另一個值得注意的是,香港政府並沒有規定非公僱員在各部門人力之比例上 限。所以各部門的非公僱員比例差異也很大。更重要是,有些部門非公僱員人力比 公務員人力還要多。根據二○○五年年底之統計,投資推廣署的非公僱員是公務員 的 1.5 倍;學生資助辦事處更是 2 倍多。個別執法機關,非公僱員比例也不少,如 屋宇署內的非公僱員數目相若公務員數目的 95%(見附表)。

然而,由於非公僱員之不穩定性及與公務員的同工不同酬,這明顯影響他們對 工作投入及熱情,甚至部份部門的非公僱員流失情況嚴重,這亦代表著政府培訓資 源投入之浪費(Burns, 2004: 212),更影響政府服務的品質。

伍、討論與分析

從以上的回顧,我們可以發現台灣與香港在實行「政府契約人力制度」或「人 力彈性化」時,其背後的意義及實行之效果是截然不同。首先,兩者在切入所謂人 力彈性化之改革理念是有很大的落差。表面上兩者都是利用契約人力達至彈性化,

但當中台灣是以「多元化」作為主軸,強調以公務人力的多元進用,不限於國家考

25 二○○二年八月二十二日及二○○二年九月五日「與局長暢所欲言」座談會上公務員事 務局局長王永平的發言。

26 明報,2007 年 3 月 10 日。

27 二○○六年二月二十八日立法會公務員及資助機構員工事務委員會會議討論文件。

試進用,作為彈性化之理念;而香港是強調「讓管理者管理」(let the managers manage),所謂彈性是指讓政府部門管理者享有更多的用人彈性,包括薪資釐定、

合約年限、福利條件、非公僱員的數目等,都可由部門主管在許可範圍內裁量決 定。「讓管理者管理」正是英國公共部門管理主義改革的核心價值之一(Hughes, 1998)。相對而言,台灣的契約用人制度並沒有突顯這理念;相反,政府為了防止

資料來源:2001 至 2005 年台灣行政院主計處http://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?xItem=8517&CtNode=1218

表四 香港政府公務員的人事開支情況(1999-2005 年) budget constraint)及預算制度的僵硬性下,部門首長並不能也沒有動機透過契約用 人制度來節省部門經費之使用,及填補離退公務員之工作,所以契約人力對政府財

僱員,若有「正缺」機會,他必然會申請該職位。相對地,台灣的「約聘僱」人員 則是「肥缺」。所謂「肥缺」並非指它的待遇比公務員優渥,而是因為獲取「約聘 僱」職位是不用經過艱難的國家考試途徑,就算他們的薪資遜於公務員,從成本利 益來看還是十分划算,而且聘用人員的薪資更可能高於公務員,當然他們是欠缺一 般公務員的工作及退休保障。縱然未來的契約人力制度要求嚴謹的聘用程序,其仍 不能貼近國家考試之競爭壓力,但其工作保障及福利比「約聘僱」人員更佳。故從 成本利益角度看,聘用人員將會成為比以前更優渥的「肥缺」。

從以上討論中,我們可以發現政府契約用人的意義是與其相對於公務員體制的 關係有很大的連繫性。香港的契約人力透過與公務員的「資薪福利」差別待遇達至 與公務員之區隔,並創造管理者之彈性;台灣的契約人力制度是強調公務員與非公 務員的表現「競爭」,透過多元化締造所謂「彈性」。但公務員與非公務員之間仍 然存在差別待遇,就是「權力」,即是只有公務員才有正當性行使「公權力」,這 是大陸法國家,及透過考試任用公務員制度下,不可踰越的紅線。

在這點上,我們必須要注意,由於香港政府公務員只是一種僱用條件,用較優 渥的條件為政府維持穩定之人力。但在需要時,政府可以停止新聘公務員,以非公 僱員替代之,所以契約人力是對公務員有替代潛能,並透過這潛能協助政府部門精 簡。香港政府現已十分接近在二○○六∕○七年度達至將政府公務員編制降至十六 萬之目標。截至二○○六年三月三十一日,香港公務員編制已降至 162,000 多人,

實際公務員人數只有 156,000 多人。28 停聘公務員及進用非公僱員對這縮編作業成 功實「貢獻良多」。在台灣,停止國家考試會是不可思議的事情,可預期會遭到不 少社會、政治,甚至法律上反彈。而且公務員在台灣不僅是一種僱用條件,公務員 透過國家考試進入文官體制,實際上是國家籠絡社會菁英的一種手段。從這點上 看,我們可以預期,契約人力制度並不會如香港個案般,衝擊公務員體制。縱然政 府一直進行員額精簡,契約人力系統與公務員系統並立也可能威脅永業制文官之正 當性;然而,在現存憲政制度下,加上社會對考試用人制度之信任,相信公務員的 菁英身份不會被輕易替代。當新政策容許擴大契約人力至機關員額編制之 15%,但

「約聘僱」人員比例卻正在萎縮之矛盾情況下,相信機關部門的決策者仍會再次利 用契約人員作為其「保護傘」或「護墊」。

歸根究底,以上差異主要是導因於台港兩地法制上的不同,所以在導入彈性化

28 參看香港政府公務員事務局統計資料:http://www.csb.gov.hk/tc_chi/stat/quarterly/540.html

(2006 年 8 月 10 日下載)

改革上有不同的反應,這亦導出了兩地政策制定者不同的思維模式、法律理念之不 同及存在差異的政府機關文化。在香港的個案中,政府只是利用行政指引推動該政 策(只是透過政府行政通告,見註 19),並沒有任何立法過程,行動十分迅速

(一九九九年提出就立刻執行),而指引給予部門首長很大空間發揮,中央決策者 只利用宏觀的財務控制及基本的守則引導部門運作新制度,整個思維是如何讓管理 者在資源緊缺下進行彈性管理,契約人力的生涯發展不太在政策制定者之考量範圍 內(註:非公僱員沒有晉升及增薪機制),這是原始資本主義社會中,「老闆」的 思維模式。在法律理念上,人們也不會問新制度有沒有法律依據,只會問制度有沒 有違反現存法規。29

有趣地,在契約人力方案制定前,台灣的政府機關一直有很大的裁量空間使用

「約聘僱」人員,但人事主管部門卻認為這實導致用人浮濫,而過往機關利用非人 事費編列契約人力人事費,也受到批評(施能傑、蔡秀涓,2004:18)(這正好跟 香港政府非公僱員制度相反的思維),所以現在利用法制化加以限制機關管理者之 權力。當然,就算沒有以往「約聘僱」人員之流弊,對大部份新政策制度,政府都 會利用詳細典章法令來規範,這是大陸法國家之制度及政策制定者的基本思維。在 現今強化法治理念之下,大陸法之台灣會比以往更強調政策之法源依據。這切入途 徑或可使政策制定更為周延細緻,在台灣之特殊情況下是有其必要性,但時程往往 拖延數載,詳細的規條亦會導至彈性減少。現研擬中的《聘用人力管理條例》對契 約人力聘用資格、職級、聘用程序、薪資福利、考績、申訴、退休及撫卹等都作詳 細條文化,數目達五十多條,制度宛如另一套文官系統(註:以往對「約聘僱」人 員的相關法令不包含考績、退休及撫卹等制度)。更重要是相對於香港的非公僱員 及以往的「約聘僱」人員,政府未來的契約人力較受法律保障,制度更從「員工」

多於「老闆」角度考量。

上述比較不單點出了台港兩地政府契約人力各有優缺點,更重要是兩地政策制 定者在政府契約用人政策上的不同思維。無論如何,對管理者而言,香港的制度的 確是較有彈性。這裡必須要指出,在台灣的機關文化環境中,這種「非彈性化」可 能是必要的,因為台灣的「關說文化」氾濫,政府有必要加強管控;而香港不僅是 因為有廉政公署,更重要是社會文化上普遍不存在及不容忍類似的「關說文化」。

29 上述聘用非公僱員的行政命令規定,有關僱用合約條款不可低於《僱傭條例》及《僱員 補償條例》規定,一方面是給予聘用單位裁量空間,沒有定死僱用條件;另一方面是顯 示有關聘用不得超越一般僱傭法例的底線,即不能違法。

然而,正因為以上的困境,台灣的改革個案實難達成實質的彈性化,可能更像日本

In document 管理主義下的政府機關人力彈性化:台灣與香港政府契約人力制度之比較分析 (Page 21-26)

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