本文前已述及，美國法之正當程序，乃源於英國法上「自然正義」
（natural justice）之理念。在行政法領域，自然正義可以兩項基本原則詮 釋之，亦即：「任何人不得自斷其案」（no man should be a judge in his own cause, nemo judex in causa sua）及「兩造兼聽」（hear the other side, both sides should be heard, audi alteram partem）。143前者要求裁決者應公正無私
（disinterested）、避免偏見（against bias），亦即「公正」（impartiality）價
就後者言，則可以憲法基本價值為準繩，進一步探尋超越憲法最低要求以外之更妥善的程序組 合，而對申訴程序進行法政策層面之改造。
140 請參閱本文前揭〈1.1〉。
141 蓋設立一個救濟制度，必須能讓當事人「願意」利用該制度以獲取救濟。而當事人願意與否，
即取決於其主觀上是否認為「提起救濟所獲致之效益（即權益獲得滿足之程度）大於所花費之成 本（即進行救濟程序所花費之時間與費用等）」。若當事人完全不信賴該制度，其主觀上乃認為提 起救濟之效益為零；則不論尋求該救濟所花費的成本多低，其均不會願意提起救濟。
142 另有論者從行政學角度，透過各種理論（科層體制、非正式組織理論、衝突管理理論、激勵 理論等）之分析，為申訴制度定位。請參閱林威志，〈我國公立國民中小學教師申訴制度之研究〉， 頁20—51，臺灣師範大學教育研究所碩士論文（1997 年 6 月）。查行政學相關理論主要係追求組 織運作之順利與有效。因此，自然亦兼及成員之關懷—強調成員與組織、成員與成員間之溝通、
衡突解決、需求滿足等等。雖然其係從不同角度觀察申訴制度；惟卻殊途同歸，而皆能導出相同 的價值內涵（申訴制度惟有公平、公正、效率與公開，始能適切發揮溝通之效果、解決衡突，並 滿足教師需求），而與正當程序原則接軌。
143 請參閱WADE & FORSYTH ，前揭註5 書，頁 436；OLIVER HYAMS, LAW OF EDUCATION 596 (1998)。
值之表徵；後者強調裁決者應賦與當事人公平聽審（fair hearing）之機會，
則係「公平」（fairness）價值之展現。144
上開傳統上區別兩原則意涵之二分法，隨著歷史發展，其藩蘺已非涇 渭分明而逐漸模糊。隨著公平聽審（fair hearing）亦被要求必須為「無偏 見之聽審」（unbiased hearing），「兩造兼聽」事實上已可涵蓋禁止偏見之原 則。145惟無論如何，自然正義或是正當程序，包含公平與公正兩項價值，
仍屬確定！146美國聯邦最高法院大法官傑克森（Jackson）即曾闡釋正當程 序而謂：「程序的公平與規則性，乃自由所不可或缺之要素。嚴謹的實體 法須被『公平』與『公正』地適用，始能永續」。147其亦強調相同之意旨。
由此可知，公平與公正兩項價值本即係正當程序最初始、古典之意 涵。加以，其係獲取教師信賴所不可或缺之要求。因此，正當申訴程序蘊 含此兩項價值，實無疑問，且屬當然。148
2.4.2.2. 效率
傳 統 之 正 當 程 序 僅 強 調 公 平 與 公 正 之 實 踐 ， 而 無 追 求 「 效 率 」
（efficiency）之意涵。149亦即，對於人民權益之程序保障，並無成本概念 之考量。且當時對於「效率」之看法，或許係著重於「行政成本」150之降 低，以致其通常被視為與權益保障相衝突。151
惟，隨著社會福利國家主義之興起，以及行政事務日趨多元與複雜，
資源有限與分配之問題日漸嚴重。影響所及，效率之顧及遂成為當代憲法 所必須面對的嚴肅課題。而為符合時代需求，效率之概念亦改弦更張為追 求「社會成本」之降低。易言之，所謂效率，非僅追求行政成本之降低而 已；其終極目標乃係使社會總負擔降至最低。縱使某程序使行政成本升
144 另請參閱湯德宗，〈論正當行政程序〉，收於氏著，《行政程序法論》，頁 8、9，臺北市：元照
（2003 年 10 月二版一刷）。
145 請參閱WADE & FORSYTH ，前揭註5 書，頁 469。
146 吾人亦可逕將公平價值之概念作廣義解，涵蓋公平與公正兩種內涵。
147 Shaughnessy v. United States, 345 U.S. 206, 224 (1953) (Jackson, J., dissenting) (“Procedural fairness and regularity are of the indispensable essence of liberty. Severe substantive laws can be endured if they are fairly and impartially applied.”)
148 事實上，現行申訴制度中，亦有體現該等價值內涵者。例如：申評會之組成、當事人之到場 說明、有偏頗之虞委員之迴避與救濟教示……等。詳後述。
149 請參閱TRIBE，前揭註24 書，頁 716、717。
150 有關「行政成本」，以及後面將提及之「社會成本」、「錯誤成本」之概念，請參閱本文前揭
〈2.1.2.2〉。
151 其邏輯為：若為追求效率、降低行政成本，程序自需較為簡化，因此較不利於人民權益之保 障。
高，惟若能大幅降低錯誤成本，致社會成本仍為降低，則其仍屬符合效率 之舉。其與權益保障之間，已非純為對立關係；亦可能為加乘關係。
其實，上開（新）效率之意涵，在古典之正當程序中並非完全無法尋 覓！蓋公平且公正之程序，固然會增加處理時間與費用等行政成本；惟卻 可提升決定之正確性，並減少人民與政府間之磨擦與怨懟，進而降低錯誤 成本。整體而言，仍可能降低社會成本，提高效率，而對人民與政府雙方 皆有所保障。152吾人或可言，古典之正當程序雖無強調效率意涵，但卻非 完全排斥之。而自美國聯邦最高法院於Mathews案採取「成本效益分析模 式」以後，效率價值可謂正式內化至正當程序理念之中—所謂「正當」之 程序，須求公平、公正與效率等之相互協調與融合。此由美國行政程序法
（Administrative Procedure Act）呈現「區別正式程序與非正式程序，並以 後者為原則」之趨勢，153亦可見一斑。
回到國內，以往關於權益保障之議題，法學界亦習於強調公平與公正 之要求；至於效率，多對其無正確之認知，而視為洪水猛獸般，避之惟恐 不及。以致於造成正當程序與效率兩項概念立於水火不容、格格不入之錯 覺！所幸，自行政程序法第1 條宣示「提高行政效能」為其立法目的之一 以來，154學者已逐漸正視效率之概念與價值。在概念內涵上，學者之見解 大致即等同於本文前述追求社會成本降低之說法—強調採行行政程序雖 會增加行政成本，卻可獲致更多效益（包括：因決策的正確率提高而撙節 事後救濟之成本，及因決策的正當性增強而節約政策執行之成本等），進 而提升效率。155在價值地位上，則認為效率原則應具有憲法位階。156
152 請參閱WADE & FORSYTH ，前揭註5 書，頁 436。
153 請參閱湯德宗，前揭註 44 文，頁 71、72。
154 行政院版行政程序法草案總說明略謂：「由促進行政效率而言：欲使行政行為，達到迅速簡單 經濟之目的，固有多種方法，而規定行政行為之一般準則，使其有一定軌道可循，以免因分歧、
錯雜、凌亂，而流於遲鈍與繁瑣，實為重要之點，故欲各種行政行為，能在整齊劃一之程序下為 之，以增加行政效率，實有制定行政程序法之必要。…行政程序之目的不僅在於保障人民權利，
亦應兼顧行政效能，故各國立法例對於行政程序之規定，均明示或默示應盡量符合目的、迅速及 節省勞費之方式行之（奧國一般行政程序法第37 條第 2 項、德國行政程序法第 10 條）；對於行 政程序之方式，採非正式原則，僅限於行政程序法或其他法律有明文規定之事件，行政機關始有 義務踐行正式程序或方式。本草案亦從之，於保障人民權益與促進行政效能間，力求平衡…」。
請參閱立法院法制委員會編輯，《行政程序法案》，法律案專輯第二五二輯（一），頁3、6，臺北 市（2000 年 7 月）。
另外，上開草案第 1 條之立法說明表示：「效能」一語，包含「效率」與「效果」二者（前 揭書，頁23）。採取區別效能與效率之作法。本文認為，效能與效率是否能作如此明確之區分或 有疑義；至少，在法學領域，此區別應非重要之點。毋寧，不論用語為何，只要能清楚界定其概 念內涵即可。下文所提及之學者，有稱效能者，亦有稱效率者，不一而足；惟觀其闡述之內涵，
並無所差異。本文除引用相關文獻之原來用語外，則皆以「效率」稱之。
155 請參閱湯德宗，前揭註 44 文，頁 71；李震山，〈論「程序基本權」之建構與落實—幾個行政
本文認為，基於時代脈動與社會現狀之需求，效率已成為人權保障的 價值內涵之一（非如過去，認為與權利保障相牴觸），而為「法治」或「法 治國」原則所涵蓋。157準此，現代的正當程序，除公平、公正外，亦應蘊 含效率之憲法價值！158此一立場，似亦為大法官所認同。釋字第574 號解 釋指出：「…得否上訴第三審之標準，即係立法者衡酌第三審救濟制度之 功能及訴訟事件之屬性，避免虛耗國家有限之司法資源，促使私法關係早 日確定，以維持社會秩序所為之正當合理之限制，與憲法第 16 條、第 23 條尚無違背。」；事實上即係基於效率之考量，159進而認定立法者所為上 訴第三審之限制，符合正當程序之要求。
最後，就正當申訴程序而言，其效率價值內涵亦如前述，乃係追求社 會成本之降低—除應顧及行政成本之節約外，更須力求錯誤成本之減少。
因此，如何提升申訴評議決定之正確性及當事人對其之信賴感，以避免後 續救濟成本之發生，或減低執行成本等（歸屬於錯誤成本）；又能兼顧程 序之經濟性，160減少行政機關及當事人之勞力、時間與花費等（歸屬於行 政成本），乃為制度設計者所應念茲在茲者！尤有甚者，因申訴乃行政救 濟制度之一環，基於「遲來的正義，不是正義」以及「有救濟，而無實效，
即非救濟」之法理，程序之「迅速性」和「實效性」兩者，更係獲取當事 人信賴、減低社會成本的重要因素，而為正當申訴程序效率價值的中心意
程序法適用問題之探討〉，收於臺灣行政法學會編《行政程序法之檢討、傳播行政之爭訟》，頁 72—74，臺北市：元照（2003 年 7 月）；洪家殷，〈權利保障與效能提升之抉擇—兼論行政程序 法未來修正之考量〉，收於臺灣行政法學會編《行政程序法之檢討、傳播行政之爭訟》，頁158—
程序法適用問題之探討〉，收於臺灣行政法學會編《行政程序法之檢討、傳播行政之爭訟》，頁 72—74，臺北市：元照（2003 年 7 月）；洪家殷，〈權利保障與效能提升之抉擇—兼論行政程序 法未來修正之考量〉，收於臺灣行政法學會編《行政程序法之檢討、傳播行政之爭訟》，頁158—