承前所述，在數位匯流的潮流下，現有以通訊技術為分類基礎的管制 體系已產生窒礙難行的困境，數位科技與網際網路顛覆了過去關於不同通訊 技術間，可以明確劃分且獨立發展的管制前提。通訊法學者間對於此種管制 困境均有所體認，對於通訊傳播法律的整合亦有共識52，但具體而言，應如
51 李尚華，「倉卒成軍，只有機關，沒有內部組織，NCC 半年內仍是空殼子」，工 商時報，2005 年 12 月 19 日，http://news.chinatimes.com/Chinatimes/newslist/newslist- content/0,3546,120501+122005121900309,00.html（最後點閱時間：2005 年 12 月 31 日）。
52 王郁琦教授及夏志豪先生認為：應「將所有數位媒體以單一之法規加以管制……將 各類傳統的電信、傳播通訊服務，均視為資訊整體產業中『數位資訊傳播服務』的 一環，以『數位整合產業』的理念，取代過去依不同服務內容劃分為不同產業，再 分別制定管制措施的傳統觀念」，參見王郁琦、夏志豪，前揭註 47，頁 68；甫當 選第一屆 NCC 委員的劉孔中教授則認為：「電子媒體服務可單獨立法，藉以明確 規定其經營自由及提供者之義務及責任。其次，廣播、電視與電信相關之技術事項 可集中在電信法統一加以規範」，參見劉孔中，前揭註17，頁 100；另一位 NCC 委
何整合，則有待進一步的政策討論。我國雖於 2005 年制定通訊傳播基本 法，作為規範數位媒體匯流的基本法53，但該法只揭示管制之基本原則，並 未將現有的電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法等通訊 法律整合為單一法規54；值得注意的是，該法第 2 條第 1 項揚棄了過去以傳 輸設施作為界定通訊傳播產業的定義，將「通訊傳播」從功能的角度，界定 為：「指以有線、無線、衛星或其他電子傳輸設施傳送聲音、影像、文字或 數據者」55，此種功能主義的思考方式，為未來相關法律的整合奠定重要基 礎。
為整合相關通訊傳播法律，多位通訊法學者均曾提出分層模式（layered model）56，主張應以通訊網路的傳輸架構為中心，在概念上將通訊傳播產
員當選人吳忠吉亦表示：「數位匯流將是未來傳播通訊的主流，電信、傳播領域相互 跨業經營將更明顯，未來NCC 應積極推動一致的管理規範，訂定一體適用的法律」，
參見李尚華，「NCC 當選委員談抱負」，工商時報，2005 年 12 月 12 日，http://news.
chinatimes.com/Chinatimes/newslist/newslist-content/0,3546,120501+122005121200320,00.
html（最後點閱時間：2005 年 12 月 28 日）。
53 該法第 1 條揭示立法目的：「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民 權利，保障消費者利益，提升多元文化，特制定本法。」
54 該法第 16 條第 1 項規定如下：「政府應於通訊傳播委員會成立後 2 年內，依本法 所揭示原則，修正通訊傳播相關法規」，立法理由謂：「鑑於本法係明定我國未來 通訊傳播政策之基本方針及綱領，屬於共通性原則，實質之規範應於相關作用法加 以落實，故現行通訊傳播作用法未符合本法之基本精神者，均應配合修正、調整或 整併……」。
55 該條之立法理由謂：「……二、藉科技匯流，各類型之通訊傳播產業在技術上已不 再侷限於使用原有傳輸設施（載具），提供現有通訊或傳播業務，例如通訊事業可 以提供數位之廣播節目；反之，廣播事業亦得以藉壓縮技術提供剩餘頻寬供電信、
資訊服務。因此，並無區分事業性質之必要。三、改變現行法律以傳輸設施作為界 定通訊傳播產業之定義，而從其功能加以定義。」
56 國內有學者譯為「層級模式」，請參見劉幼琍，「電信、媒體與網路的整合與匯 流」，電訊傳播，頁 393（2004）。惟本文以為「層級」之用語，涵蓋層次與等 級，但所謂layered model 並非以通訊傳播服務間的「等級」作為分類基礎，而是以 傳播技術架構概念上的層次分類，故本文將之譯為「分層模式」。
業分成不同層次，並依據各層之特性，制定管制政策57。事實上，將通訊傳 播技術由資訊傳遞的過程及功能，分成不同層次的概念，並非源自法學或通 訊政策的學理分析，而是來自於通訊科技的設計原則58；以層次的概念思考 管制問題則濫觴於 1980 年代，FCC 將通訊技術區分為基本服務（basic ser-vices）與加值服務（enhanced service），前者係指傳統電信業者提供的共同 載具服務，而後者則指爲使用者提供的終端應用服務59；爾後，隨著網際網 路的快速發展，通訊法學者將層次分析的概念更加深化，以管制政策的區分 實益為主要考量，將通訊科技上的層次主要簡化為以下四層60：通訊系統最 底部為實體層（physical layer），建構在實體層以上分別依次為：邏輯層
（logical layer）、應用或服務層（applications or services layer）以及內容層
（content layer）。
57 See Yochai Benkler, From Consumers to Users: Shifting the Deeper Structures of
Regula-tion Toward Sustainable Commons and User Access, 52 F
ED. COMM. L.J. 561 , 568-579 (2000);see also L
ESSIG, supra note 32, at 23-25; see also Kevin Werbach, A LayeredModel for Internet Policy, 1 J. T
ELECOM. & HIGH TECH. L. 37, 57-67 (2002); Whitt, supra note 15, at 614-636.58 早在 1970 年代晚期，國際標準組織（International Standard Organization, OSI）就發 展出開放系統互連參考模式（Open System Interconnection Reference Model, OSI Model），將通訊技術依功能分為應用（application）、表達（presentation）、會議
（session）、傳輸（transport）、網路（network）、資料連結（data link）和實體
（physical）七層。See LAWRENCE LESSIG, CODE AND OTHER LAWS OF CYBERSPACE 100-101 (1999); see also Whitt, supra note 15, at 607-608; see also ANTHONY CHIARELLA, COMPTIA NETWORK+ SELF-STUDY GUIDE 27-28 (2004).
59 Werbach, supra note 57, at 65; Whitt, supra note 15, at 600.
60 本文以下介紹的四層係以 Werbach 教授的理論為基礎。Werbach, supra note 57.
Richard S. Whitt 亦採取相同的四層分類。Whitt, supra note 15, at 590, 592. Benkler 和 Lessig 教授則將 Werbach 的應用層和邏輯層合併為一層討論。Benker, supra note 57;
LESSIG, supra note 57. 我國學者王郁琦教授和夏志豪先生雖未採用「分層模式」的 用語，卻參考德國法，介紹了類似觀念，將資訊與通訊管理區分為「進入系統提供 者」、「服務提供者」和「內容提供者」三層。參見王郁琦、夏志豪，前揭註47，
頁68-69。
在數位時代中資訊內容的傳遞，主要是先將內容層的資訊經過封包轉 換，再經由應用或服務層、邏輯層傳遞至實體層，然後經由實體層傳遞至資 訊接收者所在的位置，透過邏輯層及應用或服務層的再次傳遞，接收者方能 收到資訊內容（參見圖一）。由於下層結構的開放性通常會決定上層技術的 創新程度（亦即下層結構愈開放，上層的業者在技術上通常有愈大的空間創 新）61，所以 Kevin Werback 教授認為越底層的結構，愈需要政府介入管 制，以維持其開放性62。Lawrence B. Solum 教授及 Minn Chung 則認為，管 制者應尊重各通訊層次的完整性及不同層次間的區隔63。
資訊傳遞者 資訊接收者 內容層
應用或服務層 邏輯層 實體層
圖一 資訊傳遞與通訊層次
關於各層的概念以及管制原則分述如下：
61 此論點與網際網路的點對點架構（end-to-end architecture）設計原則不謀而合，該 原則係指在分層化的網路系統中，複雜精密的智慧（intelligence）結構應存在於網 路系統的上層，至於傳輸線路及通訊協定等下層結構，其設計應儘量簡單、開放，
以便於上層結構發展創新。See Timothy Wu, Application-Centered Internet Analysis, 85 VA. L. REV. 1163, 1192-1193 (1999); see also Lemley & Lessig, supra note 23, at 930-931。參見李治安，前揭註 16，頁 48。此外，關於分層模式與點對點架構的關聯的 深入分析，請參見Lawrence B. Solum & Minn Chung, The Layers Principle: Internet
Architecture and the Law, 79 N
OTRE DAME L. REV. 815, 835-847 (2004)。62 See Werbach, supra note 57, at 59-60.
63 See Solum & Chung, supra note 61, at 851.
4.2.1 實體層
實 體 層 主 要 是 指 傳 輸 資 訊 的 實 體 架 構 ， 包 括 了 同 軸 纜 線 （coaxial cable）、電話傳輸的銅絞線（copper wire）、地面無線（terrestrial wire-less）、光纖（fiber）及衛星等傳輸基本線路，該層是通訊傳播系統的最底 層。由於實體層的建立需極高額的建置成本，所以在過去的管制思維上，多 將控制實體層的公司視為一種自然獨占64，但近年來受到技術發展及電信自 由化的影響，許多國家政府對於電信市場的管制，都由過去的管制獨占
（regulated monopoly）轉變為管制競爭（regulated competition）65，一方面 鼓勵實體層內的市場競爭，一方面防止過去壟斷市場的廠商濫用其市場地 位，恣意提高其他競爭者接近使用線路的價格，這也是電信法學研究的核心 問題之一。申言之，政府介入是為了確保實體層能成為一個開放的平台66， 以促進該層及通訊體系中其他層次的市場競爭與科技創新。
4.2.2 邏輯層
邏輯層是讓資訊能順暢的在實體層線路上流動的管理及繞送系統，具 有相當強的公共財（public good）性質67，以過去電話線路為例，邏輯層的 典型代表就是電話定址系統（telephone addressing system），由於電信業長 久以來缺乏競爭，且以聲音為唯一的傳輸內容，所以邏輯層和實體層僅為工 程技術上的概念區分，在管制層面上，邏輯層常被視為實體層的一部分68。 但是在數位匯流的時代，邏輯層開始展現其管制層面上的獨特性，以網際網
64 經濟學上自然壟斷係指因單一廠商已能夠滿足某項財貨或勞務的需求，且其生產成 本要比數家廠商同時供給時為低，此時市場由該單一廠商壟斷比多家廠商競爭更有 效率。See JOSEPH E. STIGLITZ, ECONOMICS OF THE PUBLIC SECTOR 191-196 (2000).
65 See VISCUSI ET AL., supra note 48, at 471-474.
66 See Werbach, supra note 57, at 60.
67 Philip J. Weiser, The Internet, Innovation, and Intellectual Property Policy, 103 COLUM. L. REV. 534, 594 (2003).
68 See Werbach, supra note 57, at 60.
路為例，網域名稱系統（domain name system, DNS）即位於邏輯層內，其在 網路治理上扮演極為重要的角色，法學界69及美國 FCC70也都早已開始注意 相關管制問題。
此外，界定網路通訊的傳輸控制協定（Transmission Control Protocol/
Internet Protocol, TCP/IP）亦位於邏輯層，所以有學者將邏輯層稱為網際網 路的核心71。對使用者而言，邏輯層似乎是個遙遠而陌生的概念，但所有的 通訊應用科技其實都是建立在邏輯層之上，且須與邏輯層的標準相容才得以 運作，該層對通訊科技創新的重要性，由此可見一斑。因此，在數位時代 中，確保邏輯層的開放性已成為一個重要的管制問題72；再者，邏輯層內關 於政府與私部門間功能與責任的分配，也是一個值得關注的焦點73。
我國通訊傳播基本法第 10 條規定：「通訊傳播稀有資源之分配及管
我國通訊傳播基本法第 10 條規定：「通訊傳播稀有資源之分配及管