在台灣政府資料開放推動過程所面臨的難題中，如何「突破」個 資法的「桎梏」 ，一直是最棘手的問題之一。
40本小節將分別從抽象規 範與具體實務個案兩個面向，分析問題的所在。
37 例如：前行政院長張善政，在 2012 年進入政府服務前曾擔任 Google 亞洲硬體營運總監，負 責相關資料中心建設事宜，而其自 2012 年 2 月起，先後擔任行政院政務委員、科技部長、行政 院副院長，任內均將政府資料開放列為重點工作項目之一。
38 該項規定為：「稅捐稽徵機關對其他政府機關、學校與教研人員、學術研究機構與研究人 員、民意機關與民意代表等為統計、教學、研究與監督目的而供應資料，並不洩漏納稅義務人 之姓名或名稱，且符合政府資訊公開法規定者，不受前項[按：應絕對保守秘密]之限制。」而 本條修正理由明文表示：「稅捐稽徵機關擁有納稅義務人之相關資料，係珍貴的公共財，政府有 必要也有責任促使其做最充分的利用，發揮最大的效益，以符合 Big Data 的施政理念。」
39 勉強可以提供政府資料開放一定法律基礎的規定是，政資法第 6 條：「與人民權益攸關之施 政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之」。
40 郭芝榕，政府開放資料 5 大問題絆腳，數位時代，2014 年 5 月 27 日，
http://www.bnext.com.tw/article/view/id/32352 （最後瀏覽日期：2016 年 10 月 10 日）。
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（一）政府機關對個資法敬畏卻又輕忽的矛盾心態
個資法第 16 條本文規定： 「公務機關對個人資料之利用…應於執 行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符」。如公務機 關欲將保有的個人資料作「目的外」利用，則必須具備上述條文但書 七款情形之一。
41如前所述，政府機關蒐集個人資料多是為了執行法 定職務，因此嗣後將相關資料對公眾開放應用，一般均與原先蒐集目 的不符，而構成目的外利用。正因為個資法第 16 條對「目的外利用」
採取原則禁止、例外允許的規範，加上違法者必須負擔刑事與損害賠 償責任（個資法第 41 條
42及第 28 條參照） ，因此在推動政府資訊開放 之初，部分政府機關（公務員）對於涉及個人資料的政府資料開放，
一直有所疑慮，態度較為消極。
有鑒於此，如何在個資法既有規範下找出政府資料開放的空間，
就成為首要努力目標。在行政院協調下，個資法的法律主管機關—法 務 部 兩 度 作 出 函 釋 ， 試 圖 釐 清 相 關 爭 議 。 首 先 ， 在 法 律 字 第 10303513040 號函中，該部表示：
如將公務機關保有之個人資料，運用各種技術予以去識別化，
而依其呈現方式已無從直接或間接識別該特定個人者，即非 屬個人資料，自非個資法之適用範圍。此後…無須再擔心是 否符合個資法所規範之『特定目的內、外利用』的問題。
其次，為了解決政府（巨量）資料開放提供學界研究的適法性問 題，法務部於法律字第 10403508020 號函中，針對個資法第 16 條但 書第 5 款：「公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研 究而有必要，且資料經過提供者處理後或經蒐集者依其揭露方式無從 識別特定之當事人」，作出詳細解釋。該部認為：
公務機關所保有之個人資料，並非一律均須達無從以直接或間
41 這七款規定分別為：一、法律明文規定。二、為維護國家安全或增進公共利益所必要。三、
為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重大危害。五、公 務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或 經蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利於當事人權益。七、經當事人同意。
42 現行第 41 條規定於 2016 年 3 月方正式施行，本次修正主要新增「意圖為自己或第三不法之 利益或損害他人之利益」的構成要件，限縮刑事處罰的範圍。
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接方式識別該特定個人者後，方得提供予其他公務機關或學術 研究機構，重點在於統計或學術研究成果發表時，依其呈現或 揭露方式必須已無從識別特定之當事人。
上述兩則函釋的發布，對於政府資料開放的推動，發揮了一定的 催化效果。然其內容，卻有再檢討的空間。就前者而言，固然符合一 般對個資法的理解，但針對「如何做到真正的去識別化？做到什麼程 度才夠？」等棘手問題，該函並未回答；至於後者，則打開了公務機 關開放「未」去識別化個人資料給其他機關或研究機構的大門，即便 法務部強調在個案中必須符合「必要性」，此一見解對於個人資料的 保護，恐怕仍有欠周全。
值得注意者，政府機關雖然認識個資法對政府資料開放所可能造 成妨礙，力圖透過解釋的方式加以化解，但檢視整體政府資料開放的 程序，個人隱私侵害的風險其實並沒有得到應有的重視，也未內化成 為開放程序的環節，
43因此在相關作業程序的規範中，少見有關個人 資料保護機制的規定。
以前述「行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則」為例，
僅在第 13 點抽象規定： 「各機關辦理政府資料開放作業，應依據個人 資料保護法…，辦理個人資料保護…作業」 。但相關作業的內容為何？
應遵守的程序與實體標準為何？則均未規定。直到 2015 年底的「政 府資料開放進階行動方案」中才進一步要求凡涉個人資料者，應參照
「隱私權框架」及「部分匿名及部分去連結鑑別之要求事項」等國家 標準，經去識別化，並進行相關驗證後，方能開放或提供有限度的再 利用。
44應說明者，行政院力圖建立隱私保護、去識別化國家標準及相關 驗證機制，雖有助於解決個別機關在實務上操作去識別化的難題，增 進人民對於政府資料開放的信賴，但在以財政部財稅資料進行實際的
43 法務部曾在行政院對外徵詢意見的過程中提出應建立「隱私風險評估機制」的意見。參見法 務部，個資利用與去識別化議題，2015 年 4 月 24 日。
44 同樣的，在「臺北市政府及所屬各機關學校政府資料開放作業規範」中，雖訂有政府資料開 放的實施步驟，但相關程序並不包括個人資料保護的檢討。然在臺北市政府資料開放平台的常 見問題中卻有如下說明：「政府資料若含有個人資料，在去識別化之前應該避免開放，即使經過 去識別化後，若無明確的公益目的…，政府機關仍需審慎評估開放之必要性，以保障民眾個資 權益」。
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去識別驗證過程中卻發現，個別匿名方式有其侷限性，必須持續引進 新的去識別化技術，同時配合資料開放應用的情境，才能選擇最佳的 去識別化手段。
45由此可見，去識別化具有高度個案性，縱使是相同 資料，因開放應用情境不同，在去識別化的問題上，也可能有不同的 考量因素，無形中增加了處理的困難度。
（二）全民健保資料開放應用行政訴訟
政府資料開放與個人資料保護衝突與調和的難題，在台灣已非單 純學理探討，針對全民健康保險資料開放應用的爭議，目前已有實際 案件，在行政法院審理中。
46該案事實為被告中央健康保險署（下稱「健保署」）將健保就醫資 料去識別化後，
47開放予符合資格的政府機關及學術研究機構申請，
經審核通過後，於衛生福利資料科學中心專屬的使用區使用。原告則 為民間人權團體的成員，主張健保署開放應用健保資料，已逾越執行 法定職務的必要範圍，且違反「電腦處理個人資料保護法」（案件進 行中新修正的「個資法」正式施行）目的外利用的規定，
48並未確實 達成去識別化的要求，侵害原告資訊自主權，因此向健保署請求停止 相關利用行為，遭到駁回後，提起行政爭訟。
臺北高等行政法院於 2016 年 5 月 19 日作成 103 年度訴更一字第 120 號判決，駁回原告之訴。針對原告提出的三項主張，法院均認為 不可採。首先，關於健保署將健保資料去識別化後開放應用是否逾越 其法定職務的問題，法院認為上述資料開放應用可以促進全民健保相 關研究、提升醫療衛生發展，符合被告機關組織法中「醫療品質提升 業務之研擬、規劃及執行」及「其他有關全民健康保險業務事項」的
45 財政部財政資訊中心，個人資料去識別化驗證過程案例報告，2016 年 2 月 23 日，
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:s6M82A8SLX8J:www.slideshare.net/vtaiwan/
ss-57361304+&cd=1&hl=zh-TW&ct=clnk&gl=tw (last visited Oct. 12, 2016)。
46 關於本案的評析，可另參范姜真媺，個人醫療資料的保護與利用—以全民健康保險為中心，
法學叢刊，第 243 期，2016 年 7 月，頁 56-66。
47 所謂去識別化，依據「衛生福利部衛生福利資料應用管理要點」的規定，指：「對特定欄位 重新整編給碼加密，或重新模糊化，或予以增刪若干欄位，以無從辨識該特定個人。」
48 本案審理過程中，全盤修正的個資法正式施行，另衍生新、舊法究應如何適用的爭議。參見 最高行政法院 103 年判字第 600 號判決。有關本案的相關討論，另參范姜真媺，同前註 46，頁 57-59；李寧修，公務機關合理利用特種個人資料之法定要件/最高行 103 判 600 判決，台灣法 學，2015 年 4 月，第 269 期，頁 153-156。
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職掌。
其次，針對本案最為關鍵的去識別化問題，法院則認為所謂去識 別化，只要「釋出之資料無法透過…與『其他公眾可得』之資料對照、
組合、連結而識別出特定個人」，縱使被告仍保有解密工具而得還原 為可識別資料，仍屬無法直接、間接識別的資料，符合法定去識別化 的程度，得為目的外利用。就本案而言，法院認為被告在提供資料前 已進行相當嚴格的二次加密、去識別化處理，對於應用的申請也經過 嚴謹的審查，而實際應用作業過程則須在被告指定場所實施，符合個 資法去識別化及安全維護的要求。
最後，針對原告主張縱令被告利用行為完全合法，原告仍得基於 憲法保障的資訊自主權，請求停止利用部分。法院指出，資訊自主權 並非絕對，被告機關依法既得不經原告同意而蒐集、處理、利用相關 資料，原告事後的排除權即一併受到限制，並無任意的「事後退出權」 。
關於此一案件，原告已提出上訴，目前正由最高行政法院審理中。
然而，觀察臺北高等行政法院判決，恰恰凸顯了以下問題：政府資料 開放法律保留的要求程度？僅以組織法作為依據，是否足夠？又，如 果欲以「去識別化方式」調和政府資料開放與個人資料保護的緊張關 係，去識別化究應達到何種程度？又應如何或由誰判斷？以及針對特 殊敏感資料的再利用，人民是否應有選擇退出的權利？受限於篇幅，
本文無法逐一詳細探討上述問題，但將於下一節提出三項綜合性的處 理原則與建議，作為日後進一步討論的基礎。
肆、政府資料開放兼顧個人資料保護的嘗試
當政府資料開放與個人資料保護的衝突已經產生實際的行政爭 訟案例，如何妥善處理二者的緊張關係即變得刻不容緩。傳統上，去 識別化被認為是調和資料開放與資料保護的不二法門，藉由去除資料 與特定個人的連結，避免資料利用行為對人格權的可能侵害，同時解 決賦予所有資料當事人自主決定權在實務上面臨的困難。
49然而，個 人資料永久、澈底的去識別化日益困難，且在許多政府資料開放的情
49 Cf. Solon Barocas & Helen Nissenbaum, Big Data’s End Run around Anonymity and Consent, in PRIVACY,BIG DATA, AND THE PUBLIC GOOD:FRAMEWORK FOR ENGAGEMENT 49 (Julia Lane et al., eds 2014).
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