促成中共 1980 年代農業政策調整之驅力，主要是迫於農民生產責 任制自發實踐所進行之政策更張。生產責任制盛行不僅是經濟規律的 驅動，亦是滿足農民私有心理所展現的政策效應，市場力量的運作是 促成僵化社會主義公有制變革的主因。而中共領導人鬆綁意識形態的 束縛亦具實質影響力。1980 年代農業政策變革成為施政重點，主要反 映作為人口結構主體之農民利益與生活條件需改善，市場經濟規律與
政治領導人認知亦具關鍵作用。中共政權合法性由馬列主義教條，轉 移至以經濟建設為中心，農業政策變革與去意識形態的努力應是開 端。2004-2007 年農業「一號文件」與政策運作，主要功能在修補與完 善農業政策與發展不足，並透過資源挹注、科技與現代農業觀念引 進，主要目的在於促進農業發展與農村社會穩定。
在中共威權體制下，黨領袖無疑是政策推動與決策運作的主導力 量，因此決策議題的掌握與判斷扮演關鍵性角色。此外，由於威權體 制的權力與資源集中，因此一旦下決心貫徹解決問題的意志，其成效 便十分明顯。然而，畢竟政治領袖的主觀意識與對事務認知不免發生 偏差且具侷限性，此與客觀現實所呈現的危機或挑戰存在認知差距。
這是何以「三農」問題解決陷於被動的局面，亦與其決策失誤、訊息 扭曲有關。在「科學發展觀」與「以人為本」訴求下，如何擴大農民 的制度性政治參與，形成具功能性之運作機制與實質壓力，應是中共 決策科學化不可或缺的組成部分。
政策制定者對問題之重視有其偏好，此與其政治經歷與思維有 關。以朱鎔基為例，其任總理時期即認為農業非施政優先要務，但事 實上「三農」問題卻開始惡化，32其領導風格專斷與剛愎作風，影響農 業決策運作與因應能力。此外，糧食流通體制改革，農民未獲實惠，
但國家補貼卻遭地方官員中飽私囊，造成國家嚴重經濟損失。中共新 領導階層更替後，胡錦濤與溫家寶上臺後，由於政治歷練、出身窮困 省份，且對弱勢族群關注，顯見不同領導者施政偏好，其對農業問題 與危機的認知亦有緊迫感。也由於中共新領導人對問題與危機的強烈 認知，以及具政治權力的主導權，因而成為政策的主要發動者，而其 後的決策參與和智囊諮詢，亦相對體現決策參與多元化特質。
陳佳 、春桃，《中國農民調查》（北京：人民文學出版社，2004 年），
頁 4-5。
基本而言，2004-2007 年「一號文件」提出固然有助於緩解當前
「三農」問題矛盾，但仍只能產生階段性效果，而非治本之道。主因 仍在於中國大陸農業資源稟賦(Endowment)有限，尤其是人口多、人均 耕地少、教育水準低、參與市場化進程的侷限性，皆無可避免導致農 民邊緣化的命運。因此，期待下發「一號文件」，並在短期內急於求 成解決「三農」問題是不現實的。必須指出地是，雖然近年農業增產 政策奏效、農民收入亦有所提升，但是農業生產資料價格上揚，則部 分抵銷改善農民收入之效果。33此外，農村城鎮化與土地徵收補償不公 之矛盾日益尖銳，34皆是中共農業決策必須不斷進行反饋與調適，其決 策運作之回應能力與政策發動者之認知，將攸關解決「三農」問題的 績效。
當前中國大陸「三農」問題的核心已不再是農民苛捐雜稅，而是 農村城鎮化與現代化轉型過程中，出現的土地權益的再剝奪所衍生的 幹群矛盾與對立。其中不僅涉及地方幹部以權謀私與貪瀆腐化，35農民 欠缺反映權益的法定渠道，以及在政權體制下之弱勢角色，亦是中共 決策體系盲點所在。換言之，解決中國大陸農業問題，不只是單純的 農業問題，而是涉及中國大陸政治、社會等層面的系統工程。此外，
中共黨組織對農村的絕對領導、土地公有制、農村戶口與城市戶口不 能合一，以及土地不可兼併轉讓，若不能得到體制突破與合理安排，
要能化解「三農」挑戰便會有實質的困難。36作為中共新領導階層，亦 是政策發動者之角色，如何在複雜的農業決策中，獲取有效訊息反饋
溫鐵軍，《解構現代化》（廣州：廣東人民出版社，2004 年），頁 104。
劉英麗，〈GDP 誘惑與失地農民〉，《新聞周刊》，總第 162 期，2003 年 12月，頁 24-26。
新望，〈剎住「地根政治」之風〉，《財經時報》，2005 年 10 月 10-16 日，版 A7。
陳志武，〈「還產於民」才能「還權於民」〉，《財經時報》，2005 年 10 月 10-16 日，版 A7。
與貼近農民利益訴求，並化解矛盾與衝突，便成為當前施政重要的課 題。
（收件：2007 年 8 月 1 日，修正：2007 年 12 月 31 日，採用：2008 年 1 月 11 日）