不可否認地，不同的政策行動者本身所經歷的社會化過程、所佔政策網絡的 位置、所屬社會階級的地位、乃至於所求政策利益的性質，各有差異，因而透過 不同的視角而建構出不同的政策問題，以不同的論述文本來引起其他人的共鳴與 感同身受，爭取成為主流論述，或是利用各種策略以鞏固主流論述之地位，如文 化霸權(意識形態霸權)的建立和偏差動員機制的塑造(林水波、王崇斌，民 87：
255)，在問題建構與議程設定的過程中，各行動者以已意和已欲塑造特定的「政 策意象」，排除其他政策觀點被考慮與接納的機會，其目的無非是企求主導解決 方案的設計方向，獲取政策利益。各行動者能否成功地將其論述轉化為政策內 容，則取決於組織的經費、過去經驗、動員能量、政治關係、及專業權威等因素，
順此邏輯而論，廣籌財源、吸納成員、建立人脈、及形塑權威等，成為行動者或 組織所不可或缺的活動。
就團體理論的觀點，公共政策的產出係決定於多元利益團體相互角力所得的 均衡點，只要議題持續受到關注，政策未走向終結之前，在議程設定的過程中，
這個均衡點就不可能永遠是單一的。換言之，在短期內會出現一個固定均衡點，
代表某一個團體壟斷或主導了政策的產出內容，但這個均衡點可能會隨著時間的 變動而移動，此意味著其他團體不會認輸到底，會隨時利用各種手段進行反動 員，只要能夠成功地說服大多數人相信他們對議題的觀點是比主流觀點更為精確 合理，就有機會變更政策的安排，改變政策壟斷的穩定性(Baumgartner & Jones, 1993: 4)。歸納學者們的看法，公共政策的均衡點乃是有哪些行動者參與、這些 行動者動用了多少資源、及如何利用這些資源轉換成政策的影響力等變數所形成 的函數關係(Hayes, 1992; Baumgartner & Jones, 1993; Kingdon, 1995)。因此，本節 將由聯盟的成員組成、聯盟的資源運用、及聯盟的行動策略等三個面向，析論政 策聯盟與政策變遷間的關係。
壹、聯盟的成員組成
在聯盟的組成方面，政策網絡內的行動者雖然不乏是「單打獨鬥」的人，但 更可能因源於信奉相同的政策理念、或基於追求一致的政策利益、或本於強制的 法律規定5，而出現結盟的行為，以共同的行動促成個別的目標的實現。尤其是 當議題牽扯的層面愈複雜、標的人口愈多元、政策變遷的幅度愈激烈，政策聯盟 內的團隊合作就比個別行動者的單打獨鬥來得重要，每個成員可依其專長進行分 工，有的提供法律諮詢，有的提供財力支援，有的負責人力動員，有的進行理念 宣導，有的提供專業意見等。Sabatier和Jenkins-Smith將這些以政策為核心所組成 的聯盟稱之為「政策倡導聯盟」。Kübler也對政策倡導聯盟的出現、維持與行動 策略，提出兩個有待檢驗的假設(2001: 628-629)：
假設 1：倡導聯盟通常是循著既有的社會組織網絡的界線和結構而形成：如同
5 就各個行業的利益團體組成而言，根據工商業團體法和相關之規定，要求業者要「強制入會」， 由此來達到「一業一會」和「業必歸會」的地步，低階公會則必須加入高階公會，藉以形成「會 必歸會」，除此之外，法律亦明文規定，政府對各級工商業團體的創設有認可和監督權，再加上 國民黨長期介入團體運作和組織動員，儼然是一個組織森嚴的階層體系(徐振國，民 89：8-9)。
由於許多加入聯盟之行動者係因法律規定，不是出自於個人意願，也沒有其他選擇的餘地，此類 行動者非但對聯盟的認同感不高，且最有可能發生集體行動的問題。
微觀的動員系絡一般，這些社會網絡促成持有相同政策信念之行動者 出現集體行動。當他們愈能成功地安排和分配資源給聯盟內的各個成 員以維持彼此對倡導動員的承諾，聯盟的存在愈能持久。
假設 2：倡導聯盟根據既有的政治機會結構所特有的機會來決定行動策略，此 一政治機會結構的大小可以由地方的分權程度、權力的功能性分立程 度、政黨體制的分裂程度、及直接民主的程序等指標加以衡量。
對於政策場域內的各個聯盟，不論其結盟形式為何，若以政策分歧程度進行 分割時，至少可分為兩大陣營：一是挑戰現行政策陣營，可視之為「政策變遷聯 盟」；一是捍衛現行政策陣營，可稱之為「政策維持聯盟」。在每個聯盟內可能存 在次級結盟的現象。基本上，由行動者的屬性區分，政策變遷聯盟的組成分子主 要可分成三種類型6(Bardach, 1976; Behn, 1978)：
1.反對者：屬於此類型的人之所以不喜歡現行政策的理由是，認為現行政策是
「不好」的政策。「不好」的含義有二種，一種是指違背了他們所信奉的價值 或原則，另一種是指傷害了他們的政治、經濟或社會的利益。不論是何者，
都是傾向以個人的價值和利益來要求政策變革，至於政策改變之後是否能夠 節省政府的支出，則非他們所主要考慮的因素。
2.儉樸者：這群分子關心的是，政府的資源配置應該是由較不重要的功能轉移 到較重要的功能，或是利用經濟的手段取代浪費的做法，以減少政策成本和 減輕人民負擔。換句話說，他們是從政策的經濟效益來作為衡量標準，支持 比現行政策更為節省成本的改革方案。他們通常會先選擇政策修正或政策重 組的方式來改善無效能或無效率，而不是一開始就選擇終結整個政策的選項。
3.改革者：他們認為前一個政策的結束是採取新政策的必要前提，這是一種社 會進步的象徵。此派分子較具有改革的理想和使命感，也有較強烈的改革意 志，雖然他們不一定能夠在政策變遷之後獲得任何利益，但他們對政策變革
6 Bardach的原文是指政策終結的支持者主要可分為此三種類型，基於此一分類有助於瞭解政策變 遷聯盟的內部結構與政策終結是政策變遷的主要型態之一，本文乃援用其分類在政策變遷聯盟的
的投入動機經常比反對者或儉樸者更為強烈而持久。
雖然 Bardach 並沒有進一步建構政策維持聯盟的主要組成分子，不過，本研 究以相對應於政策變遷聯盟的組成，描繪出政策維持聯盟組成分子的三種主要類 型，與政策變遷聯盟的成員相互競爭：
1.受益者：舊政策的執行往往為新政策創造出既得利益者，這一群人由現行政 策得到直接或間接的利益，是以，政策的任何改變都有可能影響他們的權益，
為了維護自身的利益，即使是能提升社會整體利益的政策改變，他們也不會 輕易讓步，除非他們能夠由其他政策由獲得補償。
2.保守者：此派人士肯定人類的智識能力，相信現行政策是集合眾人智慧的結 晶，為了社會的穩定，不宜輕率地改變政策，否則，人民將無所是從。保守 者可分為二種不同心態，一是傳統的愛慕者，一是安全感的追求者，就前者 而言，任何可能破壞傳統的行為都是無法被接受的；就後者而言，他們害怕 的是新政策所帶來的不確定感。要言之，他們渴望生活在一個安定而有秩序 的社群之中。
3.同情者：此類型的人大多是居於對公共議題的關心，本身與政策的利害關係 甚無關聯，但是，他們對於因政策的改變而造成某些人的傷害心生不忍，在 極端的溫情主義者心中，政策的效益不應該是建立在以犧牲少數人權益為代 價的基礎上，即使此一效益能為多數人帶來幸福。
從經驗中觀察，無論是支持或反對現行政策的聯盟，成員的凝聚力或向心力 主要是由幾個因素所決定：(1)目的的一致性，愈是志同道合的成員，聯盟的結合 度愈密；(2)資訊的交換度，成員間愈能分享理念、交流經驗，聯盟愈易形成「我 群」感；(3)組織的動員力，領導者愈有動員成員的能力，愈能吸引其他成員加入 聯盟。如同第三節所述，如果政策聯盟能夠利用誘因結構克服集體行動的困難，
就能激勵每個成員參與聯盟的行動。至於哪一種類型的行動者是聯盟行動的主導 者或領導者並無定論，會是視何種議題而定(Bardach, 1976: 126)。
討論上。
貳、聯盟的資源運用
在行動者的資源與稟賦方面，每個行動者在政策網絡的互動行為中，都是企 圖將自身所擁有的資源轉化成對政策的影響力。所謂的「資源」，多數人的認知 中是指經濟能力(如金錢物質多或少)或動員能量(如組織成員多或寡)等有形的資 源，經常被當作是衡量政策影響力大小的指標，聯盟除了需要取得維持日常運成 的資源外，也必須有餘裕的資源從事各種政策遊說活動。對於需要選票支持的民 選政治人物來說，這些有形資源的挹注是非常重要的，他們選擇支持或加入哪個 聯盟，該聯盟所擁有的有形資源多寡是重要的考慮因素之一，因為「鈔票」與「選 票」決定了他們能否繼續在位，也決定了他們對政策的影響力大小。
事實上，有些無形的資源所能發揮的影響力有時比有形的資源還大，這些無 形的資源包括行動者的專業權威、個人威望和戰略性地位(Hayes, 1992: 48; 2001:
55)。以美國為例，屬於重要智庫之一的蘭德公司(RAND)之所以對美國的國防政 策擁有很大的影響力，即是建立在長期所累積的專業權威，所提供的研究報告和 政策資訊都具有相當的可靠性；至於越戰退伍軍人協會(Veterans of the Vietnam War. Inc.)在國防政策上享有發言地位，則是來自於協會成員曾經對國家有重大貢
55)。以美國為例，屬於重要智庫之一的蘭德公司(RAND)之所以對美國的國防政 策擁有很大的影響力，即是建立在長期所累積的專業權威，所提供的研究報告和 政策資訊都具有相當的可靠性；至於越戰退伍軍人協會(Veterans of the Vietnam War. Inc.)在國防政策上享有發言地位，則是來自於協會成員曾經對國家有重大貢