四、理論與實踐 - 評估研究的演進與挑戰：政策民主化觀點的檢視

參與式途徑（不管是規劃、執行或評估）已儼然成為近年來政策學者熱衷討論的議題，此趨勢可能與政治社群復甦深受晚近政策學者重視有關（Friedmann, 1987），而其訴求相當程度乃有別於國家支配、市場支配（資本主義）之外的第三條路。該論點與A. Etzioni（1994，轉引自Parsons, 1995: 53）主張的社群主義與責任動線（lines of responsibility）的建立，²⁵ 或H. Tam（1998）所鼓吹的「包容性社群」（inclusive community），²⁶ 或R. C. Box（1998）的「公民治理」（citizen governance）等，²⁷ 皆有不謀而合之處。蓋這些觀點大抵上都批判了F. A. Hayek

24 社會世界裡，人類的理性行動會受到許多現實因素的制約，常見的因素如資訊、權力、

意識形態的控制等，這些都會影響人際交往行為的有效性。Forester在這方面的貢獻就是進行「類型分析」，好讓讀者瞭解其成因與對策，其餘詳見後文「理論與實踐」說明。

25 概念上指問題的解決要從發生問題的地方先行著手，而後才向外推及尋求協助，因此家庭、鄰里社區、地方政府、國家四者，依序是介入問題的單位。

26 社群主義是建立在集體主義的方法論上，此有別於經濟學理性選擇的個體主義方法論。

不過，弔詭的是，像社群或時下流行的網絡概念，也會因社群的「封閉」、「排他」性格而牽累到民主原則的實踐。在此情形下，社群主義固然是個人主義、權威主義之外，社會與政治問題緩解的第三條路，但是(1)社群主義對內部個體選擇所造成的威脅；(2)社群與更廣大社群之間的潛在矛盾，此等「內、外在矛盾」問題仍有進一步關照之必要。

27 Box表示，新世紀的行政人員，應釐清其角色定位，貢獻其專技知識，協助公民瞭解社群議題與服務，幫助公民制定具有智性的公共決策。公民治理概念主張，應積極地調整公民、

民選代表與行政人員的三方角色關係。此乃相對於當前治理，充斥著公民被視為局外人、

實務者自視為政策專家、立法機構則形同菁英利益擁護群之怪象。

抱持的市場與個人自由理念，同時也捨棄國家是有能力解決所有公共問題的看法，轉而認為以自主性、互惠性與學習為支柱的公民資格養成，鼓勵社群共同參與，以及營造自我治理機制等，才是根本的問題核心。

儘管如此，實存社會潛藏的系統性扭曲的溝通，不乏造成參與美意，受到大打折扣，同時也導致了實務者，可能怯懦於面對參與所衍生的後遺症。具體而言，

利益相關人的界定、利益相關人的能力、教育目標的實現、授能目標的實現，以及結構、行政、社會層面導致的參與障礙，都導致回應性評估在方法論上必須作更精緻地處理，特別在權力議題的關注方面。誠如 Gregory（2000: 188）所言，

評估理論如果在研究途徑上抱持過度天真的假定，對於參與實務恐將無法產生多大的幫助。從前述政策批判論者的「溝通理性」主張中，以及現實主義（如市場互動）論者對權力運作的洞察，我們可以指出參與式評估的實踐困境，在概念層次與關鍵問題上，很大程度與實存世界的諸多扭曲因素不無關聯。

後實證證論陣營中政策批判論者，對於這類概念分析的努力，早已獲得了公認建樹。這方面，Forest（1993）延伸了 Simon 的「有限理性」，來指出社會現象的種種扭曲來源，並加以作類型化的處理，包括了所謂「必要的」與「不必要的」

扭曲，以及「結構的」與「非結構的」扭曲，如此更有系統地指出了扭曲的來源，

也因此指出了相應的「矯治策略」。籠統地說，官僚體系下的權力關係運作，就是來自於結構性扭曲；馬克思主義觀點下的國家工具論（國家是資本主義的服務者）也是屬於結構性扭曲；至於盛行於當前的交易成本經濟學所強調的資訊不對稱，則是非結構性扭曲，當然如果政府透過某種管制，則可以改變資訊不對稱所造成的限制。至於矯治策略方面，在面對面的溝通情境上，可以運用 Habermas 的「理想言談情境」，來提出避免扭曲的應注意原則；在非面對面的溝通情境上，

或更大的系統性結構關係互動上，則可以透過更有效的政府干預來謀求解決，如透明性的要求；此外，即便如官僚體系，扁平化組織亦可作為克服溝通障礙之策略。在此意義脈絡下，回應性評估的理論發展，如能與批判理論進一步地結合發展，將有助於更敏感地因應「權力平衡」、「權力分享」，及利益相關人藉由策略作為，以試圖影響可能的評估結果之類的關鍵挑戰（Abma, 2004: 1006-1007）。

除了建立「溝通理性」的條件外，制度設計的合理性與公民素質的養塑亦有助於參與困境的解決。所謂的制度包括但不限於公共政策，論者就指出「政府如

何對待公民、誰的問題比較重要以及誰較為不重要、政府的角色，以及公民的權利與責任」等提問，皆可從公共政策內涵中窺知一二（Schneider and Ingram, 1997:

200-201），此意謂政策本身乃富有相當的教育色彩。林水波（2005: 3-4）對於兩者關係的看法表示如下：

制度的安排每每影響權利行使者，其政治活動的質與量，時常惡化而非改善現行社會存在的參與不平等現象。制度本可對標的對象提供有效的政治資源，藉以推動他們享有的權益；刺激主權者對政府事務的興趣，以勝出對應主權者福祉的政府行動；界定政策落實所要動員的團體；進而養塑民主公民意識的內涵及意義。再者，在制度規範下，公民與政府所發生的互動關係，與政府政策的交易經驗，每會決定他們的參與層次，進而影響到隨後的制度結果。

「公共政策就是公共教育」（Parsons, 1995: 614），亦即公民素質的養塑與公共政策內涵之間，其實是息息相關的。一種角度是，政策提供公民參與的可能性，

參與的品質很大程度則取決於政策設計理念，從而影響公民素質的提昇與否，進一步也深化或侵蝕政治民主表現。相對地，「虛假參與」（pseudo participation）則無助於政策民主化的良性發展。回應性評估（或更廣泛的參與式評估）之可貴在於「公共對話」，「對話則被視為是一種民主化的工具」。但真正的民主參與，則不容迴避「參與的包容性，擁有發聲與被傾聽權力，以及公平對待」（Amba, 2004:

1004）等原則的實踐。換言之，民主標準不是只有多數決的投票（或同為一體兩面的多數暴力），同時還要盡可能符合「程序民主」概念，特別是公民參與的管道是否具備了公平合理的制度設計，以貼近於 Dahl 的「啟蒙的理解」（Enlightened Understanding）境地，以至於所謂的「審議式民主」（Deliberative Democracy）理念。引述林國民與陳東升（2003: 66）的說法，呼應了本文對參與式評估的強化主張：

審議民主的倡議者不但強調，受到決策所影響的公民應有影響集體決策的機會，同時也認為，知情、理性的討論所達成的集體決定，可以提供更為充分的的訊息判斷，也使得不同的利益、價值和偏好能夠受到平等的考

量，而提昇決策的品質與正當性。除此之外，公共討論的過程本身也將產生教育的效果，提高公民的知能，養成公民們重視公益與合作的精神，並擴大公民參與公共事務的興趣與能力。

依此邏輯，參與式評估不應僅止於利益相關人形式上的參與而已（如利益相關人被視為是消極的資訊供給者），其實還隱含深層的政治教育意義，也就是前述所謂的「提高公民的知能，養成公民們重視公益與合作的精神」。在 Lasswell 所主張的「民主的政策科學」、「政策科學作為一種強化民主的手段」理念下，我們更有理由主張「回應性評估（或更廣泛的參與式評估）應從形式參與的運作風險中，過渡至孕育公民資格的成熟基礎上」。就當前台灣民主成熟度來看，此一主張的規範性意涵在於：(1)參與的階段性意義在於提昇公民彼此間的學習能力，

而這種學習效果不是盲從的，而是一種智性的展現，當然這需要制度的設計與時間的累積，以改變民眾參與的態度、誘因與能力；²⁸(2)政策實務應盡可能開放作為民主政治的實踐場域，透過有意義的公民參與，才能強化民主政治的長遠發展。²⁹ 也因此，政策評估不應只淪為一種技術目標達成與否的工具性價值而已，

套用批判理論的觀點，其至少還兼負了「政治—社會再生產」的目的，特別是強

28 論者（Vogoda, 2003: 167）就表示，傳統有限度的決策參與，應進一步地推昇至「合作策略」（Strategy of Collaboration）層次。其背後精神，在於以社群的「我們」（Communal We），

取代社會中異化的「他們」（Alienated They）精神。這隱含了政府在致力於提昇公民資格的努力上，乃責無旁貸的。

29 引述學者（林國明與陳東升，2003: 65）說法，「台灣非常欠缺一種『民主的品質』，便是政策議題的公共討論」。多數人應同意，民主政治並非一蹴可及的。此外，制度論也告訴我們，民主政治是逐漸養成的，有其一定程度的社會鑲嵌性。在此情形下，本文才會從方法論與民主政策科學的角度，主張政策評估可以嘗試與民主政治的發展結果相互連結，試圖建構兩者之間互為因果的關係。政策實務（無論是規劃、執行、評估）其實是民主政治絕佳的試煉場域。如此一來，擴大民眾參與政策議題的討論，自然是有助於民主鞏固與發展。

相對地，政策評估若只被視為是一種目標與手段之間達成與否的工具理性關係探究，而不去質問「目標合理性」、「手段合理性」等問題，自然很容易排除民眾參與的考量，從而回歸到典型官僚理性規劃與評估的窠臼。至於如何型塑公民理性討論的能力，則是制度設計

在文檔中評估研究的演進與挑戰：政策民主化觀點的檢視 (頁 22-28)