伍、結語：設計台灣公民社會主體性的非多數機構 - 民主治理與非多數機構：公民社會的觀點

行政獨大（executive dominance）曾是台灣過去數十年以來行政立法關係的實際。西元兩千年政黨輪替之前，雖有一部揭櫫權力分立（separated powers）精神的憲法，但在單一政黨長期執政之下，不僅行政立法關係被型塑為政黨內部的組織關係，人才、預算、權力等資源向行政權傾斜，而且掌握行政權的官僚體系與政黨高度結合，代表立法權的立法院只是行政權的橡皮圖章，官僚體系是貫徹政黨意識的政策制定與執行機關（陳敦源，2002：175-177）。在台灣歷史脈絡中不僅缺乏以國民主義為正當基礎、以憲法為最高規範的憲政主義傳統，而且公民社會曾受長期受到壓抑與限制，與歐美民主國家的非多數機構的形成與發展背景迥異。由台灣從威權體制逐漸轉型朝向民主化發展的經驗而言，在一九八○年代中期之前台灣公民社會遭受強力壓縮，成員的行為機制遭受扭曲，難與政府部門平行互動，自主性相當低落，行動力也非常侷限，台灣民間組織乃淪為輔助政府部門達成政策目標的扈從或側翼。一九八○年代中期台灣的威權體制在制度結構的開放、社會經濟條件的成長、高等教育的發展與社會意識的覺醒等因素衝擊之下，一種以人民自我意識而發起組織「非營利性質」團體因應社會的需要大增，造成解嚴之後公民社會的初步成長與多元發展（官有垣，2000：86）。一九八○年代中期之後，台灣的公民社會之中民間組織不僅在數量方面迅速增加，在性質方面也愈趨於多元，正是見證了其時政治民主化、經濟自由化以及社會多元化所引發的公民社會形成過程。解嚴前後台灣社會出現大量不同類型的社會運動，代表著長期被壓抑的豐沛社會力逐漸顯現。¹¹ 隨著解嚴後結社自由的落實與組織機會的開放，大多數社會運動走向「機構化」，正式登記為非營利的社會團體或財團法人基金會（蕭新煌，1989）。解嚴之

11 事實上，一九四五年八月十五日台灣戰後曾出現短暫的公民社會蓬勃發展時期，其時由工農、學生與士紳等組成的社會團體，如台灣人民協會、台灣學生聯盟、台灣科學振興會、台灣留學國內學友會等紛紛成立，各種社會運動與報刊雜誌也呈現百花齊放的榮景，但旋幾遭受來自政治與經濟方面的壓力而歸於沉寂。參見曾健民（2005）。

211），之後歷經了民主化開端及不確定、民主過渡、民主鞏固、一九九六年第一次總統直選至二○○○年政黨輪替這段期間，台灣的民間組織逐漸擺脫原有輔助政府達成政策目標的扈從或側翼的角色，致力追求公益的使命，並代表多元的社會價值，甚至與在野政治勢力相互結合，企圖影響政府的決策過程與目標設定，挑戰政府的施政順位（蕭全政，2001：72）。然而，我國政府對於公民社會所抱持的管制心態仍未顯著改變，僅是在政策工具上有所調整，由以往強調監督規範的法令性政策工具，逐漸採用著重資源誘因的經濟性政策工具，但是政府試圖掌控公民社會發展的心態並未明顯改變（孫煒，2007：80-81）。

公元二○○○年原先在野的民主進步黨掌握行政權，然而面臨的困境卻是未能掌握立法院多數席次的分立政府，因之民進黨政府諸多政策措施引發朝野嚴重的衝擊與對立（吳重禮，2006：154），間接挫傷了公民社會應以信任與合作為基礎，

建立社會價值共識的規範層面，使得台灣略具雛型的公民社會蒙上陰影。此外，在經濟不景氣的衝擊之下，台灣公民社會中民間組織的民間募款狀況普遍並不理想，

加重了民間組織對於政府補助與契約委託的依賴，此種財務依賴的現實弱化了民間組織的非政治性與相對獨立性，從而縮減了公民社會與政府部門進行對抗、競爭的可能性，某些民間組織更成為政府達成其政策目標的「下游生產者」（劉淑瓊，

2006）。在面對資源競爭激烈的台灣公民社會環境中，無論是具有較高自主性的大型民間組織，或是需要仰賴政府或企業捐助的民間組織，為了攫取存續所需之資源，近年來轉趨注重與採用的類似商業活動的營運管理形式，使得台灣的公民社會無法自外於市場化（marketization）的趨勢，損傷了民間組織的非營利特徵（孫煒，2007：82）。就更為宏觀的視野而言，台灣的公民社會在歷經解嚴之後機構化的形成階段，再進行了市場化的轉型階段，現正處於法制化（legalization）的定型階段，內政部提出了「財團法人法草案」，青輔會也提出了「非營利組織發展法草案」，雖在構想上的確勾勒出台灣未來非營利組織遠景。細究這兩個現行有關非營利組織的法規草案，均是以中央或地方行政主管機關對非營利組織之會務及業務採取一元化管理輔導，欲以國家機關運用政策工具管制非營利組織，甚至於公民社會的本質並無殊異。站在健全台灣本土公民社會的立場，確有必要檢討現行政府部門與公民社會的治理模式，重新定位兩者的關係，以發展良性的互動。

西元二○○○年政黨輪替之後，執政黨成立政府改造委員會，在政府改造的諸多配套措施中有關獨立機關的建制理念與原則的提出，便是我國建構非多數機構的一項制度創新，此舉使得我國政府改造趕上了歐美民主國家的政府角色調整的全球

化趨勢。根據二○○四年公布的中央行政機關組織基準法，行政院預計納入的 5 個獨立機關包括行政院金融監督管理委員會（簡稱金管會）以及國家通訊傳播委員會

（簡稱 NCC），並改制了原行政機關中央銀行、行政院公平交易委員會以及中央選舉委員會為獨立機關，以符合該法的要求。就該法以及各獨立機關現行組織法的內涵分析，這些獨立機關是在我國通訊傳播、金融、貨幣、選舉、公平交易（競爭）等五大政策領域中，置於行政院的統領之下，主要掌理管制性業務，擔任監理機關的角色，「以收事權統一、政策整合的綜效」。¹² 但是由在野黨占多數的立法院在朝小野大的政治格局下，試圖掌握獨立機關的部分人事權，藉以涉入行政權的行使。因此，我國獨立機關在設計之初立意良善，但在實際運作之中，卻表現為立法權牽制行政權的工具。

就政府改造中最重要的議程—管制革新而言，傳統的解除管制（deregulation）

似乎不完全符合當代公共行政的實際發展，政府改造的實務者與研究者體認到成功的管制革新必須立基於妥適的治理原則與制度設計，進而形成管制治理（regulatory governance ）的概念，不僅強調管制工具的精進，更重視管制目的正當性

（Minogue, 2002）。因此，以提升經濟效率、促進經濟成長為目的的經濟管制與以保障政治平衡、維繫政治利益為目的的政治管制可能將面臨愈來愈多的挑戰。另一方面，各種型式的社會管制勢將相繼出現，以保障整體社會公益出發，針對各種社會議題進行干涉。站在政府改造的立場，社會管制範疇的擴充自然有助於政府部門角色與功能的調整及改善。相對地，基於公民社會的觀點，社會管制範疇的擴充直接涉及公民社會的發展及運作，其管制機構的制度設計尤其關係著社會管制政策的制定與執行的良窳。特別是在台灣政黨輪替之後，藍綠政治勢力對立的分立政府型態已然出現。此種分立政府的政治型態提供了由在野黨支配的國會提出大量社會管制的誘因。由於社會管制經常涉及道德認同、意識型態、及人權等社會價值的爭議，在在野黨全力主導政策合法化階段的情況下，社會管制成為動員社會團體、凝聚反對勢力，挑戰執政黨正當性的有利武器（Rose, 2001），而執政黨支配的行政機關也必須提出社會管制以為回應。近來有關社會管制的重要議題，例如賭博是否開放、死刑是否廢止、婦女權益與安全在家庭與職場的保障等等層出不窮，經常引發政治爭議，足見台灣現行的政治型態提供了社會管制的形成背景。可以預見台灣將出現愈來愈多富於爭議性的社會管制的政策議題或方案，政府部門應即早將之納

12 參考 NCC 官方網站 http://www.ncc.tw/manpage/manpage01.asp。

入政府改造的進程之中，設計適當的制度以免激化社會價值的對立，甚至引發對於人民行為的不當管制。另一方面，近年輿論對於少數族群（如原住民、客家族群）

以及弱勢族群（如低收入家庭、慢性及罕見疾病者、偏遠地區居民）的資格認定與優惠條件等等也給予以高度關注，少數與弱勢族群是否足以獲得較高比例社會資源的分配，以及是否可能產生對於其他政策資源的排擠效應，引發社會公平正義的爭論，政府部門也應考慮設立具有社會代表性的非多數機構從事資源分配，以平衡少數及弱勢族群的權益與主流社會價值與利益。

然而，誠如「獨立機關的建制理念與原則」所述：「由於我國對於獨立機關的建制理念與類型特性還沒有清楚而完整的理解，法制設計上並未能充分回應這些機關在組織型態與職權行使上的特殊需求，所以它們的獨立性與公正性還無法獲得適正的制度擔保」。¹³ 現行我國政府改造中預期選定的五個獨立機關，不僅數目過

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