（war on terrorism），卻被穆斯林言論解釋為反穆 斯林行動。美國為了贏得穆斯林言論，於2003年3月以聖戰（crusade）
口號發動了第二次對伊拉克戰爭。印尼當局也備受壓力，印尼總統 蘇卡諾普翠（Megawati Sukarnoputri）曾低調地表明她支持美國的 行動；而副總統哈茲（Hamzah Haz）則高調的說美國是「恐怖主義 者的領袖」（king of terrorists）。80由於澳洲不僅參與美國在2001年的 對阿富汗戰爭，也參與協同美國出兵第二次伊拉克戰爭。為了對抗 恐怖主義這非傳統安全的議題，澳洲國防部在2003年則更新了其 2000年的國防白皮書，並提及澳洲要提升應付非傳統安全的能力與
79. Derek McDougall, Australian Foreign Relations, p. 189.
80. Derek McDougall, “Australia and ‘the War on Terrorism’: A Preliminary Assessment,”
in McDougall and Shearman eds., Australian Security after 9/11: New and Old Agendas, p. 110.
反恐的作為，其中強調澳洲要在警察、移民與情報三組織上與印尼 進行有效合作（effective cooperation），以強化彼此的信任。81霍華 德當時雖然曾經傳訊息給蘇卡諾普翠，以解釋澳洲參與美國反恐行 動，只是針對小部分激進的穆斯林，並非對所有回教世界，但是美 澳同盟的反恐戰爭行動看在印尼與其他東南亞穆斯林國家眼裡，相 當不是滋味。隨之而起是針對澳洲的幾起攻擊事件，像2003年8月5 日印尼馬格瑞特旅館爆炸、2004年的9月9日澳洲駐印尼大使館再次 遭到恐怖份子炸彈攻擊，以及2005年10月1日峇里島再次發生爆炸 事件。82這一連串針對澳洲的恐怖攻擊事件，使得澳洲霍華德政府 不得不重新思考要如何與印尼建立穩定的外交關係。
雖然在1999年東帝汶事件發生後兩國關係便走向低潮，加上 9/11事件的陰影，在印尼發生的對澳洲人民恐怖攻擊的事件就連續 不斷。其實在2001年澳印兩國在面對國際壓力下，都在考量著區域 發展與安全的需求，所以雙方在當時也都有意緩和這緊張低盪的局 勢。到了2004年10月，尤多約諾贏得直接民選的印尼總統後，由於 他中庸的政治領導性格，使澳印雙方關係的破冰終於出現契機。同 年12月，印度洋大海嘯重創蘇門達臘約造成十三萬人死亡，印尼急 需國際援助與人道救援，這天然災害卻創造了澳洲與印尼重修舊好
雖然在1999年東帝汶事件發生後兩國關係便走向低潮，加上 9/11事件的陰影，在印尼發生的對澳洲人民恐怖攻擊的事件就連續 不斷。其實在2001年澳印兩國在面對國際壓力下，都在考量著區域 發展與安全的需求，所以雙方在當時也都有意緩和這緊張低盪的局 勢。到了2004年10月，尤多約諾贏得直接民選的印尼總統後，由於 他中庸的政治領導性格，使澳印雙方關係的破冰終於出現契機。同 年12月，印度洋大海嘯重創蘇門達臘約造成十三萬人死亡，印尼急 需國際援助與人道救援，這天然災害卻創造了澳洲與印尼重修舊好