一、組織治理的初始動能
以健保（分）局走透透的資料收集過程，運用紮根理論研究法探討 健保局的治理，研究結果發現健保局治理呈現階段性軌跡的面貌，而此篇 文章所陳述的『工作潛能的激發』為健保局治理的第一階段行動，本節僅 就此核心概念的發現與相關類屬作一分析，以組織治理與外在社會情境之 關係、組織定位與治理及治理中的人治因素等三部分進行討論。
灱組織治理與外在社會情境之關係
於科技產業的創業研究中，早期對組織領導者的背景、動機、人格 特質及領導風格等有所強調，在 90 年代末有關創業團隊逐漸受到重視，
亦包括產業環境影響因素的考量。而社會環境對所處組織產業及業務績效 的衝擊，存在於組織領導者、團隊、股東與董事會及產業環境等彼此的互 動過程（許家榮 2001）。社會環境中任一組織團體與個人，皆受所處的 社會條件所左右，而不得不回饋至組織內部的進行調整。
於 健 保 局 治 理 的探究中，因其組織特性不同於市場機制的產業團 隊，無法以相同的角度檢視之，但健保局與外在環境的互動性，卻顯著高 於這些組織機構。健保局所經辦的保險體制是攸關每一國民醫療與健康的 龐大國營事業，雖然有不少由制度面來批判健保局或全民健保制度的聲 音，但制度面對於健保局治理的解釋力並不強，如同其為何無法解釋健保 為何至今不倒的原因。由單一體制、公辦公營的官僚組織運作角度來端看 健保局的治理，認定現代官僚組織與複雜多樣化的社會脫節、無法積極回 應民意及抹煞創意展現的特質（廖興中 2000），並不符合健保局治理的 軌跡。
健保局業務有濃厚的公共服務的色彩，民眾是醫療照護服務的接受 者，而醫療照護服務的提供者為醫界，民眾與醫界成為健保局必須面對的 主要對象。開辦初期民眾的感受、醫界的意見皆能刺激健保局組織內部的 回應與調整。而強制性社會保險性質，涉及每一民眾不分階層、族群的醫 療權益，高醫療院所特約率，醫界高度參與的政策，亦是健保局所處的重
要外在影響情境，健保局需充分反應外在社會的變遷，與外在環境具有高 度互動的關係，迴異於一般官僚組織。健保局處在這樣的社會脈絡下，健 保局的每一『動』，皆需面對與社會大眾溝通的準備及自我調整的必要，
而健保局背負著開創社會公平、正義的制度，落實全民納保、維護弱勢權 益，則制度推展的理論基礎將不再以市場競爭、追求營利與獲利為基調，
對於健保局組織治理置於社會脈絡檢視，則更能見其端倪。
牞組織定位與治理關係
組織性質與其治理的存有若干相關，對於健保局經辦全民健保為強 制性社會保險性質，雖不以營利為目的，卻又不是坊間的非營利組織，而 是歸屬為公部門的行政機關，有著國營事業的色彩。非營利組織的治理特 色包括組織使命與服務宗旨、克盡管理的職責、統理組織方針與活動、授 權與分工的互動過程等項（官有垣 2002），偏重於地方團體的局部性組 織功能。企業組織治理的核心目標，則是確保組織有效地作出決策，以維 持企業的競爭力與最佳績效（林宜賢、蔡慧菁譯 2001）。對於健保局治 理的探究既難以用非營利組織內部治理的角度檢視，又不同於市場機制之 營利企業的治理觀點。反思，健保局組織治理的殊異性與其組織任務相 關，其重於非營利機構的組織宗旨，因更涉及全民性的醫療照護利益；亦 優於商場企業的利潤追求，因更強調社會正義與公平性。健保局因握有醫 療照護市場的專買力，且對醫界而言，健保局擁有行政機關之特權包括特 約權、支付標準的審定標準權、審查權、費用核付權等，相較民眾、醫界 具行政優勢的地位，彼此關係的不對等、不平衡，讓健保局於治理的發揮 更具主導的彈性空間（陳孝平、謝玉玲 2002）。
組織定位除了組織特性、行政權限外，健保局的組織任務既無地理 疆界區隔及族群的差異，健保制度的存在具有增進社會福祉的意義，社會 正義的使命感強化了健保局同仁彼此認同的精神源頭，亦支撐健保局組織 治理的核心理念，而單一保險人的特性，市場專買力使得組織治理更添彈 性與人治色彩。
犴組織治理的人治因素
於組織治理的論述中，激勵約束機制是組織（公司）重要的組成部 分，其可促進組織的最大價值，亦可激發組織活力（李毅中 2002）。從 市場經濟角度考量，激勵制度的條件與企業追求利潤有關，組織內部常以
薪資報酬方式回饋員工，作為內部的控管與工作潛能激勵的機制。而健保 局同仁工作潛能的激發，從治理的行動模型的影響因素、情境條件中，卻 存有更多與社會大環境互動的表徵，這些包括『個人』、『社會』、『制 度』層次，彼此間相互激盪出的行動與策略。
對於從零開始的嶄新機構，健保局治理的人治色彩於組織治理的影 響因素中，頗為顯著。領導人的特質於宗教、商業、學術或公益團體等任 何組織環境皆被重點強調，由管理的角度檢視，領導（leadership）是個 人與組織整合的互動過程，為組織治理持續性、動態性的影響因素（呂鴻 德 2001）。領導者是否能發揮「群策群力、以竟事功」的功能，與其領 導能力有關。而『事在人為』的條件於所謂的科學研究常被忽略，人的特 質條件難以列入研究的控制變項中，於公共政策的討論亦常避談人的因 素。檢視健保局首任總經理所著『全民健保傳奇』一書，處處顯現人為、
人治的鑿痕（葉金川 2002），爾後亦證實首任總經理的領導對於健保草 創期間千頭萬緒、凡事起頭難的開端，有著不可抹滅的貢獻（凌翔 1999）。
組 織 治 理 中 領 導 人 的 特 質 為 不可忽視的因素，於健保局組織治理 中，領導人的個人特質與其對健保制度意義的體認，表現在健保制度推展 的歷程。於座談資料可知領導人對於健保局組織人事的調動頻繁，如職位 異動與單位調整。對於組織而言，可降低組織運作的僵化與慣性，對同仁 個人而言，亦可獲得不同經驗的學習與歷練。有趣的是，『人事不定』卻 未對此年輕的組織（不到十年的機構）引起人心浮躁與不安，反之卻是同 仁的『拼』工作的現象，這之間涉入了（總經理）領導人特質與其領導風 格所形塑的組織氣氛，為同仁施展行動策略的中介條件，為支撐行動策略 的平台，個人得以於工作中積極自我開創與實踐。
除了領導人特質外，健保局同仁具有公務員身份，享有公家機關薪 資待遇與工作約束，在工作職位調任與異動之間，於保有公務員身份下，
少有個人自主選擇的空間，而醞釀出『背水一戰』的投入情境。這樣的工 作情緒結合上述健保制度存在的意義，轉為激勵同仁工作潛能的動力。健 保局治理與社會脈動緊扣，健保局同仁於制度草創階段，面對社會的諸多 壓力，常為媒體議論的焦點可見一斑。該制度既為社會政策的一環，制度 下的每一措施皆為社會公共議題，也回饋到該組織的行動歷程中，此與一 般的組織治理侷限內部事務呈現具體的差異。
研究者認為雖健保局內部一直以企業體自居，強調學習型組織的特
色不同於官僚部門，但健保制度與社會脈動緊緊扣連，呈現制度存在的意 義及同仁因『沒有退路』的選擇下交織的現實情境，使得制度開跑階段健 保局同仁們展現出『義無反顧』的演出，此『工作潛能的激發』也呈現在 全民健保何以『該垮而未垮』，爾後亦步入『小康』之境，奠定了日後體 制上軌的基礎，此與投入市場創業的企業組織迥異。