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第二節 建議

內政部尌特定興辦事業，開發面積 30 公頃以上，新訂、擴大都市計畫等者々 或事業計畫以區段徵收方式辦理開發者，應於該部都市計畫委員會、區域計畫委 員會審議前，尌公益性及必要性先行向內政部土地徵收審議委會報告。此程序固 可增加計畫法制公共利益與土地徵收之關連性，作為土地徵收公共利益之擔保，

細觀其作業之流程，只為該部暫時權宜治標之計，對於發展經濟政策土地徵收公 共利益之衡量標準及機制，並無具體明確之規範，可謂流於形式之舉措而已。另 關於人民參與土地徵收程序機制，內政部雖有最新規則之制訂，但其與人民程序 保障權而言，似有未逮，分述建議如下〆

一、特定興辦事業公益必要性之規範

公益規範具體化的重要性，乃使立法者所欲規範之公益內容，能在該法律條 文中，得悉其公益之內容、動機以及範圍。因此，對於發展特定興辦事業土地徵 收公共利益之衡量標準及機制，即有具體明確規範之必要性，以期遏阻藉發展經 濟濫用公益徵收土地而供私用之行止。如土地徵收條例四條第一項各款情形之一 者，雖得得為區段徵收，但區段徵收之範圍，應以其計畫目的所必頇者為限，且 非為公共利益所必要者，不得為之。

美國密西根州最高法院審理的 2004 年 Wayne County v Hathcock 一案中，

法院採納 Ryan 大法官於 Poletown 案中的不同意見，認為只有在下述三中情形之 ㄧ，移轉被徵收財產給私人的情形才有可能是「公共使用」〆

(一)涉及極端類型的公共必需物，且除此之外不具可實行性々即受移轉之私人事 業係提供公共必需物，且該事業之存在，仰賴僅於政府的協調之下才能聚集 土地為使用。

(二)該私人對於徵收取得財產之使用仍對公眾負責。

(三)被徵收土地之選擇本身即建基於獨立的公益重要性，而非考慮後續的使用。

因此，在我國作為區域開發手段之土地徵收，如各項之科技、農業及產業園 區之開發，並非為了公眾使用，而係提供特定私人使用，除了對徵收土地之要件

「公共利益」採嚴謹之認定方法之外，上開美國之三種限縮標準亦可供參考。對 於特定興辦事業土地開發計畫，如需以徵收方式辦理用地取得者，不仿參照科學 園區第條十二之立法方式，並加以改進(即加入發展特定興辦事業土地徵收公共 利益之衡量標準及機制)，並統一於土地徵收條例為之立法，作為同屬興辦各項 特定事業之參考。

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內政部尌特定興辦事業，或事業計畫以區段徵收方式辦理開發者，應於該部 都市計畫委員會、區域計畫委員會審議前，尌公益性及必要性先行向內政部土地 徵收審議委會報告。此程序固可增加計畫法制公共利益與土地徵收之關連性，作 為土地徵收公共利益之擔保々然觀其作業之流程，只為該部暫時權宜治標之計。

除了健全都市計畫之法制外，更應落實民眾充分參與規劃法制的程序機制，並應 顧及都市計畫、區域計劃內容之合法性，確實賦有「具體之公共利益」，以維人 民土地財產權之保障。否則，內政部此一創舉事先「公益性、必要性」之評估制 度，已逾越都市計畫委員會、區域計畫委員會專業領域之雷池，而亂了各司其職 之法體制。根本之計，在於建立土地徵收審議人民參與之機制及土地徵收審核具 體基準及相關程序之建構。

二、人民參與土地徵收程序機制之建議

一個「公共利益」可能達成目的與否之資訊，必頇廣為大眾所周知，藉此形 成正確的價值判斷，並經過公開討論，以民主程序決定公共利益。換言之，公共 利益必頇經由公帄公開的論述過程，透過彼此尊重及誠心的溝通獲取々現行徵收 法制尚未落實賦予被徵收人陳述意見之正當程序保障。內政部為了回應落實各界 對土地徵收「公益性及必要性」殷切之要求，雖訂定「申請徵收前需用土地人舉 行公聽會與給予所有權人陳述意見機會作業要點」，規定需用土地人於興辦事業 計畫報經許可前，應至少舉行二場公聽會，必要時，得舉行多場公聽會等規定。

但細觀之下其乃為達到徵收政策過程的形式手段，其與人民程序基本權保障之要 求及規定，仍有未逮。根本之計應修法，即在土地徵收條例或其施行細則內規定，

賦予土地徵收審議委員會審議時給予土地所有權人「陳述意見」之機會，否則即 應回歸行政程序法第一 o 二條陳述意見及聽證等之規定，以落實人民程序基本權 之保障。

關於被徵收人陳述意見之規定，頃內政部增訂土地徵收條例第十三條之ㄧ規 定，其中第一項及第二項之規定，僅是將土地徵收條例施行細則第十三條之規範 改為法律規定，而增加第三項之規定〆「核准徵收機關於核准徵收前，必要時得 再給予所有權人陳述意見之機會。」依本文之探討觀之，似為較進步之立法，可 賦予徵收審議委員會進行判斷徵收所需具體公共利益之機制。但其以「必要時」、

「得」再給予所有權人陳述意見之機會，然此「判斷餘地」及「裁量權限」操之 於徵收機關的內政部，對於被徵收人陳述意見之保障而言，可謂實益不大。

三、土地徵收法制公共利益衡量之其他建議 (一)憲法上之原則

我國公益徵收的合憲性理論之所依有二，其一是，依據「國家最高所有權」

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之土地徵收，其二是，針對公益要求的公益徵收，以「財產權的社會責任」為依 據，似有所分歧。徵收土地之要件，憲法並未規定，係委由法律予以規範，雖有 憲法第一 0 八條第一項第十四款「公用徵收」可資依據。鑑於法治國家人權保障 之義務，實有於憲法上為「徵收補償要件」法制化之必要。

(二)法律層次方面

關於公共設施保留地之指定及取得，攸關人民土地財產權至深且鉅。因此，

其初始規劃及取得之方式，公益必要性實不可或缺，尤其對都市計畫內公共設施 保留地之規劃指定，必頇建構公益必要性之審議機制，以符實際。

(三)協議價購制度

為尊重私有財產權益，非有必要應僅可能避免徵收，因此，法定協議程序重 新導入，於土地徵收條例第十一條規定「協議前置主義」。但需用土地人往往以 協議價購曠日費時，為了配合法律之規定，徒以形式之協議程序為之，無法達成 儘量避免徵收之手段。協議成否之關鍵在於「價格問題」，即協議時所提之對價 亦應有助於協議之成立。現行徵收制度協議價購定位為私法性質，因而主管機關 實不宜介入協議程序。耑此，協議價購之制度有必要導入估價師制度，讓估價師 參與協議程序並提供其專業知識之意見，以落實協議價購之良法美意。

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