「行政行為上政治認知與官僚認知的截然二分根本完全與現實不符」10。 - Gregory A. Huber (2007: 1)
「民主行政理論的核心問題……就是要調和人們對民主的渴望與對權威 的需求。」11 - Dwight Waldo（1952: 102）
依據民主國家的經驗，一個真正的民主國家不僅僅只有民主的選舉與民選的 政府，還要有具備民主素養的官僚組織，也就是以功績制為基礎的文官制度。十 九世紀以來，行政中立一直是改革的理想，也是針對分贓政治的反動。伴隨著行 政與政治二分價值觀的發展，行政中立制度的確立，一方面可以維持行政效率與 政治回應間治理需求的平衡，而文官系統的政治中立，也有利於文官系統與政黨 政治間的良性互動，並有益於民主政治的健全發展。然而對於文官系統行政中立 的研究，過去大多停留在規範性的探討上，鮮少有根據循證調查的觀點所進行的 研究成果，即使行政中立、文官倫理價值等概念在公共行政的教科書一直是必要 的篇章，有助於建立文官的行為價值，但理論與實務間的對話仍然缺乏，也無法 從經驗研究的角度，確實地指出行政中立在實踐上可能的問題，提出有效的政策 建議。
本研究為了填補此一研究的缺口，企圖透過 2008 年台灣政府文官調查資料 庫探討文官的政治認知與行政中立行為是否產生衝突。在文官政治認知的分析構 面上，本研究透過探索性因素分析萃取出有政治偏好、無專業責任、無政治素養 以及政策立場等四個因素，為了符合理論探討的面向，本研究將四個因素的方向 修正為得分愈高反而愈容易受到黨派與政務上司的影響，政治素養較差，用以代 表政治認知上受到政治立場影響的分析構面。此外，在行政中立行為的分析構面 中，本研究也依照回應性價值比課責性價值高的位階，透過探索性因素分析萃取 出非黨派行為、公共責任、非順服行為與公益優先等四個因素，並將行政中立行 為的四個因素當成測量結果變項的指標，藉以探討文官偏差的政治認知是否會與 行政中立的行為產生衝突。茲將假設驗證的結果整理成表七，並將意涵說明如 下：
從表七可知，在全體文官（N=1,897）為分析樣本的結構方程模型中，潛在變項 之間效果達到了統計的顯著性。也就是說，自變項文官政治認知的偏差對行政中 立行為有統計上負面且直接的影響效果，從模式適配度的角度觀之，此一模型在 各項判定指標上也獲得統計上的驗證，顯示此模式適配的情況不錯。換言之，在
10 原文如下：The stark dichotomy between political and bureaucratic understandings of administrative behaviours is a false one (Huber, 2007: 1).
11 原文如下：The central problem of democratic administration theory, as of all democratic political theory, is how to reconcile the desire for democracy with the demands of authority（Waldo, 1952）。
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台灣的文官體系中，若政治的認知上愈傾向認同黨派的政治利益或是政治素養愈 低，在行政行為上就會愈不中立，此分析結果驗證了本研究的研究假設，文官偏 差的政治認知與行政行為間確實會產生價值衝突的狀況。由於結構方程模型無法 控制背景變項，為了進一步瞭解個人變項的不同可能產生的差異，本研究進一步 將全體文官的結構方程模型根據中央、地方、簡任、薦任、委任等五個不同的身 份別的文官類組進行探討，結果發現僅有職等上最低階的委任文官具有統計上負 向顯著的影響效果，其他的身份類別在統計上均沒有顯著意義。也就是說，在台 灣的低階文官，會發生政治認知上的偏差與行政中立價值與行為上衝突，值得更 進一步的探究委任文官產生價值衝突的原因。
表七、不同模型結構方程式的驗證彙整
模型 結果變數：行政中立
全體文官 －*
中央文官 －
地方文官 －
簡任文官 ＋
薦任文官 －
委任文官 －*
資料來源：作者整理
此外，若要探究哪些因素最能夠解釋政治認知偏差與行政中立的構面，無論 在全體文官或是委任文官的分析結果，均顯示出在政治認知偏差的部分，有政治 偏好為最佳的觀察指標，其因素內的四個題項代表的意涵為文官是否認為在政策 過程中對於政治因素的考慮應該比專業的考慮重要，也就是在政治的意識型態上 具有偏差的意向；而在行政中立行為的部分，非黨派行為是最佳的觀察指標，公 益優先為次佳的觀察指標。非黨派行為的題項包含了文官在實際的行政運作與政 策建議上，是否不會受到黨派與政治立場的影響。也就是說，在全台灣的文官體 系，特別是委任的低階文官，若在政策過程當中對於政治因素的考慮比專業的考 慮還重要的時候，其行政行為就會愈偏向其黨派、政治上司與政治立場，愈無法 維持行政上的中立。而所謂的公益優先，就是前述在文獻檢閱部分所討論的是否 在公共政策立場的考量上會以民眾的公益為先，即使公益為先的行為可能會有違 官僚依法行政的要求。在實務上的運作來說，依法行政與公益優先雖然均是中立 能力的一環，但卻可能產生衝突，也會導致政策執行的複雜性。因此若具體要協 助文官具備維繫行政中立的知能，在政治上司的立場傾向公益的時候，要思考如 何讓文官能聽從上司的命令，具體實踐上司所交付的任務，但倘若政治上司的政 策立場與公共利益相衝突的時候，便要考量如何在制度設計上，協助文官於行政 與政策過程中，有誘因與能力去隔絕來自於政治的侵擾與黨派的影響。據此，我 國在 2009 年將《公務人員行政中立法》法制化，已為文官制度的現代化工程邁 開一大步，彰顯了維護常任文官尊嚴、保障常任文官不受政治干預，並建立公務
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人員行政法律規範的決心。從本研究統計的結果觀之，文官的政治偏好最容易對 行政中立行為有負面影響，《公務人員行政中立法》的實施或許有助於文官隔絕 來自政治與黨派的干擾，對行政中立的維持有正面的助益。
綜合上述，本研究已經具體回答了所欲回答的研究問題，結構方程模式的適 配度與潛在變項間的效果，獲得了資料的支持。然而，雖然模式達到統計上的顯 著水準，適配度也良好，但解釋的變異量並不高，可能的原因有二：第一、由於 結構方程模型並無法控制個人背景變項，或許控制背景變項（如年齡、教育、主 管或非主管職位、區域別）可以解釋大部分的變異，這需要再用其他的統計方法 更進一步的檢驗；第二、由於大部分測量文官政治認知與行政行為的題項涉及較 為敏感的議題，而題項的設計又在正向題中混雜了許多的負向題，可能會使受訪 者答題的困難度增高，或產生隱藏真實答案的答題行為，導致答題的內在一致性 偏低，造成有些因素的信度值偏低，也可能因此沖淡了解釋的效果。以上，皆是 本研究所面臨的研究限制，未來研究上，本研究也建議可以再針對這些可能的問 題去做更為細緻的分析與探索。
總的來說，行政中立的實踐，是以不受政治的干預為前提，然政治與行政是 否能截然二分，如同本文與本節的前揭語，無論在理論或實務上都令人質疑。換 個角度想，治理環境的複雜化，涉入的利害關係日益多元，行政中立的法制化也 可能為官僚的行政行為與責任承擔提供了投機的機會與藉口，變成文官逃避行政 責任的保護傘。行政中立有其付諸實現的價值，然行政中立與現代的民主價值之 間，卻存在有相當程度的弔詭性，兩者間既要相輔相成卻又經常矛盾衝突。在民 主制度中實踐行政中立也必須承擔風險，因此 Waldo（1952: 102）才言民主行政 的實踐必須調和人民對民主的渴望與權威的需求。台灣雖然在行政中立文化的制 度建設上，已跨出成功的第一步，然未來仍可預見還有諸多挑戰尚待克服，值得 學界與實務界進一步去探究與深思。
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