改革開放以來，隨著均富精神的普及與倡導，人們對於社會保障 觀念的變化是多方面。對於城鎮居民來說，保障體制逐步從企業保障 或單位保障走向社會保障，職工也從「單位人」逐步變為「社會人」。
而與這個變化相一致的，便是人們增強了社會風險的意識。例如，現 在有了以前沒有的失業風險，以前自己不用承擔養老和醫療方面的費 用，現在社會保險制度實行國家、企業、個人三方共同負擔的體制。
過去是「低工資、高福利」，現在工資增加了，自己承擔的責任和義務 也明顯增多了。從養老、醫療、失業、工傷，甚至住房、教育等等，
都需要個人承擔更大的責任。人們意識到社會保障雖然是社會成員承 擔各種風險的保護網，卻不是「免費的午餐」，而且社會保險也不能把 所有的社會風險全部都包下來（王延中，2003：131）。申言之，自經 濟體制改革以來，中國大陸為建設一個與社會主義市場經濟體制相適 應之健全的社會保障體系進行了艱苦的探索和實踐。到目前為止，具 有一定中國特色的多渠道籌集保障基金、管理服務逐步社會化的新型 社會保障體系的基本框架已初步建立。然而，整體而言，中國大陸的 社會保障制度與發達國家甚至許多發展中國家相比，依然處在不同的 發展階段。換言之，社會保障這個框架仍不完善，仍舊面臨著諸多的 困難和挑戰：
一、迅速增長的社會保障基金支付壓力
從 1990 年到 2000 年，全國離退休、退職人員數量從 2301 萬人增 長到 3876 萬人，年均增加 157 萬人。同期城鎮登記失業與下崗職工數 量由 400 萬人達到 1200 多萬人。退出勞動崗位人員數量的急劇增加，
導致社會保障資金支出的急劇增長。全國福利保險費總額由 1990 年的
938 億元，增加到 2001 年的約 4000 億元，年均增長百分之十七以上，
遠遠超過同期 GDP 增長率和在職職工工資增長率。社會保障費用支出 的迅速增長，不僅沒有使企業負擔減輕，卻使新型養老保險模式的「部 分積累」目標落空。隨著人口老齡化的進一步加劇，社會保障基金「增 支」壓力更大（王延中，2003：130）。這也將成為對中國新型社會保 障制度是否具有可持續性及發展性的嚴峻考驗。
二、社會保障制度改革的非公平性與非法制化現象依然十分突出 城市社會保障體系面臨著如何不斷「增加容量」與「完善機制」
的長期壓力。20 多年來，中國大陸的社會保障制度主要是依據國務院 甚至地方政府的《決定》或《條例》，尚沒有一部全國性的《社會保險 法》、《社會救助法》或是《社會保障法》。社會保障立法滯後不僅使新 型社會保障制度的權威性不足，也反映出中國社會保障制度改革與建 設的「非法制化」色彩（王延中，2003：130），同時更導致很多的改 革措施難以有效地貫徹、推動與實施。
三、步履維艱的醫療保險制度改革
在經濟體制市場化的改革過程中，大量國有、集體企業因經營困 難甚至破產倒閉導致相當數量的職工無法報銷醫藥費。同時，由於新 成立的企業尤其是非公有制企業並沒有建立相應的醫療保障體制，而 讓員工喪失了醫療保障。此外，缺乏自我約束，需求過度，管理不當 也刺激了一些不合理的醫療消費，造成醫療費用的直線上升，衛生費 用的大量支出超出了國民經濟所能承受的能力。
1998 年，國務院頒布了《關於職工基本醫療保險制度的決定》。其 主要特點是低水平（保險待遇水平與經濟發展水平相一致）、廣覆蓋（覆 蓋城鎮所有用人單位及其職工）、共同負擔（醫療保險基金由單位與職 工共同負擔）、統帳結合（基本醫療保險基金的經費籌集、管理與使用
實行社會統籌與個人帳戶相結合），堅持屬地化與社會化管理。然而，
儘管各地區對這項工作十分重視，也付出了極大的努力，但城鎮職工 基本醫療保險制度的覆蓋範圍還是比較小，只占城鎮從業的四分之一 左右，甚至低於 1995 年公費醫療與勞保醫療制度的覆蓋範圍。其中原 因是多方面的。從客觀面來看，醫療保險被稱為「世界性難題」，因為 它不僅涉及到參保人和醫療保險機構之間的關係，還必須受制於醫療 的生產者、流通者和提供者，具有非常複雜關係。從主觀方面來看，
與公費醫療和勞保醫療相比，基本醫療保險制度不僅要求職工個人繳 納一定比例的費用（一般是繳納本人工資的百分之二），而且只保障「基 本疾病」的「基本醫療」，報銷比例並不高。這對廣大職工而言，意味 著過去比較高水準的醫療福利待遇的某種降低，導致相當數量的能夠 實行勞保醫療及公費醫療的職工對新制度熱情不高，醫療服務提供者 加強醫療費用控制的積極性也不高。而從制度面來看，如何看待醫療 個人帳戶的作用、如何處理兩個帳戶的比例關係和支付標準、如何確 定「基本醫療保險」與「補充醫療保險」和「商業醫療保險」的關係 等，都存在不同的理解甚至很大的爭議，對推廣新醫療保險制度也有 一定影響。此外，中國大陸地區之間差別明顯，行業之間、企業之間 的效益也大不相同，加大了屬地化管理的難度（王延中，2003：
122-123）。因此，如何進一步推進城鎮基本醫療保險制度的發展，仍 是一項十分艱鉅的任務。
四、能否安全渡過下崗失業高峰使得失業保險仍是一個敏感話題 改革開放以來，中國大陸共創造了 1.7 億多個就業崗位，然而就 業形勢卻日益嚴峻。20 世紀 90 年代中期以來，城鎮登記失業直線上 升，由 1992 年的 364 萬人增加到 2001 年的 690 萬人，城鎮登記失業 率也由百分之二點三上升到百分之三點六。如果再把國有企業和非國
有企業的下崗職工計算在內，全國城鎮約有 2000 萬下崗和失業人員，
相當於城鎮經濟活動人口的百分之十。這也標示著中國大陸進入了新 的失業高峰時期。
在市場經濟條件下，失業是難以避免的。中國大陸於 1999 年頒布 實施的《城鎮失業保險條例》，失業保險基金由用人單位和參保個人共 同繳納費用，其中用人單位繳納工資總額的百分之二，個人繳納本人 工資的百分之一。如此一來，對保障失業下崗人員的基本生活、促進 國有企業和經濟體制改革、維護安全、完善社會保障體系都發揮了積 極的作用。然而，面對百分之十的城鎮下崗失業高峰和相當數量的潛 在失業，百分之三的失業保險基金顯得力不從心。目前，中國大陸以 登記失業率作為控制標準，已經接近承載的上限（王延中，2003：124）。 但是，如果要向所有失業、下崗人員都提供足額的收入補償金，依照 現行的失業保險基金制度顯然是無法達到的。
五、現有社會福利供給嚴重不足
隨著中國大陸經濟和社會的發展，民眾急劇增長對社會福利服務 的需求，益發使得大陸現有福利供給嚴重不足的矛盾加劇。由於傳統 家庭養老功能弱化，老人福利照顧已成為迫切問題（王達昌，2000：
64-65）。加之以政府興辦福利機構效率不高，享受福利不平等、福利 服務機構缺乏公平競爭環境等問題，更是讓中國大陸的社會福利工作 呈現量少質差的態狀與情況。
六、農村社會養老保險制度出現停滯甚至下坡現象
中國大陸自實施經濟體制改革以來，城市化與城市改革成為整個 國家發展戰略的重點，城鎮社會保障自然成為全國社會保障體系建設 的核心，使得中國大陸農村地區的社會化養老保險與合作醫療工作進 展不大，更使得農村社會保障出現了停滯甚至下滑的現象。此外，由
於理論界與政界認為「農民尚沒有多大能力或沒有條件參加養老保 險」，農村家庭仍可以發揮養老的作用，開展社會養老保險沒有必要或 者作用不大，再加上農民家庭擁有一份土地，土地可以成為農民最後 的保障，這些論述均讓農民保障體制出現了大缺口。事實上，由於農 村社會養老保險已是經濟社會結構變化的客觀要求，更是迎接人口老 齡化的重要舉措。且隨著農村非農產業的發展，農民流動性的增強，
家庭觀念的變化，大量農村勞動力向城鎮遷移，越來越多農村老人獨 自生活，迫切需要農村社會保障體系的支撐。而土地雖然是農民的最 後一道保障，但是受到土地制度、土地數量及土地收入的限制，不能 對土地的老年保障作用估計過高，單純依靠土地是無法維持生計的（王 延中，2003：125-126）。換言之，農村社會養老保險實有繼續開展之 必要。
綜合以上所述，中國大陸在社會保障制度雖有進展，但卻仍有極 大的發展與改革空間。為了能與民生主義之均富精神相吻合，建議應 正視和解決下列問題（孫祁祥，2005：108-112）：
一、儘快建立與國際慣例接軌的社會保障制度
由於歷史、文化、傳統、經濟發展基礎、經濟體制和法律制度等 的不同，各國對於社會保障制度總會存在著一些差異，形成各自的特 點，這是必然也是顯然的。但是，作為對付風險的一種基本社會制度 安排，則是全球共同的目標。這些基本遊戲規則包括最大誠信原則、
可保利益原則、損害賠償原則、近因原則等。未來的國際競爭要求吾 人要遵循同一個國際規則，只有及早融入世界，熟悉國際遊戲規範，
才能在嚴酷的國際競爭中不被淘汰。
才能在嚴酷的國際競爭中不被淘汰。