本文從公民複決修憲的意涵與實證經驗切入，發現各國對於公民複決修憲 的採納以及具體實踐，都逐漸與審議民主（deliberative democracy）的理念與 制度相結合。希望讓公民在一個充分告知、資訊完整、理性溝通與思辯的環境 中，作出攸關全體公民與政治社會的重大決定，體現一個兼顧理性與包容的國 民主權。在討論民主先進國家如加拿大、澳洲在這方面的實踐後，臺灣將來公 民複決修憲的程序進行，是否也應該具備、符合哪些具體的程序要求呢？
一、公民參與及審議討論的機制
對臺灣而言，在公民複決修憲正式成為我國憲法變遷的機制之後，我們 更需要重視公民討論與審議。從第七次修憲的經驗來看，雖然立法院舉辦了數 場的修憲公聽會，值得肯定，但這些公聽會真正引起公民注意並引發公民廣泛 討論的效果，仍非常有限。更重要的是，立法院在通過修憲提案並正式公告之 後，就沒有再以任何方式給予人民對修憲案有充分認知、討論甚至辯論的機 會。
我國司法院大法官曾經在釋字314 號解釋，表示修憲機關應該「讓國民預 知修憲目的並有表達意見的機會」。因此，本文認為，立法院在提出憲法修正 案並加以公告之後，應該負有「讓國民瞭解修憲內容並有表達意見機會」的憲 法義務。至於實踐此一義務的具體形式，是否應參考前述加拿大或澳洲等舉辦 憲改公民團或是審議思辯民調，甚至如美國憲法學者Bruce Ackerman 所提倡 之放審議討論假，或舉行全國聽證會、辯論會、公民討論、架設網站、意見信 箱等，應可由立法院自行裁量。雖然這些相關的程序規定目前無法入憲，但根 據現行相關法律的規定，還是可以已經有某程度的實踐。例如，目前《公民投 票法》第十八條規定中央選舉委員會應以公費在全國性無線電視頻道供公投正 反意見代表發表意見或辯論。此一規定，就可以作為前述公民審議團或全國審
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議日當天在各地參與審議的民眾可以一起觀看的辯論，作為後續深入討論的基 礎。當然，如果要更進一步實現本文所討論的更大幅深入的公民審議討論，則立 法院應考慮進一步修改《公民投票法》，對於憲法層次的公投，明訂其應踐行前 述全國性審議或公民團的審議民主程序，作為進一步實踐的法源與經費基礎。
二、少數保護的程序審查機制
公民複決，作為憲法政治上的一個直接民主機制，強調多數統治的基本原 則，是不是有可能動輒侵害少數？造成少數保護的不足？當代憲政主義除了重 視多數統治的民主原則外，當然也必須強調對於少數的保護。因此，在公民複 決修憲的程序上，是否需要設計少數保護的機制，又要如何來設計呢？
本文認為，司法審查，是一個可行的少數保護機制。蚮 不過，因為公民 複決在直接民主、參與民主與對話民主上具有相當高的正當性基礎，法院對於 經由公民複決的修憲實體內容，應該盡可能地予以尊重。從而，法院所能提供 的少數保護，應該著重在對於修憲複決程序的審查。亦即，法院的審查重點，
應該是修憲複決程序中，是否已經提供特定少數或弱勢族群一個平等而充分的 參與機會？這些特定少數或弱勢族群的意見，是否在修憲複決程序中充分的被 看見或加以討論？此種對於少數參與制憲或修憲程序權（right to participate in constitution making）的保護與審查，在聯合國人權委員會 1991 年受理加拿大 原住民族請求確保其參與加國制憲權一案中，已有先例。蚲 人權委員會認為將 特定弱勢族群排除於制憲會議或討論之外，已經構成對其政治參與權利的違 反，而與聯合國公民與政治權利盟約的規定有所不符。
蚮 南非在 1997 年制定新憲時，就曾經給予司法審查並加以否決的機會。南非在過渡憲法中 規定新憲通過的程序。其中規定，國會所通過的憲法，必須先送到憲法法院加以審查，
如果憲法法院發現新憲與原先多黨協商所通過的基本原則相悖，可以退回國會再度修 正，修正後之新憲亦必須再送法院加以批准（certification）（張文貞，2004）。
蚲 該案為 Marshall v. Canada（Human Rights Committee, CCPR/C/43/D/205/1986, 3 December 1991）。
因此，作為一個少數保護的機制，法院即使對於經公民複決的修憲，仍 可以踐行司法審查。不過，其審查重點應在程序，而非實體內容。我國大法官 過去在釋字第314、381、499 號等解釋所建立的「正當修憲程序」，將來即可 以進一步成為大法官判斷修憲程序是否合理、是否公開透明、滿足理性溝通條 件，以及是否提供少數平等參與機會保障的憲法基礎。
事實上，《公民投票法》第五十四條規定：「公民投票若涉及中央與地方職 權劃分或法律之爭議或其他之行政爭議，應依大法官釋憲或行政爭訟程序解決 之」。此一規定亦可為將來公民投票程序如發生侵害少數之政治參與權時，一 個司法解決的法律基礎。倘若修憲的公民複決程序中，果真發生明顯重大違背 正當修憲程序之情事，此種重大明顯的程序瑕疵，應使依其程序所通過的實體 憲改內容，無從發生效力。蚳
三、絕對多數公民複決的再思考
根據此次通過憲法增修條文第十二條規定，立法院所提之修憲案，必須
「經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數」才 算通過，採取了一個非常嚴格的絕對多數。這樣的設計是否合理呢？公民複決 在憲法政治上的採行，應該要以何種多數作為決定基礎，才不會與當代憲政主 義的精神有違呢？
事實上，公民複決應該以相對多數還是絕對多數作為決定的基礎？而計算 多數的基準，是應該以全體有投票權的公民來計算？還是應該以實際參與投票 的公民作為計算基準？對於將公民複決納入修憲機制的國家，都曾發生困擾，
而其選擇也不盡相同（Ku, 1995）。
基本上，民主強調多數統治的原則，經由多數決所作成的決定，具有拘束 全體的效力。而少數之所以要服從這個多數的決定，其關鍵就在於多數／少數 並非是一個固定不變的關係，而是會隨著時間以及民主機制的運行而有改變的
蚳 釋字第 499 號解釋參照。
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可能性。既然多數統治的核心，在於多數／少數定期改變的可能性，從而公民 複決的門檻就不應定得太高，使得少數擁有否決權，或是相反地使少數永遠無 法達到多數的門檻而產生「恆久少數」的危機。
在這樣的理念下，各國關於公民複決修憲，往往採取相對多數，且其計算 基準也通常以實質參與投票的公民人數作為計算基準，而不採全部有投票權的 公民人數。事實上，此種計算方式，表面上看起來是壓抑了少數，但在前述認 同政治往往激化各種不同少數與族群的憲政脈絡下，實際上反而能有效刺激少 數連結其他少數，來參與公民複決的動機與誘因，最後有利於少數保護與族群 對話（Ku, 1995）。
從臺灣的憲政脈絡來看，臺灣過去真正的問題是一個少數壟斷。在憲法結 構上是長期欠缺民意基礎的國會與行政部門；在政治結構上是占人口極少數、
依附於威權統治結構的既得利益集團（張文貞，2004）。本文認為，基於臺灣 過去的歷史脈絡以及將來可能更加激化的族群與認同問題，臺灣在修憲案的公 民複決上，應該以實際投票的公民人數作為計算基準，並採相對多數。蚷 此一 低門檻的設計，雖然表面上看來似乎使公民複決很容易通過，而引發對公民複 決決策品質的擔憂，甚或可能導致非理性之多數暴力等。實則，目前修憲案的 提出，必須經由立法院四分之三的多數決，修憲草案在提出前已經代議制度運 作的折衷與妥協，小黨或無黨籍的關鍵少數往往具有決定性的影響力，甚至有 時反而是有過度代表的問題。因為少數的利益已經由立法院四分之三的高門檻 獲得相當的保障，在後續的公民複決程序中納入較低的門檻，一方面衡平多數 與少數的利益保護，另方面也可以使多數民眾有更充足的誘因參與公民複決前 的辯論與審議。在此種遊戲規則下，多數知道少數不能任意杯葛，但少數也知 道其仍有相當的決定空間，才能真正讓雙方都願意參與程序、相互溝通與論 辯。
蚷 因此，目前增修條文第十二條的絕對多數的要求，與多數統治的民主原則有違，應值得 再加省思或檢討。