台灣博弈議題發展歷程

爭議十多年的「離島建設條例部分條文修正草案」，即所謂的「博弈條款」，於2009 年1 月 12 日立法院以 71 票同意票對 26 票反對票通過，不僅使離島地區博弈除罪化，

同時也讓澎湖等離島地區有了發展博弈的法源依據。同年9 月 26 日，澎湖縣政府針對

「澎湖要不要設置國際觀光度假區附設觀光賭場」舉行公投，在投票率42.16%下，最 後以 3,962 票的差距，否決了設置觀光賭場的構想，而依據「離島建設條例部分條文 修正草案」之規定，在三年之內不得就同一事項提出公投案，使得延宕多時的博弈案 暫告落幕。以下針對台灣博弈議題發展歷程分述如下。

一、開放離島設置賭場之提起

回顧台灣是否設置觀光賭場的歷史中，最早是在 1987 年 6 月，當時台灣省政府委 員張賢東答復省議員廖繼魯等人的質詢時表示，無論是從經濟、社會乃至繁榮地方等 方面來看，現階段開放離島成為賭場，都是一項利多弊少的措施，對於減少「大家樂」

盛行，也會有幫助；同時也強調將不毛之地的離島開放成為賭場，一方面可促進地方 繁榮、增加稅收及減少因賭博所引起的社會問題，同時只要健全管理措施，不但不影 響治安，反而可在必要時藉此機會登記資料協助緝拿不法份子，是一項利多弊少的做 法。不過，省主席邱創煥在答覆時表示，政府曾研究此議題，但實質上有其困難性，

因為若准許在某地劃為特定區，該地民眾必然堅決反對（葉智魁，2001）。

受到「大家樂」賭風蔓延的影響，政府決定暫停發行愛國獎券，立法委員黃河清 等39 人於 1987 年 12 月 21 日建議，政府應盡速專案研究在小琉球、綠島、龜山島或 澎湖七美、望安等離島設置「賭博專業區」及管制遊樂場所，以消弭「大家樂」歪風

（葉智魁，2001）。

二、地方首長與立委積極爭取在澎湖設置觀光賭場

1990 年 2 月，新科澎湖縣長王乾發與立委陳癸淼將極力爭取在澎湖設置「觀光特 區」及經營「賭城」（呂雲騰，1990）。1994 年 5 月，澎湖縣長高植澎指出，縣政府正 在進行一項「澎湖內海開發計畫」，希望能把「觀光賭場」納入該計畫，設在五星級大 飯店內，這樣可以吸引觀光客，那麼澎湖在東北季風的季節也不愁沒有觀光客（蔡勝 義，1994）。

行政院長連戰於 1995 年 01 月 01 日到澎湖巡視，縣長高植澎提出「以賭場為動力，

以觀光為賣點，以休閒、娛樂為中心，以文化為根本」的未來發展策略，院長在聽完 簡報後，並未針對在澎湖設置觀光賭場表示同意與否，只說明應好好規劃未來，以及 對國家建設、財政利弊來考量，但認為現在已經是「面對這個問題的時機」，並表示澎 湖的未來必須要走到發展觀光事業的途徑上，但仍有許多問題須克服（肇瑩如，1995）。

三、觀光賭場設置條例草案於立法院提案

立法院內政委員會於 1994 年 12 月 12 日審查由立委韓國瑜等 21 人所提出「觀光 賭場設置條例草案」，目的是增加國家財稅收入、繁榮地方經濟、發展觀光並使賭博行 為合法化，但是朝野立委對於是否設置觀光賭場意見分歧；贊成設置的立委認為，賭 是人類天性，應「疏通優於防堵」；反對者則認為賭場將會帶來治安敗壞與反教育等相 關問題（江中明，1994；黃秀義，1994）。

立法院內政與交通委員會於 1996 年 09 月 16 日審查「觀光賭場設置條例」草案，

由於此案涉及可觀利益與黑道問題，有人肯定提案立委具「道德勇氣」；有人質疑在圖 利財團、漂白黑道；也有人主張將「觀光賭場」中「觀光」兩字拿掉，全面開放賭場 設立；同時出席備詢的內政部、交通部官員則「猛打太極拳」，不願成為本法中的「主

再討論後續事宜（林維娟，1996）。

四、離島開發建設條例草案於立法院一讀通過

1997 年 11 月，立法院內政及邊政、經濟委員會初審一讀通過「離島開發建設條 例草案」，明定行政院應設「離島開發建設委員會」，主管離島開發建設；此外，為繁 榮離島經濟、增加財源，地方政府可自訂辦法劃設特區經營觀光博弈業，且免徵營業 稅及營利事業所得稅，但其每年營業額百分之五十應移作離島開發建設基金（陳素玲，

1997）。

五、觀光賭場議題遭政府官員與立委反對

1998 年 1 月，內政部、經建會邀集財政部、國防部等相關機關，開會研商立法院 於初審通過的「離島開發建設條例」草案，與會代表對於立委版本「在離島劃定特區，

經營觀光博弈業」持保留意見，將呈報行政院再作定奪；另外，根據立委提案版本之

「離島開發建設條例」第十五條規定，「為繁榮離島經濟，增加財源，地方政府得劃定 特區，經營觀光博弈業」，與會代表正反意見皆有，尚未達成共識（吳雯雯，1998）。

但同年2 月，新科內政部長黃主文表示，在國內治安尚未改善之際，設置賭場有違打 擊犯罪的目標，因此堅決反對現階段設置賭場，但如果未來台灣治安變好、社會水準 提高、社會祥和，「到時再來開放設賭場還來得及」（何明國，1998）。

同年 10 月，立法委員林炳坤提出「離島建設條例」新版本，建議經由離島居民公 民投票來決定是否在離島開放設賭場，同時建議擴大離島減稅優惠範圍，不過行政院 經建會表示，公民投票至今尚無法律根據，執行無據，而且開放賭博是全國性問題，

不宜由特定地區決定，因此結論是「反對」（徐碧華，1998）。

六、離島建設條例草案之博弈條款於立法院三讀未通過

立法院於 2000 年 03 月 21 日再度審議「離島建設條例草案」，過程中博弈條款（觀 光賭場設置相關條文）引爆相當大的爭議，最後經由協商，支持博弈條款的立委讓步，

而終於使得「離島建設條例草案」在刪除博弈條款下三讀通過。此次是台灣在推動觀 光賭博產業發展以來，唯一一次進入立法最後階段而敗下陣來的紀錄（葉智魁，2001；

蔡敏琪，2009）。

七、政府對設立博弈觀光特區持正面態度

2000 年 9 月，國民黨立委黃秀孟、許素葉、靳曾珍麗，針對澎湖設立博弈觀光特 區的可能性提出質詢，首度獲得新政府各相關部會的共識，包括交通部、內政部及經 建會首長都承諾澎湖可朝美國拉斯維加斯模式的博弈觀光特區規畫；而行政院院長唐 飛強調：澎湖可採觀光特區的發展方向規畫，可附帶博弈行為，但如果只靠賭博維持，

可能有問題（郭瓊俐，2000）。同年 10 月 3 日，行政院經建會舉行跨部會議，在以發 展觀光為主、開放博弈事業為輔的條件下，原則同意在離島、定點開放經營博奕事業，

並採特許制限制核發執照，各部會將著手研擬法規、管理等配套措施（邱沁宜，2000）。

2001 年 3 月，行政院經建會與相關部會就開放博弈事業達成初步共識，經建會副 主委張景森表示，未來博弈事業開放將採取定點、特許制限定核發執照方式開放，不 僅在離島開放，偏遠地區也將開放（華英惠，2001）。同年 3 月 19 日，內政部長張博 雅在立法院內政委員會明確表示，內政部、經建會、交通部、法務部等各部會可望在 兩個月內完成是否開放觀光賭場評估；一旦評估傾向開放，至少需要半年規畫相關配 套措施，不過評估是否開放離島觀光賭場，是「由行政院交辦下來」（陳素玲，2001）。

八、離島建設條例之博弈條款於立法院闖關失敗

2001 年 10 月 15 日，立法院內政民族及財政委員會初審通過「離島建設條例部分 條文修正草案」，經離島地區當地公民五分之一連署，並獲得過半數公民同意，得設置 綜合遊樂場經營博弈事業，並賦予當地公民重新表決賭場存廢的權利，預料將可帶動 離島地區經濟發展，此外，草案增設離島博弈業應聘用當地設籍三年以上的居民為員 工，其比例不得低於員工總數的二分之一（林燕翎，2001）。但在 2002 年 1 月 17 日，

離島建設條例修正案中的博弈條款，在立法院闖關失敗，引發澎湖縣民意代表不滿（肇 瑩如，2002a）。

九、澎湖民間團體舉辦博弈公投

2002 年 6 月 8 日，由澎湖縣團結自救聯盟主辦的博弈民意公投，進行「澎湖設置 觀光特區附設博弈事業民意諮詢」投票，在公投選票上先說明「在政府提出完善配套 措施，有效維護社會治安，以及收入挹注地方建設和社會福利前提下，請你決定澎湖 未來發展」，接著分列「同意」、「不同意」兩欄讓選民勾選，而開票結果顯示，支持澎 湖有條件設博弈事業的選民達七成九八，不過總投票率僅四成九五（陳信利、肇瑩如，

2002）。

十、政府對離島設置觀光賭場一案暫緩推動

2002 年 11 月，行政院長游錫堃指出，博弈事業不光是觀光事業、離島事業，而 是重大公共議題；目前贊成和反對者意見分歧，必須從長計議，貿然開放對社會衝擊 太大，未達成社會共識前，離島設置觀光賭場一案暫緩推動，且沒有時間表（馬道容，

2002）。而同年12 月 24 日，澎湖縣政府送審的「觀光特區附設博弈事業諮詢性公投自 治條例草案」三度遭澎湖縣議會退回，引發澎湖縣長賴峰偉的不滿（肇瑩如，2002b）。

經過了近四年後，於 2006 年 11 月，澎湖縣政府在 9 月時所訂定的觀光旅館附設 博弈業自治條例，兩個月後行政院回覆「不予核定」，理由是刑法中博弈尚未除罪化，

以及設置博弈業非地方自治事項，也就是澎湖縣博弈自治條例無法施行，設置觀光賭 場計畫再度落空（肇瑩如，2006）。

2007 年 10 月，經建會跨部會小組提出「國際觀光度假區特許賭場管理條例」草 案，不過在行政院高層8 月底做出不開放博弈產業的前提下，也被迫暫時結束；經建 會主委何美玥在立法院答詢時強調，台灣目前尚未達到發展博弈產業的條件，現階段 應該優先推動運動彩券，再視情況是否進一步開放設置博弈特區（林淑媛，2007）。

十一、行政院未將博弈條款納入離島建設條例

行政院院會於 2007 年 12 月 5 日通過政院版離島建設條例修正草案，仍確定未納 入博弈條款，使得包括離島在內開放博弈特區的期盼再度落空；不過，由立法院無盟 主導、包含博弈條款在內的離島建設條例，已排入立法院院會討論事項，無盟並表明 將全力爭取在12 月下旬本會期停會前交付表決，國親黨團也都表態支持；而且國民黨

行政院院會於 2007 年 12 月 5 日通過政院版離島建設條例修正草案，仍確定未納 入博弈條款，使得包括離島在內開放博弈特區的期盼再度落空；不過，由立法院無盟 主導、包含博弈條款在內的離島建設條例，已排入立法院院會討論事項，無盟並表明 將全力爭取在12 月下旬本會期停會前交付表決，國親黨團也都表態支持；而且國民黨