本文嘗試以代表性官僚理論為基礎，瞭解我國總體文官的組成背景與社會大 眾之特徵分佈是否有差異此問題，藉由對分別足以代表台灣總體文官的「2008 台灣政府文官意見調查」，以及足以推論至總體社會人口的「2008 台灣社會變遷 基本調查第五期第四次」兩項資料，進行性別、年齡、受訪者及其父親教育程度、
受訪者父母省籍、政黨認同與藍綠立場等，相關的人口統計變項，依據所計算出 來的代表性指數，判斷文官在該項變數的代表性程度，並將之彙整成表 19，總 體研究發現，台灣文官消極代表性結構與社會人口結構明顯不一致，以下逐項加 以說明。
表 19 台灣文官人口統計變項代表性指數與代表程度總結表
一、性別
以性別而言，我國公務體系的女性經過十餘年兩性平權價值的倡議，從 1996 年至 2005 年中央機關女性比例均呈現持續成長（余致力，2007：79），雖 然與過去相較，在整體數量上有所成長，在部分主管職位的比例也有增加。但是，
仍是呈現代表不足的現象，這與國去相關研究呈現一致的結果。之所以如此，黃 煥榮（2007）指出歷史文化與社會系絡因素、政治系絡因素、威權體制下對軍人 採取的優惠措施，以及諸多特種考試對性別的限制等因素，均是造成我國文官體 系中，女性代表不足的原因，而且文官體系女性代表不足的現象，在簡、薦、委 三個官等均有類似情形（施能傑，2009：5）。
根據國外相關研究發現，文官消極代表性的確會影響積極代表性，尤其是在 性別更是如此（Dolan,2000; Meier & Nicholson-Columbia, 2006）。據此，如果要 使我國與家庭、婦女以及傳統上女性較為關心的社會福利政策能更加落實，則政 府機關積極排除造成女性文官代表不足之因素，並施以有助於文官男女性別代表 性社會一致的人事政策，就是政府當局應該努力的方向。
二、年齡
在年齡此人口特徵項目最值得注意的現象，就是文官在 30～39、40～49，
以及 50～59 三個主要年齡層的代表性，都明顯高於台灣社會人口，尤其是 40～
60 歲這兩個年齡層更是明顯，這個現象顯示，我國文官年齡不僅高於社會平均 年齡，更值得關切的是，負有決策責任的簡任高階文官，在該年的平均年齡為 52.65 歲，而負責部分政策草擬與主要執行公權力的薦任人員平均年齡也有 43.31 歲（引自施能傑，2009：5）。
儘管較高的年齡某種意義代表更多的經驗與更圓熟的智慧，但是，不同世代 也會因為生長背景與生活經驗的差異，對於某些議題有類似且頗為穩定的看法、
態度與價值觀，而且形成與其他世代明顯差異（Jurkiewicz, 2000; Smola & Sutton, 2002）。以我國文官年齡結構而言，顯示目前的文官菁英，主要是在戒嚴時期（1949
～1987）和威權體制時期（1949～2000）出生、接受教育與進入政府部門服務（劉 義周，1994；陳金貴，1998；施能傑，2009）。
誠如上述世代相關研究對於世代差異的證實，施能傑對台灣文官年齡結構之 觀察：「在目前台灣行政體系因民主化，必須加入更多民主行政要求的開放性與 課責性時代（例如人權意識與行動、審議民主、公民參政、資訊公開、顧客為尊…
等），可能會因為這些文官個人成長時與擔任公職時經歷的台灣政治仍屬威權統 治，因而對於民主治理相關價值難以積極擁抱。」（2009：18），以及蔡秀涓（2009）
的研究發現，本文認為政府主管機關應對台灣文官高層年齡過度代表之現象，以 及對民主治理之影響有所關切。
三、教育程度
長期以來，我國人事主管機關相當重視且引以為重要成就的，就是我國公務 人員具有大學學歷以上者達八成以上，從本文台灣文官教育程度代表性指數也可 以知道，我國文官學歷不僅明顯與一般社會大眾有極為明顯的差異，特別是在碩 士以上的代表性指數，更是高達 4.44，顯示我國文官總體呈現高學歷的現象。而 且根據銓敘統計顯示（2008 & 2009），2009 年較 2008 年增加 1.37%，2008 年又 較 2007 年增加 1.62%，台灣文官高學歷現象呈現逐年增加的趨勢。再對照這些 文官父親之學歷也發現，具高中職以上學歷者也明顯比社會人口之學歷結構高出 許多。換言之，從社會階級觀點而言，我國文官有為數不少堪稱均屬於父子（女）
兩代均屬較高學歷的社會菁英。
依據 Weber 理想官僚型模論點，當官僚體系人員越專業，組織的效率就會 越好。再從人力資本理論而言，高學歷相當程度代表高人力素質與高度專業，因 此，台灣文官高學歷現象所隱含的高度專業，基本上對於政府效能與政務推動，
應當具有相當重要的功能。然而，當整個文官體系平均學歷與整體社會結構差異 過大，而且呈現過高學歷、高度專業甚至具有菁英性格時，就應當注意長久以來 民主行政一直相當關切的議題--「民主」與「專業」之兩難。
尤其是對照前述蔡秀涓年研究發現，我國文官在 17 項公共服務價值中，對 於「民主」以及被視為民主治理重要指標之「公開」兩項價值，分別給予排名第 9 與第 13，但卻將專業視為最優先價值（2009）。顯示我國文官不僅在消極代表 性呈現高學歷現象，而且在自我定位也出現成熟民主國家少見，但開發中國家常 見以高度專業主義為主的「技術官僚」類型（Gregory, 1991），此種現象著實潛 藏對台灣民主治理可能會陷入上述「民主」與「專業」兩難與衝突的困境。尤其 是當政府管理者（尤其是主政者）與文官均具有威權與菁英性格，而公民社會又 無法扮演制衡力量，以致於產生所謂的「專業」凌駕「民主」時，就有可能造成 台灣民主治理的危機。
四、籍貫
長期以來由於學界缺乏總體文官總體籍貫相關資料，因此雖然根據台灣政經 結構發展分析，足以推論台灣文官之外省籍代表性應高於總體人口之外省籍比例
（余致力，2002：17）。然而，台灣文官外省籍代表性究竟高於總體社會結構多少？
則一直缺乏實證資料。從本文表 19 台灣文官父親與母親籍貫可以瞭解，台灣文官 外省籍代表性籍貫性指數高達 1.906，換言之，高於總體人口結構相近兩倍，而在 這些文官中，父親與母親籍貫均屬於大陸各省市又占絕大多數。由於外省籍過度 代表，也造成閩南人、客家人與原住民代表不足的現象，其中，尤其是原住民族 的代表比例又是最低。
嚴震生（2002）從社會學觀點指出，國民政府在遷台初期就有相高比例的外 省人擔任公務員，而根據社會學的研究，原生家庭父母親的職業對子女有相當大 的影響，再加上外省人缺乏深厚的民間人脈，在商界比較缺乏競爭力。因此有較
多的外省人進入文官體系服務，應是十分自然的現象（引自余致力，2002：18）。
儘管嚴震生（2002）上述論點，可以解釋台灣文官外省籍比例，明顯高於社 會人口外省籍比例部分原因。但是，本文認為我國威權體制時期部分人事甄補政 策對於造成台灣文官外省籍代表性偏高之影響，亦是不容忽略。
首先，自 1950 年實施，直至 1992 年憲法增修條文第 14 條第 3 項，才明訂廢 止的憲法第 85 條，有關按省區分別規定名額，所謂的全國高普考試「分區定額政 策」，應該相當具解釋力。因為國民政府來台之後，中國大陸各省人民隨同者人數 不一，但計算各省區錄取名額之各省人口，卻仍是依照 1940 年當時中國大陸各省 人口數計算，以致於泛台灣省籍（含客家與原住民）僅有八個名額。雖然自 1952 年起，依照主管機關說法，為減低對台籍應考人不利，一律採取定額比例之兩倍 錄取，而且此一政策也進行部分調整，自 1950～1968 年舉辦台灣省公務人員高普 考試，以增加台籍應考人錄取機會（林嘉誠，2006：4; 李震洲，2008：60）。但 長達四十年的「分區定額政策」總體政策特質與結果，仍然導致台灣文官迄今，
外省籍過度代表而其他籍貫文官代表不足的現象。
此外，源自於威權時期統治者對軍人之信賴與倚重，因此刻意建制的文官體 制黨政軍一體化，例如退除役軍人轉任公務人員考試、國軍上校以上軍官外職停 役轉任公務人員檢覈、轉任公職年資併計等，因此被諸多論者視為是不具社會公 平性的軍轉文職優惠軍人的政策，以及造成前述性別與外省籍代表性偏差，以及 嚴重破壞國家文官考試制度尊嚴與信譽的重要原因（蔡良文，1994；王作榮，1999；
林嘉誠，2006；黃煥榮，2007；汪平雲，2008；蔡秀涓，2008）。
威權時期統治者對軍人之偏好，可以從蔡良文（1994：87）引述蔣介石以下 這段話獲得瞭解：
「過去各級政府多由文職人員擔任，他們都沒有受過嚴格的軍事訓 練，他們所受的教育多半是散漫的、遲鈍的、既不知組織又不守紀律，到 了機關工作，還是以舊式衙門的習慣來做事，無論計畫、管理、考核訓練，
都比不上我們受過軍事訓練的人員來得敏捷而有效率，…這些隊員（指轉
業軍官）都是最難得幹部，比任何大學畢業出來的學生還要寶貴，他們一 個人將來訓練轉業之後，真要使他們能當作一千個人來用，甚至他們將來 發生的效能比一萬個人還來得大。」。
五、政黨認同與藍綠立場
長期以來，學術界由於缺乏較為可信的文官政黨認同，以及藍綠政治立場偏 好的總體資料，因此較難精確的判斷此一變項在我國官僚體系的影響。但是誠如 余致力所指出的：「回顧我國近代威權統治的發展歷史，實不難推估整個文官體 系呈現泛藍的特質」（2002：18）。
本文在 2008 台灣政府文官調查（TGBS），以及台灣社會變遷基本調查第五
本文在 2008 台灣政府文官調查（TGBS），以及台灣社會變遷基本調查第五